Barrio Parque Donado Holmberg. Urbanismo innovador con inclusión y desarrollo territorial

Hace diez años comenzaba unos de los procesos más innovadores de renovación urbana. La participación de distintos sectores políticos, el involucramiento de vecinos, y la gestión del ejecutivo permitieron revertir el alto deterioro de un sector de la ciudad en una de las áreas con mayor inversión, inclusión y mixtura social.

Esta renovación urbana representó una innovación importante en materia de intervención urbana en la Ciudad de Buenos Aires. Su relevancia no radica en la magnitud de la transformación o en la implantación de una gran obra, sino que por el contrario, su valor está en la integración de aspectos, en el aprovechamiento de los procesos de valorización que la propia transformación genera, y en la comprensión de una escala barrial de desarrollo. A medida que el proceso fue avanzando, para los ciudadanos que toman contacto con el lugar, en vez de encontrarse con un monumento urbano, la renovación se materializará por el efecto de integración con el entorno y el proceso de inclusión de un área que estaba totalmente degradada.

La imagen simboliza el resultado logrado en la renovación urbana. A la derecha un edificio de soluciones habitacionales para los habitantes de la traza. A la izquierda un edificio realizado por desarrolladores privados. En la Ciudad de Buenos Aires se mostró que la integración social es posible.

El programa de renovación urbana de la ex Autopista 3 que permitió el desarrollo de 2500 viviendas, la solución habitacional a 600 familias y la concreción de grandes obras barriales (escuelas, Centro de Gestión y participación, túneles vehiculares, espacios verdes, entre otros) sin utilizar dinero del presupuesto, sino gestionados por la valorización del suelo.

 El primer aspecto de esta renovación es simbólico, se trata de lograr revertir los efectos de lo que fueron sucesiones de (malas) decisiones públicas desde fines de los años 70 del siglo XX. La política de transporte del gobierno militar incluyó un programa de autopistas que atravesaban la trama urbana. El proyecto de la Autopista 3 planeaba cruzar desde Saavedra hasta Nueva Pompeya, continuado la autopista Panamericana y atravesando la trama urbana. Para llevar adelante esta inmensa obra se inició un proceso de expropiaciones de las propiedades allí localizadas y que, tras la paralización de la construcción de la autopista citada, provocó la degradación urbana y ambiental de las áreas correspondientes a la traza y también de sus zonas adyacentes.

La imagen muestra el túnel de la calle Holmberg, el Nuevo Centro de Gestión y Participación Comunal y el espacio público homenaje a Clorindo Testa. Todo financiado con el fondo especifico, resultante de la venta de suelo para desarrollo. 

Con la recuperación del gobierno democrático se abandona el proyecto de construcción de la Autopista 3. En un contexto de inestabilidad, recurrentes crisis económicas y ajustes estructurales -cuyas consecuencias inmediatas eran los altos niveles de desempleo y las dificultades para acceder a la vivienda-, los inmuebles expropiados comenzaron a ser objeto de ocupaciones como vivienda irregular. Recién en 1996, con la aprobación de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se instala el problema de la traza de la ex Autopista 3 como tema de agenda urbana. Para el año 2000 la propuesta de renovación se basaba en la transformación en una zona de altos edificios de oficina. Este proyecto fue duramente criticado por problemas de tránsito y por la altura de la nueva normativa.

Así, llegamos hasta el 2007. El sector entre Av. Congreso y Av. De los Incas a lo largo de las calles Donado y Holmberg se caracterizaba por un fuerte deterioro urbano y social. La cantidad de locales comerciales y de servicios disminuía drásticamente desde el entorno hacia el sector. La proporción de locales cerrados rozaba el 30%. La baja presencia de locales gastronómicos y de indumentaria también era una característica del poco atractivo de la zona. Por el contrario, la cantidad de talleres mecánicos, gomerías y del rubro automotor era mayor que en el resto de la Ciudad. No solo había pocos locales en el sector sino también en la zona inmediata, lo que disminuía el dinamismo, seguridad y confort peatonal. Los espacios libres de edificación se encontraban en desatendidos, en algunos casos transformados en plazas o canchas de fútbol precarios, en otros casos directamente tenían forma de baldíos, microbasurales, así como depósitos y desarmaderos informales. Los valores de mercado inmobiliario reflejaban esta situación, así como la escasa cantidad de operaciones y construcciones en el entorno. Esta historia permite entender la huella de las políticas públicas en el territorio a través del tiempo.

El espacio público fue uno de los ejes principales del proyecto. se generó un corredor ambiental que otorga jerarquía al espacio público y a la vez permite una mayor vinculación del proyecto con el resto del barrio. 

La aprobación del Plan Urbano Ambiental en 2008, y su Modelo Territorial como marco de decisiones y herramientas metodológicas, fueron elementos que dieron marco a propuestas mas integradoras para revertir problemas complejos. Para esto combina, por un lado, la solución de la situación socio-habitacional precaria que afecta a 600 ciudadanos, y por el otro, estas acciones se articulan simultáneamente con la recualificación urbana del área garantizando la continuidad en el tiempo.

Nueva visión integradora

Es fundamental comprender que el proceso de renovación de la zona articula simultáneamente soluciones orientadas tanto a la problemática social como a la re cualificación urbana del área.

Se eligió entonces, desde esta visión ligada a los conceptos de economía urbana, capturar el plus valor que genera la intervención pública para aplicarlo en la propia financiación de las obras necesarias para la construcción de las viviendas y renovación general del sector; se ideó para esto un plan de acción gradual en el que los ingresos por venta de los inmuebles se reinvierten en la zona.

Esta nueva modalidad de gestión se habilita a partir de la sanción de la ley 3396 en diciembre de 2009 y trabajada en conjunto entre el ejecutivo y parte de la oposición legislativa lo que permitió una normativa de amplio consenso que permitió y fue la base fundamental del proceso generado. En 2008 el legislador Facundo Di Filippo presenta el proyecto de Ley 666-d-2008, ideas, normas y proyectos que fueran luego la base de lo actuado en este sector de la Ciudad, promoviendo políticas de consenso. 

Entre algunas de las características de la Ley se creaba el “Fondo para la Renovación Urbana del Sector 5” que se ha ido integrando con los ingresos provenientes de las operaciones de enajenación de las parcelas desocupadas, y que prevé la integración de los pagos por cuotas correspondientes a los créditos hipotecarios a asignar.

El mismo instrumento aprueba los cambios normativos necesarios para permitir la materialización del nuevo proyecto denominado “Barrio Parque Donado Holmberg”, estableciendo el reparcelamiento de los inmuebles comprendidos entre las calles Donado, Holmberg, Av. Congreso y Av. De los Incas.

Otro aspecto novedoso relacionado con la gestión es la asignación del cargo de ejecución del parque lineal proyectado a cada uno de los futuros propietarios frentistas.

El Programa, en el marco de la ley específica, avanza a partir de la consolidación de 3 ejes de actuación:

1.     Acciones de Recuperación Urbana, destinada a valorizar el espacio público y elevar la calidad barrial.

2.     Acciones de Consolidación de Soluciones Habitacionales, orientadas a garantizar la reinserción urbana y acompañar el desarrollo social de las familias que habitaban en la Traza y que fueron incorporadas en la ley como beneficiarios.

3.     Acciones de Movilización Patrimonial, vinculada al financiamiento del proyecto a partir de las posibilidades de utilización de los recursos inmovilizados que representan los inmuebles del GCBA afectados.

Desde esta visión ligada a los conceptos de economía urbana, se decidió capturar el plusvalor que genera la intervención pública para aplicarlo en la propia financiación de las obras necesarias para la construcción de las viviendas y renovación general del sector. Para esto se ideó un plan de acción gradual en el que los ingresos por venta de los lotes expropiados se reinviertan en la zona.

El objetivo consistió en buscar una mejor distribución de las cargas y beneficios que genera el desarrollo urbano, previendo los comportamientos territoriales y posibilitando el autofinanciamiento en operaciones de recuperación del tejido, con la inclusión de un porcentaje importante de espacio verde y viviendas sociales. La planificación estuvo allí dirigida a potenciar las ventajas del lugar, sustentando el proyecto en la venta de una parte de los lotes involucrados, pero solo a posteriori de la revalorización efectuada por la intervención gubernamental orientada a mejorar el hábitat. De esta manera, la valorización del suelo se transformó en un instrumento clave, aprovechado y dirigido por el propio proyecto. El plusvalor generado por la intervención pública se captura mediante las subastas sucesivas de lotes, y se aplica en la propia financiación de las viviendas sociales y de las obras necesarias para la renovación general del sector.

El m2 de suelo en promedio ha crecido considerablemente, desde unos US$ 851 m2 en 2008 hasta alcanzar un valor promedio de U$S 1.600 por m2 en 2011, alcanzando ese año el precio tanto del resto de los terrenos en la Ciudad como de los barrios que rodean a la franja de intervención.

 En consonancia con esto, el proyecto incorporó la construcción y/o renovación de equipamientos de uso público a cargo del propio Fondo, y que incluyó equipamientos educativos, de salud, de seguridad, así como obras para la mejora de la movilidad, la minimización de barreras urbanas y el confort peatonal.

 Un aspecto central fue la sustentabilidad político-institucional: El proyecto fue desarrollado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con apoyo del poder legislativo, y junto con variadas instancias de participación de la ciudadanía. Asimismo, los estudios técnicos fueron realizados por los equipos técnicos del Gobierno, en conjunción con las fuerzas políticas de la Ciudad. El Poder Legislativo realizó la sanción para institucionalizar el proyecto, por lo que si bien este fue iniciativa del Ejecutivo, se caracteriza por contener aportes de diferentes áreas y actores.

 La normativa de edificación que se incorporó se basa en criterios morfológicos para que las nuevas construcciones mantengan una continuidad con el entorno; los criterios adoptados aseguran alturas máximas y la integración con la zona residencial de baja densidad. Es importante destacar esta normativa aprobada en 2011 porque plasmó criterios de morfología, mixtura y ocupación, que luego fueron planteados para toda la Ciudad a través del nuevo Código Urbanístico, que fue aprobado en 2018.

 A partir de los estudios territoriales se identificó la escala óptima de espacios verdes públicos en zonas de densidad media como este sector. En base a ello, el proyecto planteó un espacio público singular, con ciclovías, sendas deportivas y parquización, que da continuidad a un sistema de parques localizado hacia el norte, y mantiene la escala de proximidad para beneficio de los vecinos frentistas. Asimismo, incorporó a los agentes privados como partícipes de la generación de espacio público, colaborando en el aprovechamiento y renovación del área, y a la vez revalorizando las viviendas que construyen. Los compradores de las parcelas subastadas tienen a su cargo la construcción del espacio público realizado a partir de lineamientos de planificación definidos por el Estado. Cada propietario debe cumplir con las condiciones y diseños a fin de garantizar la continuidad de este espacio a fin de construir un parque lineal de 1.500 metros de longitud. Este parque adopta una escala urbana como producto de su extensión y continuidad espacial, y una escala humana vinculada a la inmediata posibilidad de uso que tendrán los vecinos frentistas. El proyecto total terminará generando 21.000 m2 de espacio verde a la Ciudad, mientras que para la zona implica la duplicación de la superficie pública que tenía en 2007.

 El proyecto de intervención tal y como ha sido llevado a cabo puede calificarse como un caso modelo de gestión urbana en áreas degradadas. En síntesis, este proceso de renovación contó con varias innovaciones en materia de desarrollo urbano:

 - Sustentabilidad política y consensos básicos. La decisión legislativa multipartidaria y la formación de acuerdos políticamente transversales, generan un antecedente importante, en especial cuando el proyecto resulta eficaz.

 - Sinergia de inversiones públicas y privadas. Mediante la incorporación positiva del impulso inmobiliario de la Ciudad y de la zona, que incluye al sector privado como colaborador de la acción pública, se obtienen beneficios para todos los actores.

 - Captura y reinversión de plusvalías. El mecanismo de ajuste paulatino de los precios de venta permite que se capture parte del valor que el mismo proyecto genera y se evitan situaciones especulativas, tan frecuentes en otros proyectos.

 - Beneficios de la escala humana del espacio público. La perspectiva implementada y los resultados de estudios anteriores identifican la escala óptima en zonas de densidad media como la que se encuentra en renovación. Para esta escala, se planteó un espacio público singular, con ciclovías, sendas deportivas y parquización, que da continuidad a un sistema de parques ubicado más al norte, y mantiene la escala de proximidad para beneficio de los frentistas.

 - Inclusión de los agentes privados como generadores de espacio público. La colaboración en el aprovechamiento y renovación del área revaloriza las viviendas que se construyen. El encargo de construcción de espacio público a los actores privados es un elemento innovador para el caso de Buenos Aires.

 - Criterios de normativa urbana innovadores. La implementación de normas en concordancia con el proyecto del Código Urbanístico facilita la definición de escalas de edificación y criterios de sustentabilidad aplicables a otras áreas de similares características.

La fotos permiten apreciar  el respeto por el barrio preexistente y la armonía y expansión de los nuevos desarrollos fuera de la traza que propician un desarrollo en el resto del barrio.