Desmunicipalización: oportunidades y omisiones del proyecto de educación pública

El debate sobre la desmunicipalización de la educación escolar abre una oportunidad que cuatro décadas de políticas subsidiarias han negado: convertir la educación pública en el eje central del sistema educativo.

El proyecto de ley que crea el sistema de educación pública, recientemente presentado por el gobierno para su tramitación en el Congreso, aunque no constituye en sí mismo un giro en la relación subsidiaria del Estado con su propia educación, no profundiza la privatización, y constituye un limitado avance en la necesaria reconstrucción de la educación pública. Se distingue de anteriores iniciativas en, al menos, dos aspectos. Por un lado –a diferencia de todas las políticas dirigidas a la educación pública de los últimos 25 años–, no lo hace con más programas focalizados sino que ofrece una reestructuración del conjunto del sistema público. Por el otro, busca fortalecer la institucionalidad pública y no deposita sus expectativas de mejora en nuevos incentivos competitivos (como la Ley SEP y la recientemente dictada Ley de Inclusión), que finalmente han otorgado incomparables ventajas a la educación particular subvencionada.

Es por lo anterior que este proyecto constituye –junto con la fundación de nuevas instituciones de educación superior estatales– una excepción en una serie de iniciativas legislativas hasta ahora presentadas, que naturalizan la indiferenciación entre lo público y lo privado, y profundizan la subsidiariedad del Estado.

Apuntado lo anterior, es necesario llamar la atención fundamentalmente sobre dos aspectos que el proyecto omite o aborda insuficientemente.

En primer lugar, se limita a crear un nuevo “sistema de educación pública” al que pertenecerán los establecimientos estatales, sin hacerse cargo de la relación del subsistema público con el conjunto del sistema educativo.

La municipalización de la enseñanza, que el proyecto de ley busca revertir, no fue una iniciativa aislada, sino que se enmarcó en un proceso de reforma profundo iniciado en 1980, que cambió por completo la estructura de la educación chilena y la manera en que la sociedad garantiza (o no) el derecho a la educación de todos. Junto a la universalización del voucher y la desafiliación de los profesores de su carácter de funcionarios públicos, la municipalización de las escuelas estatales contribuyó a igualar al Estado y los prestadores particulares para generar un mercado educativo. El resultado fue una educación pública que ha perdido legitimidad ante la ciudadanía y hoy constituye una dimensión minoritaria del conjunto del sistema escolar.

En este contexto, el desafío de construir un nuevo sistema de educación pública excede con creces la reforma de aspectos parciales de la institucionalidad estatal. Tras cuarenta años de hegemonía neoliberal, es necesario volver a pensar qué constituye lo público. Se requiere definir un horizonte democrático para el conjunto del sistema y, en función de éste, reorganizar tanto el sistema público, como la relación entre el Estado y las instituciones particulares. Se trata de pasar una educación mayoritariamente particular y esencialmente competitiva a una colaborativa y democrática.

En estas circunstancias, una reforma circunscrita a las instituciones estatales será siempre limitada. A lo sumo, puede aspirar a superar las desventajas y carencias que el modelo de mercado ha producido, haciendo la oferta pública más atractiva ante la competencia particular. Sin duda, un propósito positivo, pero insuficiente.

La segunda gran limitación del proyecto de ley son sus omisiones. Incluso dentro del marco de una reforma al subsistema público, existen diversos aspectos que se han dejado de lado. Ello, pues el proyecto es fundamentalmente una reforma de la administración del sistema estatal.

Las instituciones hoy municipales pasarán a ser administradas por nuevos organismos, llamados Servicios Locales de Educación, de quienes dependerá la gestión de recursos, la afiliación del personal docente y el apoyo técnico pedagógico a los establecimientos. Es decir, básicamente, los nuevos Servicios Locales de Educación reemplazarán a los municipios en el rol de sostenedores.

Con el traspaso desde una estructura que ha demostrado ser profundamente desigual y carente de recursos financieros, técnicos y pedagógicos a una nueva institucionalidad con presupuesto propio y finalidad educacional exclusiva, el Estado viene a ponerse al día con una deuda largamente arrastrada con sus instituciones. Sin embargo, el sentido profundo de la demanda por fortalecer la educación pública es su incorporación al ámbito democrático y por ello no parece adecuado prescindir en este rediseño de la institucionalidad política representada en el Ministerio de Educación y de las capacidades instaladas en sus estructuras desconcentradas (Seremis y Departamentos Provinciales).

Por otro lado, con esta reforma acotada a la administración, quedan pendientes la definición de varios elementos fundamentales para una nueva educación pública.

Tras la demanda por una educación pública, gratuita y de calidad, la ciudadanía ha expresado el anhelo por un Estado que se haga responsable por garantizar el derecho a la educación. Hoy la orientación del sistema educativo se encuentra determinada por las iniciativas particulares inorgánicas y el desafío de la nueva educación pública es la expansión de la democracia. En vez de competir, las instituciones públicas deben articularse y colaborar, insertas en un plan nacional de desarrollo, que a su vez dé cuenta de las problemáticas y necesidades regionales y locales.

Para ello es fundamental terminar con la lógica de financiamiento a la demanda y destinar a la educación pública recursos basales adecuados para el cumplimiento de las tareas que la sociedad espera de ellas. La omisión de una reforma sustantiva al financiamiento es el gran ausente del proyecto presentado por el Gobierno.

El Ministerio de Educación ha señalado que estudia abordar este aspecto en una futura iniciativa. Sin embargo, la falta de un compromiso categórico con el fin de un financiamiento probadamente ineficiente e injusto pone en duda el carácter transformador de la reforma. Tal como está planteado, a pesar de las mejoras que incorpora, este proyecto es incapaz de alterar la composición de la matrícula y comenzar el camino de una educación pública mayoritaria.

El proyecto propone mantener una administración descentralizada de las escuelas, y, sin embargo desaprovecha las oportunidades que ello brinda para construir una educación más democrática y pertinente territorialmente. La visión tecnocrática que subyace al nombramiento de los directores de los Servicios Locales mediante el Sistema de Alta Dirección Pública y a la creación de numerosos instrumentos de gestión es una negación de la determinación ciudadana sobre las orientaciones del sistema. La atención desmedida al “liderazgo” del director, reducido a su capacidad de gestión y motivación, esconde una falta de preocupación por la democratización de las escuelas. Y es esa democratización, en cuanto recuperación de soberanía, la mejor política de motivación posible a las comunidades escolares. Que el saber técnico debe viabilizar dicha orientación, por cierto, pero no puede reemplazarla. Por esto no extraña que, por su parte, la creación de los Consejos Locales de Educación Pública con un rol fundamentalmente consultivo no revierta la extrema centralización del currículum ni democratice las prácticas pedagógicas.

En definitiva, el proyecto de desmunicipalización constituye una valiosa oportunidad para comenzar la construcción de una nueva educación pública democrática, que se erija como el eje mayoritario y orientador del sistema educativo chileno. Sin embargo, tal como ha sido presentada, se trata de una reforma extremadamente limitada y parcial. Desde la Fundación Nodo XXI, llamamos a los actores sociales y a las fuerzas de cambio a formar parte activa de este debate, pues sólo su incorporación sustantiva al diseño de la reforma puede profundizar sus posibilidades democratizadoras.