EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y LA GESTIÓN AMBIENTAL EN CHILE

1.      INTRODUCCIÓN

Este artículo realiza un examen crítico al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que opera en Chile. No se trata de una aproximación exhaustiva o definitiva, pues lo que se persigue es llamar la atención respecto de ciertas desviaciones y problemas que se estima ha enfrentado y enfrenta la evaluación ambiental. Estos problemas, según se postula, surgen a partir del rol protagónico que el Estado le ha asignado al SEIA en el despliegue de la Gestión Ambiental Pública.

El protagonismo y relevancia que el SEIA alberga en la gestión ambiental, ha tenido como consecuencia el surgimiento de una serie problemas y críticas, cuyas soluciones se han buscado y se siguen buscando en el propio instrumento y en el seno de la evaluación ambiental de proyectos, en circunstancias que esos problemas no tienen su origen en la herramienta. El SEIA se encuentra lo suficientemente desarrollado y consolidado en su aplicación a nivel internacional, como para pretender endosarle problemas que son ajenos a su naturaleza y a su diseño, en tanto instrumento de gestión ambiental de tercera generación.

Se postula que los problemas que manifiesta el SEIA en Chile, o que supuestamente se le atribuyen, surgen de deficiencias, ausencias o rezagos en el despliegue y desarrollo de otras herramientas de gestión ambiental y de gestión pública, tan relevantes como el propio SEIA, y que deben ser acompañantes de éste u operar con anterioridad en el territorio. Es el caso de las políticas públicas sectoriales y de la planificación del territorio.

Las soluciones a estas dificultades y problemas, que surgen o que se evidencian desde la propia evaluación ambiental de proyectos, se han estado buscando insistentemente en adecuaciones y/o modificaciones legales, en mejoras reglamentarias, en darle mayor relevancia a la participación ciudadana, en asignarle más atribuciones al administrador del instrumento, en el perfeccionamiento de las herramientas técnicas de la evaluación, en precisar las competencias de los organismos públicos, en perfeccionar y mejorar la motivación de las actuaciones de los órganos colegiados, en adecuaciones de las instancias colegiadas de toma de decisiones, entre otras. Sin embargo, estas y otras medidas o acciones que se han impulsado, si bien contribuyen al perfeccionamiento y mejor operación de la herramienta, en nuestra opinión, no resuelven el verdadero problema de fondo ni atienden las críticas y desconfianzas que con justa razón surgen desde la ciudadanía y de los propios actores y usuarios del SEIA.     

Los problemas que surgen y se manifiestan a partir de la operación del SEIA, no pueden tener su origen en el propio instrumento o en la mala gestión o administración de la herramienta. El SEIA debe operar sobre la base de ciertas condiciones o basamentos que deben existir o estar presentes como condición previa a que la evaluación ambiental se despliegue en un territorio. Esos basamentos, o esas condiciones, se refieren a la aplicación en el territorio de otras políticas públicas sectoriales y al despliegue y aplicación de otras herramientas de gestión ambiental que también se encuentran consagradas en la Ley de Medio Ambiente o en otros cuerpos legales. Esas políticas públicas y esas herramientas de gestión, son de ocurrencia territorial muy anterior a que los proyectos siquiera se conciban y se diseñen en los territorios, aspecto que al no haber sido considerado con la suficiente fuerza por la institucionalidad pública, hace que sobre el SEIA recaiga gran parte de toda la crítica y desconfianza de la gestión ambiental del Estado.

El análisis que se presenta realiza un examen somero respecto de los problemas que se identifican y que se asocian a la operación del SEIA, pero a la vez muestra también algunos caminos de salida. Entre los problemas que se abordan, se encuentran aquellos relacionados con la naturaleza y rol del SEIA, el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental, el requisito de definición de usos del territorio, la aceptabilidad de los proyectos, la desnaturalización del instrumento, la “seisación” de la gestión ambiental y la judicialización del SEIA.  

2.      NATURALEZA Y ROL DEL SEIA

A propósito de las controversias y discusiones que siempre se desarrollan en torno al rol que juega el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) en el desarrollo y concreción de las inversiones públicas y privadas, y de las críticas que respecto de la operación del instrumento se hacen presentes de manera constante, siempre será conveniente hacer algunas reflexiones en torno a la naturaleza y rol que esta herramienta de gestión ambiental juega y debe jugar, en su propósito fundamental que no es otro que el de incorporar la dimensión ambiental en las iniciativas de inversión.

Como una primera cuestión decisiva, es absolutamente justo sostener que, en la actualidad, nadie que tenga nociones básicas de evaluación ambiental de proyectos, o que haya estado o esté involucrado en la elaboración, análisis, desarrollo o implementación de políticas públicas, sea desde el aparato del Estado, desde la Academia, o incluso, desde la organización comunitaria o territorial, podría negar que el SEIA en Chile ha contribuido, de manera muy relevante, a incorporar la dimensión ambiental en los proyectos de inversión y, consecuentemente, a darle sustento y algo de contenido a aquella garantía constitucional señalada en el  artículo 19, número 8, de la Constitución Política de la República, que establece el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Dicho lo anterior, resulta de la mayor relevancia que cuando se examine el devenir y la operación cotidiana del SEIA, se atienda rigurosamente la naturaleza, sentido y propósito de esta herramienta de gestión pública. Esto debe ser así, pues el SEIA, en estricto rigor, no puede ser concebido como una entidad distinta a un instrumento de gestión ambiental pública, inscrito o constitutivo de la Política Ambiental del Estado, y cuyo propósito esencial no es otro más que prevenir o prever la ocurrencia de problemas ambientales que se pueden generar en la construcción, operación y/o cierre de proyectos y/o actividades susceptibles de causar impactos ambientales. En otros términos, en el análisis crítico del SEIA no se puede cometer el error de asignarle a esta herramienta de gestión pública potestades o competencias para operar en el ámbito de otros instrumentos de gestión ambiental o en el ámbito del diseño o implementación de políticas, planes o programas.

3.      ÁMBITO DE LA OPERACIÓN DEL SEIA

El SEIA, en estricto rigor, ha sido concebido como un instrumento para operar exclusivamente en el limitado campo de los proyectos concretos y específicos o sobre actividades concretas o específicas, todas las cuales se proyectan o planifican sobre un territorio también específico y bien delimitado. De acuerdo con ello, el SEIA como instrumento de gestión pública, no tiene o no está revestido de otras potestades o competencias que le faculten para resolver problemas que escapen al ámbito propio de la evaluación ambiental y que debieron haber sido atendidos, analizados y resueltos previo o con anterioridad a que se considere la ejecución de proyectos en ese territorio. Dicho de otro modo, la evaluación ambiental no puede ser la responsable o culpable de las omisiones, negligencias o insuficiencias de otras políticas públicas que el Estado no ha desplegado o no ha querido desplegar en el territorio, siendo su responsabilidad haberlo hecho con mucha anterioridad a la llegada de las inversiones o proyectos que pueda promover o querer desarrollar el sector público o privado.

Lo previamente señalado, no puede sino llevarnos a sostener que el SEIA y la evaluación ambiental de proyectos y actividades debería ocurrir solo en aquellos territorios donde previamente (con mucha anterioridad) otras políticas públicas y otros instrumentos de gestión pública, idóneos y competentes, en colusión estrecha e inseparable con las comunidades, hayan resuelto de manera inequívoca la vocación y el uso de ese territorio, asignándole el desarrollo de ciertos usos que posibilitan la cabida de una, de ninguna o de cualquier tipología de proyecto o actividad.

Solo en una circunstancia como la señalada cobra sentido y especificidad el llevar adelante la evaluación ambiental, entendida esta última como aquel procedimiento que permite identificar los impactos ambientales que un proyecto, a través de sus obras y acciones, puede ocasionar sobre ciertos receptores de esos impactos que corresponden a los objetos de protección que busca resguardar el SEIA. Este procedimiento riguroso, inscrito en métodos ampliamente consensuados por la comunidad internacional de especialistas, ocurre en un espacio territorial en el que se persigue el desarrollo de una actividad productiva sin que esta última genere afectaciones significativas sobre ciertos elementos u objetos de protección, todos los cuales son susceptibles de recibir o recepcionar impactos ambientales.

En Chile, la Ley 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley de Medio Ambiente) y el Decreto Supremo N° 40/2012, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, del Ministerio del Medio Ambiente (Reglamento del SEIA), han definido con precisión aquellos elementos u objetos de protección que deben ser resguardados o protegidos por el SEIA y que, por lo mismo, no pueden ser receptores de impactos ambientales adversos significativos.

Los objetos de protección que el SEIA resguarda o protege están referidos a la salud de la población, la calidad de las aguas superficiales continentales, la calidad de las aguas subterráneas, la calidad de las aguas marinas, la calidad de los sedimentos marinos (suelo marino), los glaciares, los ecosistemas terrestres, el suelo, las plantas, las algas, los hongos, los animales silvestres, la calidad de las aguas de ecosistemas acuáticos continentales, la calidad de los sedimentos de ecosistemas acuáticos continentales, la biota de los ecosistemas acuáticos continentales, la calidad de las aguas de los ecosistemas marinos, la calidad de los sedimentos de los ecosistemas marinos, la biota de los ecosistemas marinos, el patrimonio histórico, el patrimonio arqueológicos, el patrimonio paleontológico, patrimonio religioso, los monumentos nacionales, el valor paisajístico, las áreas protegidas, los sitios prioritarios para la conservación, el valor turístico, los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos y los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas.   

Los elementos u objetos de protección previamente señalados, configuran y definen el ámbito en el que opera la evaluación ambiental de proyectos, configurándose de este modo el objeto de preocupación o de protección del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en Chile. Esta es la frontera técnico jurídica en la que puede moverse y operar la evaluación de impacto ambiental, de modo que cualquier otra carga adicional estaría fuera de su ámbito de acción. 

4.      LAS CRÍTICAS Y LAS DESCONFIANZAS

Resulta razonable pensar que gran parte de las causas o las razones que explican las críticas, las desconfianzas, la insatisfacción y el descontento que manifiestan, tanto los promotores de iniciativas de inversión así como las comunidades presentes en los territorios, con la Administración y con “la evaluación ambiental” no hay que seguirlas buscando o querer encontrarlas en supuestas carencias o deficiencias legales o reglamentarias, en mecanismos de participación ciudadana insuficientes y no vinculantes, en deficiencias en el trabajo de los órganos de la administración del Estado o en la supuesta mala fe de titulares o promotores de iniciativas de inversión.

De acuerdo con lo anterior, resulta imperioso que en las actuales circunstancias y coyuntura específica, se pueda redireccionar o rectificar aquel análisis mal enfocado, y en nuestra opinión equivocado, que le sigue atribuyendo el origen o surgimiento de ciertos “conflictos socio-ambientales” al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y específicamente a procesos de evaluación ambiental determinados, sin que hasta el día de hoy se haya advertido que la evaluación ambiental no puede operar de manera adecuada y eficiente en territorios que carecen de definiciones básicas de uso, de no uso o de usos condicionados del territorio.

Es del caso reiterar, que el SEIA es un instrumento de gestión ambiental pública, de tercer orden, que solo opera eficientemente sobre los territorios en la medida en que en esos espacios, previamente haya existido un despliegue institucional consistente y sistemático para aplicar instrumentos de primera y segunda generación, a partir de los cuales se llegue a definiciones previas respecto de las vocaciones de los territorios, decisiones que necesariamente debieran estar amparadas por la participación y opinión, necesariamente vinculante, de las comunidades y de sus representantes. Es solo de esa manera, y no de otra, como las iniciativas de inversión y los proyectos cobran sentido, se hacen sustentables en el tiempo, se insertan amigablemente en los territorios y pasan a formar parte del patrimonio territorial y del acervo comunitario.

5.      ACEPTABILIDAD TERRITORIAL DE LOS PROYECTOS

También ha sido una equivocación recurrente en la gestión del instrumento, pretender que la evaluación ambiental de proyectos resuelva o se pronuncie respecto de la aceptabilidad o no de un determinado proyecto en un territorio. Esta pretensión o requerimiento que se ha hecho y se sigue haciendo al SEIA, para que resuelva o se pronuncie respecto de la aceptación o no de determinadas iniciativas de inversión, nuevamente nos lleva a conflictuar la herramienta con objetivos de política pública que escapan a la evaluación ambiental y que constituyen cuestiones que deben anteceder a la evaluación ambiental de los proyectos en el territorio.

La aceptabilidad o no de un proyecto en un área geográfica determinada, debe ser determinada a través del despliegue de políticas públicas sectoriales en el territorio, cuyas definiciones operan en el ámbito decisional que razona en un primer nivel, y no por medio de un instrumento que obra en un tercer nivel decisional. La función de los instrumentos de tercer nivel se limita solo a evaluar y a pronunciarse respecto de componentes particulares de esos proyectos, los que pueden ser económicos, sociales, ambientales, financieros u otras, no estando en su ámbito de acción el pronunciarse respecto de qué actividades o proyectos pueden ser aceptados o permitidas en un territorio determinado.

En particular, y en lo que toca a este análisis, el SEIA como herramienta de tercer nivel, ha sido concebida para pronunciarse respecto del impacto ambiental que una iniciativa de inversión podría generar en un territorio específico y a determinar, sobre la base de una evaluación de las variables ambientales, las medidas a partir de las cuales se puede prevenir la ocurrencia de impactos adversos significativos sobre determinados objetos de protección o receptores de impactos que se busca proteger a través de esta herramienta. En este contexto, el proceso de evaluación ambiental podría llegar a determinar que un proyecto no se hacer cargo de mitigar, restaurar o compensar adecuadamente los impactos que genera y, consecuentemente, se emitirá un pronunciamiento desfavorable respecto de la componente ambiental de esa iniciativa, pero no respecto de la aceptabilidad o no del Proyecto en el territorio. Este último aspecto no le compete a la evaluación ambiental de proyectos.

La aceptabilidad de un proyecto determinado o de una actividad productiva específica en un territorio, se entiende resuelta con anterioridad a que la iniciativa de inversión se conciba como idea, se diseñe en su ingeniería, se evalúe económicamente y se someta al sistema de evaluación de impacto ambiental para resolver su viabilidad ambiental. De acuerdo con ello, las definiciones relacionadas con la aceptabilidad de un proyecto en el territorio, se deben examinar y resolver con anterioridad a la llegada de los proyectos y, por lo mismo, son resorte de instrumentos de primera y segunda generación, que se vinculan necesariamente con el ámbito de acción de las políticas públicas sectoriales y con los planes y programas que son expresión de esas políticas, pero que en ningún caso se pueden relacionar siquiera con la evaluación ambiental de los proyectos.

La decisión de uso o de destino de un territorio, de una zona o de un espacio geográfico de tales o cuales características, corresponde a una determinación que debe ser atendida por el Estado antes de que un privado o un ente público, resuelvan intervenir un territorio. Un territorio no debería ser intervenido, por ninguna iniciativa productiva o de cualquier otra naturaleza, sin que previamente, sus habitantes en conjunto con las instituciones del Estado competentes, resuelvan el destino y la vocación que se quiera asignar a ese espacio geográfico.  

6.      EL SEIA Y LAS ZONAS DE SACRIFICIO

Pretender que sea el SEIA, y no una política de Estado idónea o una herramienta de gestión decisoria respecto del uso del espacio, quien resuelva la aceptación o viabilidad de un proyecto en un territorio, es un error muy sustancial de la gestión pública ambiental, la que acarrea consecuencias que siempre irán en desmedro de los territorios y de las comunidades que los habitan, sean estas urbanas o rurales. Esta situación se ha ido evidenciando de manera paulatina, pero sostenida en el tiempo, y tiene su expresión territorial en el surgimiento manifiesto de zonas o áreas que se han dado en llamar como “Zonas de Sacrificio”.

En esas zonas, que ya suman casi una decena en el país, se ha forzado de manera reiterada a que sea el SEIA el instrumento de gestión pública que opere en esos escenarios y que intente suplir las deficiencias de las políticas públicas sectoriales, de los instrumentos de planificación territorial, de las normas ambientales o de otros instrumentos que el aparato del Estado, a través de sus gobiernos, no se atreve a desplegar en el territorio. Tanto es así que, en varias de esas zonas, ha sido posible observar diversos procesos de evaluación ambiental consecutivos, sobre una o varias iniciativas productivas que se modifican, se expanden, se modernizan o se amplían, o sobre otras que ingresan a esas zonas sin que de por medio exista ningún atisbo siquiera, para obrar en el territorio con otras herramientas de gestión del Estado que gatillen decisiones o medidas que aborden el problema de fondo.

Es del caso señalar que el SEIA no puede regular el ingreso de una actividad productiva a una zona; no puede impedir la expansión, la modificación o el aumento en las dimensiones de un proyecto; no puede definir o elaborar, en el marco de un proceso de evaluación, una norma de emisión o de calidad específica; no puede trasladar una industria o disponer el resguardo de una población afectada; no puede regular el crecimiento o el congelamiento del parque industrial en una zona determinada; no puede definir o establecer la capacidad de carga que una matriz ambiental puede soportar; etc. En esos territorios, que se han denominado como “Zonas de Sacrificio”, el Estado, a través de sucesivos gobiernos, no ha tenido la voluntad política para actuar, incurriendo en actos de omisión, al no atreverse a desplegar las herramientas de gestión pública y de gestión ambiental de que dispone, condicionando a que el problema se aborde casi exclusivamente a través de la actuación de la evaluación ambiental de nuevos proyectos o de modificaciones o ampliaciones de los existentes, haciendo que el SEIA se fuerce a abordar un problema que no podrá resolver. En esos contextos territoriales, resulta evidente que se requiere de la intervención urgente de políticas públicas sectoriales y de otros instrumentos de gestión ambiental que, en ningún caso, corresponden a herramientas relacionadas con evaluación ambiental de proyectos.

Es del caso señalar, que ha sido en esas Zonas de Sacrificio, en donde ha confluido la manifestación más extrema del problema que deviene cuando se fuerza y desnaturaliza el sentido de la evaluación ambiental de proyectos y se opera sobre la base de instrumentos de tercer nivel, sin que previamente el Estado haya desplegado de manera consistente y sistemática los instrumentos de primera y segunda generación, a partir de los cuales se llegue a definiciones previas respecto de las vocaciones y usos de los territorios, amparadas en la participación, opinión y decisión, necesariamente vinculante, de las comunidades y de sus representantes conocedores de su entorno.

7.      LA DESNATURALIZACIÓN DEL SEIA

Cuando el ejercicio de la evaluación ambiental se conduce y se fuerza desmedidamente, desde cualquier lado o mirada, hacia la aceptabilidad o no de un determinado proyecto o actividad, por razones que no tienen que ver con impactos ambientales adversos significativos no mitigados, restaurados o compensados, lo que termina ocurriendo es que el instrumento se desnaturaliza y deslegitima, pues los análisis se fuerzan hacia la toma de decisiones que no están en el ámbito de la competencia o de la facultad del instrumento.

En el contexto de los escenarios antes señalados, las decisiones resultan en general en grandes desastres, cuyos detractores, sean titulares u opositores, terminan trasladando sus líneas argumentativas hacia la consideración y escrutinio de los Tribunales de Justicia, desde donde las lógicas judiciales, en muchos casos, terminan acrecentando el desastre o poniendo en jaque a la Administración, sin que en la práctica se logre resolver o abordar el problema de fondo.

Sostenemos, en lo sustancial, que el SEIA en Chile ha seguido un proceso paulatino pero sistemático de desnaturalización y de descrédito, proceso que a lo único que nos ha conducido es a dañar la inversión, a afectar los territorios, a dividir y a indisponer a las comunidades y sus organizaciones. Desafortunadamente, estamos asistiendo a una situación muy parecida a aquella que resultaría de asignar a un médico la tarea de calcular las cepas de un puente o de asignar a un ingeniero la tarea de diagnosticar un cáncer gástrico. Es decir, avanzamos hacia situaciones en donde desafortunadamente continuarán proliferando las denominadas “Zonas de Sacrificio”.

En lo sustantivo, se debe ser majadero en sostener que la evaluación ambiental no puede hacer otra cosa que no sea resolver o aproximar una opinión fundada, respecto de si un proyecto o actividad se hace cargo o no de mitigar, reparar o compensar los impactos ambientales adversos significativos que dicha iniciativa pueda generar sobre uno o varios de los objetos de protección que busca resguardar el sistema de evaluación de impacto ambiental y que, por lo demás, tampoco pueden ser todos los elementos de protección ambiental que puedan estar considerados en la política ambiental del Estado. El SEIA se hace cargo solo de los objetos de protección que le encomienda la Ley.

El SEIA no puede seguir siendo considerado como la “panacea” del medio ambiente en Chile, pues esa premisa, aparte de ser equivocada, denota desprecio, despreocupación o simplemente falta de voluntad para potenciar y desarrollar otros instrumentos de prevención, de corrección, de protección, de preservación, de conservación, o de planificación ambiental, denotando también un desconocimiento de las opciones o posibilidades de la gestión ambiental que puede desarrollar el Estado a través de sus instituciones.

8.      EL SEIA COMO LA “ESTRELLA” DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

En materia de política ambiental, el SEIA no puede seguir siendo considerado como el instrumento de gestión ambiental todopoderoso, o como la “estrella” de la gestión ambiental que permite supuestamente dar o entregar protección a cualquier elemento de la naturaleza o espacio territorial que pueda recepcionar algún impacto generado por alguna actividad humana. El ámbito de acción de la evaluación ambiental de proyectos, sólo puede operar de manera adecuada una vez que las decisiones sustantivas relacionadas con las políticas, planes y programas que un territorio requiere y demanda, ya han sido definidas y resueltas a través de la evaluación ambiental estratégica u otras herramientas propias de la gestión pública.

Lo señalado precedentemente, es posible constatarlo de manera evidente a partir de un examen muy básico de los contenidos que presenta y desarrolla la Ley 19300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y del propio Mensaje Presidencial que la presenta. Al hacer este análisis elemental, se constata, de manera muy nítida, que el Sistema de Gestión Ambiental que el Estado de Chile ha creado, no concibe ni considera al SEIA como la única y exclusiva herramienta para hacer gestión ambiental, sino que, por el contrario, en la configuración de la institucionalidad y de la gestión ambiental siempre se entendió que el SEIA debía operar acompañado de otros instrumentos de gestión ambiental y tener un protagonismo relevante sólo en los orígenes de la instalación de la institucionalidad ambiental y de la gestión de la misma.

Lo señalado, incluso puede ser visto y corroborado en el propio mensaje presidencial que acompaña la presentación de la Ley al Congreso y que en una de sus partes señala expresamente que uno de los objetivos de la Ley “(…) es crear los instrumentos para una eficiente gestión del problema ambiental, (…). Para ello, la ley no sólo contempla una institucionalidad que se considera la más adecuada, sino que un sinnúmero de instrumentos o herramientas, tales como el sistema de evaluación de impacto ambiental, las normas de calidad ambiental, los planes de manejo de recursos, los planes de descontaminación, etc. (…)” (lo destacado es nuestro).

Por otra parte, el mismo Mensaje, cuando se refiere al principio preventivo, uno de los que permiten darle coherencia a la Ley y que sustenta el sistema de evaluación de impacto ambiental, no tan solo se refiere a este instrumento, sino que también hace mención y considera a otra gama de herramientas como la Educación Ambiental, la Investigación Ambiental, los Planes de Prevención de la Contaminación, las Normas de Emisión, las Normas de Calidad Primarias, las Normas de Calidad Secundarias, los Planes de Manejo, etc. Esto es, la Ley de Medio Ambiente, aparte de contemplar una Institucionalidad, lo que hace es crear “un sinnúmero de instrumentos o herramientas (…) para una eficiente gestión del problema ambiental”, dentro de las cuales se encuentra el SEIA. 

9.      LA “SEISACIÓN” Y JUDICIALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

A pesar de que la Ley de Medio Ambiente consagra un conjunto de instrumentos idóneos para contribuir a la gestión ambiental, es un hecho constatable en la realidad que, en todo lo que lleva de vigencia y desarrollo el modelo de gestión ambiental chileno, aun seguimos asistiendo a un escenario que muestra una compleja y poco deseable “seisación” de la gestión ambiental del Estado.

Se ha evidenciado una modalidad de gestión ambiental que ha privilegiado de manera excesiva el impulso y desarrollo de la evaluación ambiental de proyectos, en tanto se cree, de manera equivocada en nuestra opinión, que el SEIA tiene potestades variadas para abordar y resolver todos los desafíos que impone el modelo de desarrollo a la gestión ambiental del país. Tanto ha sido así, que nuestro modelo institucional ha creado una institución pública, el Servicio de Evaluación Ambiental, cuya única función es administrar dicho instrumento.

El Estado no ha querido o no ha tenido la voluntad política necesaria, para desarrollar con la suficiente fuerza las otras herramientas de gestión ambiental legalmente establecidas, permitiendo con ello que el SEIA lleve la delantera y se transforme en vanguardia de la gestión ambiental, generando un rezago sustantivo de los otros instrumentos de gestión ambiental, todos los cuales debieran actuar con anterioridad o a la par con el SEIA, situación que en la actualidad no ocurre.

El rezago, letargo o lentitud en la puesta en escena de las otras herramientas de gestión ambiental pública consagradas en la Ley de Medio Ambiente o en otras regulaciones, permite o da pie para que todas las problemáticas ambientales, sociales, comunitarias, territoriales, de participación y otras, confluyan y se manifiesten, muchas veces de manera violenta, en el contexto de la evaluación ambiental de proyectos, desvirtuando los objetivos de la evaluación ambiental y contaminando los procesos, situación que evidentemente tensa la actuación del SEIA y de quien debe administrar la herramienta.

Por la naturaleza del instrumento, por el propósito que persigue el mismo y por el despliegue operacional o práctico que conlleva su aplicación, corresponde a un error conceptual, procedimental, técnico y jurídico, el pretender que un instrumento de tercer nivel (como lo es el SEIA) aborde la resolución de problemáticas propias de instrumentos de primer y segundo nivel. En este afán, que pretende que el SEIA se haga cargo o resuelva materias de otros ámbitos o niveles de la política pública, las controversias finalmente recaen en acciones recursivas interpuestas, primero en sede Administrativa, para luego arribar a los Tribunales Ambientales y a la Corte Suprema. Esta práctica, ya casi institucionalizada y conocida como “la judicialización del SEIA”, seguirá agudizando y aumentando el nivel de la crítica y la sospecha hacia el actuar de la Administración y a acrecentar la desconfianza en las iniciativas de inversión.  

10.   ALGUNAS CONCLUSIONES

Pretender que el SEIA resuelva problemáticas que son ajenas a su naturaleza, refleja no tan solo desconocimiento respecto de la operatoria y objetivos de la herramienta, sino que también conlleva equivocaciones muy determinantes a la hora de la toma de decisiones, en el momento del análisis y en la circunstancia de la crítica.

·      El SEIA no es y nunca será el instrumento de gestión pública idóneo para resolver indefiniciones de política pública sectorial o para resolver las deficiencias o ausencias de la planificación y el ordenamiento territorial.

·      El SEIA no puede ser el instrumento de gestión pública que deba suplantar la evaluación de riesgos ambientales (ERA), resolver los problemas de la remediación de sitios contaminados o suplir el incipiente desarrollo de la evaluación ambiental estratégica (EAE).

·      El SEIA no puede ser el instrumento de gestión pública que deba resolver las deficiencias, imprecisiones o insuficiencias de las políticas de preservación, conservación y manejo de recursos naturales y protección de la biodiversidad.

·      El SEIA no puede ser el instrumento de gestión pública, al que se le pueda exigir que se haga cargo de resolver la ausencia de normas técnicas, de normas de emisión y de normas de calidad.

·      El SEIA no puede seguir siendo un instrumento de gestión ambiental al que se le pueda exigir hacerse cargo o resolver indefiniciones o ausencias de políticas públicas sectoriales, pues dichas intromisiones en general terminan generando problemas de magnitudes muy relevantes.

·      El SEIA no puede seguir siendo considerado como si fuera la panacea de la gestión ambiental pública, pues no ha sido ungido con esas potestades. El SEIA debe operar en conjunto con otras herramientas de gestión ambiental y sobre la base de definiciones previas que deben resolver otras políticas sectoriales.

Cuando ya van trascurridos más de veinte años desde que se iniciara la instalación del SEIA en Chile, es absolutamente pertinente concluir que las problemáticas que afloran o se evidencian a partir de los procesos de evaluación ambiental, y que son ajenas a éstos, no pueden ser atribuibles al despliegue y operación del propio sistema de evaluación de impacto ambiental, ni mucho menos a la gestión que desarrolla la Administración.

El sistema de evaluación de impacto ambiental en Chile funciona y lo hace atendiendo el marco jurídico e institucional vigente y considerando el objetivo que tiene la evaluación ambiental que se limita a incorporar la variable ambiental en los proyectos de inversión. No reconocer este hecho, y pretender asignarle al SEIA otras responsabilidades que no tiene, es continuar negando el hecho evidente de que en Chile existen instrumentos de gestión pública en general y de gestión ambiental en particular que se han ido quedando a la zaga, respecto del avance y desarrollo que ha experimentado la evaluación ambiental, independiente de los ajustes y mejoras que siempre es posible realizar a estos procesos, así como a la institucionalidad que la cobija.

Se hace urgente que la institucionalidad pública que lidera la gestión ambiental del Estado, y aquellas otras instituciones que ostentan el manejo de políticas públicas sectoriales y de instrumentos de primera y segunda generación, realicen un esfuerzo relevante y le impriman voluntad política a los trabajos necesarios para que las diversas políticas públicas sectoriales y herramientas de gestión ambiental que se han quedado rezagadas respecto del SEIA, se desplieguen con mayor ímpetu de manera que puedan trabajar de forma razonada y coordinada con el sistema de evaluación de impacto ambiental.  

JORGE TRONCOSO CONTRERAS

JUNIO DE 2021