INSTITUCIONALIDAD REGULATORIA QUE DEBEMOS ASPIRAR

La regulación económica de la prestación de los servicios de agua y alcantarillado en el ámbito urbano, dice la norma para el caso peruano, está fundamentada en la idealización de una empresa modelo; y que referenciándose a esta, se logrará que las empresas prestadoras optimicen su gestión, su organización, la operación e inclusive sus inversiones. Es de entender que esta ‘aspirada eficiencia del prestador’ se deberá trasladar a sus clientes con más horas de servicio, mejor calidad, 100% de cobertura y resolver la sostenibilidad de la gestión empresarial.

Aunque suena bonito cuando se lee, lo más probable es que dicho diseño sea inalcanzable si es que el regulador no se avoca en adecuar su institucionalidad.

El desempeño regulatorio del último quinquenio nos dice que de manera recurrente se sigue postergado el sinceramiento de las tarifas[1], no se toman en cuenta los costos eficientes en los PMO, se acepta la incertidumbre del financiamiento de obras, se aprueban para las EPS metas de gestión poco o nada retadoras, se crea y exige normas alejadas del objeto principal del negocio, se desnaturaliza el uso del fondo de inversiones para gasto corriente, se es contemplativo ante incumplimientos claves de los regulados, se tiene poco argumento ante la presión social o política cuando se quiere aplicar ajustes tarifarios, entre otras acciones regulatorias que han dado la sensación de ser erráticas.

Siempre he creído que cuando se quiere modificar la realidad, se debe entender la teoría; teniendo cuidado que cuando se trata del sector saneamiento se debe tener presente que la realidad peruana no está recogida en ninguna teoría. Habrá que destacar que la teoría tradicional de la regulación[2], teoría económica de la regulación[3] o la teoría del mercado monopólico desafiable[4], han sido estudiadas y analizadas en mercados con actores privado-privado o público-privado; y no en contextos de Estado que regula a empresas estatales, siendo esto diferente, especial y no por ello, desacreditado. A todo esto, es de entender que la Sunass privilegia la regulación por incentivos, sin embargo, los hechos nos lleva a concluir que se trata de un impredecible mix.

El gráfico adjunto mapea las más relevantes teorías, siendo las más recogidas como válidas en el sector la teoría del agente-principal, la teoría de la burocracia, la teoría de los sistemas y la teoría de la complejidad. Siguiendo el gráfico se destacan una serie de fallas[5], las cuales son necesarias reconocer y dimensionar para poder transitar de la teoría a la realidad. Entre estas fallas tenemos que diferenciar dos tipos: las fuerzas que surgen de la sociedad y su nivel de desarrollo, y aquellas provocadas por el propio rector[6] o regulador. Respecto de las primeras podemos mencionar a la inclusión como política del Estado, el derecho constitucional al acceso al agua, la mala injerencia política, la corrupción y más; y entre las segundas, la necesidad de reforma, el divorcio con el planeamiento y otras.

Conocida la teoría e identificadas las fallas, lo que queda al rector/regulador es desarrollar con creatividad y dominio de la materia, el instrumental que permita regular este mercado. Si listamos algo de ese instrumental vigente, veremos en primera línea la responsabilidad del MVCS para cerrar brechas, la responsabilidad de la operación de los sistemas a cargo de las municipalidades provinciales y la autonomía del Sunass; seguido del método económico para definir tarifas, el ejercicio de la supervisión de la calidad de servicio, la manera de atender reclamos o el ‘estilo’ de aprobación del financiamiento de inversiones. En segunda línea se destacan la conformación de directorios, las audiencias públicas, el fondo de inversiones, la evaluación de metas, la sanción ante el incumplimiento normativo o la intervención de EPS. Y en tercera línea –no menos importante- aparecerán las decisiones de alta dirección para atender la casuística, que debiendo servir para perfeccionar el ‘modelo’, a veces lo debilita; como cuando se aprueba usar el fondo de inversiones en gasto corriente, aplicar sanciones muy bajas para incumplimientos que vulneran derechos ciudadanos o cuando surge Otass para hacerse cargo de incrementos tarifarios de deberían aplicar las EPS[7].

Resulta necesario que el ejercicio de la regulación se haga a través de una institucionalidad preparada para lidiar y reducir las fallas para permitir que los resultados económicos, técnicos y de gestión sean predecibles, para enfrentar con argumento técnico las demandas de la sociedad y el ímpetu de políticos, sustentar el necesario planeamiento y financiamiento, resolver intersectorialmente problemas, transparentar el resultado de gestión empresarial, y sancionar la ineficiencia para corregir y defender a usuarios.

En esta línea, la institucionalidad del regulador que debemos aspirar debe privilegiar la búsqueda de información clave de sus regulados y entorno (reducir asimetría de información), debe estar habituado a investigar el desempeño sectorial y sus propias herramientas (mejora continua), debe estar congraciado con la tecnología (soluciones TIC), tener capacidades que le permitan tener eficaz presencia nacional (recursos y procesos) y debe cultivar la solidaridad (traducida en eficiencia y efectividad), esa que los empuje a no postergar las cosas sin resolver. También, saludable sería que esta Institucionalidad permita visualizar su planeamiento regulatorio, vinculado con el ‘resultado’ del cierre de la brecha de acceso al agua potable, la mejora de la calidad de los servicios de agua y saneamiento, el cierre de la brecha tarifaria, el uso de costos eficientes, la sostenibilidad del modelo de gestión, la recurrencia de las acciones sancionadoras, entre otros; y es que sí, el Regulador debe tener capacidad para decirle al país cuándo el sector agua y saneamiento estará desarrollado, y su transición por esa ruta.

[1] El método para determinar tarifa es la determinación del Costo Medio de Largo Plazo, aplicando como tasa el Costo promedio ponderado del capital (WACC).

[2] La esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura un buen desempeño.

[3] Que pone en cuestión el supuesto del estado benefactor, que fundaba la posibilidad de la regulación y reivindica el mercado como mecanismo regulador, todo lo cual conduce a la desregulación como propuesta básica de política.

[4] Se levanta la proposición de que, existiendo una empresa en una industria determinada, sin barreras legales, bastaba la simple existencia de la amenaza de entrada para que se alcanzara el resultado competitivo, la cual hacía innecesaria la regulación.

[5] Hay que entender las fallas como aquellas fuerzas que impiden alcanzar un escenario ideal.

[6] Está claro que el Ente Rector influye en el tipo de regulación que se ejerce en Perú.

[7] Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento en el caso EPS Moquegua, abr.2018.