LA GOBERNABILIDAD DE UNA METRÓPOLIS EN EL MARCO DE UNA GESTIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE.

LAS RELACIONES ESTADO-SOCIEDAD, ÁMBITOS DE GOBIERNO Y COMPETENCIAS PARA HACER POSIBLE CIUDADES SOSTENIBLES A ESCALA METROPOLITANA.

I. GOBERNABILIDAD, ESTADO, SISTEMA POLÍTICO Y RELACIONES CON LA SOCIEDAD: ORIENTACIONES PARA UN SISTEMA DE GOBIERNO METROPOLITANO.

Hoy día a escala global, se determina que la mitad de la humanidad, esto es, unos 3.500 millones de personas, viven actualmente en ciudades, y esta cifra seguirá en aumento. Dado que para la mayoría de personas el futuro será urbano, las soluciones a algunos de los principales problemas a que se enfrentan los seres humanos: la pobreza, el cambio climático, la asistencia sanitaria y la educación deben encontrarse en la vida de la ciudad, lo que conduce a desigualdades sociales[1].

La desigualdad es motivo de gran preocupación. Hay 828 millones de personas que viven en barrios marginales y esta cifra sigue aumentando. Los niveles de consumo de energía y de contaminación en las zonas urbanas son también preocupantes. Aunque las ciudades ocupan solo el 3% de la superficie terrestre, representan entre un 60% y un 80% del consumo de energía y el 75% de las emisiones de carbono[2].  

Ahora bien, una mejor gestión para el funcionamiento de una metrópolis, cifra sus esperanzas sobre el logro de una aceptable gobernabilidad de sus problemas. La ausencia de una visión y acción integradas de la metrópoli, ha generado fragmentación en la toma de decisiones, por lo cual las actuaciones asumidas por los distintos niveles de gobierno, desde lo central hasta lo local suelen ser inocuas cuando no perjudiciales para el mejor funcionamiento de la ciudad y el bienestar de sus habitantes.

Superar esa indeseable situación es el reto de la gestión metropolitana, fundamentada en la creación de acuerdos en los cuales se vean reflejados los distintos actores estratégicos que forman parte de la dinámica de un Gobierno Metropolitano. Esos acuerdos, para ser efectivos, deberán contar tanto con los actores del sistema político como de las organizaciones civiles y económicas, en un esfuerzo de sinergia que tendría como pivote la vigencia de un sistema de gobierno metropolitano legitimado por una adecuada legislación.

Un sistema de gobierno metropolitano que procure niveles adecuados de gobernabilidad, exige criterios tanto conceptuales como de gestión, que permitan un cuerpo viable de propuestas para alcanzarla. Estos elementos se esbozan a continuación.

 I.1. Gobernabilidad en las áreas metropolitanas

a.     Definiciones

Siendo la gobernabilidad el grado en el que las relaciones entre los actores estratégicos transcurren dentro de fórmulas estables y mutuamente aceptadas, se supone que, por una parte, ella requiere de un firme proceso de institucionalización y, por la otra, que esa visión sea propia de sociedades democráticas, razón por la cual se suele hablar de gobernabilidad democrática.

La gobernabilidad designa a una cualidad que indica el grado de gobierno que se ejerce sobre una sociedad. Gobierno y sociedad se retroalimentan positivamente cuando logran combinar legitimidad, eficacia y estabilidad. Por ello, el logro de condiciones de gobernabilidad adecuadas supone la presencia de dos factores: a) el logro de un conjunto de acuerdos fundamentales entre las elites dirigentes, grupos sociales estratégicos y la ciudadanía y b) la estabilización de los acuerdos que perfile un modelo de gobernabilidad. Por ello, no es el sistema de gobierno por sí mismo el que permite lograr la gobernabilidad ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable. Es la relación compleja entre ambos lo que permite hablar de condiciones de gobernabilidad.

En las sociedades complejas como las áreas metropolitanas, la eficacia disminuye en tanto que cada actor dispone libremente de su poder e impone vetos. La legitimidad, por su parte, obliga a la agregación de las demandas civiles como criterio de utilidad colectiva. Y la estabilidad resulta ser la capacidad de adaptación a los desafíos del entorno para la sobrevivencia del sistema social. Con base en estas condiciones, es posible entonces construir una definición sociopolítica de gobernabilidad: “Se trata de un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental, que permite articular los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad y se ubica en el plano de la relación del sistema político con la sociedad, siendo ambos responsables de mantener las condiciones de ese estado de equilibrio”[3].

b.     Aplicaciones a las áreas metropolitanas

El logro de un buen grado de gobernabilidad depende de la adopción de procesos que integren a los actores estratégicos dentro de pautas democráticas para resolver los conflictos. Así, la gobernabilidad de un área metropolitana dependerá tanto de los elementos normativo-jurídicos y estructuras de gobierno como de los medios para la integración de la sociedad. Sin embargo, la creciente dispersión urbana conspira contra ese ideal de convivencia. Este fenómeno depende de realidades complejas como los procesos de reestructuración industrial, las aspiraciones humanas por lograr una vida urbana adecuada, la creación de políticas para los espacios de habitación y el mercadeo de esos espacios lo que genera la demanda de transporte, tierras urbanas, ecosistemas y recursos de oferta limitada. Esta situación configura un intrincado mapa de relaciones, coaliciones, redes, patrones y estilos de interacción de difícil gobernabilidad[4].

A partir de esta visión, podemos entender la gobernabilidad metropolitana como la existencia de un sistema equilibrado y representativo de toma de decisiones colectivas que incida efectivamente sobre el desempeño urbano[5], lo que requiere de una capacidad organizativa encargada de crear redes estratégicas para hacerle frente a la complejidad metropolitana, lo que supone un liderazgo solvente y una clara visión del problema que se enfrenta[6].

Así, un sistema de gobierno metropolitano deberá estar fundamentado en cuatro principios: a) la existencia de mecanismos de gobernabilidad multinivel con metas comunes sobre el suelo urbano y sobre los incentivos para la cooperación voluntaria de los actores, b) la procura de equilibrios de poder entre niveles de gobierno, c) la generación de información pertinente sobre la dinámica metropolitana y d) la construcción de un discurso público sobre dicha realidad.

 I.2. Estado, sistema político y sociedad en la gobernabilidad metropolitana

El comportamiento del sistema político y el Estado es determinante para la procura de la gobernabilidad en una metrópoli. Mientras mayor polarización prevalezca, las decisiones del Estado sobre el área metropolitana serán menos eficaces y los acuerdos resultarán menos viables.

El sistema político en un área metropolitana puede concebirse como la resultante del proceso de acumulación política de los actores estratégicos interrelacionado con la estructura del Estado vigente. Esa acumulación, al movilizarse vertical y horizontalmente, configura un entramado de intereses y conflictos entre los niveles de gobierno y de ellos con los grupos extra-estatales, tanto partidos políticos y sus facciones como grupos de intereses civiles y económicos. En el entramado vertical del Estado –compuesto por los diferentes niveles de gobierno-se configuran las estructuras de decisión, ejecución y gestión que se superponen sobre el territorio, creando una realidad de dispersión institucional. Por su parte, las relaciones horizontales suelen ser menos visibles que las anteriores pero impactan la dispersión urbana que intensifica la fragmentación metropolitana. A su vez, las relaciones clientelares de los grupos políticos con los líderes locales, construye sólidos intereses sobre el uso del suelo urbano. Lo mismo sucede en la relación de los grupos políticos con los agentes promotores de los proyectos de inversión urbana.

La viabilidad de un sistema de gobierno metropolitano requiere del encauzamiento de las decisiones dentro de los cánones previstos o de creación en su ordenamiento jurídico vigente, lo que supone el establecimiento de un equilibrio de poder en el cual se institucionalice la construcción de un sistema equilibrado, representativo y participativo de toma de decisiones colectivas. Es el camino para que el sistema de gobierno metropolitano obedezca a los cuatro principios antes enunciados: metas comunes sobre el suelo urbano y los incentivos de cooperación, procura del equilibrio de poder, la disposición de información pertinente y la construcción de un nuevo discurso público sobre el fenómeno metropolitano y sus soluciones.

[1] Punto 11. Agenda ODS.

[2] IDEM.

[3] Antonio Camou. Gobernabilidad y democracia. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, Instituto Federal Electoral de México, 1999.

[4] Dirk Heinrichs, Hening Nuissi y Claudia Rodríguez Seeger. Dispersión urbana y nuevos desafíos para la gobernanza (metropolitana) en América Latina: el caso de Santiago de Chile. Revista EURE, n° 104, abril 2009, pp. 29-46.

[5] Oriol Ne-lo.”Las grandes ciudades en Europa y América Latina: dinámicas, retos y gobernación”, en “El desafío de las Áreas Metropolitanas en un mundo globalizado. Una mirada a Europa América Latina”, Actas del Seminario Internacional efectuado en Barcelona, 4,5 y6 de junio de 2002, Institut Catala de Cooperacio Iberoamericana, Institut D’ Estudis Territorials de Universitat Pompeu Fabra y la Pontificia Universidad Católica de Chile, pp.457-474.

[6] Leo Van den Berg. “Gobernar regiones metropolitanas: el caso de Rótterdam”, en “El desafío de las Áreas Metropolitanas en un mundo globalizado. Una mirada a Europa América Latina”, Actas del Seminario Internacional efectuado en Barcelona, 4,5 y6 de junio de 2002, Institut Catala de Cooperacio Iberoamericana, Institut D’ Estudis Territorials de Universitat Pompeu Fabra y la Pontificia Universidad Católica de Chile, pp. 411-427.

Por Cristhian Tavera.

Especialista en Derecho Corporativo.