La pertinencia de la utilización de medios electrónicos en los procesos de compras gubernamentales – Potencial para las MIPYMES

Introducción

Las compras públicas son actividades de las instituciones públicas en las que adquieren bienes y servicios. También se incluyen dentro de estas operaciones la contratación para la realización de obras y las concesiones de bienes y servicios. Las estadísticas indican que estas adquisiciones representan, desde un tercio del PIB en los países desarrollados, hasta el 50% del PIB en los países en desarrollo. Es evidente que las compras públicas desempeñan un papel vital para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs), al tiempo que atraen un gran interés por parte de los demás actores de la economía nacional en lo concerniente a su transparencia, implementación, efectos, etc. Este hecho otorga gran importancia a las compras, sumando que la contratación pública entraña el gasto de recursos públicos, lo que implica un gran enfoque en el control y la observación.

Los procesos de contratación pública son reconocidos como uno de los más neurálgicos para los países en desarrollo. Las cuestiones más importantes que deben abordarse con respecto a la contratación pública son la competitividad, la transparencia y la rendición de cuentas. Con el desarrollo de las tendencias de la economía digital, los procesos de contratación pública también han mostrado una tendencia hacia la contratación pública electrónica o e-procurement.

La contratación pública electrónica es el uso de medios electrónicos por parte de las entidades públicas para sus ejecuciones de obras públicas, así como la adquisición de servicios y suministros públicos. Los medios electrónicos intervienen en la publicación, el procesamiento, intercambio y almacenamiento de la información relacionada con la contratación pública.

La literatura sobre el uso de las tecnologías de la información en la contratación pública apunta hacia un efecto de ahorro de costes. En teoría, la contratación electrónica se considera un mecanismo que reduce los costos administrativos, al igual que con la implementación de la contratación electrónica, los costos asociados con procedimientos incómodos (el papeleo) se reducen sustancialmente. Es decir, con la contratación electrónica, las instituciones públicas pueden evitar repetir tareas como el registro y la certificación de los contratistas. Esto reduce el papeleo y crea mecanismos de control más eficientes. Algunos países han implementado estos avances, dentro del denominado gobierno digital o gobierno electrónico, reduciendo grandemente sus costes, no solo en materiales, sino también en otros insumos y procesos, evitando la duplicidad y agilizando los trámites. Por ejemplo, hoy en día no se discute las ventajas que representan los documentos digitales y el correo electrónico para una oficina en el siglo 21, sea esta privada o pública.

Por lo tanto, las contrataciones públicas electrónicas aumentan la eficiencia de la gestión de los activos públicos. Estos procesos se encuentran organizados de manera diferente en cada economía. En algunos países sólo significa usar una ubicación web para colgar anuncios de ofertas públicas. En otras economías, las compras electrónicas son mucho más sofisticadas y tienen varias fases, como la definición de requisitos, la contratación, la solicitud, la evaluación, la contratación y la gestión de contratos.

Delimitación/Alcance

El comercio electrónico suele referirse a la venta de bienes y servicios a través de canales electrónicos como Internet, el cual tiene alcance prácticamente en todas partes del mundo. Otros autores, sin embargo, definen el comercio electrónico como la automatización de las transacciones comerciales utilizando computadoras y tecnologías de comunicación en red.

Sin embargo, tal vez la definición más amplia de comercio electrónico es la que dice que es un proceso de compra, venta, transferencia o intercambio de productos, servicios e/o información a través de redes informáticas, incluyendo Internet. Con respecto a esta definición, podemos definir diferentes tipos de comercio electrónico sobre la base de distintos modelos de negocio que permite el comercio electrónico, y probablemente uno de los más interesantes y más utilizados es la contratación pública electrónica (e-procurement).

Cuando las organizaciones utilizan la tecnología de la información para realizar licitaciones u otras formas de adquirir productos o servicios, realizan un proceso de contratación electrónica. Significa el uso de métodos electrónicos a través de Internet para la realización de las funciones de adquisición tales como: identificación de requisitos, pago y gestión de contratos. En los últimos dos decenios, estos procesos de contratación electrónica han aportado una mayor eficiencia, ahorro de costes y transparencia, llegando a ser extremadamente popular, sobre todo con el hecho de que los propios gobiernos los utilizan para la contratación pública.

Sin embargo, a pesar de las ventajas de las compras electrónicas, hay algunos retos a los que se enfrentan las MIPYMES en los procesos de contratación pública electrónica. Un conjunto de desafíos tiene origen externo (tecnología, infraestructura, legislación, medio ambiente, etc.) y el otro tipo tiene origen interno (limitaciones de recursos como el capital financiero y humano junto con características organizativas y de gestión como la cultura organizacional, la percepción de riesgo y beneficios por parte del tomador de decisiones del sistema de e-procurement, tamaño de la empresa, tipo de negocio, estructura organizativa y otros).

Espacio para las reformas

Las reformas en los procesos se presentan como el camino ideal para aprovechar las ventajas del e-procurement. Este tipo de reformas tecnológicas suele tener como objetivo aumentar la transparencia y la eficiencia en términos de costo (mayor competencia y costos de transacción reducidos) y ahorro de tiempo (procesos racionalizados). Ahora bien, hay que tener en cuenta que calcular los ahorros en la contratación pública electrónica es notoriamente difícil dado todos los factores que podrían potencialmente contribuir a los ahorros.

Al respecto, en los últimos veinte años ha habido una tremenda cantidad de inversión en este tipo de sistemas. Las plataformas abarcan desde los portales básicos, que son esencialmente paneles de aviso de adquisiciones, a plataformas transaccionales. En algunos países, los gobiernos han estado utilizando plataformas electrónicas para implementar módulos de inteligencia de negocios que están generando datos críticos que pueden ayudar a los responsables políticos y a los funcionarios públicos a tomar decisiones con respecto a sus requerimientos de contratación pública y a aumentar la responsabilidad de la función pública con respecto a la sociedad civil.

Otro tipo de reforma que se puede considerar es contar con un mecanismo con estadísticas de adquisiciones accesibles a las instituciones públicas, así como un sistema electrónico para recolectar y difundir información sobre los procesos de adquisiciones al público.

Por otro lado, contar con una agencia de contratación pública empoderada es absolutamente crítico para el propio proceso de reforma, así como el impacto que tendrá en el desempeño del sector público en un país en particular. Una agencia que es responsable de la política y el monitoreo es necesaria para equilibrar los objetivos, a veces contradictorios que un país tiene en su lucha contra la corrupción, la promoción de la transparencia, relación calidad-precio, eficacia y eficiencia.

Una oficina con meras funciones administrativas y sin mandato estratégico, centrándose únicamente en las transacciones, no va a tener incentivos para abogar por reformas profundas y sostenidas. Las reformas legislativas y tecnológicas son importantes, pero sin una agencia que pueda proporcionar la dirección estratégica, el liderazgo y la visión para aprovechar esos cambios de manera holística, las reformas se van a estancar o se implementarán de manera disgregada y fragmentaria.

Otro punto importante de mencionar es que también es crítico tener un ambiente propicio para las reformas, incluyendo instituciones fuertes, regulaciones efectivas, buen clima de inversión y un contexto político que apoye las reformas. Una reforma que se lleva a cabo de manera aislada, sin estos factores de apoyo no va a tener éxito.

Tanto los profesionales como los académicos enumeran incesantemente varios problemas a los que se enfrentan las MIPYMEs y, en particular, las microempresas al intentar acceder a los mercados de contratación pública son esencialmente dos: 1) La falta de conocimientos sobre los procedimientos de licitación o incluso dificultades para obtener información; y 2) Los retrasos en el pago por parte de las autoridades públicas. Estas se encuentran entre las barreras más mencionadas. También se reconoce ampliamente que algunos de los problemas que acabamos de expresar podrían superarse mediante una mayor adopción de soluciones electrónicas en la ejecución de los procesos de contratación pública (contratación electrónica).

Sin embargo, incluso en aquellos países donde las soluciones públicas de contratación pública electrónica se han utilizado de manera más intensa, hay poca evidencia -y en muchos casos no hay pruebas- sobre la magnitud de los beneficios de la contratación electrónica para las MIPYMEs. Dado que las empresas más grandes también pueden aprovechar las ventajas de las soluciones de contratación electrónica, no necesariamente el uso de las tecnologías por parte de las MIPYMEs se traduce en superar a los competidores más grandes.

La recopilación de datos procedentes de las transacciones de contratación electrónica parece necesaria para evaluar la idoneidad de las políticas de alto nivel y su posterior aplicación, así como para tomar las posibles medidas correctivas. La transparencia de los datos sobre las transacciones de contratación pública también es fundamental para mejorar la transparencia del mercado de las adquisiciones, fomentando así las soluciones eficaces de inversión de las empresas, en particular las MIPYMEs.

Las MIPYMEs pueden beneficiarse, en términos de valores contractuales, cuando se utilizan procedimientos abiertos. Los contratos de las MIPYMEs pueden reducirse si se siguen procedimientos restringidos. Por igual, el tipo de criterio de adjudicación genera efectos ambiguos en la tasa de éxito de las MIPYMEs. La evidencia empírica sirve para confirmar que los contratos de alto valor pueden representar un importante obstáculo para que las MIPYMEs accedan a los mercados de contratación pública.

Conclusión: Propuesta de mercado electrónico o e-marketplace para las compras gubernamentales

Finalmente, en materia de política de compras públicas, una iniciativa que la República Dominicana puede impulsar, es la creación de un mercado electrónico o e-marketplace para las compras gubernamentales. El e-marketplace estaría estructurado como una plataforma "abierta". Los proveedores calificados pueden publicar sus catálogos (es decir, una lista de bienes y servicios junto con las condiciones financieras) en la página web del e-marketplace. Los catálogos se estructuran para garantizar un alto grado de comparabilidad entre diferentes conjuntos de ofertas. Las empresas calificadas también pueden decidir limitar su disposición a responder a cualquier solicitud de compradores públicos dentro de un área limitada, por ejemplo, una o más regiones o más áreas restringidas. Esto le imprime un nuevo enfoque al mercado de compras y contrataciones, permitiendo que los oferentes, incluyendo las MIPYMEs, logren empoderarse y tener un rol más proactivo en estos procesos.