LA RECONFIGURACIÓN DE LA PROMOCIÓN ECONÓMICA INTERNACIONAL DE MÉXICO Y LAS NUEVAS RESPONSABILIDADES DE LA SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES

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Los objetivos de la actual administración pública federal en materia de promoción económica internacional están siendo caracterizadas por una clara reconfiguración en sus propósitos, en su escala de prioridades, en los actores que en ella intervienen, en sus beneficiarios, así como en el modus operandi de las instituciones públicas y de su personal.

En esta reconfiguración, los objetivos parten de la premisa de replantear los modelos tradicionales de promoción económica internacional, para orientarse -principalmente- al impulso de un modelo desarrollo endógeno[1] que favorezca el crecimiento económico de las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs), a fin de generar un desarrollo económico centrado en la competitividad y aprovechamiento de las fortalezas económicas locales existentes que implica -por un parte- propiciar la integración de la industria nacional de MiPyMEs en cadenas globales de valor (“CGV”), y -por la otra- intervenciones de políticas públicas (políticas de desarrollo productivo[2]) que posibiliten el encadenamiento necesario para generar valor y -en consecuencia- fomentar las exportaciones de estas empresas. Por tanto, el desarrollo exógeno (cuyo principal componente es la atracción de inversión extranjera directa), juega una suerte de papel complementario en este modelo (aunque no por ello menos importante), que servirá para agregar valor a las actividades de las empresas que se inserten en las CGV, como detonante del crecimiento económico.

Esta nueva estrategia constituye la base de lo que se espera de la promoción económica internacional, con sus consecuentes ajustes y, al mismo tiempo, un desafío[3] en términos de adaptabilidad por parte de las MiPyMEs, de las instituciones encargadas de apoyar su desarrollo, y de los funcionarios ejecutores de la estrategia (quienes enfrentarán una curva de aprendizaje que ya había sido superada, pero que ahora tendrá que volver a recorrerse). Estos ajustes bien pueden explicar la desaparición de ProMéxico -la hoy extinta agencia mexicana encargada de la promoción del comercio y la inversión-, así como la reciente creación de la Unidad de Inteligencia Económica Global (UIEG), dependiente de la Secretaria de Economía.

Este desafío, ha derivado en la suscripción de un Convenio de Colaboración en Materia de Promoción de Exportaciones y de Atracción de Inversión Extranjera Directa entre la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y la Secretaría de Economía (SE), en enero de este año. En él, se recogen las bases de la colaboración y las prioridades del nuevo esquema, alineadas con los objetivos fundamentales para instrumentar la estrategia que el gobierno federal mexicano ha determinado en la materia. Consecuentemente, habrá que emprender dos acciones principales: redistribuir las funciones propias de ProMéxico y dotar a los miembros del Servicio Exterior Mexicano (quienes seremos los encargados de ejecutar la estrategia de promoción económica internacional) de la capacitación necesaria en la materia, de forma tal que su ejecución resulte en un ejercicio ejemplar y productivo, de acuerdo con los estándares internacionales comúnmente aceptados[4].

El referido convenio recoge los siguientes mecanismos de colaboración: 1. La determinación de responsabilidades tanto para la Secretaría de Economía, como para la Secretaría de Relaciones Exteriores: 2. La creación de una plataforma digital conjunta de información y bases de datos: 3. El diseño y comunicación precisa de lineamientos a seguir en la materia, y; 4. Disposiciones jurídicas diversas (terminación, confidencialidad, et. al.).

Si bien estos mecanismos que instrumentarán lo dispuesto por el convenio están siendo desarrollados por ambas dependencias, la UIEG ha presentado ya los cuatro objetivos de la estrategia de promoción económica internacional y los ha compartido con la SRE:   

1.      Incremento del contenido nacional en las exportaciones.

2.      Aumento en la participación de las MiPyMEs en mercados globales.

3.      Diversificación de los productos y mercados de las exportaciones.        

4.      Atracción de inversión extranjera de calidad.

Lo anterior, a partir de la inclusión, diversificación e innovación como ejes transversales de los objetivos descritos, y fomentando las metodologías participativas: Participación y Acción para la Competitividad desde Abajo[5] (PACA).

Teniendo claro lo anterior, conviene profundizar -aunque de manera breve- en cada uno de los objetivos referidos, sin soslayar el hecho de que gran parte de esas actividades corresponden a la Secretaría de Economía –por lo que se refiere a la labor a nivel nacional–, y a la SRE –por lo que toca a la ejecución a nivel internacional–.

En principio, y por lo que respecta al incremento del contenido nacional en los productos de exportación, de lograrse un aumento, ello contribuirá directamente a la incremento de la productividad. En este entramado, resulta de especial relevancia una combinación de estrategias que involucran tanto al sector privado (mediante la inserción de las empresas en las CGV), como al sector público, quien deberá detonar este crecimiento a partir del desarrollo de políticas de desarrollo productivo que permitan el diálogo y un  entendimiento profundo entre los sectores productivos a todos los niveles y tiendan al incremento de la productividad, al aumento en el contenido nacional, a la producción e incremento de las capacidades con base en la demanda y al alineamiento con las políticas internas, así como a ajustar el comportamiento  organizacional y los procesos de manufactura de las empresas que aspiren a ser proveedores mundiales de excelencia[6].

Por lo que se refiere a la integración de las MiPyMEs en las CGV, es necesario desarrollar mecanismos de articulación en todos los niveles y en todos los sectores, de tal suerte que la MiPyMEs puedan insertarse en la dinámica de los encadenamientos productivos[7] e incorporen elementos de innovación[8] que permitan aumentar su productividad y su competitividad.

En materia de diversificación de productos y mercados de exportación, debemos reducir la dependencia de los Estados Unidos de América como principal destino de nuestras exportaciones, a fin de aprovechar las ventajas que nos brindan mercados con los que, o bien no se ha tenido relación previa, o bien la relación no está siendo consolidada ni aprovechada a su máximo potencial. Es así que instrumentos como el Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés), la renegociación del Acuerdo Global con la Unión Europea hacia el 2020, el fortalecimiento regional a través de la Alianza del Pacífico, o el enorme potencial africano en la zona del Magreb (en materia de exportaciones mexicanas a esa región, e inclusive de atracción de IED) y Sudáfrica pueden ser la clave para la diversificación y -a su vez- para la disminución de la dependencia con nuestro vecino del norte[9].

Por otra parte, el mapeo de complejidad económica de México[10], así como el estudio de las capacidades productivas nacionales para lograr productos o servicios que aún no se manufacturan o se proveen -pese a contar con la CGV adecuada- (como se ejemplifica posteriormente) será fundamental para lograr ventajes competitivas y diversificar mercados.

En relación con el cuarto objetivo, se trata no sólo de atraer IED de calidad (entendiendo por ello la IED productiva y de valor agregado), sino de realizar la promoción adecuada y necesaria para que esta IED llegue a nuestro país. Es aquí en donde la SRE tendrá un papel clave, pues de conformidad con la estrategia desarrollada por la UIEG, es a las Representaciones de México en el Exterior y a los funcionarios del Servicio Exterior Mexicano a quienes corresponderá el primer contacto con potenciales inversionistas extranjeros, para luego coordinarse con la UIEG, quien estará a cargo de la vinculación con los gobiernos estatales, locales y el sector privado a nivel nacional. Conviene entonces profundizar en aspectos claves de la IED de calidad que se espera podamos atraer y detonar, como nueva responsabilidad principal en la materia:

En los pasados 10 años, ProMéxico generó atracción de IED que derivó en la creación de empleos altamente calificados y desarrolló un Modelo de Acompañamiento a Compañías Trasnacionales, el primer modelo mundial de inversión para la exportación -ahora conocido “I2E” (Investment to Export). Ambas acciones ameritaron los premios internacionales que la UNCTAD y el International Trade Center, respectivamente, le otorgaron en 2012. Ese en este punto en el que deberá rescatarse la experiencia acumulada de nuestro país en la materia, y minimizar la curva de aprendizaje que el personal del Servicio Exterior Mexicano habrá de recorrer en las nuevas responsabilidades que le serán atribuidas.

Será necesario, también, continuar atrayendo y detonando inversiones productivas en sectores maduros en los que la industria nacional pueda insertarse con facilidad en las CGV: sector automotriz, aeroespacial, equipos médicos; a la par de continuar fomentando las reinversiones (más del 50% de la IED que llega a México proviene de multinacionales que se encuentran operando en nuestro país desde hace años). 

Ejemplo de lo anterior, y por lo que se refiere a la atracción de IED de calidad, vale la pena mencionar el caso de 3M, empresa estadounidense que cuenta con dos Centros de Innovación en México (Ciudad de México y San Luis Potosí), además de diversas plantas de producción. A los pocos años de su apertura, los centros han registrado más de 380 patentes mexicanas, producto de actividades de investigación y desarrollo (I+D) y han generado numerosos empleos calificados.

Por otro lado, y por lo que respecta a las capacidades productivas nacionales y su posible inserción en las CGV, vale la pena resaltar que contamos con una CGV integrada que nos permitiría producir buques de carga (entre otros varios ejemplos); sin embargo, no lo estamos haciendo por diversas razones (infraestructura, conocimientos técnicos, etc.), aunque contemos con las capacidades productivas necesarias. Ello, a su vez, genera una evidente fuga de capitales que de otro modo quizá no existiría y merma el desarrollo de economías de alcance en nuestro país; por ejemplo, en 2013 PEMEX se vio en la necesidad de comprar el Astillero “Hermanos de J. Barreras” en Galicia, España, ante la falta de astilleros en México que permitieran la producción y reparación de su flotilla.

En virtud de lo anterior y ante este nuevo paradigma en materia de promoción económica internacional, queda claro que un trabajo conjunto, ordenado, y bien concatenado entre la SRE y la SE, siempre en busca del mejor interés nacional y el bienestar de los mexicanos, derivará necesariamente en el desarrollo de la industria nacional con enfoque en las MiPyMEs que detonará su actividad exportadora para lograr una mejora significativa de las empresas nacionales y de los mexicanos que en ellas laboran.

La SRE y los miembros del Servicio Exterior Mexicano tenemos una oportunidad única para contribuir en este propósito, a la altura de las expectativas que nuestro país exige y merece.

[1] Así lo considera HARMES (2013), al afirmar que “en el juego de ganar – ganar… [l]os actores locales deben identificar sus ventajas competitivas y tomar la inversión extranjera directa como complemento y la inserción en cadenas globales de valor como oportunidad”. HARMES-LIEDTKE, Ulrich. “Desarrollo territorial para el sur-sureste de México” en DUSSEL, Enrique, Cadenas Globales de Valor: Metodología, Teoría y Debates, UNAM, México, 2018, pp. 149-165.

[2] GEREFFI, Gary. “Políticas de Desarrollo Productivo y Escalamiento: la necesidad de vincular empresas, agrupamientos y cadenas de valor” en DUSSEL, Enrique, Cadenas Globales de Valor¸ Metodología, Teoría y Debates, UNAM, México, 2018

[3] Se habla de un desafío, pues nos hemos convertido en el único país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante “OCDE”) que no cuenta con una agencia de promoción, y en uno de los únicos países a nivel continental -y mundial-, pese a que en 2012 fue galardonada en dos ocasiones como la mejor agencia de promoción de inversiones y luego como la mejor agencia de promoción de exportaciones. CELIS, Luis Alberto. “El inesperado devenir de una historia de éxito: ProMéxico” en Opiniones Oportunas, Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales, México, 2019.

[4] “Investment Promotion Handbook for Diplomats” en Investment Advisory Series A, number 6, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2016. 

[5] MEYER-STAMMER y HARMES, Ulrich, en DUSSEL, Enrique, Op. Cit.

[6] DE LA PEÑA, Ricardo. “How to become a world-class supplier in a nuthsell”, BixLink, 2018.

[7] TAGLIIONI, Daria, et. al. Making the value chain Works. International Bank for Reconstruction and Development, Washington, 2016.

[8] Entendida como elemento clave para la internacionalización (sic) de las empresas. FROHMANN, Alicia. Internacionalización de las pymes (sic), innovación para exportar. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas, 2016.   

[9] DE LA MORA, Luz María. “La política de comercio exterior de México (2018- 2024)” en SCHIAVON, Jorge, et. al. “La política exterior de México 2018-2024: Diagnóstico y propuestas”, CIDE, México, 2018.

[10] Atlas de complejidad económica. Gobierno de México (elaborado por la Universidad de Harvard, el Centro de Investigación y Docencia Económicas en conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público). 2018 con datos de 2017. Disponible en: https://datos.gob.mx/complejidad/