Las alianzas público privadas como solución a los retos de infraestructura
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Lo que es en la actualidad
Una infraestructura adecuada para la satisfacción de las necesidades de servicios públicos y por tanto de satisfacción de las necesidades de los gobernados, es un elemento para crear un entorno propicio para un desarrollo económico positivo, si por el contrario propiciamos una infraestructura deficiente, el crecimiento económico se verá afectado.
La asignación de un bajo gasto público, la ausencia o deficiencia en políticas públicas para que se lleven a cabo planificaciones de proyecto estrictas y especializadas a las subramas del proyecto, los actos de corrupción y beneficios políticos, entre otros, permiten la deficiencia en la planeación que da como consecuencia que la los proyectos de infraestructura desarrollados sean ineficaces, insuficientes o en el peor de los casos inútil e innecesario. Uno de los impactos negativos más comunes es en la etapa de mantenimiento de la infraestructura, de forma inmediata y directa se aumentan costos y disminuyen beneficios.
Fondos insuficientes
El presupuesto asignado para infraestructura por parte de los gobiernos, generalmente es deficiente, esto es resultado de la ineficacia para asignar el gasto público, la deficiente planeación de inversión, creación y mantenimiento de servicios de infraestructura existente y la deficiente capacidad técnica en la operación de los proyectos.
Fuentes adicionales de financiamiento
Aumentan el financiamiento máximo disponible
La utilización de la línea de financiamiento del sector privado, así como la explotación de ingresos adicionales dentro de los proyectos APP, distintos al servicio prestado, permite que el sector público no comprometa su gasto publico más allá de las garantías naturales del proyecto.
Ayudan a la superación de limitaciones presupuestarias de la caja a corto plazo
El costo de los proyectos APP se distribuye durante la vida del proyecto, convirtiendo en gasto el costo de la infraestructura, ya que tanto los ingresos como los egresos se basan en función a los bienes y servicios prestados y no solo a los gastos que estos produzcan.
Limitaciones del endeudamiento público
La limitación de endeudamiento del sector público deriva de las políticas públicas, por lo que es posible que aunque un proyecto sea comercial y financieramente viable no pueda llevarse a cabo, ya que la limitación del endeudamiento público no lo permite.
Es importante aclarar que no debemos confundir una superación de las limitaciones de endeudamiento público con la manipulación de los límites de endeudamiento público, ya que las APP si bien son financiados por el sector privado y no se consideran como endeudamientos públicos de forma directa, sí forman parte del endeudamiento de forma indirecta, el cual debe de verse reflejado en las finanzas públicas, al ser una deuda pública en potencia. Entonces, los activos y pasivos de las APP se ven en igualdad de circunstancias en cuanto a las limitaciones de préstamos públicos, como es la capacidad adquisitiva del Estado, las autorizaciones presupuestales y el registro a deuda pública en un apartado especial en algunos casos, por lo que debemos de tener en cuenta algunas falacias respecto a estas limitaciones y sus superación.
Planificación y selección deficiente
Otro de los problemas más recurrentes y de mayor impacto para los proyectos APP es la mala planificación y selección de proyectos, dando como resultado un costo mayor a lo esperado, servicios deficientes, infraestructura subutilizada y poca rentabilidad para el sector privado, esto significa el fracaso de los proyectos. Razones suficientes para hacer una buena planificación que permita asegurar que los proyectos sean aquellos que representan mayor valor por dinero, desarrollando de forma integral la región o zona donde se desarrolla y dando la calidad de servicio necesaria y adecuada a los requerimientos de servicio a prestar.
El proceso de licitaciones puede actuar como un filtro de proyectos no viables, utilizando el análisis y las ideas del sector privado, ya que la rentabilidad financiera depende de que las proyecciones de costos e ingresos sean adecuadas, bajo esta premisa, los inversionistas buscarán contar con análisis que sean sólidos y que generen utilidades financieras, esto es resultado de que sea el sector privado quien asume los riesgos de rentabilidad y costos de las APP, a falta de rentabilidad un proyecto APP simplemente no es susceptible de atraer interés.
La aceptación de propuestas no solicitadas para proyectos APP, puede ser una forma de capitalizar ideas e incentivar este tipo de proyectos en el sector privado.
Selección
Sin una planeación los gobiernos y sus entes públicos no tendrán la visión total de los potenciales proyectos que podrían ser implementados, ni conocerán el proceso para implementar proyectos que puedan alcanzar un mejor nivel de valor por dinero, dando como resultado que la coordinación entre los distintos actores sea deficiente.
Análisis
Los análisis de selección de proyecto suelen estar manipulados para que los proyectos produzcan mayor rentabilidad teórica que lo que pudiera resultar en la práctica, haciendo en ocasiones que los proyectos sean mayores a lo esperado, subestimando los costos.
Gestión de los proyectos APP
Una de las causas del aumento en los costos de infraestructura es la limitación del sector público en su capacidad de gestionar los proyectos de infraestructura de forma eficiente.
Diseños optimizados, disminución de tiempos de construcción y de los sobrecostos de los activos nuevos de infraestructura
Las APP no suelen permitir que el precio del contrato se ajuste a cambio en los costos y los inversionistas controlan las especificaciones del proyecto, por lo que los ingresos de las APP dependen de que se cumpla en tiempo y en forma especificada en los contratos, haciendo que la etapa de preparación y planeación de proyectos tenga mayor calidad, ya que los cambios de proyecto quedan a cargo del ente contratante, por lo que el sector privado deberá de realizar estudios y análisis más conservadoras, disminuyendo el sesgo optimista.
Mejoras en el suministro y gestión de los servicios
El sector público en las APP tiene como objetivo lograr que se presten servicios públicos eficientes, asegurando que los usuarios y titulares de derechos se vean beneficiados y se satisfagan sus necesidades, mediante la planeación, estructuración, adjudicación y ejecución de las APP eficiente y eficaz, manteniendo la tensión competitiva dentro de los riesgos asumidos por el particular, garantizando las mejoras esperadas, la calidad en el servicio y la exigencia del nivel de desempeño pactado en el contrato. El sector público generalmente no tiene capacidad técnica, ni recursos asignados para la gestión de las APP.
Para que una APP pueda ser sostenible durante toda la vida del proyecto e incluso para después de la reversión se requiere un nivel de gestión detallado y eficaz por parte de todos los actores del proyecto, esto se logra mediante la utilización de herramientas y metodologías de dirección de proyecto como es una dirección legal de proyectos.
Mantenimiento
Con un mantenimiento inadecuado los costos de la vida del proyecto aumentan, por lo que disminuye los beneficios del proyecto. Los costos de los mantenimientos periódicos y preventivos son menores que los correctivos que hacen que las rehabilitaciones y sustituciones sean más costosas, independientemente de que sean atendiendo factores personales y políticos para que se prefiera incidir en los gastos de infraestructura, favoreciendo los activos nuevos o rehabilitarlos, sobre una planeación de mantenimiento preventivo efectivo.
Mediante las APP se unifican las etapas de construcción o rehabilitación con el mantenimiento preventivo y permanente durante toda la vigencia del contrato, e incluso dejando los lineamientos sobre los cuales se llevarán a cabo los servicios y mantenimiento, aun después de concluido el contrato. Con esto el sector privado buscará construir la infraestructura con un nivel de calidad que permita utilizar el mantenimiento preventivo para darle una mayor vida útil al activo, reduciendo así costos del proyecto, por su parte el sector pública se obligará a mantener el presupuesto vigente para el mantenimiento necesario, ayudando a superar la tendencia de recortes presupuestales en mantenimiento y rehabilitación, dejando que la infraestructura sufra daños irreparables y costando su reparación o rehabilitación como si fuera infraestructura nueva.
Otra forma de incentivar un alto nivel de desempeño en el mantenimiento, es premiar el mantenimiento y el desempeño de los servicios, en cuanto a calidad y costo de inversión en mantenimiento preventivo.
Riesgos y limitaciones de los filtros de las APP
Distorsión de prioridades de inversión
Los proyectos de fácil ejecución, pero de baja prioridad son ejecutados por los gobiernos que pretenden dar noticias o entregables vistosos o por aquellos que tienen una gran influencia en el gobierno.
Baja contribución a la planificación
El sector privado se enfoca a la propuesta de valor financiera, dejando de lado el orden social y de satisfacción de servicio público, la rentabilidad se basa en desempeño, resultados y un retorno financiero seguro.
Contratos inflexibles
Un error o debilidades en los contratos puede agravar el proyecto, ya que sus consecuencias se trasladan a través del tiempo, durante toda la vida del contrato.
Optimismo
El optimismo desmesurado por parte de los actores del proyecto en su planeación y propuesta, es un factor para que no se empalmen los intereses por retornos a largo plazo y la presión financiera de asegurar inversiones a corto y mediano plazo.
Distribución de riesgos
Si la distribución de riesgos no está equilibrada, los actores pueden menospreciar el análisis necesario, elaborando un análisis menos riguroso y ocultando o limitando el análisis a riesgos y costos generales y ocultando aquellos que se asumirán realmente, como son los pasivos contingentes por terminación anticipada, rescisión o rescate anticipado.
Corrupción
Como consecuencia nos da la predisposición de proyectos dejando de lado el análisis de mejor oportunidad, dejando proyectos deficientes.
Intereses políticos o intereses personales
Los fondos de por sí ya limitados, son destinados a proyectos menos productivos, se desvíen los mismos y produzcan un menoscabo en la elaboración y estructuración del proyecto.
Proceso competitivo de contratación deficiente
El sector privado deja de participar o hacen propuestas que no son comparables entre sí, o deliberadamente bajas para buscar la renegociación después de la adjudicación ante la necesidad del proyecto.
Alto índice de renegociación
El reflejo de deficientes procesos de adjudicación involuntarios o voluntarios, dan como resultado un alto índice en las renegociaciones, por lo que generan condiciones distintas a las que el proyecto fue adjudicado, por lo que la renegociación afecta el proceso competitivo, ya que los actores del proyecto, en muchas ocasiones, realizan concursos, licitaciones y procesos de adjudicación estratégicos, es decir, que permitan renegociar más tarde las condiciones ya adjudicadas. ¿Qué mayor ventaja puede tener, si la renegociación se hace en la mesa, ya sin competencia? El sector público no tiene opciones, su segundo lugar ya se replegó del proyecto en la mayoría de los casos y el ente privado se siente con la capacidad de controlar el proyecto.
Monitoreo deficiente
La no especificación, monitoreo y cumplimiento de estándares de calidad y seguridad.
El manejo de las participaciones de los subcontratistas
La falta de capital o intereses financieros en el proyecto, que haga que los contratistas deseen salir del contrato, por lo que consideran un gasto el mantenimiento correctivo.
Contratos de O&M ineficaces o ineficientes
Al final del contrato el contratista no verá el beneficio financiero por inversiones de mantenimiento adicionales.
La importancia de una dirección legal de proyecto en las APP
El diseño de los proyectos, de los contratos, la supervisión continua, constante y eficiente durante la vida del proyecto, mediante una planeación, asignación, supervisión, ejecución y retroalimentación estructurada con herramientas de administración y gestión de proyectos, que controlen y verifiquen el cumplimiento de los objetivos y los motores de valor de las APP.
Una adecuada dirección de proyecto que incluya una dirección técnica, legal y financiera desde la etapa de preparación, tendrá mucho más posibilidades de ser un proyecto APP exitoso.
Motores de Valor
Los mecanismos por los que las APP pueden mejorar el suministro de infraestructura, contribuyendo a la creación del valor por dinero, se pueden incluir dentro de las políticas de las APP para que aun los sectores regulados las utilicen.
Costo integral de vida útil del proyecto
El diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento de un proyecto a cargo de una de las partes, puede reducir significativamente el costo del proyecto, esta integración de obligaciones permite que los sistemas de cumplimiento tomen relevancia para el sector privado, ya que el nivel de cumplimiento de los requerimientos de servicio será evaluado durante la vida del proyecto, por lo que se traduce en una disminución de costos.
Transferencia de riesgos
La adecuada distribución de riesgos disminuye el costo del proyecto para el sector público ya que de retener ciertos riesgos el sector público se enfrenta a costos operativos no valorados previamente, desviaciones o mantenimientos correctivos.
Compromiso del mantenimiento
Este compromiso no solo disminuye el nivel de riesgo, sino que crea la necesidad de tener un sistema de cumplimiento adecuado para que pueda medirse el impacto que tendrá en las finanzas y garantiza que los costos de mantenimiento vayan a cargo de quien asuma esta obligación.
Enfoque en la prestación de servicios
El objetivo de las APP es la prestación del servicio, por lo que no se ve influenciada para operar por otros objetivos del sector público, como son los actos administrativos y cualquier otro acto de gobernanza general.
Innovación
Este es un motor de valor muy importante y amplio, ya que al solicitar resultados desarrollados por los interesados en lugar de solicitar resultados en base a una receta, la contratación se vuelve competitiva y ayuda a limitar las malas prácticas dentro de la contratación pública.
Especificar los resultados en un contrato en lugar de prescribir insumos permite una oportunidad de innovación más amplia. La contratación competitiva de estos contratos incentiva a los licitadores a desarrollar soluciones innovadoras.
Utilización de activos
Al permitir que el sector privado explote ciertas fuentes de posible ingreso, produce una reducción del coste final del proyecto APP.
Fondos adicionales
Permite al sector público desarrollar infraestructura mediante fondos no considerados en su presupuesto de ingresos, ya que el sector privado utiliza su capacidad de financiamiento para desarrollar el proyecto, permitiendo que sea el mismo proyecto quien pague la contraprestación pactada.
Rendición de cuentas
La contraprestación se calcula en base al nivel de cumplimiento, disponibilidad y eficiencia de los servicios, por lo que la rendición de cuentas es un elemento que existe desde la planeación hasta la reversión del proyecto APP.