Los primeros cien días en la relación Ejecutivo - Legislativo

Por Alejo Lasala y Loana Ibañez*

La llegada al poder y el resurgimiento liberal

Para entender la relación actual entre el Ejecutivo - Legislativo, tenemos que comprender la llegada al poder de un outsider carente de organización partidaria y afiliaciones políticas luego de tan sólo dos años en una banca como Diputado Nacional. Se puede rastrear el origen del discurso liberal en un contexto de restricciones debido a la pandemia de COVID-19, seguido por lo que su mentor, Alberto Benegas Lynch, denomina el "segundo milagro argentino" posterior a Juan Bautista Alberdi: el resurgimiento de ideas económicas "liberales", previamente denostadas como "neoliberales", en contraposición al intervencionismo estatista. Además, la crisis favorecida por esta misma pandemia - la recesión, el aumento de la pobreza y la inflación descontrolada, junto con una alta carga impositiva y un déficit en el gasto público - crearon el entorno propicio, entre otros factores, para la popularidad de un discurso que despreciaba el déficit y la emisión monetaria, prometiendo políticas de shock y señalando al establishment como una "casta" culpable de los sucesivos fracasos económico-políticos.

La estrategia del conflicto

El concepto de la estrategia del conflicto surge en el seno de la política internacional de la Guerra Fría. Schelling percibe tres escenarios: puro conflicto, pura cooperación o conflicto/cooperación. En todas éstas relaciones existe una interdependencia entre los actores, que juega un rol preponderante a través de la disuasión: la victoria no está en el combate sino en la influencia. En ella parece enfocarse Milei, al poner la comunicación al servicio de la opinión pública, sin detenerse en la polémica ni medirse en lo políticamente correcto. Ésto, para muchos analistas puede considerarse como una demostración de populismo institucional/político, donde el líder busca atacar retóricamente a una figura que identifica como enemigo - la casta - culpándola de los males ocasionados por sus políticas inconsistentes - o por su populismo macroeconómico-. Además, este líder fortalece su conexión directa con sus seguidores y fundamenta su legitimidad en el origen de su mandato (el proceso electoral), sin necesidad de intermediarios, y debilitando la relación con las instituciones de accountability horizontal, como el Congreso.

Un paso en falso

El 27 de diciembre de 2023, el Presidente Javier Milei presentó ante el Congreso un ambicioso proyecto de ley "ómnibus", caracterizado por la diversidad y la cantidad de temas que abordaba, con la promesa de ser una reforma considerable y heterogénea del Estado.

Después de semanas de intensas de negociaciones y una significativa reducción de aproximadamente el 50% de los artículos del proyecto, este fue aprobado en general por el Congreso. Sin embargo, durante la votación en particular, se produjo un giro inesperado: votos que parecían ser favorables se tornaron negativos en aspectos clave, como la delegación de facultades. Ante este escenario, el oficialismo retiró el proyecto del recinto.

La hiperminoría del oficialismo

Tanto el ascenso de Milei a la presidencia, la búsqueda de reformas, la conflictividad institucional y el estilo de su liderazgo están atravesados por una característica - o debilidad - fundamental: la hiperminoría en el Congreso. Desde que existió una mínima posibilidad de una victoria electoral, distintos analistas advirtieron la imposibilidad de que Milei posea la cantidad suficiente de legisladores partidarios para aprobar una ley. Hoy por hoy, la Cámara de Diputados está conformada por apenas 41 integrantes de La Libertad Avanza mientras que en el Senado únicamente por 7, lo que muestra el porcentaje más bajo de escaños oficialistas desde el regreso a la democracia.

La hiperminoría, en Latinoamérica, no es amiga de la retórica anti establishment - o populismo político-institucional - en cuanto se busca gobernar de forma plebiscitaria, al mismo tiempo que se busca concentrar el poder apoyado en la legitimación de origen. Ésto puede verse en casos como el de Perú, con Alberto Fujimori y Pedro Castillo: el primero directamente cerró el Congreso mediante un autogolpe, mientras que el segundo fue destituido por juicio político luego de intentar su disolución. Pero, ¿realmente puede suceder en la Argentina?

Las probabilidades parecen lejanas. La ausencia de una vocación autoritaria por fuera de lo retórico se vislumbra en la negociación interna que requirió la aprobación – en general – de la ley ómnibus. Para analizar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, parece más adecuado aplicar el razonamiento de una estrategia del conflicto, en donde se utiliza la disuasión y la influencia como las herramientas de “la batalla”, con el objetivo de llevar adelante el ajuste e intentar reformas profundas aún sin apoyo político.

Asimismo, durante la apertura de sesiones extraordinarias convocadas para el día primero de marzo a las 21hs -prime time-, el Presidente Milei convocó a un acuerdo extensivo a todos los actores políticos -expresidentes, gobernadores y legisladores- en función de diez premisas que bien podrían asemejarse al Consenso de Washington: la inviolabilidad de la propiedad privada, el equilibrio fiscal, la reducción del gasto público, reformas tributaria, previsional, política y laboral, rediscusión de la coparticipación, explotación de los recursos naturales, y la apertura al comercio.

Según Mainwaring y Pérez Liñán, a su vez, la verdadera amenaza para la democracia radica en la concentración de poder presidencial, colmando los tres poderes: aquellos que logran desarmar el poder de veto del Congreso, utilizándolo como vía libre de leyes y DNU a través de mayorías irrisorias, como casos subnacionales de autoritarismo competitivo - Formosa -, suprimiendo la competencia política. Milei, actualmente, no es un presidente fuerte en tanto no busque desligarse del Congreso como institución de accountability horizontal. Lo es, en tanto y en cuanto sostenga ese poder disuasivo que le transmite el apoyo popular, aún en un contexto económico desfavorable. En este sentido, y por primera vez en un largo tiempo, la oposición exigió la constitución de la Comisión Bicameral que trate Decretos de Necesidad de Urgencia, un mecanismo dejado de lado en las múltiples presidencias predecesoras: sólo tres DNU’s fueron rechazados desde su existencia, por el Poder Legislativo: los DNUs 256/2015, 102/2017 y 1053/2018, años después de su promulgación (2020). Luego del segundo paso en falso, debido al rechazo del DNU 70/30 “Bases para la reconstrucción de la economía argentina” en el Senado, resta por conocer la decisión en Diputados.

Por otro lado, si analizamos quién tiene la lapicera a la hora de definir candidatos a senadores, los gobernadores tienen una influencia clave. ¿Por qué se da esto? Básicamente, los gobernadores necesitan hacerse de recursos y a cambio brindan apoyo político a su partido a nivel nacional. El laberinto de la coparticipación y sus caminos paralelos han creado un sistema redistributivo que Roberto Cachanosky (economista argentino) define de manera negativa, ya que según él, “los gobernadores tienen el beneficio político de gastar, pero no tienen el costo político de recaudar”, es decir, de aumentar la presión tributaria, y por ende utilizando los recursos coparticipados de otras provincias. De esa manera, los legisladores se sienten más condicionados a alinearse a los intereses de sus provincias más allá de su signo político; algo que comúnmente ocurría con Senadores, pero no con Diputados.

Dicha cuestión ha creado un sistema en el cual la Nación ayuda a las provincias y CABA de una manera difícil de seguir por ciudadanos, que deben ajustarse mes a mes: los Fondos Fiduciarios. Esta es una de las razones que aprovecha Milei para justificar su búsqueda de conectar directamente con la ciudadanía, reforzando la disuasión. Además, impuestos nacionales que deberían servirle al Estado Nacional para su ejercicio presupuestario terminan siendo copartipados para brindarle recursos a las provincias a cambio de un apoyo político transitorio, mientras que una vez que es coparticipado el impuesto no hay marcha atrás.

Por ende, las bases de gobernabilidad están conformadas por los gobernadores y el Poder Legislativo, donde ambos conjugan un fuerte poder de veto hacia el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la relación dinámica entre éstos se encuentra mediada por la disuasión y la influencia de la opinión pública. El escenario más riesgoso para el gobierno radica en la pérdida absoluta del apoyo de los gobernadores; la búsqueda del enjuiciamiento político en el recinto, pero más aún, en la desaprobación de la ciudadanía.

La herramienta para fortalecer la cooperación entre los actores radica en la esperanza de una nueva oportunidad de acuerdo el próximo 25 de mayo, pero donde aún la influencia de la opinión pública le permite a Milei arremeter con el consenso de su propio plan. Un nuevo fracaso podría dejar al gobierno nuevamente parado en la situación turbulenta luego del rechazo a la ley ómnibus, obligándolo a continuar, como mencionó el propio Milei, exprimiendo las herramientas del Ejecutivo para ajustar las cuentas económicas, esperando con ansiedad las mejoras en la inflación, dado que de ello depende, en buena medida, la aprobación popular de su mandato.

Argentina conoce de pactos y acuerdos políticos a lo largo de la historia. Gracias a ellos, ha logrado avanzar con el dictado y las reformas de la Constitución Nacional y la unión territorial. Al analizar la constitución, aún podemos encontrar los principios liberales devenidos de las Bases y Puntos de Partida de Alberdi. Por esto, el Pacto del 25 de Mayo tendría su contrapartida en una nueva Ley de Bases negociada hacia dicha fecha, bajo valores liberales y una regla presupuestaria prácticamente innegociable: no se gasta más de lo que se recauda. Dicha regla también fue pensada por Néstor Kirchner mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal, por lo que no es ilógico pensarla como una política de Estado.

*Estudiantes avanzados de la Lic. en Ciencias Políticas y en Relaciones Internacionles de la Universidad Católica Argentina