LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY EN LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE CARÁCTER GENERAL.
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente:
ARTICULO 16. NADIE PUEDE SER MOLESTADO EN SU PERSONA, FAMILIA, DOMICILIO, PAPELES O POSESIONES, SINO EN VIRTUD DE MANDAMIENTO ESCRITO DE LA AUTORIDAD COMPETENTE, QUE FUNDE Y MOTIVE LA CAUSA LEGAL DEL PROCEDIMIENTO.
El cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que los actos emitidos por las autoridades correspondan o encuentren su fundamento en una norma que los habilite. En este supuesto, la garantía de legalidad supone también que el actuar de las autoridades, como antes señalamos; para que estén constitucionalmente legitimados deben determinarse por referencia a los imperativos de tres valores en juego, a saber: 1) el control democrático de las actuaciones del Estado (reserva de ley); 2) la previsibilidad con la que han de contar las personas sobre las consecuencias de sus actos (legalidad); y, 3) la proscripción de la arbitrariedad de la autoridad (ambas vertientes del principio de tipicidad). Así, se suscribe la premisa de que los actos de autoridad deben de respetar el principio de legalidad.
El principio de legalidad de los actos administrativos supone especialmente la necesidad de darle previsibilidad a los resultados de las instancias, procedimientos o solicitudes presentadas por los gobernados lo cual debe provenir de un acto legislativo formal y materialmente hablando en el caso en particular, de manera tal que no se deje al arbitrio de las autoridades los efectos, los resultados, los plazos y los términos de los procedimientos administrativos, sino que estén plenamente regulados sin que dejen en la incertidumbre y en estado de indefensión a los gobernados, de manera que a la autoridad no le quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto y el gobernado pueda en todo momento conocer la forma cierta las consecuencias de sus actos y sus derecho y obligaciones.
La mencionada garantía de legalidad se respeta también con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro.
Así también el Principio de Reserva de Ley, supone que solamente el poder legislativo en su función legislativa debe diseñar las leyes y procedimientos estableciendo los plazos en tiempo y forma en los que la autoridad administrativa deberá resolver sobre los derechos de los gobernados sin dejar al arbitrio de la autoridad los plazos, términos y requisitos para dar cumplimiento a un derecho previamente reconocido por la misma y que todos los ordenamientos inferiores que afecten los derechos de los ciudadanos deben estar conforme a los límites establecidos en la Constitución y la Ley respetando la jerarquía y limites impuestos desde las normas jurídicas de mayor jerarquía como lo sería la Ley, hasta las de inferior jerarquía como lo podría ser un reglamento o circular administrativa.
El principio de legalidad y reserva de ley contenidos en el artículo 16 Constitucional establecen que todo acto administrativo que establezca el acceso a un derecho, debe ser regulado por una norma jurídica material y formalmente hablando de manera que no de lugar a requisitos irracionales, desproporcionados y a la arbitrariedad de las autoridades administrativas.
Ahora en relación a los manuales o circulares administrativas, los manuales internos de carácter administrativo, no pueden generar obligaciones que generen cargas distintas a las específicamente señaladas en la Ley o los reglamentos, pues dichos manuales de procedimientos y de servicios al público de las dependencias y entidades de la administración pública, son cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que las integran, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad, de responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando; es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de ellas para el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Asimismo, dichos manuales participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales administrativas, pues abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas, su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, y su fundamento legal es una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a ciertas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función, de manera que en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos al interior de las citadas dependencias y entidades, pero no pueden generar cargas al gobernado distintas a las establecidas en la ley. Lo anterior tal y como lo señalan las tesis jurisprudenciales y aisladas cuyo rubro y texto que a continuación se citan:
Época: Novena Época Registro: 170068 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Marzo de 2008 Materia(s): Administrativa Tesis: I.4o.A.630 A Página: 1781
MANUALES DE ORGANIZACIÓN, DE PROCEDIMIENTOS Y DE SERVICIOS AL PÚBLICO DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. SU CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA. Los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público de las dependencias y entidades de la administración pública federal, son cuerpos normativos que contienen la información sobre las funciones y estructura orgánica de las unidades administrativas que las integran, los niveles jerárquicos, los sistemas de comunicación y coordinación, los grados de autoridad, de responsabilidad y la descripción de los puestos de los altos niveles de mando; es decir, determinan el funcionamiento específico de cada una de ellas para el cumplimiento de sus objetivos y finalidades. Asimismo, dichos manuales participan de la naturaleza jurídica de las reglas generales administrativas, pues abarcan aspectos técnicos y operativos en materias específicas, su existencia obedece al acelerado crecimiento de la administración pública, y su fundamento legal es una cláusula habilitante, conforme a la cual el legislador ha dotado a ciertas autoridades de la atribución para emitir las disposiciones necesarias para el exacto cumplimiento de su función, de manera que en su ámbito de aplicación son actos administrativos internos que se expiden, dirigen y surten efectos al interior de las citadas dependencias y entidades.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Época: Novena Época Registro: 178621 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXI, Abril de 2005 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 45/2005 Página: 739
RESPONSABILIDADES. EL DIRECTOR DE ESA ÁREA ES INCOMPETENTE PARA CITAR AL PRESUNTO RESPONSABLE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 64, FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, PUES AL NO CUMPLIRSE LAS FORMALIDADES PARA SU CREACIÓN, NO ES VÁLIDA SU EXISTENCIA EN EL MANUAL DE ORGANIZACIÓN GENERAL DE LA SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO (EN VIGOR A PARTIR DEL 1o. DE DICIEMBRE DE 1994 HASTA EL 4 DE SEPTIEMBRE DE 2000). Los manuales de organización, procedimientos y servicios al público, expedidos por el Secretario del Poder Ejecutivo son ordenamientos internos que contienen información sobre funciones y estructura orgánica de unidades administrativas y subalternas que integran cada dependencia, niveles jerárquicos, sistemas de comunicación y coordinación, grados de autoridad, responsabilidad y descripción de los puestos. Por su parte, el artículo 27 del Reglamento Interior de la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (vigente hasta el cuatro de septiembre de dos mil, esto es, antes de que la unidad subalterna Director de Responsabilidades apareciera dentro de dicho reglamento), preveía que para la mejor distribución y desarrollo del trabajo, el titular de la secretaría podría contar con unidades o autoridades subalternas, las cuales debería crear y asignarles sus atribuciones en un acuerdo que expidiera, que deberían contenerse y especificarse en el Manual de Organización General. En ese tenor, la incorporación de las autoridades subalternas a un manual de organización general dependía, desde un punto de vista legal y reglamentario, de que en su creación se hubiesen seguido los pasos relativos previstos en los ordenamientos para tal efecto; por tanto, el Director de Responsabilidades, como autoridad subalterna, es incompetente para citar al presunto responsable en términos de lo establecido en el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues su creación careció de las formalidades que se requerían para ello, en virtud de que el secretario de la dependencia no expidió un acuerdo autónomo y previo de su creación, según lo dispuesto en el indicado artículo 27, sino que fue establecido en el mismo manual, esto es, emitió un solo acto administrativo para ese fin, contrariamente a lo dispuesto en ese precepto reglamentario.
Época: Novena Época Registro: 187114 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XV, Abril de 2002 Materia(s): Administrativa Tesis: P. XV/2002 Página: 6
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS Y ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. De lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la facultad del presidente de la República para emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda, se infiere que tienen un contenido específico que los diferencia de las reglas generales administrativas, pues estas últimas son cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública; mientras que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos y los acuerdos administrativos constituyen decisiones del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigidas a los órganos subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado.
Época: Décima Época Registro: 2020639 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 70, Septiembre de 2019, Tomo III Materia(s): Administrativa Tesis: (II Región)1o.6 A (10a.) Página: 2196
PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD UNIVERSITARIA DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MÉXICO. EL ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE, AL SER EMITIDO POR EL RECTOR DE DICHA CASA DE ESTUDIOS Y TENER INJERENCIA EN LA ACTIVIDAD DE LOS ALUMNOS Y EL PERSONAL ACADÉMICO, VIOLA EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA NORMATIVA INTERNO Y, EN CONSECUENCIA, EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VII, EN RELACIÓN CON LOS DIVERSOS 14 Y 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir la jurisprudencia 1a./J. 20/2010, estableció que de la facultad de autogobierno de las universidades públicas, contenida en el artículo 3o., fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, emergen múltiples competencias específicas, entre las que destaca la normativa, que se traduce en la aptitud de expedir disposiciones generales que permitan regular todas las actividades relacionadas con el servicio educativo, así como la promoción de la investigación y la cultura; de lo que se sigue que las aludidas instituciones están autorizadas para distribuir la nombrada competencia entre sus órganos de representación, lo que genera que cuando se controvierta, a nivel constitucional, que uno de ellos no tiene facultades para emitir un determinado ordenamiento, el examen que debe emprenderse, conforme al sistema de distribución que impere, debe versar sobre si la materia que regula dicha normativa le corresponde o no a la autoridad emisora señalada como responsable. Ahora, de los numerales 10 y 11 del Estatuto Universitario de la casa de estudios aludida se advierte que el Consejo Universitario y el rector, dentro del marco de sus respectivas competencias, tienen el carácter de autoridades materialmente legislativas, porque ambos están autorizados para expedir los ordenamientos expresamente especificados, verbigracia, el primero de los nombrados tiene la facultad de emitir disposiciones administrativas, entre las que resaltan los acuerdos, circulares e instrucciones que se identifican por conducir el ejercicio de la función administrativa. En ese sentido, sobresale que en la tesis aislada P. XV/2002, el Pleno del Alto Tribunal estableció que el ejercicio de la función administrativa materializada en un acuerdo de la índole mencionada, no puede trastocar más allá de la estructura interna de los órganos de gobierno de la entidad autorizada para expedirlo, lo que traducido al ámbito de la referida casa de estudios, significa que las normas que emita el rector, como lo son los acuerdos administrativos, no pueden alcanzar a toda la comunidad universitaria, pues el ejercicio de esa atribución encuentra sus límites en sus órganos subordinados y sólo permite, entre otras cuestiones, crear nuevas dependencias, o bien, emitir lineamientos de carácter general dirigidos, exclusivamente, a esa estructura interna. Ahora, del Acuerdo por el que se establece el procedimiento de responsabilidad universitaria de la Universidad Autónoma del Estado de México, emitido por su rector y publicado en la Gaceta Universitaria Núm. 273, correspondiente a marzo de 2018, en específico de los numerales 10, 11 y 14, se obtiene que ese ordenamiento no se enfoca exclusivamente a detallar lineamientos específicos de carácter interno, respecto de la Dirección de Responsabilidad Universitaria, dependencia administrativa adscrita a la Oficina del Abogado General de la Universidad Autónoma del Estado de México que, a su vez, está subordinada al propio rector, como en su porción considerativa se pretende aparentar, sino que se vincula con un tema que incide en toda la comunidad universitaria (integrada no sólo por personal administrativo, sino por alumnos y personal académico), esto es, con sujetos extraños a la estructura interna de la institución, lo que pone de manifiesto que, lejos de conducir exclusivamente el ejercicio de una función administrativa, como lo es la actividad interna de la dirección mencionada, el acuerdo citado regula, de manera detallada, el procedimiento de responsabilidad universitaria, el cual tiene injerencia en la actividad de dos grupos ajenos a la estructura interna subordinada a la autoridad mencionada, en concreto, el personal académico y el alumnado. Por tanto, si el acuerdo mencionado rebasa los límites de su propia naturaleza, al desarrollar un procedimiento de responsabilidad universitaria, en el que, eventualmente, pueden estar sujetos individuos ajenos a ese ámbito interno del que participa el ejercicio de la función administrativa, dicha disposición de observancia general viola el sistema de distribución de competencia normativa fijado en el nombrado estatuto y, en consecuencia, el precepto 3o., fracción VII, citado, en relación con los diversos 14 y 16 constitucionales.