PROPUESTA PARA EL DESARROLLO DE LA INCLUSIÓN FINANCIERA

Entendemos por “Inclusión Financiera” a aquel proceso cuyo principal objetivo es proporcionar acceso universal y efectivo a los servicios financieros a todos los sectores de la población, estimulando el fortalecimiento sustentable del sistema financiero, así como el crecimiento y desarrollo económico equitativo.

En este documento, y en la presentación que también adjuntamos, remitimos para su consideración un resumen de las ideas y propuestas que hemos relevado pueden implementarse en nuestro sistema legal, con el fin de desarrollar en forma sustentable la Inclusión Financiera.

La intención del contenido de estos documentos no es la de presentar propuestas específicas cerradas, sino motivar su debate y análisis como forma de provocar otras propuestas, y tratar de lograr resultados concretos que se traduzcan en la implementación de una política consensuada, que tenga como interés primario a la Inclusión Financiera.

La propuesta se desarrolla a lo largo de estos documentos bajo los siguientes lineamientos:

·            Reducir el grado de incertidumbre de los proyectos financiados, los costos de transacción que actualmente se aplican, y las asimetrías de información existentes entre prestatarios y prestamistas;

·            Mediante la creación de un marco regulatorio especial cuyo centro sea la Inclusión Financiera a través de entidades reguladas (cada una de estas entidades de inclusión financiera, una “EIF”);

·            Como forma de mejorar: (i) la educación financiera; (ii) el acceso a los servicios financieros; (iii) el grado de protección al consumidor; (iv) y la sustentabilidad del sistema financiero, para que en definitiva se logre fomentar el desarrollo económico de todos los sectores de la población;

·            Eliminar las barreras normativas que existe para los clientes, como forma de promover la formalización de la economía; y

·            En definitiva, cuanto mejor le va a quienes menos tienen, y esto se consigue de forma sustentable, mejor nos va a todos.

Resumen de la Propuesta.

Nuestra propuesta está basada fundamentalmente en un esquema de evolución por etapas de desarrollo, partiendo por identificar a qué tipo de entidades se les otorgará el estatus de “Entidades de Inclusión Financiera”. Las EIFs así definidas son luego incluidas en un esquema en donde, en cada etapa de su desarrollo, se les otorga la posibilidad de acceder a beneficios, incentivos, pero a su vez, como contrapartida, deben cumplir con mayores obligaciones.

El paso de una etapa a otra superior implicará poder realizar mayores actividades financieras, y un mayor nivel de control prudencial, pero a la vez conllevará la pérdida paulatina de los incentivos y beneficios asignados para la etapa anterior.

Se trata de un implementar un modelo madurativo que, a través de un marco legal y regulatorio especial, con incentivos y beneficios diferenciales, que permitirá el nacimiento y crecimiento posterior de las EIFs, con centro en la incorporación de los segmentos vulnerables de la población al sistema financiero formal. Un impacto central de la propuesta debería darse en la cantidad de clientes que, con medidas específicas, podrían ser “formalizados” para que puedan acceder a los servicios financieros a ser prestados por las EIFs.

En consecuencia, y en particular para que el éxito del proyecto que finalmente se adopte implique un desarrollo sustentable, se requiere que, en forma consensuada, todos quienes participen en su desarrollo finalmente:

·            Definan claramente qué tipo de EIFs podrán incluirse en cada etapa;

·            Identifiquen las tan mentadas “etapas de desarrollo”;

·            Regulen las actividades que las EIFs tendrán permitido desarrollar en cada etapa, así como los beneficios y el apoyo que tendrán; y

·            Creen un esquema incremental de políticas de educación financiera.

El proyecto tendrá impacto en distintos marcos regulatorios. Este impacto excederá al ámbito financiero, prevemos cambios a producirse en el marco impositivo, laboral, de mercado de capitales, protección al consumidor, prevención de blanqueo, etc., y requerirá asimismo de la implementación de medidas específicas tendientes a la regulación de los beneficios, incentivos y mecanismos de control. En consecuencia, de implementarse, este proyecto requerirá de un esfuerzo legislativo y regulatorio importante.

En una primera aproximación, expondremos un esquema tentativo de desarrollo en cuatro etapas. Esto no excluye que de un posterior análisis se considere conveniente reducirlas, o ampliarlas. El final está previsto para la etapa en la cual las EIFs que quieran evolucionar, deberán ir convergiendo hasta llegar a ser “banco comerciales”, etapa en la cual logran su mayor grado de madurez tanto regulatoria, como de actividades permitidas (y de pérdidas de beneficios).

A continuación, señalamos algunos de los ejemplos de impacto, con el objetivo de provocar un debate sobre la implementación de la propuesta, así como inducir el aporte de nuevas ideas.

 

Impacto Regulatorio Financiero

Este marco regulatorio tendrá como autoridad de aplicación al Banco Central de la República Argentina (el “BCRA”), y de supervisión a su Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias (la “Superintendencia”). En este contexto, se debe analizar la posibilidad de modificar no sólo normas del mismo BCRA, sino también a la propia Ley de Entidades Financieras y a la Carta Orgánica del BCRA.

Esquema de Evolución.

Primera Etapa.

En la primera etapa, consideramos adecuado que las EIFs tengan libertad en cuanto a la adopción de sus estructuras de gobierno y tipos societarios. Esto permitirá que las EIFs puedan organizarse como sociedades, fundaciones, asociaciones civiles y cooperativas. Es una etapa de clara formación, y donde se prevé un mayor impacto en aquellos casos que resulten exitosos, y la cantidad de casos (desarrollados en un marco prudencial apropiado) implicará mayores posibilidades de EIFs exitosas.

Debería existir un proceso simple de admisión, con el cumplimiento de requisitos mínimos a ser controlados por la Superintendencia. Se debería analizar si sólo se admitiría que una EIF pueda ser admitida como tal en esta etapa, o si por el contrario, pueda constituirse una EIF en la etapa en que sus fundadores quisieran, siempre que se cumplan los diversos requisitos de admisión. Prima facie, pareciera que lo más consistente con la propuesta es que sólo las EIFs podrían ser admitidas como tales en forma originaria en la primer etapa, y luego alcanzarían las subsiguientes siguiendo su camino de evolución.

En la instancia de formación primaria, no mediarán exigencias de capital mínimo, ni de fraccionamiento de riesgo crediticio. Claro está, no les será posible a las EIFs captar ahorro público.

En cambio, consideramos necesario que exista un régimen informativo simplificado, pero que alcance tanto a su estructura societaria, como de capital, y el estado de su patrimonio y operaciones activas. El marco evolutivo de la propuesta requiere que los reguladores vayan conociendo a las EIFs, y que este grado de conocimiento tenga un impacto en la estructura de educación financiera que se exija, y en el análisis y otorgamiento de licencia de paso a la siguiente etapa. Obviamente este control de información también servirá para determinar el cumplimiento de las regulaciones, y en consecuencia la vigencia de los beneficios otorgados a las EIFs.

La información será también proporcionada al Consejo Federal de Inclusión Financiera (del cual hacemos desarrollo más adelante), quien tendrá dentro de sus responsabilidades evaluar el estado del sector para implementar cambios en las políticas de Inclusión Financiera, es importante que el sistema también evolucione en sus políticas para poder adaptarse a las necesidades de su evolución.

Segunda Etapa.

En una segunda etapa sería necesario definir un esquema de capital mínimo exigible, y se preverán pautas de fraccionamiento de riesgo simplificadas. A las funciones activas hasta ahora permitidas, se les adicionará la posibilidad de realizar algunas operaciones pasivas mínimas. Asimismo, en esta instancia existirá un límite objetivo en relación al tamaño de la entidad, también sería conveniente analizar si se deben imponer límites de actuación geográfica o de otro tipo (eg. categorización de clientes o productos). La idea de los límites a crecimiento tiene que ver con el objetivo de “evolución”, en otras palabras, si en forma objetiva se alcanza un grado de desarrollo determinado, lo conveniente es que sólo pueda seguir creciendo la cartera y presencia de una EIF si puede acreditar que está preparada para ello.

En cuanto a los regímenes informativos, se verán intensificados respecto de la etapa anterior.

En principio no consideramos adecuado que una EIF comience su actividad en una etapa diferente a la primer etapa. Recordemos que la propuesta hace especial énfasis en un entorno “evolutivo”, tanto de las mismas EIFs como de sus reguladores. El paso de una etapa a otra es un “ascenso” por éxito evaluado y acreditado, cumpliendo requisitos objetivos claros y predeterminados.

Tercera Etapa y Etapa Final.

En una tercera instancia, comenzaría a exigirse una forma societaria determinada (S.A. o cooperativa) y se incrementarían las exigencias prudenciales. En esta instancia se ampliarán las facultades activas y (especialmente) pasivas de las EIFs. También existirá un límite objetivo en relación al tamaño de la entidad en esta etapa. Básicamente, la diferencia entre esta etapa y la anterior se determinaría por el “tamaño” y “grado de educación financiera” alcanzado. Los regímenes informativos se tornarán más exigentes, asimilándose un poco más a aquellos cuyo cumplimiento deben verificar los bancos comerciales. Es la etapa previa a ser un banco comercial, y por ende sus exigencias son mayores. Tal vez en esta etapa pueda admitirse la intervención de las EIFs en emisiones de deuda o capital con oferta pública, con esquemas de mayor complejidad.

En una última instancia, las EIFs se verán transformadas en bancos comerciales propiamente dichos, viéndose sujetos a la normativa que les resulte aplicable.

Es dable destacar que la transición de una etapa hacia la sub-siguiente se confirmaría tras la verificación del cumplimiento de objetivos prudenciales, de tamaño y de educación financiera pre-establecidos, esta tarea será llevada a cabo por la Superintendencia, entendiendo que siempre que se amplíe el espectro de funciones permitidas, aumentará el grado de supervisión aplicable.

No debería haber restricciones para aquellas EIFs que no quiera evolucionar, es decir que quisieran permanecer en la etapa en la cual estuvieran.

Medidas Específicas.

En forma complementaria al análisis de evolución por etapas, existen medidas específicas que entendemos podrían adoptarse para incrementar las chances de éxito del programa.

Ejemplos de estos desarrollos regulatorios complementarios podrían ser:

·            La instrumentación de un sistema de corresponsales bancarios, al cual pudieran aplicar las EIFs, con requisitos disímiles dependiendo de la etapa en que se encuentren;

·            Desarrollar un mercado de pases con el BCRA, las EIFs y entidades financieras, para mejorar las condiciones de fondeo de las EIFs;

·            Adoptar un sistema de seguros de depósito especial para EIFs;

·            Establecer incentivos regulatorios a nivel BCRA para que las entidades financieras puedan ampliar su capacidad de préstamo hacia las EIFs;

·            Ampliar la posibilidad de otorgamiento y captación de crédito pasible de ajuste por inflación (tal como establecido para las UVAs por la ley 25.827 y reglamentarias);

·            Creación de registros o sistemas de recolección de información de deudores del sistema financiero que compartan con el BCRA la información crediticia obtenida sobre los clientes que operan con las EIFs (de todas las etapas de desarrollo); etc.

Impacto Impositivo

La autoridad de aplicación y supervisión primaria del marco regulatorio impositivo del proyecto será la Administración Federal de Ingresos Públicos (“AFIP”).  Asimismo, el proyecto analizará la posibilidad de modificar determinadas normas impositivas (eg. Ley de Impuesto a las Ganancias y Ley de Impuesto al Valor Agregado), así como a la creación de nuevas normas, tendientes a obtener una flexibilización en los esquemas impositivos vigentes, para incentivar al desarrollo y funcionamiento de las EIFs.

Esquema de Evolución.

En la primera etapa, el proyecto propone la creación de un régimen impositivo simplificado que prevea beneficios para facilitar el otorgamiento de créditos por parte de las EIFs de esta etapa, así como para que gocen de ciertas preferencias impositivas especiales dado su objeto de negocios.

Algunos de estos beneficios podrían ser el establecimiento de exenciones al IVA sobre los intereses y las comisiones que perciben las EIFs, exenciones o deducciones al impuesto a las ganancias, y exenciones frente al impuesto a débitos y créditos aplicables a las cuentas de las EIFs. Exenciones a las empresas donantes a EIF´s con forma jurídica de ONG’s (como la ley de mecenazgo). Así también podría preverse la adhesión a este régimen simplificado por parte de las provincias respecto de los tributos que estas imponen (sellos, ingresos brutos, etc.).

Luego, en consonancia con el esquema evolutivo planteado respecto del marco regulatorio financiero, se plantea el esquema de evolución desde la perspectiva impositiva: a medida que las EIFs van incrementando su tamaño y sus posibilidades de operar, paulatinamente irán disminuyendo los beneficios impositivos concedidos, hasta el momento en que se conviertan bancos comerciales, momento en el cual les será aplicable el mismo tratamiento impositivo.

Debería existir un control de que los beneficios otorgados finalmente se trasladen en un menor costo de financiamiento para los clientes de las EIFs. Este control del impacto de los beneficios otorgados será claramente uno de los requisitos para el paso de cada etapa, pero tal vez también debería plantearse a lo largo de la vida de las EIFs, como condición para el mantenimiento de los mismos.

 Medidas Específicas.

Una de las ideas primigenias tiene que ver con el acceso a la formalidad. Consideramos será una buena política, que favorecerá no sólo la Inclusión Financiera, sino también a otros aspectos del desarrollo económico, crear herramientas de categorización o facturación especial que pueda servir para una formalización paulatina de todos los sectores que hoy se encuentran fuera del sistema impositivo por razones de tamaño u otras. En este sentido las siguientes son algunas de las medidas específicas que podrían implementarse:

·      Creación de categorías impositivas que incluyan a contribuyentes sin ingresos estables. Uno de los problemas es muchas veces a nivel de los clientes de las EIFs, que no cuentan con una capacidad de demostrar ingresos formales, para ser sujetos de crédito;

·      Instauración de un nuevo régimen de categorización sujeto a beneficios impositivos especiales que disponga el cambio de categorías por mayor grado de ingresos formales;

·      Establecimiento de requisitos específicos de facturación para el paso de categorías, considerando que las categorías más altas implicarán menores beneficios impositivos.

 Impacto sobre otros regímenes

Ya hemos referido que nuestra propuesta tendrá impacto en múltiples sectores, los que se verán, en consecuencia, impulsados a la elaboración de normativa pertinente. Ahora, a modo ejemplificativo mencionamos algunas de las cuestiones que consideramos importante incorporar:

·      La creación de productos de actividad aseguradora simplificados, que permitan obtener cobertura con primas accesibles (eg. trabajo, pérdida de cosecha, sepelio, salud, etc.);

·      La elaboración de un régimen de prevención de lavado de dinero customizado para las entidades de EIFs, de cumplimiento gradual, siguiendo el esquema de etapas de evolución;

·      La gestación de un régimen especial de consumidor financiero y transparencia. La Inclusión Financiera de los sectores más vulnerables requiere una mayor concientización de sus derechos, con más acceso a la información. No sólo se debe trabajar en la asimetría de información del cliente con la EIF, sino también de que el cliente tenga acceso a toda la información para poder tomar decisiones financieras eficientes;

·      La creación de un esquema laboral especial aplicable a los dependientes de EIFs. En especial en las etapas primarias, es posible que las EIFs requieran de esquemas laborales diferentes a los aplicables a empleados de las entidades financieras bajo su convenio colectivo actual.

·      La inscripción simplificada de microemprendedores/microempresas que les permita iniciar su negocio, en pocos pasos, sin necesidad de recurrir a intermediarios (contadores, abogados, etc) y en un lapso muy abreviado de tiempo

Toda la regulación que se emita en este sentido conservará la tónica impartida a este proyecto: a mayor tamaño y posibilidades de operar en cabeza de las EIFs, menor será el nivel de beneficios otorgados y mayor el grado de supervisión por parte de las autoridades competentes (Superintendencia de Seguros de la Nación, Unidad de Información Financiera, Ministerio de Trabajo, etc.).

Apoyo Sustentable

        Para poder llevar adelante esta ambiciosa propuesta, será de fundamental importancia contar con el apoyo de los distintos organismos del sector público.

Ningún cambio ni impulso económico legal es exitoso si no resulta “sustentable”. Por sustentable nos referimos tanto al presupuesto para implementar las diferencias medidas que favorezcan a la Inclusión Financiera, como al éxito comercial y contínuo, tanto de las EIFs como de sus clientes.

Para ello consideramos que será necesario crear un organismo nuevo, específico. En esta propuesta lo hemos denominado “Consejo para la Inclusión Financiera” (“el Consejo”). En este Consejo estarán representadas las distintas reparticiones del Estado que tuvieran injerencia en Inclusión Financiera (AFIP, BCRA, UIF, CNV, Desarrollo Social, SSN, Ministerio de Hacienda, etc) así como a las mismas EIFs. El objetivo es tener un lugar en común donde puedan interactuar todos los sectores, para ayudar en la coordinación e implementación de las distintas políticas para la Inclusión Financiera.

El Consejo deberá dedicarse a la planificación e instrumentación de las políticas de presupuesto, la administración de los recursos y la asignación de los distintos subsidios a las EIFs,  así como de su paulatina limitación a lo largo del traspaso de las EIFs a las distintas etapas de evolución.

Otra función importante del Consejo será la de coordinar los cambios que, en su seno, se definan que deben ser implementados en los diferentes marcos regulatorios que afectan a la Inclusión Financiera.

Así también, el Consejo se encargará de la creación y del control de la implementación de un programa de educación financiera, de su control de cumplimiento, y de la remoción de beneficios para las EIFs que no lo cumplieran.

Educación Financiera

El Consejo creará un programa de educación financiera, definiendo los contenidos a ser adoptados por etapa, tanto a nivel de las EIFs como de sus clientes y del público en general. A su vez, para el fondeo de dichas políticas, consideramos relevante crear un esquema de subsidios a ser otorgados a las EIFs, los que disminuirán a medida que las EIFs vayan evolucionando en su desarrollo, y hayan cumplido con los programas de educación que fueran asignados.

Los programas de educación financiera implementarán un sistema de evaluaciones de cumplimiento de las EIFs, tanto para mantener los beneficios otorgados en cada etapa, como para disponer los ascensos a las etapas superiores, que implicarán la correlativa pérdida de subsidios. Seguramente estos programas deberán ser coordinados con instituciones de prestigio (universidades, institutos, etc.) que puedan ofrecer los cursos, y especializaciones, en coordinación con el Consejo.

El no cumplimiento de las diferentes evaluaciones de educación financiera podrá implicar la pérdida de beneficios otorgados a la EIF, tanto a nivel de educación, como los restantes, dependiendo claro del nivel de deficiencias encontradas.

En las primeras etapas las políticas de educación financiera estarán dirigidas primordialmente a los empleados y funcionarios de las EIFs, luego, a medida que van ascendiendo a etapas ulteriores, las políticas de educación financiera se expandirán, y serán dirigidas también a sus clientes y al público en general. El objetivo es disminuir el grado de desconfianza existente tanto desde el sector financiero al quienes no acceden al sistema, como de quienes se encuentran fuera del sistema, respecto de su funcionamiento.

Por su parte, el Consejo podrá disponer la creación de un organismo ejecutor y de supervisión, así como la adopción de políticas de difusión públicas tendientes al desarrollo de la educación financiera.

 

Todas las ideas son bienvenidas, todo aporte es fundamental, es importante que todos participen en lograr el desarrollo de esta importante cuestión.