Uso de Azoteas y competencias municipales: Análisis del Oficio 219-2024-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU
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Comentarios de Javier Vásquez
El día de hoy, 25 de abril de 2024, se emitió el Oficio 219-2024-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU (el “Oficio”), en donde se confirmó la posibilidad de utilizar las azoteas sobre las alturas máximas permitidas, pues las mismas no forman parte de la altura de la edificación. Asimismo, se ratificó que las Municipalidades pueden emitir normas legales y/o técnicas dentro del ámbito de su competencia, pero sin establecer mayores restricciones que las establecidas en el en el Reglamento Nacional de Edificaciones, que son techar hasta un máximo de 50% del área de la azotea y considerar un retranque mínimo de 2.50 m.
El Oficio fue emitido con ocasión de una consulta realizada por un desarrollador inmobiliario cuyo proyecto en desarollo está ublicado en el distrito de San Isidro, encontrándose ilegítimamente afectado por las restricciones establecidas en el Reglamento Normativo de San Isidro, establecido mediante Ordenanza 523-MSI, del 12 de julio de 2020. Sin embargo, lo dispuesto por la Dirección de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (el “MVS”) es de aplicación para cualquier otro distrito.
A continuación, pasamos a desarrollar el caso.
Prelación normativa
Al respecto, se debe de considerar dos dispositivos legales, como los son la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, y la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (la “Ley DSU”).
Conforme con lo dispuesto en el artículo 2.4. de la Ley 29090, los procedimientos administrativos se sujetan al Principio de Unidad. En virtud de este principio, las normas que se expidan, a partir de dicha Ley, deberán guardar coherencia con el ordenamiento jurídico, de forma tal que las normas que lo conforman se integren armónicamente evitando contradicciones. De existir discrepancias entre lo dispuesto en la Ley 29090 y alguna otra norma, se atenderá al siguiente orden de prelación:
Por su parte, el artículo 8 de la Ley DSU -en armonía con lo dispuesto en la Ley 29090- establece el siguiente orden de prelación normativa, en caso de existir alguna discrepancia entre lo dispuesto en la Ley DSU y alguna otra norma que se expida sobre procedimientos técnicos y administrativos:
Asimismo, en el mismo artículo se establece el respeto de los principios de especialidad, de jerarquía, de temporalidad, de unidad y los demás que resulten aplicables.
Azotea: Definición y usos permitidos
Sobre el particular, resulta importante revisar lo dispuesto en el Reglamento Nacional de Edificaciones (“RNE”), así como notar que en el año 2021 se emitieron diversas disposiciones que cambiaron algunas Normas Técnicas del RNE.
En cuanto al cuerpo normativo competente para establecer los criterio y requisitos de diseño y ejecución de proyectos, el literal a del artículo 36 de la Ley 29090 establece que:
«a. El Reglamento Nacional de Edificaciones
El Reglamento Nacional de Edificaciones es el único marco técnico normativo que establece los criterios y requisitos mínimos para el diseño y la ejecución de proyectos de habilitación urbana y/o de edificaciones, se aprueba por Decreto Supremo y está compuesto por Normas Técnicas que regulan las materias de habilitaciones urbanas y edificaciones en las especialidades de arquitectura, estructuras, instalaciones sanitarias y eléctricas o electromecánicas, las cuales se aprueban con el Índice del referido Reglamento por Decreto Supremo. La modificación integral o parcial de las Normas Técnicas se aprueba por Resolución Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, conforme a los avances tecnológicos o la demanda de la sociedad.» (el subrayado es agregado)
Al respecto, la vigente Norma Técnica G.040 ofrece la siguiente definición de azotea:
«Azotea: Nivel habitable sobre el techo del último piso de una edificación, de uso privado, común o mixto, para el desarrollo de las actividades recreativas y complementarias, al cual se puede acceder por la escalera principal o por escalera interna desde la última unidad inmobiliaria del edificio, según corresponda. Puede contar con un área techada de hasta el 50% de su área ocupada, mientras que el área libre puede tener coberturas ligeras, con materiales transparentes y/o traslucidos.» (el énfasis es agregado)
Por su parte, la vigente Norma Técnica A.010 aclara que la azotea no forma parte de las alturas máximas permitidas, así como establece las limitaciones a ser atendidas.
«Artículo 14.- Cubiertas y azoteas
14.1 Las edificaciones, en todos sus usos, pueden emplear azoteas sobre las alturas máximas permitidas, pudiendo ser de uso exclusivo, común o mixto y accederse mediante escaleras y ascensores.
14.2 Se puede techar hasta un 50% del área de la azotea, debiendo considerar un retranque mínimo de 2.50 m del límite exterior de la(s) fachada(s) de la edificación.
14.3 Los parapetos de azotea hacia propiedades vecinas y entre muros divisorios de unidades inmobiliarias, deben ser igual o mayor 1.80 m de altura.
14.4 Los techos, azoteas y patios descubiertos en las edificaciones deben permitir el manejo de las aguas pluviales en las zonas lluviosas.
14.5 El agua de lluvias no puede verterse directamente sobre los terrenos o edificaciones de propiedad de terceros.» (el énfasis es agregado)
De forma similar, la vigente Norma Técnica A.020 confirma lo ya señalado, en el sentido que la azotea no forma parte de las alturas máximas permitidas, estableciendo limitaciones que deben de ser cumplidas.
«Artículo 18.- Azotea, parapetos y barandas
18.1. Las azoteas no forman parte de la altura de edificación, pudiéndose emplear sobre las alturas máximas permitidas, de uso exclusivo, común o mixto y accederse mediante escaleras y, cuando corresponda, por ascensores.
18.2. Las azoteas deben tener un sistema que permita el manejo de las aguas pluviales de manera que no afecten las estructuras de la propia edificación y de las colindantes, de acuerdo a las zonas lluviosas establecidas en la norma correspondiente.
18.3. Se puede techar hasta un 50% del área de la azotea, debiendo considerar un retranque mínimo de 2.50 m del límite exterior de la(s) fachada(s) de la edificación dependiendo de la altura de la misma.
18.4. Las azoteas deben contar con parapetos o barandas con los elementos de protección correspondientes, a 1.10 m de altura como mínimo, las mismas que pueden o no coincidir con el perímetro del área techada inferior. De limitar con propiedades vecinas y entre muros divisorios de unidades inmobiliarias, no deben ser menores a 2.10 m de altura. Las barandas deben tener una resistencia mínima de 100 kilos de carga horizontal puntual aplicada en el punto medio del travesaño superior de la baranda.
18.5. La altura del parapeto o baranda de protección se mide desde el nivel accesible contiguo.
18.6. Las azoteas cuando formen parte de una sola vivienda (flat, dúplex y/o triplex), puede albergar cualquier uso destinado a vivienda, sea principal o complementario.» (el énfasis es agregado)
Por tanto, conforme con lo establecido en el RNE, resulta válido señalar que una azotea es el área habitable sobre el techo del último piso de una edificación, cuyo uso puede ser privado, común o mixto, pudiendo albergar cualquier uso destinado a vivienda, sea principal o complementario.
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Asimismo, las azoteas no forman parte de la altura de edificación, pudiéndose emplear sobre las alturas máximas permitidas.
Finalmente, es posible techar hasta el 50% del área de la azotea, debiendo considerar un retranque mínimo de 2.50 m del límite exterior de la fachada de la edificación.
Restricciones establecidas en el Reglamento Normativo de San Isidro (Ordenanza 523-MSI)
Por su parte, la Ordenanza 523-MSI (la “Ordenanza”) establece algunas restricciones adicionales distintas a las señaladas en el RNE. En particular, el caso está referido a un proyecto que tiene frente a un conocido parque del Distrito de San Isidro. En lo que concierne a este aspecto, el artículo 5, en su numeral 5.9., establece tanto lo que se entiende por edificación con frente a parque, regulando las edificaciones según se trate de predios con zonificación Residencial de Densidad Baja o Residencial de Densidad Media.
«5.9 Altura de edificación en lotes con frente a parque
Se considera que un lote tiene frente a parque cuando uno de sus linderos y/o esquinas tenga frente a un parque y se encuentren calificados en zonas de Residencial de Densidad Baja (RDB) o Residencial de Densidad Media (RDM).
Considerando la zonificación de los lotes se tiene:
a. Zonificación Residencial Densidad Baja (RDB)
Para lotes de área igual o mayor a 500 m2 frente a parque, con una altura máxima de edificación de tres (3) pisos, se podrá construir un (1) piso adicional, con un retranque de 3.00 metros, no permitiéndose la construcción de azotea. El piso adicional deberá tener el alineamiento hacia la fachada con frente al parque, debiendo considerar el retranque en la fachada opuesta, de acuerdo con el Gráfico No. 03
Zonificación Residencial Densidad Media (RDM)
Para lotes de área igual o mayor a 800 m2 frente a parque, con una altura máxima de edificación de cinco (5) pisos, se podrá construir dos (2) pisos adicionales, con un retranque de 3.00 metros a partir del sexto piso, pudiendo alcanzar una altura máxima de siete (7) pisos y no se permitirá la construcción de azotea. La altura máxima permitida deberá aplicarse en el alineamiento de la fachada con frente al parque, debiendo considerar el retranque sólo en la fachada opuesta de acuerdo con el Gráfico No. 04.
b. Los lotes que se beneficien con la aplicación de los literales “a” y “b” del presente numeral, deberán cumplir con los siguientes aspectos normativos:
i. No se permitirá estacionamientos vehiculares en el retiro municipal.
ii. No se permitirá semisótanos.
iii. El primer nivel de la edificación deberá estar en relación directa con el espacio público a nivel de la vereda con visibilidad hacia la calle y la fachada podrá contar con un máximo del 50 % de muros opacos.
iv. Se deberá destinar por lo menos la mitad del área libre (incluido el área del retiro municipal) a áreas verdes con jardines y con arborización que ocupe como mínimo 30% de dicha área libre.
v. Las edificaciones resultantes de la aplicación de los literales a y b, no podrán ser generadores de mayor altura por concepto de colindancia.» (el subrayado es agregado)
Como resulta evidente, en el caso de predios ubicados frente a parques, la Ordenanza establece restricciones que van más allá de lo dispuesto en el RNE. En particular, resulta notorio que se elimine el derecho del administrado al uso de la azotea, prohibiéndola según determinados parámetros establecidos por la Municipalidad de San Isidro. Asimismo, resulta relevante el hecho de no permitir el uso de estacionamientos vehiculares en la zona de retiro municipal y no permitir la construcción de semisótanos.
Posición del administrado y Oficio del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
Teniendo en cuenta la prelación normativa establecida en la Ley 29090 y en la Ley DSU, así como la regulación dispuesta en el Reglamento Nacional de Edificaciones, el administrado considera que la Ordenanza no se ha adecuado a lo establecido en el RNE en virtud de los cambios normativos de las Normas Técnicas G.040 (RM 029-2021-VIVIENDA), A.010 (RM 191-2021-VIVIENDA) y A.020: (RM 188-2021-VIVIENDA). Por tanto, no resultan aplicables las restricciones contenidas en la citada Ordenanza de la comuna san isidrina.
Atendiendo a los fundamentos señalados, el MVCS, a través de su Dirección de Vivienda, resolvió que:
«(…) la Norma Técnica A.010, permite el uso de azoteas sobre las alturas máximas permitidas indistintamente al tipo de edificación; así mismo, no existe restricción para el derecho a edificar en la azotea en la medida que cumpla con los lineamientos del RNE como son el techar hasta un 50% del área de la azotea, considerar un retranque mínimo de 2.50 m.
Finalmente, las Municipalidades en el ámbito de su jurisdicción pueden emitir normas legales y/o técnicas en el ejercicio de su función legislativa, debiendo estar dentro del marco institucional, guardando concordancia y no contraponerse con las disposiciones generales de aplicación a nivel nacional, como lo es el RNE.»
Comentarios finales
El Oficio 219-2024-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU, en aplicación del principio de legalidad y de la prelación normativa establecida tanto en la Ley 29090 como en la Ley DSU, ha dispuesto que el uso de azoteas no forma parte de las alturas máximas permitidas, no existiendo mayores restricciones que las establecidas en el RNE, esto es techar hasta el 50% del área de la azotea, debiendo considerar un retranque mínimo de 2.50 m.
Lo señalado en el citado Oficio resulta aplicable no solamente para los proyectos desarrollados en el Distrito de San Isidro, sino para cualquier otro distrito.
En un mundo cada vez más complejo y cambiante, tener claridad sobre los usos permitidos es fundamental para todos los actores involucrados en el desarrollo de proyectos, pues esto impacta directamente en la rentabilidad.
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Desarrollo de Proyectos. Especialista Monumentos y Centros Históricos. Revisor Urbano en Ministerio vivienda
8 mesesEs importante que las municipalidades entiendan que existe una prelación de normas, donde prevalecen las normas nacionales sobre las locales. Creo que ahí tenemos un tema importante por trabajar, no reconocido por los gobiernos locales principalmente los de Lima Centro.