Regels voor de overschrijding van de EU-grenzen

KERNPUNTEN

In de code staan de regels voor:

• controles van personen aan de buitengrenzen;
• toegangsvoorwaarden; en
• de voorwaarden voor de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen binnen het Schengengebied (een grensvrije zone van 25 EU-lidstaten, alsmede IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland) in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid.

Op wie is deze verordening van toepassing?

In de Schengengrenscode staan regels die van toepassing zijn op iedereen die de buitengrenzen van het Schengengebied overschrijdt. Cyprus is nog geen volwaardig lid van het Schengengebied, maar moet de regels betreffende het toezicht op de buitengrenzen wel naleven. Bulgarije en Roemenië zijn op 31 maart 2024 toegetreden tot het Schengengebied voor wat betreft hun lucht- en zeegrenzen, maar er blijven wel grenscontroles plaatsvinden aan de landgrenzen van beide landen.

Buitengrenzen

Bij het overschrijden van de buitengrenzen worden onderdanen van niet-EU-landen die niet profiteren van het vrije verkeer op grond van de EU-wetgeving onderworpen aan grondige controles overeenkomstig de voorwaarden voor binnenkomst in het land, waaronder systematische raadpleging van relevante databanken zoals het Schengeninformatiesysteem (SIS) en verificatie van het Visuminformatiesysteem (VIS) indien de persoon aan de visumplicht is onderworpen.

Bij een voorgenomen verblijf op het grondgebied van een Schengenland van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen moeten onderdanen van een derde land:

• in het bezit zijn van een geldig reisdocument en, indien nodig, een visum;
• het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf kunnen staven, en bewijzen dat zij over voldoende middelen van bestaan beschikken;
• niet met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in het Schengeninformatiesysteem; en
• niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid en de internationale betrekkingen van de lidstaten.

De toegang van een onderdaan van een derde land (niet-Schengen- of niet-EU-onderdaan) die niet profiteert van het vrije verkeer op grond van EU-wetgeving, kan alleen worden geweigerd bij een besluit van een relevante nationale autoriteit waarin de precieze redenen voor de weigering zijn vermeld en waartegen beroep kan worden aangetekend.

Regels voor klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen

In Verordening (EG) nr. 1931/2006 wordt een regeling inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de EU vastgesteld en wordt een vergunning voor klein grensverkeer ingevoerd voor onderdanen van naburige derde landen die in grensgebieden verblijven.

Binnengrenzen

In het gebied zonder controles aan de binnengrenzen (d.w.z. het Schengengebied met uitzondering van Bulgarije, Cyprus en Roemenië) mag elke persoon van welke nationaliteit dan ook een binnengrens overschrijden zonder dat er grenscontroles worden uitgevoerd. Niettemin hebben nationale politieautoriteiten onder bepaalde regels en voorwaarden ook in grensgebieden het recht om politiecontroles uit te voeren.

Landen die deel uitmaken van het gebied zonder controles aan de binnengrenzen moeten alle belemmeringen voor een vlotte verkeersstroom aan de wegdoorlaatposten aan de binnengrenzen opheffen, met name snelheidsbeperkingen die niet uitsluitend door verkeersveiligheidsoverwegingen zijn ingegeven of bewakingstechnologie die wordt ingezet om bedreigingen van de openbare veiligheid en de openbare orde tegen te gaan.

Tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen

Wijzigingsverordening (EU) 2024/1717 bevat de voorwaarden voor de herinvoering en verlenging van controles aan de binnengrenzen. Indien zich in een gebied zonder grenscontrole een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in een lidstaat voordoet, dan mag deze lidstaat, uitsluitend als laatste redmiddel, in uitzonderlijke situaties weer grenscontroles invoeren. Een dergelijke ernstige bedreiging zou kunnen ontstaan door:

• terroristische incidenten of bedreigingen, en bedreigingen die het gevolg zijn van ernstige georganiseerde misdaad;
• grootschalige volksgezondheidscrises;
• een uitzonderlijke situatie gekenmerkt door plotselinge en grootschalige ongeoorloofde verplaatsingen van onderdanen van derde landen tussen de lidstaten, die een aanzienlijke druk vormen op de algehele middelen en capaciteiten van goed voorbereide bevoegde autoriteiten en die het algehele functioneren van het gebied zonder controle aan de binnengrenzen in gevaar kunnen brengen, zoals is aangetoond door middel van een informatieanalyse en alle beschikbare gegevens, onder meer van relevante EU-agentschappen; en
• grootschalige internationale evenementen of evenementen met een hoog zichtbaarheidsgehalte.

Lidstaten mogen de controles aan de binnengrenzen op basis van veiligheidsrisico's of migratiestromen met zes maanden verlengen. Ze kunnen de herinvoering met periodes van zes maanden verlengen tot maximaal twee jaar. Ze moeten elke herinvoering melden en de noodzaak en evenredigheid van het besluit tot herinvoering van de controle aan de binnengrenzen toelichten. Wanneer de herinvoering naar verwachting twaalf maanden zal duren, moet de Europese Commissie een advies uitbrengen over de vraag of de maatregelen evenredig en noodzakelijk zijn. In geval van een ernstige uitzonderlijke situatie in verband met een ernstige aanhoudende bedreiging kunnen de lidstaten bij wijze van uitzondering de herinvoering van grenscontroles na deze periode van twee jaar met maximaal twee keer zes maanden verlengen.

Indien de Commissie vaststelt dat er een grootschalige volksgezondheidscrisis is die meerdere lidstaten treft en de algehele werking van het gebied zonder controle aan de binnengrenzen in gevaar brengt, kan zij voorstellen dat de Raad van de Europese Unie een uitvoeringsbesluit neemt om de herinvoering van grenscontroles door lidstaten toe te staan, met inbegrip van passende mitigatiemaatregelen op nationaal en EU-niveau, indien de beschikbare maatregelen (in artikel 21 bis en artikel 23 van Verordening (EU) 2024/1717) niet voldoende zijn om de grote volksgezondheidscrisis aan te pakken.

Indien de Commissie vaststelt dat zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen die de algemene werking van het gebied zonder controle aan de binnengrenzen in gevaar brengen ten gevolge van aanhoudende ernstige tekortkomingen in verband met de controle aan de buitengrenzen, voor zover deze omstandigheden een ernstige bedreiging vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, kan zij voorstellen dat de Raad een aanbeveling doet waarmee een of meer lidstaten besluiten om de grenscontrole aan alle of bepaalde delen van hun binnengrenzen opnieuw in te voeren.

Schengenevaluatiemechanisme

De implementatie van Verordening (EU) 2016/399 door elke lidstaat wordt ten minste om de vijf jaar geëvalueerd door middel van een evaluatiemechanisme¹ overeenkomstig de voorschriften van Verordening (EU) 2022/922 (zie de samenvatting).

Systematische controles aan de hand van relevante databanken aan de buitengrenzen

Sinds april 2017 moeten burgers van de EU/EER (Europese Economische Ruimte) en van Zwitserland aan de buitengrenzen van het Schengengebied systematisch worden gecontroleerd aan de hand van de relevante databanken, naast de bestaande controles op onderdanen van derde landen.

Deze regels werden ingevoerd als reactie op de terroristische aanslagen die verschillende lidstaten de afgelopen jaren hebben getroffen en moeten met name helpen bij het aanpakken van de dreigingen van in de EU geboren terroristen die naar het buitenland gaan of uit het buitenland terugkeren. De controles vinden zowel bij binnenkomst als bij het verlaten van de buitengrenzen plaats. De controles worden uitgevoerd aan de hand van databanken zoals het SIS en de database van Interpol over gestolen en verloren reisdocumenten.

Inreis-uitreissysteem

Verordening (EU) 2016/399 houdt rekening met de vaststelling van Verordening (EU) 2017/2226, waarbij een gecentraliseerd systeem voor de registratie van inreis- en uitreisgegevens (inreis-uitreissysteem — EES) is opgezet voor onderdanen van derde landen die voor een kort verblijf komen, zodra deze van kracht wordt. Het huidige afstempelen van het reisdocument bij inreis en uitreis wordt vervangen door de elektronische registratie van de inreis en uitreis rechtstreeks in het EES. Het gebruik van geautomatiseerde grenscontrolesystemen voor personen die onderworpen zijn aan registratie in het EES is geïntegreerd. De Schengenlanden kunnen ook nationale faciliteringsprogramma's opzetten om vooraf gecontroleerde onderdanen van derde landen bij binnenkomst in aanmerking te laten komen voor uitzonderingen op bepaalde aspecten van grenscontroles. Deze nieuwe regels zijn pas van toepassing vanaf de datum van inwerkingtreding van het EES.

Het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht is reeds verantwoordelijk voor de werking van de drie EU-informatietechnologiesystemen die essentieel zijn voor de bescherming van het Schengengebied en het grensbeheer. Deze zijn:

• Eurodac (de dactyloscopische databank van de EU voor asielzaken, die vergelijkingen van vingerafdrukken mogelijk maakt),
• het SIS, en
• het visuminformatiesysteem.

Krachtens Verordening (EU) 2017/2226 heeft het agentschap de extra taak gekregen om het EES te ontwikkelen en ervoor te zorgen dat dit goed wordt beheerd.