22.1.2010

BG

Официален вестник на Европейския съюз

CE 16/44

---

Използване на досиетата на пътниците (PNR — Passenger Name Record) за целите на правоприлагането

P6_TA(2008)0561

Резолюция на Европейския парламент от 20 ноември 2008 г. относно рамковото решение на Съвета относно използването на досиетата на пътниците (PNR — Passenger Name Record) за целите на правоприлагането

(2010/C 16 E/08)

Европейският парламент,

—

като взе предвид изявлението на Комисията по време на разискванията на 21 октомври 2008 г., вследствие на въпроса с искане за устен отговор B6-0476/2008, относно предложението за рамково решение на Съвета относно използване на досиетата на пътниците (PNR — Passenger Name Record) за целите на правоприлагането (COM(2007)0654),

—	като взе предвид протичащите в момента разисквания в рамките на Съвета, на ниво министри и работни групи, във връзка с споменатото предложение,

—	като взе предвид становищата, представени от Агенцията за основните права, Европейския надзорен орган по защита на данните, Работната група по член 29 и Работната група по полицейско и съдебно сътрудничество,

—	като взе предвид предходните си резолюции (1) относно Споразумението PNR между ЕС и САЩ (2), Споразумението PNR между ЕС и Канада (3) и Споразумението PNR между ЕС и Австралия (4),

—	като взе предвид член 108, параграф 5 от своя правилник,

А.

като има предвид, че принципите относно защитата на данните, които следва да се спазват от институциите на ЕС и държавите-членки, са посочени в член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ), член 7 и член 52 от Хартата за основните права на Европейския сюъз (Хартата на основните права), член 286 от Договора за ЕО, член 5 от Конвенция № 108 на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизирана обработка на лични данни (Конвенция № 108) и на вторично ниво — в Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (5) и проекта на Рамково решение на Съвета относно защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси;

Б.	като има предвид, че всяко ново законодателство на ЕС следва да отговаря на принципите за пропорционалност и субсидиарност, посочени в член 5 от Договора за ЕО и протокол 30 към него;

По процедурните въпроси

1.   Признава необходимостта от засилено сътрудничество на европейско и международно равнище в борбата срещу тероризма и сериозните престъпления; признава, че събирането и обработването на данните може да бъде ценно средство за целите на правоприлагането;

2.   Счита, че на правоприлагащите органи следва да бъдат предоставени всички инструменти, от които се нуждаят за адекватното изпълнение на техните задачи, в това число достъпа до данните; независимо от това подчертава, че тъй като подобни мерки имат значително отражение върху личния живот на гражданите на Съюза, мотивите за тяхното прилагане що се отнася до необходимостта, пропорционалността и полезността за постигане на набелязаните от тях цели, трябва да бъдат убедително обосновани, и подчертава, че трябва да бъдат предприети ефективни предпазни мерки за защита на личното пространство, както и, че трябва да бъдат предвидени механизми за правна защита; вярва, че това е предпоставка за придаването на необходимата политическа легитимност на дадена мярка, която гражданите могат да счетат за неуместно нахлуване в тяхното лично пространство;

3.   Изразява съжаление, че формулирането и обосновката на предложението на Комисията е оставило толкова значителна правна несигурност по отношение на съвместимостта с ЕКПЧ и Хартата за основните права, както и, че избраното правното основание повдига въпроси относно подходящата роля на Парламента в законодателната процедура; отбелязва, че същите опасения, свързани с липсата на правна сигурност в предложението:

—	са повдигнати в становищата, предоставени от Агенцията за основните права, Европейския надзорен орган по защита на данните, Работната група по член 29 и Работната група по полицейско и съдебно сътрудничество;

—	налагат на Съвета да извърши обстоен преглед на възможните цели и въздействие на бъдеща инициатива на ЕС в тази област, като включи значителен обем допълнителна информация, в това число споменатите становища;

4.   Счита, че при тези условия Европейският парламент трябва да задържи приемането на официалното си становище по процедурата на консултация, до момента, когато на повдигнатите в настоящата резолюция въпроси бъде даден адекватен отговор и бъде предоставен минималния набор от необходими сведения;

5.   Поддържа сериозните си резерви по отношение на необходимостта и добавената стойност на предложението за създаване на схема на ЕС за използване на данните от досиетата на пътниците и предпазните мерки, съдържащи се в него, независимо от обясненията и поясненията, дадени от Комисията и Съвета до настоящия момент, било устно, било в писмена форма; освен това отбелязва, че много от въпросите, повдигнати от Парламента, Работната група по член 29, Работната група по полицейско и съдебно сътрудничество, Европейския надзорен орган по защита на данните и Агенцията за основните права са останали без задоволителен отговор;

6.   Споделя мнението на Агенцията за основните права относно това, че самото наличие на база данни за целите на търговията не оправдава автоматично нейното използване за целите на правоприлагането; още повече, че същите или дори по-добри резултати биха се постигнали чрез подобряване на правната взаимопомощ между правоохранителните органи;

7.   Приканва Съвета, в случай че възнамерява да продължи с разглеждането на текста на Комисията, да вземе предвид препоръките, изложени в настоящата резолюция, и надлежно да обоснове условията на неотложна социална потребност, които биха могли да превърнат тази нова намеса от страна на ЕС в „необходима“, съгласно изискванията на член 8 от ЕКПЧ; счита това за минимални условия за подкрепата за въвеждането на схема на ЕС за използване на данните от досиетата на пътниците; е готов да даде своя принос и да участва в тази дейност на всяко едно равнище;

8.   Отново отправя призив за изясняване на взаимоотношението между използването на данните от досиетата на пътниците и останалите мерки, например Директива 2004/82/EО на Съвета от 29 април 2004 г. относно задължението на превозвачите да съобщават данни на пътниците (6), предлаганата Входно-изходна схема, Електронната система за разрешение за пътуване, биометричните данни в паспорти и визи, Шенгенската информационна система, Визовата информационна система, Регламент (ЕО) № 2320/2002 на Европейския парламент и на Съвега от 16 декември 2002 г. относно създаването на общи правила за сигурността на гражданското въздухоплаване (7), както и националните схеми за защита на защита на границите; отбелязва със съжаление, че прилагането на някои от тези мерки е значително забавено и счита, че един обстоен и системен преглед на настоящите механизми и средства за сътрудничество в областта на сигурността в рамките на ЕС и Шенген, целящи гарантиране на сигурността във въздухоплаването, защита на външните граници и борбата срещу тероризма, би могъл да могъл да помогне за оценяване на добавената стойност на предложеното използване на данните от досиетата на пътниците;

9.   Припомня, че разискванията относно подходящото правно основание за предложението са все още в ход и отново припомня, че съгласно член 47 от Договора за ЕО, законодателните мерки в рамките на съдебното и полицейското сътрудничество следва да бъдат придружени от необходимите съпътстващи общностни мерки, които трябва да бъдат приети по процедурата за съвместно вземане на решение заедно с Парламента що се отнася до аспектите, свързани с първия стълб, по-специално тези, определящи приложното поле на задълженията, които трябва да бъдат изпълнени от стопанските субекти (8);

10.   Припомня, че Съдът на Европейските вече е възразил срещу Споразумението PNR между ЕС и САЩ, на основание неправилно избрано правно основание; следователно призовава Комисията внимателно да обмисли, кое ще бъде подходящото правно основание;

11.   Счита, че във връзка с въвеждането новото законодателство националните парламенти трябва да бъдат изцяло ангажирани в законодателния процес, като се има предвид отражението на предложението както върху гражданите, така и върху националния правен ред на държавите-членки;

12.   Подчертава, че възможното бъдещо законодателство, установяващо схемата на ЕС за използване на данните от досиетата на пътниците като нова рамка за полицейско сътрудничество в рамките на ЕС следва да съдържа разпоредби за периодична оценка на изпълнението, прилагането, полезността и нарушенията на предпазните мерки; счита, че националните парламенти, Европейския надзорен орган по защита на данните, Работната група по член 29 и Агенцията за основните права следва да бъдат поканени да вземат участие както в прегледа, така и в оценяването; следователно счита, че в новото законодателство следва да бъде включена клауза за прекратяване на действието;

13.   В тази връзка подчертава, че всяка държава-членка носи първоначалната отговорност за събирането на подобни данни от досиетата на пътниците и защитата на тези дънни; подчертава, че предпазните мерки са задължителни при предаването или прехвърлянето на подобни данни от досиетата на пътниците на държави-членки или обмена на тези данни между държави-членки; следователно счита, че достъпът до данните от досиетата на пътниците, обменяни между държавите-членки следва да бъде строго ограничен единствено до тези органи, които отговарят за борбата срещу тероризма и организираната престъпност; счита, че други правоприлагащи агенции могат да получат достъп след предварително разрешение от съдебен орган;

Субсидиарност

14.   Отбелязва със загриженост, че все още необходимостта от действие на общностно равнище все още не е демонстрирана достатъчно ясно; в тази връзка поставя под въпрос твърдението на Комисията, че посочената цел на предложението е хармонизиране на национални схеми, при условие че едва няколко държави-членки имат система за използване на данни от досиетата на пътниците за целите на правоприлагането и за други цели, или планове за такава схема; счита следователно, че предложението на Комисията не хармонизира национални системи (тъй като те не съществуват), а просто установява задължението на всички държави-членки да създадат система;

15.   Отбелязва, че Комисията предлага „децентрализирана“ схема, което означава, че добавената стойност за Европа е дори още по-неясна;

Пропорционалност

16.   Припомня, че член 8 от ЕКПЧ и член 52 от Хартата за основните права изискват такова мащабно нахлуване в пространството на защита на личните данни да бъде правомерно и обосновано с неотложна социална потребност, предвидено от закон и пропорционално на крайната цел, както и необходимо легитимно в едно демократично общество; в тази връзка изразява дълбоко съжаление за целта на предвидените мерки за полицейско сътрудничество не се ограничава до проблеми, като борбата срещу тероризма и организираната престъпност;

17.   Изразява загриженост относно това, че по същество предложението предоставя на правоохранителните органи достъп до всички данни, без предварителен нарочен акт на компетентен орган; изтъква, че Комисията не доказва необходимостта от нови правомощия за правоохранителните органи, нито че тази цел не може да бъде постигната с мерки от по-малък мащаб; критикува факта, че няма информация относно това, в каква степен съществуващите правомощия на правоохранителните органи не отговарят на нуждите в момента, и относно това кога и къде се е проявила липсата на правомощия, необходими във връзка с посочената цел; изисква да се извърши преглед на посочените по-долу съществуващи мерки, преди да се пристъпи към по-нататъшно разработване на система на ЕС за използване на данни от досиетата на пътниците;

18.   Отбелязва твърдението на Комисията, според което ЕС е бил в състояние да оцени стойността на данните PNR и да установи техния потенциал за целите на правоприлагането, но подчертава, че към днешна дата няма никакви доказателства в подкрепа на това твърдение, като се има предвид, че:

—	всички сведения, представени до този момент от САЩ, са анекдотични, като САЩ никога не са доказали убедително, че масираното и системно използване на данни от досиетата на пътниците е нужно с оглед на борбата с тероризма и тежките престъпления;

—	имаше само един съвместен преглед на споразумението PNR между ЕС и САЩ, който оцени единствено прилагането му, а не резултатите;

—

предварителните заключения от системата на Обединеното кралство за използване на данни от досиетата на пътниците се отнасят до цели на правоприлагането, различни от борбата срещу тероризма, което попада извън приложното поле на предложението на Комисията и използването на данни от досиетата на пътниците в конкретни случаи, в контекста на протичащи разследвания, въз основа на съдебна заповед и при достатъчно основания за това; до този момент няма сведения за ползата от масовото събиране и използване на данни от досиетата на пътниците с цел противодействие на тероризма;

Ограничаване на целите

19.   Подчертава, че принципът на ограничаването на целите е един от основните принципи при защитата на данните; изтъква по-специално, Конвенция № 108 гласи, че личните данни се „запаметяват за точно определени и правомерни цели и не се използват по начин, несъвместим с тези цели“ (член 5, буква б); отбелязва също така, че дерогации от този принцип са допустими само при положение, че са предвидени със закон и съставляват необходима мярка в демократично общество за целите, наред с другото, на „борбата с престъпленията“ (член 9); изтъква, че в трайната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека изрично се подчертава, че тези дерогации трябва да бъдат пропорцонални, точно определени и предвидими, съгласно член 8, параграф 2 от ЕКПЧ;

20.   Изразява дълбоко съжаление относно липсата на точно определяне на целите, което е съществена гаранция при налагането на ограничителни мерки и счита, че подобна защита е дори още по-важна по отношение на мерките за тайно наблюдение, поради по-високите рискове от произволни действия при такива обстоятелства; счита, че тъй като посочените цели и определения са непрецизни и неопределени във времето, те следва да бъдат ясно уточнени, за да се избегне съдебно оспорване на схемата на ЕС за използване на данните от досиетата на пътниците;

21.   Отново заявява, че данните от досиетата на пътниците могат да бъдат много полезни като спомагателни, допълнителни доказателства при конкретно разследване на лица, заподозрени в терористични действия, и техни съучастници, които са известни на компетентните органи; при все това изтъква, че няма доказателства, че данните от досиетата на пътниците са полезни за масирано автоматизирано търсене и анализ, въз основа на рискови критерии или модели (тоест създаване на профили или извличане на данни), с цел търсене на потенциални терористи (9);

22.   Освен това подчертава, че правилата на ЕС за защита на данните налагат ограничения за прилагането на метода на създаване на профили въз основа на лични данни (член 8 от Хартата за основните права и ЕКПЧ); следователно се съгласява със становището на Европейската агенция за основните права, според която профилирането въз основа на данни от досиетата на пътниците следва да бъде провеждано единствено на равнище разузнаване, въз основа на отделни случаи и фактически параметри;

23.   Отново изразява своята загриженост относно мерките, показващи безразборното използване на данните от досиетата на пътниците за създаване на профили и за определяне на параметри за оценка на рисковете; припомня, че всеки вид профилиране, основано на етническата и националната принадлежност, религиозната и сексуалната ориентация, възраст или здравословно състояние следва да бъде изрично забранен като несъвместим със забраната за всякакъв вид дискриминация, определена в Договорите за ЕО и в Хартата за основните права;

24.   Припомня, че в случай на разширяване на обхвата на предложението Комисията и Съветът следва да разяснят подробно, за всяка посочена цел поотделно, как ще бъдат използвани данните от досиетата на пътниците и защо съществуващите правомощия на правоохранителните органи не са достатъчни; счита, че трябва да се установи подходящото правно основание за всяка конкретна цел;

Защита на личните данни

25.   Подчертава, че приемането на подходяща рамка за защитата на данните по третия стълб е абсолютно предварително условие за каквато и да било схема на ЕС за използване на данни от досиетата на пътниците, каквото представляват конкретните правила за предаването и използването на данни от досиетата на пътниците, които не са обхванати от рамката на ЕС за защита на данните по първи и трети стълб; подчертава необходимостта да се разясни какви правила за защита на личните данни се отнасят за звената за сведения за пътниците и да се гарантира проследяването на всякакъв достъп до, прехвърляне или използване на данните от досиетата на пътниците;

26.   Подчертава, че данните с чувствителен характер могат да се използват за конкретни случаи в контекста на редовно провеждано разследване или съдебно преследване, разрешено със съдебна заповед; отбелязва загрижеността на авиокомпаниите, че данните с чувствителен характер не могат да бъдат филтрирани от общите бележки; следователно призовава за определянето на строги условия за обработването на тези данни от звената за сведения за пътниците, както е определено от Европейската агенция за основните права в нейното становище;

Подробни данни за изпълнението

27.   Подчертава, че по отношение на сроковете за съхранение Комисията не е обосновала предложение период за съхранение; независимо от това счита, че за целите на разработването на показатели на риска и установяването на модели на пътуване и поведение, данните, представени анонимна, следва да бъдат достатъчни; счита също така, че ако бъде разширен обхватът на схемата за използване на данни от досиетата на пътниците, сроковете на запазване на данните трябва да се обосноват за всяка отделна цел;

28.   Отново заявява, че прехвърлянето на данни следва да се извършва единствено чрез използването на метода PUSH и че трети държави не бива да имат пряк достъп до досиетата на пътниците в европейските системи за резервация;

29.   Приветства факта, че по отношение на достъпа до данните от досиетата на пътниците, в предложението се посочва, че всички структури, имащи достъп до данни от досиетата на пътниците, следва да бъдат поименно посочени в изчерпателен списък;

30.   Подчертава, по отношение на прехвърлянето на данни в трети държави, подобни данни не може да се предават на трети държави, освен ако съответните трети държави не гарантират адекватно ниво на защита (както е посочено в Директива 95/46/EО и в правните актове за създаване на Европол и Евроюст) или не предоставят подходящи гаранции (в съответствие с Конвенция № 108), както и че данни следва да се предават само в конкретни случаи;

31.   Отново подчертава, че пътниците трябва да бъдат информирани напълно, и достъпно за подробностите, свързани със схемата, както и за своите права, и за това, че органите на държавите-членки отговарят за предоставянето на тази информация; предлага по летищата да бъде използван примера с информацията за „отказан достъп до борда“; счита, че е от съществено значение да се определи право на достъп, право на коригиране и право на обжалване за пътниците;

32.   Настоява за определянето на подробни и хармонизирани правила относно сигурността на данните от досиетата на пътниците, както що се отнася до информационно-технологичните решения, така и по отношение на правилата за предоставяне на разрешение и достъп;

Последствия за превозвачите

33.   Отбелязва, че въздушните превозвачи събират данните от досиетата на пътниците за търговски цели и че тези данни не се събират системно за попълване на всички полета в досиетата на пътниците; настоява, че от авиокомпаниите не следва да се изисква да събират каквито и да е допълнителни данни, различни от тези, които събират за търговски цели; счита, че въздушните превозвачи не следва да се считат за отговорни за проверката на изчерпателността и точността на досиетата, нито да подлежат на санкции при непълни или неточни данни; призовава за ясна оценка на разходите, произтичащи от схема на ЕС за използване на данните от досиетата на пътниците; счита, че всякакви допълнителни разходи са за сметка на страните, изискващи тези данни;

Посредници/звена за сведения за пътниците

34.   Призовава за ясно определяне на ролята и правомощията на звената за сведения за пътниците, по-специално по отношение на прозрачността и демократичната отчетност и с цел установяване на подходящи правила за защита на данните; изисква ролята на тези звена да бъде сведена до прехвърлянето на данните на компетентните органи, за да се гарантира, че оценките на риска ще могат да бъдат провеждани единствено от компетентни органи и в контекста на дадено разследване; призовава за разясняване на законодателството, което ще ръководи оценката на риска, извършвана от звената за сведения за пътниците, както и отговорността на органите по защита на данните в случаите, в които държави-членки си сътрудничат с цел създаване на съвместно звено за сведения за пътниците;

*

* *

35.   Възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, на Комисията и на правителствата и парламентите на държавите-членки, както и на Европейския надзорен орган по защита на данните, Агенцията за основните права, Работната група по член 29 и Работната група по полицейско и съдебно сътрудничество.

---

(1)  ОВ C 61 E, 10.3.2004 г., стр. 381; ОВ C 81 E, 31.3.2004 г., стр. 105; ОВ C 103 E, 29.4.2004 г., стр. 665; ОВ C 157 E, 6.7.2006 г., стр. 464; ОВ C 305 E, 14.12.2006 г., стр. 250; ОВ C 287 E, 29.11.2007 г., стр. 349; ОВ C 175 E, 10.7.2008 г., стр. 564; Приети текстове, 22.10.2008 г., P6_TA(2008)0512.

(2)  ОВ L 204, 4.8.2007 г., стр. 18.

(3)  ОВ L 82, 21.3.2006 г., стр. 15.

(4)  ОВ L 213, 8.8.2008 г., стр. 49.

(5)  ОВ L 281, 23.11.1995 г., стр. 31.

(6)  ОВ L 261, 6.8.2004 г., стр. 24.

(7)  ОВ L 355, 30.12.2002 г., стр. 1.

(8)  Вж. преди всичко становището на правната служба на Съвета по тази тема, както и становището на генералния адвокат, изразено на 14 октомври 2008 г. по дело C-301/06 „Ирландия срещу Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз“ относно Директива 2006/24/ЕО.

(9)  Доклад относно КСР за Конгреса на САЩ, озаглавен „Извличането на данни и вътрешната сигурност: преглед на Jeffrey Seifert“; „Ефективното противодействие на тероризма и ограничената роля на предикативното извличане на данни“ от CATO Institute; „Защитата на правото на личен живот в борбата с терористите: рамка за програмно оценяване“; „Няма отличен екип по отношение на сигурността“ от Frank Kuipers, Clingendael Institute, август 2008 г.

---