Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно използването на скенери за целите на сигурността на летищата в ЕС“

COM(2010) 311 окончателен

2011/C 107/10

Докладчик: г-н Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

На 15 юни 2010 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския Парламент и до Съвета относно използването на скенери за целите на сигурността на летищата в ЕС“

COM (2010) 311 окончателен.

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 2 февруари 2011.

На 469-ата си пленарна сесия, проведена на 16 и 17 февруари 2011 г. (заседание от 16 февруари), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 104 гласа „за“, 1 глас „против“ и 5 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения

1.1   ЕИСК е съгласен, че сигурността на въздухоплаването е обект на правна защита, но счита, че Комисията следва да приложи по-цялостен подход, сред чиито ключови елементи да бъдат „обменът на разузнавателни данни и анализите на човешкия фактор“, а не само използването на технологии, за които има сериозни съмнения и рискове, които към днешна дата не са разсеяни по убедителен начин.

1.2   Използването на този вид скенери би могло да засегне защитата на основните права, по-конкретно човешкото достойнство, личната неприкосновеност и защитата на личните данни, що се отнася до запазване, отпечатване, изпращане или съхранение по непозволен начин на образи, които по-късно могат да бъдат разпространени. ЕИСК счита, че при останалите обстоятелства пътниците би следвало да могат да решат дали да се подложат на този вид проверка (opt-out) и независимо от избора им да имат правото да летят. Във всички случаи трябва да се предвидят сериозни нормативни гаранции, че в посочената по-горе ситуация положението на пътниците няма да се влоши допълнително чрез обидни забавяния на опашките за проверка на сигурността или подлагане на прекалени физически проверки.

1.3   Във връзка с опазването на здравето ЕИСК отправя искане към Комисията да представи убедителни изследвания за възможните въздействия на тези устройства върху здравето на пътниците и персонала, който често е изложен на тези въздействия поради естеството на работата си, като в случай на съмнение би било по-добре да се използва друг вид апаратура.

1.4   ЕИСК припомня на Комисията, че в съобщението не се споменава нищо за ефективната правна защита, която трябва да се осигурява на по-слабата страна, т.е на пътниците, използващи авиокомпаниите и летищата, тъй като без достатъчни процесуални гаранции спазването на личните права не е гарантирано.

1.5   Според Комитета би трябвало да се обмислят сериозно алтернативи на въвеждането на използването на скенери за целите на сигурността на летищата или скенери за проверка на цялото тяло. Подобна алтернатива би могла да бъде въвеждането на техническа система за схематично локализиране и идентифициране на източниците на заплаха, които да могат впоследствие да се установят с по голяма точност посредством ръчен контрол.

2.   Въведение и съдържание на съобщението

2.1   Съобщението на Комисията разглежда въпроса за нарастващото и регламентирано на национално равнище използване на скенери за целите на сигурността на летищата в Европейския съюз.

2.2   Според Комисията единствено общи европейски стандарти за сигурност в областта на въздухоплаването могат да предоставят рамка, която да гарантира хармонизиран подход към използването на скенери за целите на сигурността на летищата.

2.3   Сигурността на въздухоплаването, според Комисията, днес е изправена пред нови видове заплахи, които не могат да получат адекватен отговор чрез традиционните технологии за сигурност, използвани на летищата. Поради това някои държави-членки на ЕС започнаха да изпитват и инсталират скенери за целите на сигурността на своите летища и в резултат на това в ЕС възникват различни правила.

2.3.1   Скенер за целите на сигурността е родово понятие и се използва за технология, способна да открива предмети, носени под облеклото. Тази технология използва различни форми на лъчение, различаващи се по дължината на вълната и излъчваната енергия, с цел да се открият обекти, различни от човешката кожа.

2.4   Съгласно законодателството на ЕС държавите-членки могат да въведат използването на скенери за целите на сигурността на своите летища или i) като упражнят правото си да прилагат мерки за сигурност, които са по-строги от настоящите изисквания на ЕС, или ii) временно, като упражнят правото си да изпробват нови технически процеси или методи за максимален период от 30 месеца.

2.5   Що се отнася до здравето, и по-конкретно до използването на йонизиращи лъчения, европейското законодателство съгласно Договора за Евратом определя прагове за дози на облъчване (еднократни и годишни) и изисква разумно основание за подлагането на хора на облъчване, като и гарантирането с помощта на защитни мерки на възможно най-ниско ниво на облъчване.

2.6   Комисията отбелязва, че основният принцип както на европейските, така и на международните правила, е на борда на самолетите да не се допускат предмети, представляващи заплаха, като оръжия, ножове, взривни вещества (т.нар. „забранени предмети“).

2.6.1   Тази обща регулаторна рамка предвижда упоменатата „сигурност чрез еднократна проверка“, каквато вече е въведена в някои държави от Европейския съюз, но не изцяло, и в бъдеще ще се явява най-същественият улесняващ елемент както за авиационния сектор, така и за пътниците.

2.7   Съгласно правната рамка на ЕС за сигурност в областта на въздухоплаването на държавите-членки и/или летищата се предоставя списък с методи и технологии за проверка и контрол, от които те трябва да изберат елементите, необходими за ефективното и ефикасното изпълнение на техните задачи по сигурността на въздухоплаването.

2.7.1   Комисията отбелязва, че настоящото законодателство не позволява летищата да заменят систематично признатите методи или техники за проверка със скенери за целите на сигурността. Използването на скенери за целите на сигурността като един от методите, допуснати в областта на сигурността във въздухоплаването, може да бъде разрешено само с решение на Комисията съгласно процедурата по комитология, подкрепено от държавите-членки и Европейския парламент.

3.   Бележки

3.1   Комитетът изразява сериозни и значителни резерви по отношение на подхода в съобщението на Комисията. По принцип ЕИСК възразява срещу евентуалното приемане и прилагане на бъдещ регламент, което може да доведе до повишаване на разходите за частните лица, засягайки упражняването на основните им права. Тъй като в случая става въпрос за много бързоразвиващи се технологии, Комитетът би могъл да подкрепи механизъм за контрол на сигурността, при който се използват не толкова натрапчиви технологии, само ако тази система е напълно надеждна, не нарушава основните права и не застрашава здравето на хората.

3.1.1   По-конкретно се разглеждат някои аспекти на съобщението, които имат сериозни правни недостатъци.

3.1.2   Първо, има съмнения дали основната цел на въпросния нормативен акт (всеобщо въвеждане във всички летища на ЕС на т.н „скенери за целите на сигурността“) е най-подходящият начин за постигане на максимална сигурност на въздухоплаването. Въпреки че според Комисията въвеждането на скенерите ще бъде по желание, пътниците няма да имат възможност да изберат дали да се подложат или не на въпросния контрол. Преди приемането на мярка от подобен характер, следва да се приложи „тест за пропорционалност“ между необходимостта от приемането ѝ и други аспекти, например разходите по използването на тези скенери за целите на сигурността. В настоящите условия инсталирането на тези системи (цена на основното оборудване и на допълнителния софтуер) на всички летища на ЕС се оказва много скъпо за публичните власти, предвид сериозните съмнения относно надеждността на тези системи, здравето на хората и посегателството върху основните права. С оглед на изключително бързо променящия се характер на този пазар, ЕИСК счита, че е по-рационално да се изчака появата на по-усъвършенствани, не толкова натрапчиви технологии, които отговарят в по-голяма степен на поставената цел, а именно авиационната сигурност. Според Комитета би трябвало да се обмислят сериозно алтернативи на въвеждането на използването на скенери за целите на сигурността на летищата или скенери за проверка на цялото тяло. Подобна алтернатива би могла да бъде въвеждането на техническа система за схематично локализиране и идентифициране на източниците на заплаха, които да могат впоследствие да се установят с по-голяма точност посредством ръчен контрол.

3.1.3   Второ, не е добре премерено сериозното ограничаване на основните права следствие на бъдещото прилагане на регламента. За съжаление в един съд във Флорида, който използвал технология с милиметрови вълни, служителите съхранили 35 000 образа, които след това били разпространени по интернет в нарушение на основните права на хиляди хора.

3.1.4   На последно място самата необходимост за избора на вида акт от Комисията може да бъде оспорена, както и процедурата по приемане.

3.2   Накратко, в светлината на критериите, подробно установени в практиката на Съда на Европейския съюз и в Европейския съд по правата на човека, изглежда, че съобщението на Комисията не отговаря стриктно на трите критерия – необходимост, пропорционалност и законност, които трябва да са налице за всички мерки, които приемат публичните власти в правов съюз (или правова държава), за да не се орязват или ограничават правата и свободите на хората.

3.2.1   По отношение на първия посочен аспект, следва да се изразят сериозни резерви към неясната връзка между предложената мярка (въвеждане на „скенери за целите на сигурността“) и постигането на по-високи стандарти на сигурност във въздухоплаването.

3.2.2   В същото съобщение самата Комисия, оценявайки въздействието отбелязва, че добавянето на нови методи и технологии след всеки инцидент „се оказва все по-неефективно“. Вместо това тя призовава за „по-цялостен подход, сред чиито ключови елементи в бъдеще да бъдат обменът на разузнавателни данни и анализите на човешкия фактор“.

3.2.3   Не е случайно, че тази оценка съвпада с позицията на Европейския надзорен орган по защита на данните, който по искане на Европейската комисия изготви „ad hoc“ доклад относно спорните разпоредби и е защитавал това мнение във всичките си становища относно прилагането на европейски мерки за сигурност в отговор на терористични заплахи.

3.2.4   Трябва да се постигне баланс между необходимостта от недискриминационен европейски подход по проблемите на авиационната сигурност и окончателното въвеждане на „сигурност чрез еднократна проверка“ при зачитане на основните права, по-специално що се отнася до съгласието за доброволно подлагане на проверките, използващи тези технологии.

3.2.5   Още по-категорична е позицията на работната група по член 29 от Директива 95/46 ЕО. В консултацията си от 11.2.2009 г. тя твърди, че тези скенери не са алтернатива на другите използвани понастоящем методи за откриване на елементи, застрашаващи сигурността на въздухоплаването, и дори заключва, че към момента няма фактори, които да доказват необходимостта от замяна на съществуващите мерки за проверка по летищата с тези скенери.

3.3   На второ място, Комитетът изразява също несъгласието си във връзка със сериозното въздействие, което прилагането на разпоредбите, произтичащи от съобщението, би могло да има върху упражняването на основните права.

3.3.1   Нарушените основни права контрастират с обстойния анализ, посветен на оценката на разходите за инсталирането на тези скенери по летищата, с цел да се обосноват ползите от тях.

3.3.2   Целта тук е да се намери подходящ баланс между свобода и сигурност, което изисква внимателно тълкуване на разпоредбите по различни причини.

3.3.3   От една страна, почти всички най-засегнати права и свободи са част от това, което Европейският съд по правата на човека обяви за недосегаема основа на обществения ред, установена с Европейската конвенция за правата на човека.

3.3.4   Следователно, всяко ограничаване на тези права следва да се прилага по изключение, когато няма възможност за използване на други алтернативи, по-малко принудителни от правна гледна точка. То трябва да подлежи на наднационален контрол и да е съвместимо с привичките на развитото демократично общество. При всяко положение в бъдещия регламент Комисията трябва да предвиди бързи или приоритетни процедури, или да препрати към процедурите, които вече съществуват в държавите-членки, за да предотврати евентуални нарушения на основните права.

3.3.5   От друга страна, както припомня генералният адвокат Sharpston в Заключенията си по дело C-345/06 (Heinrich), което също се отнася за приемането на законодателен акт на Европейската комисия относно сигурността на въздухоплаването, в ЕС няма място за аргументи, които обосновават суспендирането или ограничаването на гаранциите за основните права с цел предотвратяване на риска за обществената сигурност, който може да бъде особено висок в трудни времена или обстоятелства.

3.4   ЕИСК изразява особена загриженост за здравето на пътниците и персонала, който често използва тези устройства поради естеството на работата си. Във връзка с това Комитетът отправя искане честото използване на сложната апаратура да бъде поверено на персонал с подходяща квалификация. В това отношение съществена роля играят доброто заплащане и условия на труд. Наемането на квалифициран персонал би допринесло за намаляването на броя на многократните проверки с рамкови метал-детектори и свързаните с тях рискове за здравето.

3.5   ЕИСК очаква в предложението Комисията да определи високо равнище на опазване на здравето въз основа на научни изследвания и надлежно проверени, убедителни, достоверни и удовлетворяващи пътниците становища и въз основа на принципа на минимално излагане на евентуалните вредни въздействия. Освен това трябва да се предвидят специални разпоредби за особено чувствителните и/или уязвими пътници като бременни жени, деца, хора с увреждания или хора, страдащи от определени болести, за които не се препоръчва този вид проверка.

3.6   Накрая следва да се отбележи липсата на убедителни доказателства, че използването на тези скенери е безвредно за здравето на хората, както и че не е приет кодекс за добри практики – в случай на повсеместно въвеждане на скенерите, в съответствие с изискванията на разпоредбите за защита на личните данни. В тази връзка Комисията трябва да задълбочи съдържанието на изготвените протоколи, в които да намерят място подходящи отговори на тревогите, свързани с основните права, както и да предостави обща информация на пътниците по подходящ начин и по-специално, че използването на скенери е напълно доброволно и в никакъв случай не е задължително.

3.6.1   Във всеки случай трябва да се предостави възможността за избор да не се преминава проверка чрез скенери и да се установят твърди законодателни гаранции, че тези, които направят този избор няма да понесат допълнителна тежест като досадни забавяния по опашки за проверка или подлагане на изтощителни ръчни претърсвания – нито едно от двете не присъства в съобщението на Комисията.

3.7   Друг аспект, който създава известно объркване, е употребата на термините и представянето на въпроса в предложението на Комисията.

3.7.1   Комисията използва термина „скенер за целите на сигурността“, който заменя термина „скенер за (цяло) тяло“, който беше използван в общественото допитване по същия въпрос, осъществено от Комисията, съгласно изискването на резолюцията на Европейския парламент от 23.10.2008 г.

3.7.2   Промяната в терминологията е средство за превръщане на въпросното съобщение в политически по-привлекателно с цел приемането му, както сочи позицията на Комисията в полза на въвеждането на тези устройства като елемент от мерките за сигурност на въздухоплаването, които ще се прилагат по летищата на държавите-членки на ЕС.

3.7.3   Така например, в параграф 34 от съобщението Комисията твърди, че тези скенери могат да заместят напълно другите техники за сигурност на въздухоплаването.

3.7.4   Също така в параграф 45 от съобщението се казва, че „е ясно“, че с помощта на съвременната технология тези устройства „предоставят максимални възможности“ за откриване на заплахите и предоставят „много по-добра възможност за предотвратяване“.

3.7.5   В параграф 82 се подчертава отново, че повсеместната употреба ще позволи на големите летища „да повишат своята гъвкавост и потенциал за укрепване на сигурността на въздухоплаването“.

3.7.6   Предвид различните неясноти, свързани с употребата на тези устройства, както и безспорните последици за правата и обществените свободи на хората, би бил по-подходящ един еклектичен текст, който по-обективно да представя състоянието на нещата и възможните алтернативи.

3.7.7   Тези особености на техниката, използвана от Комисията за изготвяне на съобщението, се отнасят до последния от аспектите, посочени по-горе, а именно изборът на вид законодателен акт (регламент) и уместността на избраната процедура за приемането му (процедура по комитология).

3.8   Накратко, съобщението повдига сериозни съмнения, не по отношение на законността, но по отношение на легитимността.

3.8.1   Разбира се, Комисията може да действа в тази област въз основа на правомощията, предоставени ѝ с член 4, параграф 2 от Регламент № 300/2008 на Европейския парламент и на Съвета.

3.8.2   Все пак Комисията трябваше да действа възможно най-предпазливо при изготвянето на едно толкова спорно предложение, особено в светлината на неотдавнашния опит, който я принуди да измени собствените си актове в тази област след съответното оспорване в съда.

3.8.3   При тези обстоятелства изглежда по-подходящо да се избере решение, адресирано до всички държави-членки, или препоръка, която ще предостави повече възможности за маневриране на компетентните органи и повече време за (доброволно) изпробване на тези скенери.

3.8.4   По същия начин трябва да се подчертае, че процедурата по комитология, следвана от Комисията за приемане на бъдещото законодателно предложение, макар да има правна сила, е прекалено рестриктивна и неясна за изготвяне на един толкова важен акт.

3.8.5   Това е особено важно, защото Договорът от Лисабон в новия член 290 от ДФЕС полага основите на нов механизъм за изпълнение от Комисията на правомощията, делегирани от Съвета и Европейския парламент, давайки им право да оттеглят делегирането без да ги задължава да се обосновават (член 290, параграф 2, буква а). В този контекст Комисията следва внимателно да прецени дали сериозното въздействие, което предложението за регламент, ако влезе в сила, ще окаже върху правното наследство на хората, изисква да бъде изготвено в по-широка институционална рамка, открита за обществено обсъждане с участието на всички заинтересовани страни и отворена за идеологически дебат между представителните политически партии, както предполага парламентарната демокрация, и в който Европейският парламент трябва да играе главна роля при обсъждането на основните прала, което не съответства на процедурата по комитология.