15.12.2017   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 434/11

Докладчик:

Denis MEYNENT

1.1.

Комитетът припомня, че основната цел на програмата REFIT (1) е подобряване на качеството и ефективността на европейското законодателство и разработване на прости, разбираеми и последователни правила, без да се поставят под въпрос установените стратегически цели на политиките на ЕС, нито да се действа в ущърб на защитата на гражданите, потребителите, работниците и социалния диалог, както и на околната среда (2). Европейската регулаторна уредба е съществен фактор за интеграцията. При условие че съответства на принципа на пропорционалност, тя се превръща във важен залог за защита, насърчаване на европейското законодателство и правната сигурност на всички европейски заинтересовани страни и граждани на Европа (3).

1.2.

Независимо от постигнатия досега напредък, и по-специално под влиянието на работата на Комитета за регулаторен контрол (КРК), ЕИСК би желал европейската екосистема за оценка на въздействието да продължи да се развива, за да се укрепи нейното качество и да се насърчи включването на организираното гражданско общество в разработването и прилагането на законодателството.

1.3.

Следователно от съществено значение е по-специално:

1.4.

ЕИСК се застъпва за качествен подход, който да функционира наравно с количествената оценка и да взема под внимание очакваните ползи от законодателството.

1.5.

Комитетът призовава Комисията да продължи да следи внимателно намаляването на регулаторната и административната тежест да не засегне ефективността и цялостното качество на политиките на Съюза, особено в социалната сфера и в областта на околната среда, защитата на потребителите, както и по отношение на МСП и на микропредприятията.

1.6.

И накрая, в рамките на оценката на въздействието ЕИСК би желал:

2.1.

Оценката на въздействието (ОВ) представлява подход на непрекъснато критично оценяване на положителните и отрицателните последици от действащото или планираното законодателство на ЕС в икономически, социален и екологичен план. Петнадесет години след въвеждането ѝ ОВ се превърна в един от основните елементи на програмата на ЕС „По-добро законотворчество“.

2.2.

Системата за оценка на въздействието (ОВ) се задейства на много ранен етап от цикъла на политиката. Оценката на въздействието предшества всяка нова инициатива, която може да има икономически, екологични и социални последици. Редовно се осъществяват също и оценка и проверка за пригодност („fitness check“) на действащото законодателство на Съюза или на неговите политики. При първоначалната оценка на въздействието на етапа на създаване („inception impact assessment“) се очертават основните линии на оценката на въздействието, като се прави преглед на различните варианти (от запазване на статуквото до пълна хармонизация). След това идва ред и на самата оценка на въздействието, чийто проект се представя за преглед от страна на КРК. След етапа на въвеждане на законодателството се прави оценка на ефективността, ефикасността, целесъобразността и европейската добавена стойност на съответното законодателство. КРК прави преглед на основните оценки на законодателството на ЕС. Следователно „По-доброто законотворчество“ присъства на всички етапи от процедурата. Този процес се отваря все повече за заинтересованите страни на всеки отделен етап чрез многобройни механизми за консултация.

2.3.

Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество от май 2015 г. (4) отразява общата позиция на трите институции във връзка с ОВ. По отношение на напредъка ЕИСК прави два основни извода:

2.4.

На създадения през май 2015 г. КРК бяха необходими близо две години, за да бъде в пълен състав. Той разполага с по-големи правомощия и по-широки отговорности, които включват преглед на качеството на проектооценките на въздействието, на проверката за пригодност и на основните оценки на действащото законодателство на ЕС (5). Благодарение на професионализацията на КРК се пренебрегва в по-малка степен отчитането на социалните и екологичните въздействия. През 2016 г. КРК извърши преглед на 60 ОВ, от които 25 (т.е. 42 %) получиха първоначално отрицателно становище, което наложи авторите им да ги представят отново на Комитета. Понастоящем Комитетът ограничава становищата си до оценка на въздействието. В бъдеще той би могъл да прави полезна преценка на начина, по който законодателното предложение отразява и взема предвид оценката на въздействието.

3.1.1.

ОВ се основава на набор от критерии и тестове, отнасящи се по-специално до въздействието в следните области:

3.1.2.

Изготвяните от Комисията оценки на въздействието по принцип се отличават с интегриран характер, като обхващат най-значимите и целесъобразни икономически, социални и екологични въздействия за всеки отделен случай.

3.1.3.

В течение на годините Съветът и понякога ЕП добавиха искания за допълнителни критерии:

3.1.4.

Тези различни критерии понякога принуждават Комисията да балансира между различните цели или въпроси, будещи опасения: да изготвя йерархия на критериите; да взема решение относно приоритизирането на един или друг критерий пред останалите като такъв от решаващо значение или относно политическия избор при конкуриращи се критерии:

3.1.5.

Извършеното през 2007 г. проучване на системата на ОВ на Комисията от The Evaluation Partnership (TEP) (6), частен консултант в Обединеното кралство, показа редица слабости, по-специално в областта на социалната закрила и опазването на околната среда. Според TEP лошото качество на ОВ се дължи на грешки в графика, в механизмите за контрол на качеството на оценките, на липсата на мониторинг и съдействие за ОВ (обучение, координация, липсващи или непълни данни и др.). През 2010 г. Европейската сметната палата счете, че „на практика дейността на Комисията за оценка на въздействието не е равномерно разпределена между трите стълба и между разходите и ползите“ (7).

3.1.6.

В тази връзка ЕИСК отново призовава за систематично използване на член 9 от Договора за функционирането на Европейския съюз (8) като основа за работа при оценката (9).

3.2.1.

В съобщението (11) си относно по-доброто законотворчество от 19 май 2015 г. Комисията разработи „набор от инструменти“ („toolbox“). Той предоставя подробни насоки за ОВ с помощта на 59 инструмента (инструменти, критерии, тестове и др.), които следва да помагат на Комисията, но също и на компетентните органи на държавите членки.

3.2.2.

Два от 59-те предложени инструмента представляват особен интерес за ЕИСК. Става дума за инструменти № 7 („requirements for social partner initiatives“ — изисквания във връзка с инициативите на социалните партньори) и № 25 („employment, working conditions, income distribution and inequality“ — заетост, условия на труд, разпределение на доходите и неравенства).

3.2.3.

Всъщност тези инструменти се явяват по-скоро ориентировъчен списък с въпроси, които да се поставят в случай на инициатива, която би имала социално въздействие или въздействие върху заетостта. Въпросите са общи, неутрални и недостатъчно мобилизиращи. Например в инструмент № 25 се поставят, наред с другото, следните въпроси:

3.2.4.

Тези въпроси често се свеждат до описание на поредица от възможни положителни и отрицателни последици. Те насърчават слабо разработването на по-задълбочени оценки, по-специално по отношение на качеството или обема на заетостта.

3.2.5.

Освен това изглежда, че в някои случаи социалните и екологичните критерии не са включвани по систематичен и задълбочен начин в ОВ, извършвани от Комисията, и то от години наред (12), макар от своя страна Комисията да изтъква, че взема предвид социалното въздействие в 70 % от ОВ, а екологичното въздействие в 45 % от случаите.

3.3.1.

Генералните дирекции (ГД) отговарят за аналитичните методи и за моделите, на които се базират службите на Комисията при изготвянето на законодателните предложения. Генералните дирекции най-често извършват оценките на въздействието с помощта на собствените си служби, въз основа на насоките относно ОВ (13) и на „набора от инструменти“. В някои случаи съответната ГД прибягва до избран въз основа на открита и прозрачна процедура външен консултант, за да се задълбочи конкретен аспект на ОВ.

3.3.2.

От всичките 59 инструмента от „набора от инструменти“ само два или три изглежда могат да направляват вземането на решение, що се отнася до качеството на работните места, социалната закрила, равнището на възнаграждение и др. Очевидно става въпрос за област, в която „наборът от инструменти“ трябва да бъде укрепен.

3.4.1.1.

Целта на програмата REFIT е да се определят ненужната тежест, несъответствията или неефективните мерки и да се предприемат необходимите действия за тяхното отстраняване. През 2013 г. в рамките на REFIT беше извършено картографиране на цялото законодателство на ЕС.

3.4.1.2.

Съветът по конкурентоспособност на ЕС поиска от Комисията да изготви и определи цели за намаляване в областите, в които тежестта е особено голяма, по-специално за МСП (14).

3.4.1.3.

Освен това Съветът по конкурентоспособност от 26 май 2016 г.„приветства ангажимента на Комисията, заложен в Междуинституционалното споразумение, за по-нататъшна количествена оценка на усилията ѝ за опростяване и намаляване на административната тежест, да представя годишно изследване на тежестта и по възможност да оценява количествено намаляването на регулаторната тежест или потенциала за икономии на отделните предложения или законодателни актове“ (15).

3.4.2.

Комитетът призовава Комисията да продължи да следи внимателно намаляването на регулаторната тежест да не засегне ефективността и цялостното качество на политиките на ЕС, особено в социалната сфера и в областта на околната среда, защитата на потребителите, както и по отношение на МСП и на микропредприятията.

4.1.

Въпреки постигнатия напредък, европейската екосистема в областта на ОВ трябва да бъде развита допълнително. Предлагаме седем основни насоки за подобрение с цел укрепване на качеството на ОВ и насърчаване на включването на организираното гражданско общество в разработването и прилагането на законодателството.

4.2.1.

ЕИСК призовава Комисията да посочва по-ясно използваната методология за изчисляване на въздействието на нейната инициатива, обхвата на проучването и евентуалните ограничения на проучването (териториални граници, целеви групи и др.).

4.2.2.

Ако раздели или значими подраздели от ОВ се възлагат на външен изпълнител, ЕИСК настоява името на спечелилия оферент да бъде публикувано.

4.2.3.

Важно е спецификациите да описват ясно алтернативни сценарии, които да показват реалните последствия от възможните варианти, включително:

4.2.4.

Важно е в крайна сметка да бъде предпочетено предложение, което съчетава най-добре различните измерения с оглед на член 3, параграф 3 от ДЕС (16) и на член 9 от ДФЕС (17).

4.2.5.

За да помогнат на съзаконодателите да изготвят своите изменения, ОВ следва да включват алтернативни линии на действие, предвиждащи например сценарии, които са по-благоприятни за заетостта, социалната закрила, опазването на околната среда, териториалното сближаване или политиката за защита на потребителите.

4.3.1.

Прозрачността е безусловно необходимо предварително условие за доброто управление. В регистър (18) на документите на Комисията се представя списъкът на оценките на въздействието и съответните становища на КРК. Този регистър обаче е малко познат на широката общественост и е достъпен само на английски език.

4.3.2.

Затова ЕИСК призовава Комисията да предвиди по-доброто популяризиране на този уебсайт, в сътрудничество с посредническите организации, да включи в него становищата на заинтересованите страни и изследванията по съответната тема, по-конкретно обобщените ОВ и да улесни използването му на другите езици на ЕС.

4.4.1.

ЕИСК призовава за това количественият подход или подходът, основан на парично изражение, да функционира наравно с качествен подход, даващ приоритет на човешкото измерение, близостта до гражданите, равенството между половете и контакта с реалността. Причините, които налагат да се инвестира в качествен подход, са по-специално следните:

4.4.2.

ОВ следва винаги да дават приоритет на подход, отчитащ разходите и ползите. Намаляването на броя на заболяванията, вредните въздействия, емисиите на замърсители и произшествията никога не може да бъде определено само въз основа на количествени данни. Не могат да се направят изводи за по-лоялната конкуренция, справедливата търговия и по-добрите условия на труд въз основа на количествен анализ. От решаващо значение е Комисията да даде приоритет на качествения анализ в интерес на всички заинтересовани страни.

4.5.1.

Въпреки че съгласно междуинституционалното споразумение всяка институция може да разработи своя собствена методология, ЕИСК предлага да се проведе задълбочено обсъждане по този въпрос между Европейския парламент, Съвета и Комисията, което да бъде открито и за ЕИСК.

4.5.2.

Тук става дума не толкова да се предложи единна методология, колкото да се постигне предварително споразумение относно съгласувана методологична матрица, т.е. основните методологични елементи като напр. определянето на обхвата на проучването, стратегията на проучванията, изборът на инструменти, предпочитаните варианти и др.

4.5.3.

В крайна сметка целта е да се даде предимство на диалог по отношение на избора на предпочетените от Комисията методологии, с цел да се улесни работата по измененията, предлагани от всяка институция.

4.5.4.

По този начин предложенията на Комитета, отправяни в тази рамка, биха могли да намерят по-благоприятен прием от страна на съзаконодателите.

4.6.1.

ЕИСК разполага със специален отдел за последваща качествена оценка на определени целенасочени европейски законодателни актове. В бъдеще този отдел би могъл да улеснява дейността на членовете на Комитета и да анализира определени ОВ, да прави преглед на методологическите аспекти и да дава становище относно евентуалното отчитане на икономическите, социалните, екологичните или териториалните измерения. Това би улеснило и изготвянето на евентуални консултативни становища на ЕИСК, свързани с проекти на законодателни актове, подготвяни от същите тези оценки на въздействието.

4.6.2.

Между ЕИСК и Европейската комисия следва да се установи редовен диалог във връзка с консултациите и оценките на въздействието.

4.7.1.

Целесъобразно е да се помисли за неформални, но все пак редовни пътища за сътрудничество между КРК и ЕИСК.

4.7.2.

Освен неофициалния обмен на мнения и сътрудничество по определени въпроси, е важно да се насърчи динамично сътрудничество с Комитета в две насоки:

4.7.3.

От своя страна, при необходимост, Комитетът ще изготвя обобщена информация, представяща основните му препоръки относно обхвата на самата оценка на въздействието и както и всякакви други данни и информация, които могат да имат отношение към работата по ОВ на Комисията и свързания с нея преглед от страна на КРК.

4.7.4.

Комитетът ще споделя също и последващата си оценка във връзка с изпълнението и прилагането на законодателството.