2.3.2018   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 81/81

Zpravodajové:

Bernd DITTMANN, Denis MEYNENT a Ronny LANNOO

1.1.

V zájmu zajištění náležité právní úpravy, která umožní dosáhnout cílů článku 3 SFEU, EHSV připomíná význam zásady řádného uplatňování ve stanovených lhůtách, zásady subsidiarity a proporcionality, zásady obezřetnosti, zásady předvídatelnosti, zásady „zelenou malým a středním podnikům“ (Think Small First) a vnějšího rozměru konkurenceschopnosti a testu vnitřního trhu.

1.2.

Cílem evropské právní úpravy musí být vždy to, aby vytvářela právní rámec, jenž podnikům a občanům umožní těžit z výhod vnitřního trhu, a nevedla ke zbytečné administrativní zátěži. Proto se EHSV domnívá, že zásadní význam má kontrola uplatňování v praxi. Kromě toho se vyslovuje pro právní úpravu, jež se přizpůsobuje. Poznamenává, že nejen obsah právních předpisů, ale i samotný legislativní proces musí být takový, aby bylo možné ho přizpůsobit i v budoucnu, aby odpovídal potřebám podniků a občanů.

1.3.

EHSV je přesvědčen, že použitelnost právních předpisů EU je třeba zohlednit na samém počátku legislativního cyklu, v okamžiku vypracování posouzení dopadů, a že je třeba, aby se evropský systém nadále vyvíjel.

1.4.

EHSV však zdůrazňuje, že zlepšování právní úpravy nenahrazuje politické rozhodování a nesmí v žádném případě vést k deregulaci, ani způsobit snížení úrovně sociální ochrany a ochrany životního prostředí a omezení základních práv.

1.5.

Většina obtíží při uplatňování a provádění práva Evropské unie je způsobena neprovedením směrnic do vnitrostátního práva. Také EHSV ve svých stanoviscích obvykle doporučuje využívat spíše nařízení než směrnice.

1.6.

EHSV se domnívá, že zlepšení způsobu, jakým Komise provádí konzultace se zainteresovanými stranami, je zásadní pro tvorbu právních předpisů, které mohou členské státy a zainteresované strany snadno uplatňovat.

1.7.

V této souvislosti se EHSV domnívá, že může sehrát užitečnou úlohu prostředníka mezi tvůrci a uživateli právních předpisů EU. EHSV neustále přizpůsobuje své pracovní postupy. Nedávno se například rozhodl se aktivně zapojit do hodnocení legislativního cyklu tím, že bude provádět svá vlastní následná hodnocení acquis Unie.

2.1.

Dne 21. prosince 2016 pan Pietro Russo, člen Evropského účetního dvora (EÚD), informoval dopisem místopředsedu EHSV pana Michaela Smythe, že na administrativní úrovni budou navázány kontakty v souvislosti se situační zprávou EÚD pojednávající o kontrole uplatňování právních předpisů EU, kterou provedla Evropská komise v souladu se svými povinnostmi. Přezkum požadovaný EÚD se zakládá na čl. 17 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii (SEU), který stanoví, že „Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty. Zajišťuje uplatňování Smluv a opatření přijatých orgány na jejich základě. Pod kontrolou Soudního dvora Evropské unie dohlíží na uplatňování práva Unie.“

2.2.

Dne 3. května 2017 předal pan Leo Brincat, člen EÚD, generálnímu tajemníkovi dokument se třemi okruhy otázek.

2.3.

S ohledem na politický význam spisu o tom generální tajemník EHSV informoval předsednictvo, které rozhodlo o zřízení tříčlenné skupiny ad hoc, jejímž úkolem bude odpovědět formou stanoviska z vlastní iniciativy podle čl. 29 odst. 2 jednacího řádu EHSV. EÚD musí obdržet příspěvek od EHSV, aby ho mohl zapracovat do své zprávy, která má být zveřejněna v květnu 2018.

2.4.

EÚD si v zásadě přeje v této souvislosti konzultovat EHSV proto, aby věděl, zda opatření, jež přijala Evropská komise v zájmu prosazování právních předpisů EU, zohledňují obavy evropských občanů. EÚD se chce dozvědět, jaké konkrétní aspekty kontroly uplatňování právních předpisů nejvíce upoutaly pozornost EHSV.

3.1.

Účetní dvůr formuluje tři okruhy otázek, jejichž cílem je poznat postoj EHSV k následujícím aspektům:

3.2.

Odpovědi předložené v tomto stanovisku, jejichž výčet nemá být vyčerpávající, vycházejí z postojů, jež EHSV vyjádřil v řadě svých stanovisek (2).

4.1.

Cíle Unie jsou uvedeny v článku 3 SEU. Tento článek konkrétně stanoví: „Usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku a na vysokém stupni ochrany a zlepšování kvality životního prostředí. Podporuje vědecký a technický pokrok.“

4.2.

V této souvislosti EHSV připomíná důležitost zásad, které jsou již definovány, pro zajištění náležité právní úpravy v zájmu dosažení výše uvedených cílů. Jedná se mimo jiné o zásadu řádného uplatňování ve stanovených lhůtách, zásadu subsidiarity a proporcionality, zásadu obezřetnosti, zásadu předvídatelnosti, zásadu „zelenou malým a středním podnikům“ (Think Small First), vnější rozměr konkurenceschopnosti a test vnitřního trhu (3).

5.1.

Ke klíčovým iniciativám Komise v oblasti lepšího prosazování právních předpisů Unie („Zlepšování právní úpravy“  (4) a „Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování“  (5))

5.1.1.

Otázkou „zlepšování právní úpravy“ se EHSV zabývá již dlouho a věnoval jí velký počet stanovisek a informačních zpráv (6) i řadu diskusí, seminářů, studií a slyšení (7).

5.1.2.

V souvislosti s uplatňováním zásad programu „zlepšování právní úpravy“ se EHSV domnívá, že právní úprava sama o sobě není překážkou, nýbrž že má naopak zásadní význam pro dosažení cílů Smlouvy. Výbor proto vítá, že místopředseda Timmermans několikrát uvedl, že program REFIT nesmí vést k deregulaci, ani nesmí způsobit snížení úrovně sociální ochrany a ochrany životního prostředí a omezení základních práv (8).

5.1.3.

EHSV se domnívá, že zlepšování právní úpravy a inteligentní regulace je společný cíl všech evropských orgánů a členských států, který je přínosem pro veřejnost, podniky, spotřebitele a zaměstnance. Zdůrazňuje však, že zlepšování právní úpravy nenahrazuje politické rozhodování.

5.1.4.

Ve svém stanovisku Zlepšování právní úpravy  (9) EHSV tudíž:

5.1.5.

EHSV na druhé straně tím, že přijal pozvání Komise k účasti na platformě REFIT a předložil návrhy na zlepšení fungování této platformy (10), prokázal svůj závazek ohledně právního rámce Unie, jenž podnikům a občanům umožní těžit z výhod vnitřního trhu a vyhnout se zbytečné administrativní zátěži.

5.1.6.

V rámci své účasti v diskusní skupině zainteresovaných stran, jež byla vytvořena v rámci platformy REFIT, se EHSV aktivně podílel na vypracování několika stanovisek platformy, které byly a i nadále budou zapracovávány do ročního pracovního programu Komise. Priority EHSV byly stanoveny na základě údajů poskytnutých jeho sekcemi a patří k nim mj. návrh na zjednodušení týkající se problémů duplicit a opakovaných požadavků vyplývajících z různých právních aktů Unie a potřeba jasných a ucelených evropských norem pro stavební výrobky (nařízení o stavebních výrobcích). Výbor rovněž pomohl sestavit úplný seznam návrhů na zlepšení mechanismů konzultací Evropské komise se zúčastněnými stranami, který přispěje k probíhající revizi pokynů a souboru nástrojů ke zlepšování právní úpravy.

5.2.

Ke klíčovým tématům souvisejícím s lepším prosazováním právních předpisů EU (použitelnost právních předpisů, transparentnost a zvyšování povědomí veřejnosti)

5.2.1.1.

EHSV neustále přizpůsobuje své pracovní postupy, aby přispěl k hodnocení kvality prosazování právních předpisů EU. Před necelými dvěma roky se rozhodl se aktivně zapojit do hodnocení legislativního cyklu tím, že bude provádět svá vlastní následná hodnocení acquis Unie.

5.2.1.2.

EHSV (11) je přesvědčen, že použitelnost právních předpisů EU je třeba zohlednit na samém počátku legislativního cyklu, v okamžiku vypracování posouzení dopadů. I přesto, že bylo dosaženo pokroku, je třeba, aby se evropský systém v oblasti posouzení dopadu i nadále vyvíjel. EHSV navrhuje několik možností zlepšení pro posílení kvality posouzení dopadu, mj. soubor požadavků na studie týkající se posuzování dopadu, který by byl transparentní, přístupný a pluralitní, rozšíření evropského rejstříku posouzení dopadu, nutnost kvalitativního přístupu a soudržného metodologického přístupu na úrovni výzkumného rámce pro posouzení dopadu v jednotlivých evropských orgánech. V budoucnosti by měl EHSV rovněž analyzovat určitá posouzení dopadu (zejména ta, která se týkají témat, v nichž má silnou pozici), přezkoumat aspekty postupů a poskytnout stanovisko ohledně možného zohlednění hospodářských, sociálních, environmentálních či územních rozměrů v nejpokročilejší fázi legislativního cyklu. Tato činnost by také usnadnila vypracování případných poradních stanovisek EHSV k legislativním návrhům připravovaným ve stejných posouzeních dopadu.

5.2.1.3.

EHSV má za to (12), že cílem evropské právní úpravy musí být vždy to, aby vytvářela právní rámec, jenž podnikům a občanům umožní těžit z výhod vnitřního trhu, a nevedla ke zbytečné administrativní zátěži. Proto se EHSV domnívá, že zásadní význam má kontrola uplatňování v praxi. Kromě toho se vyslovuje pro právní úpravu, jež se přizpůsobuje.

5.2.1.4.

Evropské právní předpisy musí být důrazné, co se týče jejich účelnosti, být vždy v souladu s cíli stanovenými ve Smlouvách a flexibilní, pokud jde o rámec jejich provedení do vnitrostátního práva (13). V této souvislosti EHSV podporuje vyjasnění zásad subsidiarity a proporcionality.

5.2.1.5.

Dále EHSV poznamenává, že nejen obsah právních předpisů, ale i samotný legislativní proces musí být takový, aby bylo možné ho přizpůsobit, aby odpovídal potřebám podniků a občanů (14). V této souvislosti EHSV navrhuje (15):

5.2.1.6.

Většina obtíží při uplatňování a provádění práva EU je způsobena neprovedením směrnic do vnitrostátního práva. EHSV proto ve svých stanoviscích obvykle doporučuje využívat spíše nařízení než směrnice (16).

5.2.1.7.

Podobně Komise v rámci programu REFIT oznámila, že konzultace by měly být prováděny u hodnocení, kontrol účelnosti a při přípravě aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů. V tomto ohledu by Komise také měla také lépe zohlednit stanovisko svého Výboru pro kontrolu regulace, který je nyní odpovědný i za hodnocení ex-post.

5.2.1.8.

EHSV se domnívá, že zlepšení způsobu, jakým Komise provádí konzultace se zainteresovanými stranami, je zásadní pro tvorbu právních předpisů, které mohou členské státy a zainteresované strany snadno uplatňovat. V tomto ohledu již EHSV předložil návrhy s cílem strukturovaně zlepšit a monitorovat konzultační proces (17).

5.2.1.9.

EHSV již vyjádřil politování nad tím, že opatření programu „Zlepšování právní úpravy“ pouze nedostatečně zohledňují roli, funkci a reprezentativnost, jež Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru vyhrazují Smlouvy, a opomíjejí tak možnost využít odborných a věcných znalostí jeho členů a náležité zohlednění úlohy EHSV. Skutečnost, že se EHSV účastní platformy Programu pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) (tedy ve fázi ex post), bohužel v dostatečné míře neodpovídá jeho úkolům a odpovědnosti za posilování demokratické legitimity a efektivity orgánů (18).

5.2.1.10.

EHSV zastává názor, že uplatňování acquis EU rovněž často trpí nedostatkem politické vůle ze strany vnitrostátních úřadů dodržovat a vymáhat dodržování předpisů, které se zjevně „nehodí“ do souboru vnitrostátního práva a národních tradic, a vytrvalou tendencí přidávat nové, zbytečné právní mechanismy k předpisům EU nebo volbou pouze některých předpisů, nikoli však jiných (19).

5.2.1.11.

V neposlední řadě se EHSV domnívá, že systém EU Pilot (neformální dialog mezi Komisí a členskými státy ohledně nedodržování právních předpisů EU, vedený ještě před zahájením řízení o porušení Smlouvy) je dalším krokem správným směrem, jeho fungování je však ještě třeba zhodnotit. Tento systém navíc nesmí být použit namísto řízení o porušení Smlouvy.

5.2.2.1.

EHSV (20) je přesvědčen, že všechny právní předpisy musí být výsledkem veřejné politické diskuse. Má za to, že by evropský legislativní proces bylo vhodné přezkoumat v rámci Lisabonské smlouvy, a bude-li to nutné, v rámci nové smlouvy, aby evropské politiky přinášely lepší výsledky. EHSV by rád zdůraznil kvalitu, legitimitu, transparentnost a inkluzivnost právních předpisů.

5.2.2.2.

Zasedání složení Rady, na nichž se rozhoduje hlasováním kvalifikovanou většinou, by v zájmu transparentnosti a demokracie měla být veřejná. EHSV se domnívá, že zrychlený legislativní postup v rámci trialogu by měl být užíván pouze v naléhavých případech, což je ostatně v souladu s podmínkami Smlouvy (21).

5.2.2.3.

Na rozdíl od schůzí výborů Evropského parlamentu nejsou schůze v rámci trialogu ani transparentní, ani přístupné. Omezení legislativního postupu na jediné čtení by znamenalo omezení účasti občanské společnosti (22).

5.2.2.4.

Evropský parlament, ale i instituce jako Evropský výbor regionů (VR) a EHSV, musí být lépe zapojeny do cyklu evropského semestru (23).

5.2.2.5.

Pokud jde o akty v přenesené pravomoci, měla by Evropská komise učinit svůj rozhodovací proces transparentnějším, jak už Výbor několikrát zdůraznil (viz článek 290 SFEU) (24).

5.2.2.6.

Kromě toho je zvýšení počtu názvů agend a programů (Zlepšování právní úpravy, Inteligentní regulace, Zelenou malým a středním podnikům atd.) do určité míry matoucí. Je třeba vyjasnit hierarchii těchto programů a projektů a jejich vzájemné působení, aby veřejnost chápala, komu jsou určeny (25)..

5.2.2.7.

EHSV navíc v zájmu transparentnosti a legitimity požadoval (26), aby konzultacemi Komise nebyl dotčen strukturovaný občanský dialog (čl. 11 odst. 2 SEU) ani konzultace prováděné ve zvláštním rámci, jako jsou například konzultace se sociálními partnery v rámci sociálního dialogu (článek 154 SFEU) nebo konzultace s poradními orgány, jako je Evropský hospodářský a sociální výbor (článek 304 SFEU).

5.2.3.1.

Je třeba zintenzivnit a zlepšit komunikaci s veřejností. Komunikace budí zájem, a tím zase umožňuje pochopení. Tzv. nová vize pro Evropu by měla začít vypracováním strategie v oblasti komunikace a zjednodušení, na níž se shodnou Komise i členské státy. V této souvislosti se jeví účelné znovu upozornit na to, co EHSV již dříve prohlásil ve svém stanovisku Akt o jednotném trhu, totiž že politické strany, sdělovací prostředky, vzdělávací instituce a všechny zainteresované strany mají historickou odpovědnost za to, aby EU byla schopná úspěšně řešit výzvy globalizovaného světa na základě hodnot, které dosud charakterizovaly naše sociálně tržní hospodářství (27).

5.2.3.2.

Podpůrné sítě vytvořené Komisí jsou zatím příliš málo známé. To platí zejména pro síť SOLVIT, jejímž cílem je pomáhat občanům nebo podnikům v EU v případě, že orgány veřejné správy jiného členského státu nerespektují jejich práva. EHSV vítá iniciativu Komise zaměřenou na lepší podporu této sítě.

5.2.3.3.

Jedním z možných řešení (28) by bylo, že by Komise o porušování právních předpisů více informovala veřejnost, protože koneckonců tím, kdo právní předpisy provádí špatně, nebo vůbec, nebo pozdě, jsou vlády členských států. A právě ony schvalují příslušné předpisy v rámci Rady. Ony jsou odpovědné za obecně nedostatečné provádění acquis EU, na jehož nedostatky každoročně poukazují zprávy o uplatňování práva Společenství. Komise by rovněž měla systematicky prověřit, jaká opatření jsou pro docílení podstatné změny současného stavu nezbytná, a vzít v úvahu dřívější příslušné návrhy EHSV (29).

5.3.

Ke klíčovým povinnostem Komise souvisejícím s lepším prosazováním právních předpisů EU (kontrola uplatňování právních předpisů EU (30) a jejich dodržování ze strany členských států)

5.3.1.

Otázka kontroly uplatňování právních předpisů EU samozřejmě EHSV velmi zajímá, proto jí věnoval zvláštní stanoviska (31). Touto problematikou se zabýval také ve stanoviscích k jiným tématům (Inteligentní regulace, Zlepšování právní úpravy, REFIT atd.) a během slyšení a seminářů na toto téma (zejména v rámci svého Střediska pro sledování jednotného trhu).

5.3.2.

V této souvislosti EHSV opakovaně vyzýval Komisi, aby mu předložila svou výroční zprávu k posouzení s cílem zohlednit názor organizované občanské společnosti na provádění právních předpisů EU, a podpořit tak prosazování právních předpisů v EU (32).

5.3.3.

EHSV se totiž domnívá, že může sehrát užitečnou úlohu prostředníka mezi tvůrci a uživateli právních předpisů EU. Může například specifickým způsobem přispět ke zprávě Evropského parlamentu z vlastního podnětu týkající se výroční zprávy o provádění právních předpisů EU členskými státy a zaměřit se na ustanovení přidaná členskými státy při provádění směrnic (33).

5.3.4.

EHSV (34) kromě toho navrhl řadu opatření ke zlepšení provádění směrnice, mj.:

5.3.5.

Stejně tak se EHSV domnívá, že odpovídající monitorování záležitostí EU v členských státech by též Komisi velice pomohlo a prospělo by kvalitě její práce (35).