20.5.2005   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 120/37

1.1

Toto stanovisko, vypracované z vlastní iniciativy, se zaměřuje na spojitosti proměn v průmyslu se státní pomocí, popsané na příkladu ocelářství.

1.2

Autoři tohoto stanoviska vycházejícího z vlastní iniciativy chápou termín „proměny v průmyslu“ jako normální proces, který v daném průmyslovém odvětví probíhá trvale a vyznačuje se proaktivním reagováním odvětví na dynamické trendy, které se v něm projevují, s cílem udržet toto odvětví konkurenceschopné a vytvářet v něm příležitosti k dalšímu růstu.

1.3

Evropa se vůči těmto trvale probíhajícím proměnám nemůže stavět neúčastně. S ohledem na rostoucí míru globalizace trhů se hospodářské struktury dříve či později musí vyrovnat a sladit s jevy, ke kterým na světovém trhu dochází. V této souvislosti se Evropská unie musí snažit sehrávat aktivní úlohu při definování základních mezinárodních podmínek.

1.4

Tato vlastní iniciativa byla vyvolána dále uvedenými skutečnostmi:

Na příkladu ocelářského průmyslu toto stanovisko vycházející z vlastní iniciativy rozebírá možné dopady státní pomoci na potřebné strukturální proměny.

1.5

Podniky, které nedostanou státní pomoc, aby si mohly uchovat svoji konkurenceschopnost, jsou často v nevýhodě oproti konkurenci, které se této pomoci dostane; to může mít na vývoj takovýchto podniků negativní dopady a může se i stát, že dojde k jejich vytlačení z trhu. Přes zkušenosti nabyté při restrukturalizacích, které probíhaly po několik desetiletí, případ evropského ocelářství prokazuje, že činitelé, kteří rozhodují o politických otázkách, často jen nesnadno odolávají tomu, aby schvalovali vyplácení subvencí velkým podnikům, které zaměstnávají odpovídající velké počty pracovníků a kterým hrozí uzavření výroby. Obecně to znamená, že dochází k udržování nadměrných kapacit a nehospodárných činností po dobu delší, než jakou jim pro jejich přežití přisoudil trh. Ty nejpodstatnější přizpůsobovací procesy jsou uváděny do pohybu jen váhavě.

1.6

Přesto nyní panuje všeobecný souhlas jak ve světě politiky, tak i v hospodářství a rovněž v odborech, že proměnám v průmyslu se jednak nelze vyhnout a za druhé že je třeba takovéto proměny usměrňovat prostřednictvím mezinárodních rámcových dohod (např. WTO, OECD, ILO, atd.). Toto pochopení se rovněž odvozuje od proměn, které v průmyslu probíhaly po celá desetiletí a kterými ocelářský a uhelný průmysl již prošly. Restrukturalizace a konsolidace se nyní spolu s doprovodným sociálním dialogem všeobecně uznávají jako nezbytné podmínky i jako vhodné prostředí pro zajišťování konkurenceschopnosti evropských podniků na trzích, které se stále více integrují.

1.7

Ve sdělení o průmyslové politice, které Evropská komise vydala koncem dubna 2004 (1), se upozorňuje na skutečnost, že nelze pokládat rovnítko mezi uskutečňováním proměn v průmyslu a nějakým naprostým „odprůmyslňováním“. Tento druhý zmiňovaný jev je charakterizován současným poklesem zaměstnanosti a výroby a nárůstem produktivity. Toto „naprosté odprůmyslnění“ vyúsťuje ve ztrátu málo produktivních pracovních míst ve prospěch rozvojových zemí a nově zprůmyslněných zení s nižšími náklady na pracovní síly. Hlavní příčinou tohoto převádění pracovních míst je, že srovnatelné cenové struktury jsou již nyní příznivějších ve státech mimo EU.

1.8

Evropská komise nicméně ve svém rozboru průmyslové politiky dochází k závěru, že v současné době probíhá odprůmyslnění v těžebním průmyslu a pak ještě v jen malém počtu dalších oborů (v textilním, oděvním a kožedělném průmyslu, v loděnicích, koksovnách, v ropných rafineriích a ve výrobě a zpracování jaderného paliva a štěpných materiálů). Tyto strukturální proměny sice jsou pro jednotlivé regiony bezpochyby bolestné, avšak v celkovém pohledu na ekonomiku jsou užitečné, pokud ovšem tyto proměny jsou správně předvídány, rozpoznány a podporovány.

1.9

Tomu úměrný pokles celkového podílu hospodářské činnosti připadající na průmysl je odrazem dlouhodobého strukturálního procesu. I když ve většině průmyslových odvětví, jako např. ve výrobě a zpracování železa a oceli, došlo v posledních desetiletích k výraznému snížení počtů pracovníků, zaznamenala tato odvětví současně též jasný nárůst přidané hodnoty svých výrobků i své produktivity práce.

1.10

Zvyšování společenského významu sektoru služeb veřejnost často považuje za důkaz průběhu strukturálních proměn probíhajících na úkor průmyslu. Tento posun je však třeba vidět z perspektivy narůstajícího vzájemného propojování obou těchto sektorů. Během několika posledních desetiletí zpracovatelská odvětví různé své činnosti (dopravu, logistiku, zpracování dat a další) vyčlenila a předala jejich provádění externím poskytovatelům služeb. Při výkladu statistických údajů dokumentujících proměny v průmyslu je proto třeba postupovat pečlivě a velmi opatrně. Nesprávné závěry založené na povrchních analýzách nebo na politicky motivovaných polopravdách mohou v průmyslu rychle vyvolat strašlivé následky.

1.11

V Evropské unii založené na znalostní ekonomice má největší význam přidaná hodnota, kterou průmysl vytváří. Máme-li na paměti, kolik přidané hodnoty se pro průmysl vytváří v jiných sektorech hospodářství, je zřejmé, že od počátku devadesátých let je průmysl pro EU neustále velice významný. Například v Německu při započítání těchto kombinovaných vstupů činí podíl průmyslu i nadále slušných 40 % hrubé přidané hodnoty.

1.12

Z úhlu pohledu nabytých zkušeností – někdy i velmi bolestných, s ohledem na to, že privatizace a restrukturalizace již probíhají téměř 30 let, nyní Evropské komise navrhuje, aby základem budoucích strukturálních opatření (která se mají uskutečnit v ocelářství a jiných odvětvích zemí SVE) byly zkušenosti, které ocelářství zemí EU nabylo při uplatňování svých přizpůsobovacích opatření.

1.13

Během posledních desetiletí se značně změnilo politické, technické a hospodářské prostředí, ve kterém ocelářství zemí EU funguje. Ropné krize, vytvoření společného trhu EU, rozšíření EU a též globalizace měly hluboké dopady na toto odvětví zbožní výroby, které je důležité pro další průmyslová odvětví. Přes všechny cyklické a strukturální výkyvy, ke kterým docházelo od doby první krize v roce 1975, však úroveň výroby oceli v EU zůstala prakticky stabilní. Dodnes se ocel vyrábí vlastně ve všech členských státech EU-15. Dnes je však díky technickému pokroku k výrobě tohoto množství oceli zapotřebí jen přibližně jedné třetiny stavu pracovníků z roku 1975. Podíl ocelářských podniků zemí evropské patnáctky, ve kterých je hlavním akcionářem stát, poklesl z 53 % v roce 1985 na dnešních méně než 10 %. Navíc dnes státem ovládané i soukromé ocelářské podniky musí pracovat za podobných ekonomických podmínek.

1.14

Za této situace se Poradní komisi pro průmyslové změny (CCIC) při Evropském hospodářském a sociálním výboru jeví jako lákavá úloha prošetřit, jakou roli sehrává státní pomoc obecně v kontextu strukturálních proměn a zejména jakou roli sehrávala a sehrává v evropském ocelářství. Pro účely tohoto stanoviska vycházejícího z vlastní iniciativy se pojmem „odvětví ocelářství“ rozumějí veškeré průmyslové činnosti spojené s výrobou a odbytem oceli, jakož i klíčová úloha, kterou toto odvětví sehrává vůči návazným zpracovatelským odvětvím zemí EU.

2.1

Státní pomoc jsou příspěvky, které státní orgány výběrově poskytují vybraným výrobním oborům a v konečném důsledku konkrétním skupinám. Pro určení, zda určitá opatření představují státní pomoc, je třeba rozlišovat mezi opatřeními, která jsou zamýšlena jako podpora určitých podniků nebo výroby určitých druhů zboží v souladu s odst. 1 čl. 87 Smlouvy o ES, a všeobecnými opatřeními, která jsou rovněž uplatňována ve členských státech, ale jsou zamýšlena jako podpora hospodářství jako celku. Opatření spadající do této druhé kategorie nepředstavují státní pomoc ve smyslu ustanovení odst. 1 článku 87, nýbrž jsou to všeobecná opatření hospodářské politiky uplatňovaná stejně na všechny podniky (např. obecně přístupné daňové pobídky pro přídavky na investice).

2.2

Je však třeba mít na paměti, že v tržní ekonomice jsou hospodářské činnosti určovány nabídkou a poptávkou a koordinovány pomocí mechanismu tvorby cen. U jakýchkoliv opatření, která ohrožují úlohu cenového faktoru při zajišťování informací i při usměrňování a motivování, je zde tudíž riziko, že budou škodlivá.

2.3

Státní pomoc může trvale ohrozit volnou soutěž, bránit efektivnímu přidělování zdrojů a stát se hrozbou pro jednotný trh EU. Evropská unie proto uznává, že ochrana volné a nenarušované soutěže je jednou ze základních zásad Společenství.

2.4

Specifické příděly státní pomoci (finanční nebo v podobě daňových úlev) jsou ospravedlnitelné jedině tehdy, jestliže daný trh není plně funkční a existuje realistická šance, že poskytnutím subvencí se zajistí lepší hospodářský výsledek. Pokud trh selhává, může zásah státu v podobě poskytnutí finanční pomoci přispět k tomu, aby se zabránilo nesprávnému přidělování. Stát však jen zřídka má k disposici takové znalosti, jaké by potřeboval, aby mohl zajistit právě ty správné injekce veřejných prostředků tam, kde trh selže. Podniky, které se derou o státní pomoc, nejsou vždy spolehlivým zdrojem informací.

2.5

Další potíž spočívá v tom, že podmínky na trhu se neustále mění. U státní pomoci, která byla původně oprávněná, se může s postupem času ukázat, že již nadále není ekonomicky zdůvodněna, avšak je poskytována i nadále, buď protože politický proces postupuje pomalu nebo se to děje na základě ovlivňování zájmovými skupinami v daném regionu nebo odvětví.

2.6

Poskytování státní pomoc rovněž často přináší změny stylu chování aktérů na trhu. Když dostanou subvence, zmenší to jejich ochotu k provádění přizpůsobovacích úkonů nezbytných k uchování nebo obnovení konkurenceschopnosti podniků; v subvencovaných podnicích se též může vyvinout určitá „mentalita přežívání na podpoře“.

2.7

Přinejmenším ve střednědobém výhledu může státní pomoc rovněž zvyšovat daňovou zátěž. Snižování státní pomoci je nejen životně důležité k tomu, aby se dosáhlo trvalé konsolidace rozpočtu, ale je rovněž nezbytné z důvodů ekonomických a kvůli předpisům. Při zaujetí nesprávného přístupu k subvencím se strukturální proměny zbržďují.

2.8

S cílem přivodit potřebné snížení celkového objemu státní pomoci se v závěrech formulovaných na základě různých jednání Rady ministrů EU volalo po přesunu zaměření od poskytování podpory jednotlivým podnikům nebo hospodářským pododvětvím k zajišťování horizontálních cílů společného zájmu včetně cílů na úseku zajišťování soudržnosti. Záměrem poskytování státní pomoci za účelem dosahování horizontálních cílů obvykle je kompenzovat nějaké selhání trhu, což normálně vyvolává menší narušení hospodářské soutěže než pomoc poskytovaná jednotlivým odvětvím a pomoc poskytovaná na specifické účely. Podstatná část této druhé zmiňované formy pomoci je poskytována za účelem záchrany nebo restrukturalizace podniků, které mají potíže.

2.9

Poskytování financí ze státních fondů má sledovat tyto hlavní horizontální cíle:

2.10

Stát na ocelářství již tradičně uplatňuje značný vliv; rozhodující úlohu v tomto ohledu sehrávaly aspekty vojenské a bezpečnostní. Pro ilustraci rozměrů státního vlivu stojí za povšimnutí skutečnost, že ještě v roce 1980 vyráběly asi 60 % celosvětové produkce oceli podniky, které byly pod přímou nebo nepřímou státní kontrolou.

2.11

Jestliže ocel vyrábějí podniky, které patří státu, vede to obecně k tomu, že vznikající ztráty se velkou měrou odepisují na státní účet, což takovým podnikům ve skutečnosti dává záruku přežití. Z hlediska snah o zajištění účinné hospodářské soutěže je takováto situace stejně škodlivá jako poskytování státní pomoci na posilování pozic určitých podniků vůči konkurenci nebo jako zavádění opatření k odvrácení hrozeb uzavírání podniků, které nejsou v přímém vlastnictví státu. Hospodářská opatření podnikaná k odvrácení takového uzavírání podniků mají rovněž podporu politických opatření. Výsledkem je, že břemeno uskutečňování přizpůsobujících změn se může přenášet na ty podniky, které jsou konkurenceschopnější. Takováto opatření mohou též odstartovat spirálu nikdy nekončících zásahů státu.

2.12

Vedle pomoci poskytované podnikům, které zastavily výrobu, je tou jedinou formou pomoci, kterou je ještě možno evropskému ocelářství poskytovat, pomoc horizontální. S ohledem na to, že proces strukturálních proměn postupoval až skoro do konce devadesátých let žalostně pomalu, evropské ocelářství nakonec uznalo, že je zapotřebí přejít od pomoci určitým odvětvím a od pomoci poskytované ad hoc k pomoci horizontální. Systém pomoci evropskému ocelářství se nyní již natolik změnil, že se toto odvětví dokonce i vzdalo regionální pomoci (2).

2.13

V Evropské unii se značný význam přisuzuje sledování veškerých státních výdajů. Evropská komise musí zajistit, aby její politika poskytování pomoci EU byla založena na průhledném monitorování a využívání státní pomoci, jak tomu již v ocelářství je.

2.14

Evropská komise momentálně pokračuje v revizi všeobecných pokynů a základních ustanovení o státní pomoci. Tato opatření je třeba formulovat jednodušeji a jasněji. Je třeba odstranit rozpory. Komise bude dávat přednost těmto opatřením: revizi ustanovení o pomoci poskytované na záchranu a restrukturalizaci podniků, které se dostaly do potíží; reformě ustanovení EU o regionální pomoci po rozšíření EU; rozpracování nových základních ustanovení pro posuzování toho, co lze považovat za pomoc poměrně malého rozměru; a vyjasňování ohledně oblastí spadajících mezi služby obecného zájmu pro hospodářství.

2.15

Při budoucím vývoji obecného režimu EU pro poskytování pomoci v několika příštích letech bude třeba brát v úvahu mezinárodní souvislosti a zejména multilaterální závazky. Poskytování pomoci na úsecích nezemědělských produktů a zboží se řídí Dohodou WTO o subvencích a vyrovnávacích opatřeních.

3.1

Smlouva o Evropském společenství pro uhlí a ocel z roku 1952 obsahovala jasná pravidla, která určovala, zda členské státy mohou či nemohou poskytovat pomoc podnikům v ocelářství a hornictví. „Jako neslučitelné se společným trhem uhlím a ocelí v rámci Společenství (se) podle ustanovení této smlouvy uznává a … zakazuje poskytování: … subvencí nebo pomoci členskými státy … v jakékoliv podobě“. Tento zákaz veškeré podpory podnikům ze strany státu, uvedený v článku 4c, byl logickým důsledkem zrušení všech ochranářských opatření jednotlivých států v rámci společného trhu.

3.2

Po vytvoření společného trhu se však brzy stalo zřejmým, že bez státní podpory pro Evropu nebude možné zabezpečit dodávky energie a produkci železa a oceli jen z vnitřních zdrojů uhlí. Hledání řešení, které by nevyžadovalo změn Smlouvy o ESUO, vedlo tvůrce hospodářské politiky k návrhu, aby určité druhy státní pomoci bylo možno považovat za pomoc Společenství, což bylo v zásadě přípustné. Jako základu pro toto opatření bylo využito ustanovení článku 95 přijatého pro řešení nepředvídaných situací poté, co již smlouva byla podepsána. Ten umožňoval zásady Společenství tam, kde to bylo nezbytné pro dosažení jednoho či více cílů smlouvy.

3.3

Jedním z těchto cílů právě bylo udržet v chodu hornictví a zejména na něj vázaná pracovní místa. Od té doby se na pomoc, kterou členské státy vyplácely svým těžařský podnikům náhradou za zabezpečené dodávky energie a oceli, nahlíželo jako na pomoc poskytovanou Společenstvím.

3.4

V sedmdesátých letech se mnohé členské státy již ani neobtěžovaly tím, že by se uchylovaly k této kličce při poskytování pomoci svým ocelářským podnikům. Namísto toho vyplácely miliardy, aniž by proti tomu většinou vůbec někdo vznášel námitky, nejdříve na podporu rozšiřování těchto ocelářských podniků a později na jejich udržování v chodu, přičemž většina z nich byla v rukou státu. Dokonce i počátkem osmdesátých let se tehdejší generální ředitel pro Hospodářskou soutěž v Evropské komisi o uvedeném zákazu poskytování pomoci na základě Smlouvy o ESUO otevřeně vyjadřoval jako o přežilé záležitosti.

3.5

Počínaje rokem 1978 se soukromé ocelářské podniky, které v důsledku „závodů o poskytovanou pomoc“ značně trpěly narušováním hospodářské soutěže, se vzrůstajícím úspěchem pokoušely zmiňovaný zákaz poskytování subvencí opět uvést do hry.

3.6

Předpisy o ocelářských subvencích založené na článku 95 od roku 1980 uváděly, že ocelářským podnikům je možno poskytovat pomoc pouze za přísně definovaných podmínek. Nicméně i pak ty dosud povolené druhy pomoci zpočátku zahrnovaly téměř veškerý objem pomoci, kterou členské státy již tak jako tak svým podnikům vyplácely. Tak se stalo, že tyto první předpisy pro poskytování subvencí vlastně z velké míry pouze posloužily k legalizaci stávající praxe. Teprve s postupem času docházelo k úplnému zákazu těch druhů pomoci, které nejvíce poškozovaly hospodářskou soutěž, jako například pomoci poskytované na záchranu podniků, na jejich provoz a na investice.

3.7

Počínaje druhou polovinou osmdesátých let již bylo podle předpisů o subvencích povoleno poskytování pomoci jen na výzkum a vývoj, na ekologii a na uzavírání podniků. Přesto některé státní ocelářské podniky i nadále dostávaly státní pomoc až do poloviny devadesátých let na splácení svých dluhů a na restrukturalizaci, a to na základě dalších výjimek povolovaných podle článku 95.

3.8

Nakonec začalo poskytování jakékoliv další „pomoc Společenství“ být vázáno na zásadní snižování výrobních kapacit. Posléze bylo dosaženo konsensu všech členských států EU, podle kterého již žádné další výjimky ze zákazu poskytování subvencí nemají být povolovány, s výjimkou těch, které předpisy pro subvence povolují.

3.9

Tyto přísné předpisy o poskytování pomoci ocelářství, jaké již zakladatelé-původci Smlouvy o ESUO měli na mysli a za něž převzala zodpovědnost Evropská komise poté, co uvedená smlouva v roce 2002 vypršela, se staly skutečností v neposlední řadě díky trvalému politickému úsilí a žalobám vycházejícím z odvětví ocelářství. I když případy projednávané u Evropského soudního dvora ne vždy skončily stažením již vydaného povolení na poskytnutí pomoci, proti kterému byla podána námitka, nicméně pomohly zajistit, aby právní meze pro poskytování výjimek ze zákazu pomoci ocelářství byly přesně stanoveny a dále zúženy.

3.10

Celkově se jednalo o značné objemy finančních prostředků směrovaných do ocelářských podniků v rámci ESUO: od roku 1975 to bylo celkem přes 70 miliard €! Tyto prostředky je možno rozčlenit následujícím způsobem:

3.11

Podle posledního výčtu poskytnuté pomoci vydaného Evropskou komisí činí dnešní pomoc pro ocelářství méně než dvě tisíciny veškeré pomoci, kterou EU poskytuje. Tato pomoc je poskytována téměř zcela jen na opatření sloužící ochraně životního prostředí. Je zřejmé, že dnešní právní úprava platná pro poskytování pomoci ocelářství je rigoróznější než předpisy EU platné pro poskytování pomoci jiným průmyslovým odvětvím.

3.12

V šedesátých a v první polovině sedmdesátých let se celosvětová spotřeba oceli vyznačovala robustním a stabilním růstem, který probíhal tempem přesahujícím 5 % ročně. V roce 1974 výroba surové oceli ve státech tehdejší Evropské devítky dosáhla rekordní výše téměř 156 milionů tun při využití kapacit na 87 %.

3.13

Avšak o rok později, v roce 1975 ropná krize vyvolala prudký pokles výroby oceli a v důsledku toho celková produkce ES do roka klesla o 30 milionů tun (19 %). Související propad cen oceli byl ještě větší než pokles výroby. Zároveň se tehdy ocelářské podniky zemí ESUO na trhu střetly s nárůstem dovozu, který byl doprovázen stejně jasným poklesem jejich vlastního vývozu. Vedle snížení spotřeby oceli v rámci jednotného trhu se situace dále zhoršila poklesem hodnoty akcií ocelářských podniků.

3.14

Zpočátku to vypadalo jako jen obzvláště tísnivý cyklický pokles obchodu. Všichni odborníci proto věřili, že se věci zase brzy obrátí k lepšímu. Ekonomické ústavy, kterých se Evropská komise dotazovala, potvrdily, že zotavení bude obzvláště robustní a že dlouho vydrží. Dlouhodobá předpověď Komise nazvaná Obecné cíle 1985 (General Objectives 1985), sestavená ve spolupráci s producenty, spotřebiteli a podniky zahraničního obchodu, předpovídala výrobu oceli devíti zemí ES na rok 1985 ve výši nejméně 188 milionů tun. Ve skutečnosti se jí však vyrobilo jen 120 milionů tun. Střednědobé a dlouhodobé investiční plánování ocelářských podniků proto vycházelo ze zcela nesprávných parametrů; vznikaly nadbytečné kapacity a nabídka se stále více rozcházela s poptávkou.

3.15

Investiční činnost spotřebitelů oceli se vlivem celosvětového útlumu hospodářského růstu drasticky omezila a to mělo obzvláště negativní dopad na spotřebu oceli, neboť přibližně dvě třetiny spotřeby oceli v rozvinutých průmyslových zemích jsou svázány s investiční činností.

3.16

Další klíčový důvod stagnace celosvětové poptávky od roku 1975 spočívá v tom, že na jednotlivé konkrétní účely se používá méně oceli, jelikož její použití je nyní efektivnější. Toto neustálé přesouvání od kvantitativního ke kvalitativnímu růstu spolu s rozšiřováním terciární sféry rovněž přispělo k propadu poptávky po oceli v Evropě.

3.17

I přes stagnující spotřebu oceli od roku 1975 ocelářské výrobní kapacity opět výrazně vzrostly. Jmenovitá celosvětová kapacita pro výrobu surové oceli jen za období let 1974 až 1983 vzrostla o 150 milionů tun, kdežto globální poptávka po oceli za stejné období o 44 milionů tun poklesla. V tomtéž období obzvláště prudce vzrostl rozvoj kapacit v tzv. „nových“ zemích vyrábějících ocel a v zemích východního bloku. Ve srovnání se skutečnou spotřebou oceli přebytek jmenovité kapacity v roce 1974 celosvětově činil 130 milionů tun a během deseti let se téměř ztrojnásobil (na 343 milionů tun).

3.18

Jelikož v té době bylo toto zhroucení poptávky pořád ještě považováno za jev čistě jen cyklický, byly kapacity i přes krizová opatření udržovány na stejné výši. Tato opatření nedokázala zadržovat tlaky na straně nabídky, zabránit cenovým válkám na evropském trhu oceli ani zmírnit cenový propad. Podniky s vysokými výrobními náklady a nízkými rezervami čekaly stále horší časy. Tyto podniky volaly po státní podpoře a obvykle ji též od svého státu obdržely. Tyto problémy, se kterými se střetávaly jednotlivé podniky, se stávaly problémy celého odvětví. Systém dobrovolných omezení přijatých členy nově založeného evropského ocelářského obchodního sdružení „Eurofer“ se nakonec zhroutil, když už se na jeho činnosti přestaly podílet všechny velké podniky.

3.19

Po zhroucení zmíněného dobrovolného systému byla Komise na podzim roku 1980 nucena vyhlásit jasný stav krize a zavést povinný systém výrobních kvót (nařízení o povinných kvótách) pro všechny výrobní závody v celém ES. Od té doby Komise vždy stanovovala výrobní kvóty čtvrtletně. Tento systém umožňoval sankce při nedodržení pravidel. Navíc byly pro určité konkrétní výrobky stanoveny zvláštní minimální ceny. Vedle toho byly ústředními body přijatého přístupu stabilizace cen a sociálně a regionálně únosná kapacitní omezení. Výrobní kvóty a kvóty pro dodávky na společný trh byly určeny pro každého výrobce oceli v ES. Též byly sjednány dohody o dobrovolných omezeních s 15 zeměmi, odkud se dováželo. S ohledem na nízké ceny ocelářských výrobků na světových trzích bylo důležité zabránit ztrátám vývozu, což by za podmínek krizového systému vyžadovalo dodatečné subvence od ES. Na počátku osmdesátých let spadalo pod systém kvót přibližně 70 % evropské výroby oceli.

3.20

Nicméně však politického cíle, kterým bylo postupné snižování kapacit, zpočátku nebylo dosaženo. Naděje podniků, kterých se to týkalo, že se poptávka zase pozvedne a že dojde k odstranění konkurence, jakož i jejich naděje na státní pomoc a řízené dodávky, bránily snižování kapacit u těch nejméně konkurenceschopných podniků. Snižování kapacit se prosazovalo jen postupně, když byly zavedeny druhé předpisy pro subvence, podle kterých mělo být podmínkou pro udělení pomoci uskutečnění restrukturalizačního programu. Nařízení o povinných kvótách, které původně mělo být v platnosti jen do roku 1981, muselo být opakovaně prodlužováno, aby byla zajištěna hospodářská soutěž.

3.21

Komise si vybrala státní pomoc zakazovanou Smlouvou o ESUO jako prostředek pro vyvíjení tlaku, a rozhodla se legalizovat dosud nelegální praxi současným vydáním předpisů pro udělování subvencí, aby mohlo být realizováno neodvratné snížení kapacit; současně se však domáhala zavedení režimu udělování licencí, který svázala s požadavky na omezování kapacit. Tato etapa ocelářské politiky trvala až do konce roku 1985. Jako protiopatření vůči schválení státní pomoci a při zachování systému kvót byly zrušeny kapacity odpovídající objemu přibližně 44 milionů tun surové oceli a 32 milionů tun vývalků vyrobených válcováním za tepla.

3.22

Jen za období od roku 1983 do roku 1985 byly ocelářským podnikům přiděleny státní příspěvky v celkové výši kolem 15 miliard €. Namísto toho, aby uskutečnily harmonizaci pravidel hospodářské soutěže, rozhodující politické orgány příliš málo využily příležitosti k prosazení potřebného uzavírání kapacit ve finančně silných podnicích. Výsledkem bylo, že tím zdržely přizpůsobování nadbytečných kapacit, které si trh již dlouho žádal.

3.23

V roce 1985, kdy bylo jasné, že zřejmá krize již přešla, konečně Evropská komise požadovala radikální přeorientování ocelářské tržní politiky ES. Krátce po uvolnění státní pomoci v celkové výši 15 miliard € mělo v rámci kroků ke zvýšení pružnosti systému kvót a následné úplné liberalizaci trhu dojít k tržně řízenému snížení nadbytečných kapacit, přičemž bylo zřejmé, že toto nemůže být dosaženo bez intervenčních opatření vycházejících z Bruselu. Při této náhlé změně směru však Komise ignorovala skutečnost, že miliardy již vydané v rámci pomoci až do konce roku 1985 budou přispívat ke zvyšování konkurenceschopnosti teprve v následujících letech. Koncem roku 1986 drasticky omezila podíl výrobků podléhajících regulaci.

3.24

Přes omezení kapacit o zhruba 40 milionů tun a zrušení desítek tisíc pracovních míst byl trh v té době pořád ještě vystaven tlakům působeným nadbytečným výrobním potenciálem ve výši kolem 25 milionů tun.

3.25

Krátkodobé zvýšení poptávky po roce 1987 konečně podpořilo argument Komise, že ocelářství již nadále nelze považovat za odvětví nacházející se v krizi. Regulační opatření jako produkční certifikáty a povinná registrace dodávek byla zrušena. Tlaky vyvozované na vlády jednotlivých států a na Komisi se zvyšovaly, postupně byly vydány třetí (v roce 1985), čtvrté (1989) a páté (1992) předpisy o subvencích, které měly natrvalo stanovit strop pro subvence poskytované Společenstvím. Do budoucna měla být pomoc uvolňována v členských státech EU (3) pouze na výzkum a vývoj, ochranu životního prostředí, na zvláštní případy uzavírání výrobních zařízení a na regionální investice. Téměř všechna tato pomoc byla poskytována z fondu ESUO, financovaného příspěvky uhelného a ocelářského průmyslu.

3.26

Po krátkém přechodném vzestupu v roce 1990 poptávka po oceli opět poklesla; též ceny oceli se snížily o zhruba 20 %. V roce 1992 se znovu objevily hlasy volající po dalších zásazích Komise a postupně jich přibývalo. Konkrétně se požadovaly čtvrtletní odhady výše výroby a nabídky jednotlivých výrobků, zjednodušení pro slučování podniků, ochrana před dovozy z východní Evropy a pomoc na restrukturalizaci. Pro snížení nadbytečných kapacit se navrhovalo vytvořit kartel pro strukturální krizi, systém sdílení tohoto břemene mezi podniky a trvalé snížení kapacit o 20 % do konce roku 1996 spojené s uvolněním 50 000 pracovníků.

3.27

Komise však námět na vytvoření kartelu pro strukturální krizi a nového systému výrobních kvót zamítla; v roce 1993 přeložila svůj vlastní návrh obsahující pouze nepřímá opatření. Tato opatření měla zajistit předběžné financování ze strany Komise pro snižování kapacit, podporu slučování podniků a výrobní spolupráci, dočasnou ochranu trhu oceli proti dovozům z východní Evropy, zlepšení průhlednosti trhu zajištěním informací o výrobě a dodávkách do EU a pro doprovodná sociální opatření jakožto motivaci ke snižování kapacit. Byl rozběhnut proces restrukturalizace, při které se výrobní kapacity snížily o dalších 19 milionů tun a přibližně 100 000 pracovníků bylo z ocelářských podniků Společenství propuštěno. Modelu předběžného financování, který již byl schválen Radou ministrů, nebylo použito.

3.28

V prosinci 1993 i přes pátý předpis o subvencích Rada ministrů EU jednomyslně schválila další státní pomoc ve výši téměř 7 miliard € různým evropským výrobcům oceli, a to na základě návrhu Komise a výměnou za snížení kapacit. Zároveň bylo zdůrazněno, že tato pomoc byla poskytnuta pouze jednorázově.

3.29

Smlouva o ESUO zavedla přísný zákaz poskytování pomoci svým článkem 4c. Tento zákaz však jen v omezené míře odvrátil členské státy ES od poskytování podpory svým ocelářským podnikům, a to s plným souhlasem nejvyšších orgánů ES. Peníze daňových poplatníků v celkové výši přesahující 70 miliard €, vyplacené až do doby, kdy skončila Smlouva o ESUO, zpozdily potřebné přizpůsobování proměnám v průmyslu, ale nakonec mu nemohly zabránit. Evropská komise se rovněž i v devadesátých letech držela vyzkoušeného a osvědčeného základního přístupu ke schvalování státní pomoci výměnou za omezování kapacit, a to i při restrukturalizaci ocelářství zemí SVE v rámci jejich příprav na přistoupení.

3.30

V roce 1982 členské státy EU – obcházejíce tržní princip – dosáhly politické dohody, že se o potřebné snižování kapacit podělí rovným dílem. To bylo v rozporu s článkem 2 Smlouvy o ESUO, podle které se ocel má vyrábět tam, kde její výrobní náklady jsou nejpříznivější. Namísto toho, aby podporovaly vyřazování nehospodárných podniků z působení na trhu a přitom tlumily tím vznikající sociální dopady, čímž by umožňovaly rychlé obnovování rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou, využily členské státy EU a Evropská komise nástrojů, které podle Smlouvy o ESUO měly být využívány v krizových situacích, což nebylo nutně ku prospěchu ocelářství jako celku. Kvůli sociální, regionální a distribuční politice byly podporovány neziskové kapacity, zatímco docházelo ke ztrátám ziskových kapacit – obvykle v soukromém sektoru, spolu s pracovními místy, která ve skutečnosti měla být poměrně zabezpečená.

3.31

Nicméně nelze popřít, že ocelářství EU bylo konec konců svým způsobem schopno toto krizové období přežít. Nakonec výrobci oceli uspěli a jejich konkurenceschopnost se v mezinárodním měřítku dostatečně pozdvihla. Tento proces, který bylo možno dovršit pouze intenzívním dialogem obou zúčastněných stran tohoto odvětví, byl nesmírně nákladný, neboť počet propuštěných pracovníků přesáhl 550 000, i když neúnosným sociálním dopadům se vcelku podařilo vyhnout.

3.32

Mnohé z technických inovací, které proměnily evropské ocelářství, byly zavedeny nebo vyvinuty do mnohem větší hloubky v rámci výzkumného programu ESUO, samofinancovaného z příspěvků uhelného a ocelářského průmyslu. Záměrem Smlouvy o ESUO bylo zpřístupnit výzkumné kapacity pro výzkum na úrovni Společenství, aby se podpořila konkurenceschopnost průmyslu jako celku a aby se lépe zabezpečila pracovní místa, která průmysl poskytuje.

3.33

První výzkumný program ESUO byl zahájen již v roce 1955. Od té doby výzkumníci a technici stojící v popředí technologických inovací již svoji práci stále více směrovali na celoevropský přístup založený na spolupráci. Pro ocelářství a spolu s ním pro celou evropskou společnost plynul prospěch z tohoto druhu spolupráce ve výzkumu, kde práce probíhají koordinovaně, pracuje se na společných projektech a výsledky jsou zpřístupňovány všem zúčastněným. Průmyslové inovace tudíž rychle postupovaly vpřed díky neustálému zlepšování.

3.34

Výzkum v rámci ESUO též dokázal vytěžit významné výsledky na úseku ochrany životního prostředí, tak důležitém pro společnost. Emise oxidu siřičitého se snížily o 70 % a emise úletů popílku o 60 %. Produkce oxidu uhličitého se v porovnání s počátkem osmdesátých let snížila na polovinu. Evropští výrobci oceli dnes na tunu vyrobené oceli spotřebovávají o 40 % méně energie než před dvaceti lety.

3.35

První rozpočet ESUO z roku 1955 přidělil na výzkum prováděný v rámci Společenství pouhých 7 milionů € ročně. V devadesátých letech se v evropské patnáctce tento údaj vyšplhal na přibližně 50 milionů € ročně. Výzkumný program ESUO ve svých projektech na úrovni Společenství podporoval ze 60 % výzkumnou činnost zaměřenou na zlepšování postupů, materiálů a prostředí. Od roku 1983 se navíc přidělovalo 40 % prostředků pro výzkum na pilotní a výzkumné projekty.

3.36

Tímto způsobem jedno a každé Euro investované do výzkumu na úrovni ESUO nakonec přineslo v průměru 13 €. V této situaci proto nepřekvapuje, že když Smlouva o ESUO vypršela, členské státy EU se jednomyslně dohodly využít zbývajících zdrojů získaných z příspěvků důlních a ocelářských podniků výhradně na pokračování výzkumu na poli těžebního na ocelářského průmyslu. Záměrem přijaté orientace je využít úrokových výnosů zbývajících po ESUO, jejichž výše je přibližně 60 milionů €, výhradně na uhelný a ocelářský výzkum, zejména na těchto úsecích ocelářství:

3.37

Ocelářství je v kontextu rozšíření EU je dobře vybaveno, aby se dobře uplatnilo v celosvětové konkurenci. Během posledních několika let evropské ocelářství svoje postavení posílilo nejen technicky a ekonomicky, nýbrž i pokud jde o ekologii. Některé předtím státní podniky cíleně využily finančních podpor, kterých se jim dostalo, a přizpůsobováním technologie a vřazením svých struktur do napřímenějšího a plynulejšího proudu postoupily do vůdčích pozic na globálním trhu.

3.38

Ocelářství se podařilo dosáhnout sladění s požadavky globalizace a trvale udržitelného rozvoje. Je zřejmé, že evropské ocelářství si z krizí na trhu oceli z let sedmdesátých, osmdesátých a devadesátých vzalo poučení. Ocelářství je nyní natolik konkurenceschopné, že i v dobách pro ekonomiku nepříznivých je v zásadě schopno zůstat ziskovým odvětvím.

3.39

Vysoká poptávka po oceli na jednotném trhu EU podtrhuje velké úsilí ocelářů EU, kteří usilují o efektivnost nákladů a současně zlepšují jakost svých výrobků a uzavírají těsné svazky se zákazníky. Prostřednictvím slučování a přebírání podniků i zvyšováním efektivnosti a snižováním nákladů producenti ocel v EU položili základy konkurenceschopného ocelářství 21. století. Pojmy „pomoc na záchranu podniků a na restrukturalizaci“ z ocelářského slovníku vymizely. Svou jasnou obhajobou ve prospěch zachování přísných pravidel o státní pomoci dokonce i po vypršení Smlouvy o ESUO ocelářské podniky v EU zdůraznily své přání, aby údobí spoléhání na subvence a narušování hospodářské soutěže bylo považována za definitivně skončené.

3.40

Procesy konsolidace a proměn průmyslu však dosud v žádném případě neskončily. Některé podniky již vyhledávají možnosti transkontinentálních fúzí. Vzestup Číny do polohy průmyslové mocnosti má v současné době značný dopad na konkurenceschopnost podniků. Rychle narůstající poptávka po oceli v Číně situaci v poptávce na mezinárodních zbožových trzích zhoršuje. Čínské dovozy komodit jako železné rudy a kovového šrotu vyvolávají jejich nedostatek na světových trzích a vedou k výbušnému nárůstu cen surovin a dopravy.

3.41

Tempo strukturálních přeměn v ocelářství nových členských států EU se nyní rovněž stupňuje. Náročné úkoly, které před těmito státy stojí na úseku restrukturalizace ocelářství, jsou více méně srovnatelné se situací, kterou západní Evropa prošla před 25 lety, i když od té doby došlo k mnohem větší globalizaci trhů. Za této situace je nesmírně důležité, aby partneři ve východní a střední Evropě mohli rovněž těžit ze zkušeností západní Evropy s restrukturalizací ocelářství a s úlohou sociálního dialogu v jejím průběhu.

3.42

Protihodnotou za obdržení zvláštní pomoci (v době prodloužení výjimky) se od zemí SVE podle Evropských dohod z počátku 90. let požadovalo, aby uskutečnily účinná restrukturalizační opatření, výrazně omezily nadbytečnou kapacity a prokázaly zvýšení ekonomické životaschopnosti podniků obdrževších podporu. Aby byla zajištěna volná hospodářská soutěž za stejných podmínek pro všechny aktéry na trhu oceli v EU i po rozšíření EU, jsou nové členské státy povinny podle smluv o přistoupení dodržovat stávající ustanovení EU (např. směrnice a rámcové směrnice na úsecích hospodářské soutěže a státní pomoci, zdanění, životního prostředí, sociální politiky atd.). Evropská komise musí situaci přísně sledovat, aby se zajistilo, že státní pomoc poskytovaná vládami jednotlivých států SVE bude v souladu s dohodnutým rigorózním režimem EU pro poskytování státní pomoci a též aby se zajistilo, že při uvážení současného stavu poptávky budou neefektivní výrobní kapacity snižovány podle plánu.

4.1

Důsledky, jaké měla obtížná situace na světovém trhu oceli pro Spojené státy, vedly v březnu roku 2002 vládu USA k zavedení dočasných dovozních cel podle článku 201 zákona USA o zahraničním obchodu s cílem ochránit tuzemský trh oceli, což bylo v rozporu s ustanoveními Světové organizace pro obchod (WTO). Za situace, kdy mezinárodní obchod ocelí byl velice proměnlivý a která se vytvořila tím, že na celém světě fungovaly neefektivní, nadbytečné výrobní kapacity, Buschova administrativa rovněž oznámila, že je připravena podpořit mezinárodní jednání o rušení neefektivních výrobních kapacit a celosvětové omezování státní pomoci ocelářství.

4.2

Členské státy EU a Evropská komise vyjádřily podporu veškerému úsilí o zavádění větší disciplíny při poskytování pomoci ocelářství kdekoliv ve světě. Zahájení jednání mnoha států pod záštitou OECD v Paříži v prosinci 2002 poskytlo Evropské unii příležitost navrhnout, že by její vyzkoušený a osvědčený režim pro poskytování pomoci ocelářství mohl posloužit jako základ mezinárodní Dohody o subvencích pro ocelářství (angl. zkratka SSA, Steel Subsidy Agreement).

4.3

Evropský hospodářský a sociální výbor tuto akci Evropské komise podporuje i přesto, že – jak se zdá – má ocelářství zemí EU značné pochybnosti o tom, jak dalece jiné státy a regiony myslí vážně své záměry omezit subvence ocelářství a tudíž připojit své podpisy pod účinně fungující Dohodu o subvencích pro ocelářství, jejíž ustanovení by zahrnovala oznamovací povinnosti a sankce. Výbor též lituje, že o otázkách pomoci a kapacit se nejedná současně s jednáními o problémech nástrojů působících jako překážky zahraničního obchodu, jichž je často využíváno bezdůvodně, což vede k narušování hospodářské soutěže.

4.4

Výrobci oceli v EU jsou dále než zástupci většiny států OECD, pokud jde o otázku rozsahu působnosti této případné Dohody o subvencích pro ocelářství (SSA). Na jednáních OECD jsou výrobci oceli z EU jednotni v tom, že požadují, aby veškerá státní pomoc, která napomáhá zvyšování kapacity nebo udržování neekonomických kapacit v provozu, byla podle Dohody o subvencích pro ocelářství zakázána. Tento požadavek se tudíž vztahuje nejen na specifické druhy pomoci poskytované vybraným výrobcům oceli, nýbrž i na nespecifickou nebo druhově neurčenou, globální pomoc.

4.5

Evropský hospodářský a sociální výbor sdílí názor výrobců oceli zemí EU, že státní pomoc by měla být povolována pouze tam, kde nemá škodlivý vliv na rozvoj výrobních kapacit, hospodářskou soutěž za rovných podmínek a toky zboží v mezinárodním obchodě. Za těchto okolností se Výbor zasazuje za povolení následujících výjimek při jednáních OECD:

4.6

Ve spojitosti s dohodou o subvencích by též mělo být uznáno, že přinejmenším alespoň některé rozvojové ekonomiky již mají plně konkurenceschopné ocelářství. Výrobci oceli v rozvojových nebo nově se uplatňujících zemích těží z relativních výhod daných nízkými náklady na pracovní síly, přístupem k surovinám, nižšími standardy ochrany životního prostředí a ochranářskými dovozními cly. Proto si lze státní pomoc pro ocelářské podniky fungující v těchto ekonomikách představit pouze za podmínky, že příslušná státní pomoc:

5.1

Zkušenosti z minulosti s restrukturalizací evropského ocelářství ukazují, že státní pomoc poskytovaná podnikům je dvousečná zbraň: je užitečná jen pro určité podniky a vyúsťuje v chybná přidělování, neboť v provozu se tím ve střednědobém pohledu udržují nehospodárné výrobní kapacity. Pokud je však součástí sjednaného programu restrukturalizace, může státní pomoc zmírnit tvrdé sociální dopady a tím podpořit přijatelnost a důsledky proměny průmyslu. Osvědčilo se zvládání tohoto procesu prostřednictvím sociálního dialogu.

5.2

Vyvstává též otázka, zda by se pro ty ohromné částky vydávané z prostředků daňových poplatníků nenašlo lepší použití, např. na odbornou přípravu nebo na výzkum.

5.3

Jiným problémem bylo to, že v letech, která byla pro ocelářství krizová, i když právní postavení státní pomoci (ve smyslu článku 4c Smlouvy o ESUO) se jevilo jako jasné (veškerá státní pomoc byla zakázána), různé předpisy o subvencích, různá rozhodnutí Rady ministrů a různé výroky soudů tento zastávaný kurs „změkčilo“, takže se stal nepředvídatelným. Producenti oceli pociťovali nedostatek jistoty pro plánování a postrádali jasná vodítka.

5.4

V kontextu přistoupení deseti či dvanácti nových členských států je jen ještě důležitější trvat na striktním dodržování jasných pravidel o poskytování státní pomoci ocelářství, přičemž je třeba jednat, dojde-li k jakémukoliv jejich porušení, jako tomu bylo v případě USS Košice.

5.5

Chyby, kterých se dopouštěla evropská patnáctka, se již nesmí opakovat.

5.6

Vyjednávání v OECD (nyní pozastavené) má cenu jedině tehdy, pokud povede k trvale udržitelnému zlepšení oproti současné situace, tj. pokud: