11.10.2014   

CS

Úřední věstník Evropské unie

L 295/79

(1)

Směrnice 2002/21/ES stanoví legislativní rámec pro odvětví elektronických komunikací, jehož účelem je mimo jiné reagovat na konvergenční trendy tak, že do své oblasti působnosti zahrne všechny sítě a služby elektronických komunikací. V souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES (2) je cílem předpisového rámce mimo jiné v závislosti na rozvoji hospodářské soutěže na trzích postupně omezovat odvětvově specifickou regulaci ex ante a nakonec dosáhnout toho, aby se elektronické komunikace řídily pouze právem v oblasti hospodářské soutěže

(2)

V souladu s tímto cílem je účelem tohoto doporučení určit takové trhy produktů a služeb, ve kterých se regulace ex ante smí oprávněně použít v souladu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/21/ES. Konečným cílem jakéhokoliv regulačního zásahu ex ante je přinést prospěch konečným uživatelům tím, že se maloobchodní trhy učiní účinně konkurenčními na udržitelném základě. Je pravděpodobné, že vnitrostátní regulační orgány budou postupně moci považovat maloobchodní trhy za konkurenceschopné i bez uplatnění velkoobchodní regulace, a to zejména při zohlednění očekávaných zlepšení v oblasti inovací a hospodářské soutěže.

(3)

Vymezení relevantních trhů se v průběhu času může v závislosti na možném vývoji vlastnosti produktů a služeb a na možné náhradě na straně poptávky a nabídky měnit. Protože doporučení Komise 2007/879/ES (3) je v platnosti již více než šest let, je nyní vhodná doba k jeho revizi na základě vývoje trhu, ke kterému došlo od jeho přijetí.Proto toto doporučení nahrazuje doporučení 2007/879/ES a uvádí pokyny pro vnitrostátní regulační orgány k nadcházejícím přezkumům trhu.

(4)

Ustanovení čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/21/ES vyžaduje, aby Komise vymezila v rámci odvětví elektronických komunikací trhy, jejichž vlastnosti mohou opravňovat k uložení regulačních povinností v souladu se zásadami práva hospodářské soutěže. Proto jsou v tomto doporučení použity zásady práva hospodářské soutěže pro vymezení výrobkových trhů v odvětví elektronických komunikací.

(5)

V souladu s čl. 15 odst. 3 směrnice 2002/21/ES vnitrostátní regulační orgány vymezí relevantní trhy podle situace v konkrétním členském státě, zejména relevantní zeměpisné trhy na svém území, v souladu se zásadami práva hospodářské soutěže, přičemž v nejvyšší míře zohlední toto doporučení.

(6)

V souladu s čl. 16 odst. 3 směrnice 2002/21/ES jsou regulační povinnosti ex ante ukládány pouze na trzích, které nejsou účinně konkurenční. Jak je vysvětleno v 27. bodu odůvodnění směrnice, jedná se o trhy, na nichž se nachází jeden nebo více podniků s významnou tržní silou, a kde nápravná opatření vnitrostátního práva nebo práva EU v oblasti hospodářské soutěže nepostačují k řešení zjištěného problému v oblasti hospodářské soutěže. Analýza účinné hospodářské soutěže by měla dále obsahovat analýzu toho, zda je trh perspektivně konkurenční, a tedy zda je případný nedostatek účinné hospodářské soutěže trvalým jevem.

(7)

Pro Komisi i pro vnitrostátní regulační orgány je výchozím bodem pro vymezení velkoobchodních trhů, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante, analýza odpovídajících maloobchodních trhů. Tato maloobchodní analýza je prováděna z hlediska budoucnosti během daného časového horizontu s přihlédnutím k možnosti náhrady na straně poptávky a popřípadě nabídky. Při vymezení relevantních trhů v souladu s čl. 15 odst. 3 směrnice 2002/21/ES by vnitrostátní regulační orgány měly vymezit zeměpisnou oblast, v níž jsou podmínky hospodářské soutěže podobné nebo dostatečně stejnorodé a kterou lze odlišit od sousedních zeměpisných oblastí, ve kterých jsou převládající podmínky hospodářské soutěže znatelně odlišné, s přihlédnutím zejména k otázce, zda potenciální operátor s významnou tržní silou působí v celé oblasti své sítě jednotně nebo zda čelí značně odlišným podmínkám hospodářské soutěže do té míry, že jeho činnosti jsou v některých oblastech omezeny, zatímco v jiných nikoli.

(8)

Mělo by se posoudit, zda jsou maloobchodní trhy z hlediska budoucnosti účinně konkurenční v případě, že se neuplatní regulace na základě zjištění významné tržní síly. Na druhé straně by analýza měla zohlednit dopady jiných forem uplatnitelné regulace pro příslušný maloobchodní a související velkoobchodní trh (trhy) po celé příslušné období.

(9)

Při provádění analýzy trhu podle článku 16 směrnice 2002/21/ES by posouzení trhu mělo být provedeno z hlediska budoucnosti a mělo by vycházet ze stávajících tržních podmínek. Analýza by měla posoudit, zda je trh perspektivně konkurenční a zda je případný nedostatek hospodářské soutěže trvalým jevem, a to při zohlednění očekávaného nebo předvídatelného vývoje na trhu (4).

(10)

Pokud daný maloobchodní trh není z hlediska budoucnosti při neuplatnění regulace ex ante účinně konkurenční, měl by se posoudit odpovídající maloobchodní trh nebo odpovídající maloobchodní trhy, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante v souladu s článkem 16 směrnice 2002/21/ES. Při analýze hranic a tržní síly v rámci a) odpovídajícího relevantního trhu nebo odpovídajících relevantních trhů určit, zda jsou tyto trhy účinně konkurenční, přičemž by měla být zohledněna přímá a nepřímá omezení hospodářské soutěže, a to bez ohledu na to, zda tato omezení vyplývají ze sítí elektronických komunikací, služeb elektronických komunikací nebo jiných typů služeb či aplikací, které jsou z pohledu koncového uživatele srovnatelné (5). Na druhou stranu, pokud je daný maloobchodní trh z hlediska budoucnosti při neuplatnění velkoobchodní regulace ex ante na odpovídajícím trhu nebo trzích účinně konkurenční, měl by vnitrostátní regulační orgán dospět k závěru, že regulace na velkoobchodní úrovni již není potřebná. V takovém případě by se odpovídající relevantní velkoobchodní trh nebo odpovídající relevantní velkoobchodní trhy měly posuzovat s cílem regulaci ex ante zrušit. Pokud jsou velkoobchodní trhy vertikálně spojeny prostřednictvím dodavatelského řetězce, je velkoobchodním trhem, který má být analyzován jako první, trh, který danému maloobchodnímu trhu předchází jako první.

(11)

Velkoobchodní trhy uvedené v příloze mohou mít vlastnosti, které ospravedlňují regulaci ex ante, protože celkově splňují následující tři kumulativní kritéria, která byla použita pro vymezení trhů, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante, též v předchozím znění doporučení. Prvním kritériem je přítomnost velkých a trvalých překážek vstupu na trh. Vzhledem k dynamickému charakteru a fungování trhů elektronických komunikací by se však při provádění výhledové analýzy pro identifikaci relevantních trhů pro možnou regulaci ex ante měly brát v úvahu také možnosti překonání překážek vstupu na trh v příslušném časovém úseku. Druhé kritérium řeší, zda struktura trhu v příslušném časovém úseku směřuje k účinné hospodářské soutěži. Použití tohoto kritéria zahrnuje prověření stavu hospodářské soutěže založené na infrastruktuře a jiné hospodářské soutěže za překážkami vstupu. Třetí kritérium spočívá v tom, že uplatňování práva hospodářské soutěže samo o sobě dostatečně neřeší dotčené(á) selhání trhu. Hlavní ukazatele, které je nutno vzít v úvahu při posuzování prvního a druhého kritéria, jsou podobné těm, které jsou prověřovány v rámci analýzy trhu zaměřené na budoucnost, jejímž cílem je určit přítomnost významné tržní síly. Zejména ukazatelé překážek vstupu na trh v případě neuplatnění regulace (včetně výše utopených nákladů), struktury trhu, výkonnosti trhu a dynamiky trhu včetně ukazatelů, jako jsou podíly na trhu a směry vývoje trhu, tržní ceny a jejich směry vývoje a rozsah a pokrytí konkurenčních sítí nebo infrastruktur.

(12)

Pokud jde o první kritérium, jsou pro účely tohoto doporučení významné zejména dva druhy překážek vstupu: strukturální překážky a právní nebo regulační překážky. Strukturální překážky vstupu vyplývají z původních podmínek nákladů nebo poptávky, které vytvářejí asymetrické podmínky mezi současnými a novými soutěžiteli a brání novým soutěžitelům ve vstupu na trh nebo jim ho znemožňují. Za velké strukturální překážky lze například považovat situaci, kdy je trh charakterizován absolutními nákladovými výhodami, podstatnými množstevními úsporami a/nebo úsporami z rozsahu trhu, kapacitními omezeními a vysokými utopenými náklady. Související strukturální překážky mohou také existovat tam, kde poskytování služby vyžaduje část sítě, kterou nelze technicky okopírovat nebo ji lze okopírovat pouze za cenu nevýhodnou pro soutěžitele.

(13)

Právní nebo regulační překážky nejsou založeny na hospodářských podmínkách, ale vyplývají z legislativních, administrativních nebo jiných opatření, která mají přímý vliv na podmínky vstupu a/nebo postavení operátorů na relevantním trhu. Příkladem právní nebo regulační překážky, která brání vstupu na trh nebo vstup na trh znemožňuje, je stanovení konečného počtu podniků, které mají přístup ke spektru pro poskytování základních služeb. Dalšími příklady právních nebo regulačních překážek je regulace cen nebo jiná cenová opatření uložená podnikům, která mají dopad nejen na vstup, ale i na postavení podniků na trhu. Právní nebo regulační překážky, které lze pravděpodobně odstranit v příslušné lhůtě, by běžně neměly být považovány za hospodářskou překážku vstupu na trh ve smyslu splnění prvního kritéria.

(14)

Překážky vstupu se mohou stát méně závažnými na inovačních trzích vyznačujících se nepřetržitým technologickým pokrokem. Na takovýchto trzích vznikají konkurenční tlaky často díky inovačním hrozbám potenciálních konkurentů, kteří v současné době nepůsobí na trhu. Na inovačních trzích může dynamická nebo dlouhodobější hospodářská soutěž probíhat mezi firmami, které nejsou nezbytně konkurenty na existujícím „statickém“ trhu. Toto doporučení identifikuje trhy, u kterých se předpokládá, že překážky vstupu budou v dohledné době přetrvávat. Při posuzování, zda je pravděpodobné, že překážky vstupu budou v případě neuplatnění regulace přetrvávat, je nutno prověřit, zda v daném odvětví došlo k častým a úspěšným vstupům a zda tyto vstupy jsou nebo v budoucnu pravděpodobně budou dostatečně rychlé a trvalé, aby omezily tržní sílu. Význam překážek vstupu bude mimo jiné záviset na minimálním efektivním rozsahu výkonu a na výši utopených nákladů.

(15)

I když se trh vyznačuje velkými překážkami vstupu, mohou jiné strukturální faktory na tomto trhu znamenat, že trh stále směřuje k tomu, aby se stal účinně konkurenčním v příslušném časovém období. Směřování k účinné hospodářské soutěži znamená, že trh buď dosáhne statusu účinné hospodářské soutěže bez uplatnění regulace ex ante během období přezkumu, nebo tak učiní po tomto období za předpokladu, že v rámci příslušného období přezkumu existuje jasný důkaz, že trh vykazuje pozitivní dynamiku. Dynamika trhu může být například způsobena technologickým vývojem nebo sbližováním produktů a trhů, které mohou vyvolat konkurenční tlaky mezi operátory, kteří působí na různých trzích. K tomu může dojít také na trzích s omezeným, ale dostatečným počtem podniků s odchylnými strukturami nákladů, které se potýkají s poptávkou cenově pružného trhu. Na trhu může být také přebytek kapacit, který by normálně konkurenčním firmám umožnil velmi rychle zvýšit výkon v reakci na jakékoliv zvýšení ceny. Na takovýchto trzích se podíly na trhu mohou měnit v závislosti na čase a/nebo může dojít ke snižování cen.

(16)

Třetí kritérium slouží k posouzení přiměřenosti nápravných opatření, která mohou být uložena podle práva hospodářské soutěže k řešení přetrvávajících selhání trhu, zejména vzhledem k tomu, že regulační povinnosti ex ante mohou účinně zabránit porušování práva hospodářské soutěže. Zásahy z titulu práva hospodářské soutěže nejsou pravděpodobně dostatečné například v případech, kdy jsou požadavky na zajištění shody pomocí zásahu pro nápravu přetrvávajících selhání trhu rozsáhlé nebo kde jsou nevyhnutné časté a/nebo včasné zásahy. Proto by regulace ex ante měla být považována za vhodný doplněk k právním předpisům o hospodářské soutěži tam, kde by právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže zjištěné(á) přetrvávající selhání trhu dostatečně nevyřešily.

(17)

Uplatnění těchto tří kumulativních kritérií by mělo omezit počet trhů v odvětví elektronických komunikací, kde jsou uloženy regulační povinnosti ex ante, čímž by se mělo přispět k zajištění cíle předpisového rámce, zejména s rozvíjející se konkurencí na trzích postupně snižovat počet zvláštních oborových pravidel ex ante. Nedodržení jednoho z těchto tří kritérií by znamenalo, že trh by neměl být identifikován jako trh připadající v úvahu pro regulaci ex ante.

(18)

Regulace ex ante uložená na velkoobchodní úrovni by měla být považována za dostatečnou pro řešení potenciálních problémů v oblasti hospodářské soutěže na navazujícím trhu (trzích). Navazující trh by měl podléhat regulaci ex ante pouze tehdy, pokud hospodářská soutěž na tomto trhu i přes uplatnění regulace ex ante na souvisejícím předcházejícím trhu (trzích) stále vykazuje významnou tržní sílu. Vzhledem k pokrokům v oblasti hospodářské soutěže, jichž bylo dosaženo díky regulaci, toto doporučení identifikuje pouze relevantní trhy na velkoobchodní úrovni. Předpokládá se, že jejich regulace může řešit nedostatek účinné hospodářské soutěže na velkoobchodní úrovni, což je zase příčinou zjištěných selhání trhu na souvisejících maloobchodních trzích. Pokud by vnitrostátní regulační orgán nicméně prokázal, že zásahy na velkoobchodní úrovni byly neúspěšné, může příslušný maloobchodní trh připadat v úvahu pro regulaci ex ante za předpokladu, že vnitrostátní regulační orgán zjistil, že je splněn test tří kritérií předepsaný v tomto doporučení.

(19)

Trhy uvedené v příloze byly identifikovány na základě výše uvedených tří kumulativních kritérií. Vnitrostátní regulační orgány by měly vycházet z domněnky, že na těchto trzích jsou tři kritéria splněna. Pokud však vnitrostátní regulační orgán dospěje k závěru, že bez uplatnění regulace na velkoobchodní úrovni vymezený maloobchodní trh nebo trhy vykazují udržitelnou hospodářskou soutěž, měl by též dospět k závěru, že regulace ex ante již není na velkoobchodní úrovni potřebná.

(20)

Na trzích uvedených v příloze může vnitrostátní regulační orgán stále považovat za vhodné provést na základě konkrétních vnitrostátních okolností vlastní test tří kritérií. Vnitrostátní regulační orgán může dospět k závěru, že test tří kritérií ve vnitrostátních podmínkách je splněn nebo není splněn. Pokud test tří kritérií není pro určitý trh uvedený v doporučení splněn, vnitrostátní regulační orgány by neměly na tomto trhu ukládat regulační povinnosti.

(21)

Vnitrostátní regulační orgány mohou identifikovat jiné trhy než ty, které jsou uvedeny v tomto doporučení, a uplatnit test tří kritérií. Zejména, pokud vnitrostátní regulační orgány, které dospěly k závěru, že maloobchodní trh není bez uplatnění regulace ex ante účinně konkurenční, mají v úmyslu regulovat odpovídající velkoobchodní trh nebo trhy, přičemž tento trh nebo trhy nejsou uvedeny v příloze tohoto doporučení, měly by vždy provést test tří kritérií. V takovém případě je velkoobchodní trh, který má být analyzován jako první, trh, který danému maloobchodnímu trhu ve vertikálním dodavatelském řetězci předchází jako první. Vnitrostátní regulační orgán by měl provést postupnou analýzu trhů, které navazují na regulovaný předcházející vstup, až po maloobchodní trh (trhy), aby určil, zda by při uplatnění regulace na předcházejícím trhu byly účinně konkurenčními.

(22)

Vnitrostátní regulační orgány by měly rovněž použít test tří kritérií na trhy uvedené v přílohách doporučení Komise 2003/311/ES (6) a v doporučení 2007/879/ES, které již nejsou uvedeny v příloze tohoto doporučení, pokud jsou v současnosti regulovány s ohledem na vnitrostátní okolnosti, s cílem posoudit, zda na základě těchto vnitrostátních okolností tyto trhy stále připadají v úvahu pro regulaci ex ante.

(23)

Na nově vznikající trhy by v souladu se směrnicí 2002/21/ES neměly být ukládány nepřiměřené povinnosti regulace ex ante ani v případě, kdy existuje výhoda vyplývající z včasného jednání. Nově vznikající trhy zahrnují produkty nebo služby, u kterých je kvůli jejich novosti velmi obtížné předpovídat podmínky poptávky nebo vstupu na trh a nabídky, a tudíž je obtížné uplatňovat test tři kritérií. Důvodem pro to, aby na nově vznikajících trzích nebyly ukládány nepřiměřené regulační povinnosti ex ante, je podpora inovace vyžadovaná článkem 8 směrnice 2002/21/ES; zároveň by se mělo zabránit uzavření vstupu na tyto trhy vedoucím podnikem, jak je rovněž uvedeno v pokynech Komise k analýze trhu a posouzení významné tržní síly podle předpisového rámce Společenství pro sítě a služby elektronických komunikací (7). Postupná modernizace stávající síťové infrastruktury zřídka vede k novému nebo vznikajícímu trhu. Chybějící nahraditelnost produktu je nutno určit jak z pohledu poptávky, tak nabídky před učiněním závěru, že tento produkt není součástí již existujícího trhu. Vznik nových maloobchodních služeb může vyvolat vznik nového odvozeného velkoobchodního trhu v rozsahu, ve kterém tyto maloobchodní služby nemohou být poskytovány při použití stávajících velkoobchodních produktů.

(24)

Vnitrostátní regulační orgány zpřístupní výsledky uplatňování testu tří kritérií provedeného v souladu s tímto doporučením a spadajícím do oblasti působnosti čl. 7 odst. 3 směrnice 2002/21/ES Komisi, Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC) a ostatním vnitrostátním regulačním orgánům. Nesplnění povinnosti oznámit návrh opatření, které ovlivňuje obchod mezi členskými státy, jak je popsáno ve 38. bodě odůvodnění směrnice 2002/21/ES, může mít za následek řízení proti dotčenému členskému státu pro porušení práva.

(25)

Trhy uvedené v příloze doporučení již nezahrnují dva trhy, které byly uvedeny v doporučení 2007/879/ES (trh 1 a 2), protože již nesplňují test tří kritérií. Protože mezi členskými státy mohou existovat rozdíly, pokud jde o tempo očekávaného nebo předvídatelného vývoje na trhu, na kterém je toto zjištění na úrovni Unie založeno, mohou specifické vnitrostátní okolnosti opodstatnit, aby vnitrostátní regulační orgán dospěl k závěru, že trh 1 podle doporučení 2007/879/ES nebo jiné maloobchodní trhy související s trhem 2 podle doporučení 2007/879/ES nejsou z hlediska budoucnosti zatím účinně konkurenční, pokud nebudou uplatněna dostatečná a přiměřená velkoobchodní nápravná opatření. Vnitrostátní regulační orgány by tak mohly odůvodnit trvající regulační zásahy ex ante na velkoobchodní úrovni za předpokladu, že je ve vnitrostátních podmínkách pro následující období přezkumu splněn test tří kritérií. Zbývající trhy uvedené v doporučení 2007/879/ES stále vyžadují regulaci ex ante, ačkoliv jsou nově vymezeny hranice trhů 4, 5 a 6 uvedených v doporučení 2007/879/ES. Při vymezení těchto trhů vnitrostátní regulační orgány zohledňovaly situaci v konkrétním členském státě,

1.

Při vymezení relevantních trhů podle situace v konkrétním členském státě v souladu s čl. 15 odst. 3 směrnice 2002/21/ES by vnitrostátní regulační orgány měly analyzovat trhy produktů a služeb identifikované v příloze.

2.

Při identifikaci jiných trhů než trhů uvedených v příloze by vnitrostátní regulační orgány měly prokázat, a Komise ověří, že jsou kumulativně splněna následující tři kritéria:

3.

Při zvážení skutečnosti, že trhy uvedené v příloze nepřipadají na základě vnitrostátních specifických podmínek pro regulaci ex ante v úvahu, měly by vnitrostátní regulační orgány prokázat, a Komise ověří, že je splněno alespoň jedno ze tří kritérií uvedených v odstavci 2.

4.

Vnitrostátní regulační orgány vezmou do úvahy veškerá relevantní konkurenční omezení bez ohledu na to, zda jsou sítě, služby nebo aplikace, které tato omezení vyvolávají, považovány za sítě elektronických komunikací, služby elektronických komunikací nebo jiné typy služeb nebo aplikací, které jsou z hlediska koncového uživatele srovnatelné.

5.

Tímto doporučením nejsou dotčeny definice trhu, výsledky analýz trhu a regulační povinnosti přijaté vnitrostátními regulačními orgány v souladu s čl. 15 odst. 3 a čl. 16 směrnice 2002/21/ES před datem přijetí tohoto doporučení.

6.

Toto doporučení je určeno členským státům.