1.1

Na základě ustanovení článku 248 Smlouvy o ES předkládá Účetní dvůr Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti účtů a legalitě a správnosti uskutečněných operací (dále jen „DAS“, z francouzského déclaration d'assurance). Smlouva dále zmocňuje Účetní dvůr, aby toto prohlášení doplnil o zvláštní posouzení každé podstatné oblasti činnosti Společenství.

1.2

Cílem práce týkající se spolehlivosti účetní závěrky Evropských společenství je získat dostatečné podklady pro závěry o tom, do jaké míry byly příjmy, výdaje, aktiva a pasiva řádně zaevidovány a zda roční účetní závěrka věrně odráží finanční situaci ke konci roku (viz body 1.5–1.58).

1.3

Cílem práce týkající se legality a správnosti uskutečněných operací je získat dostatečné důkazy, ať přímé či nepřímé, pro vyjádření stanoviska, zda jsou uskutečněné operace v souladu s platnými předpisy nebo smluvními ustanoveními a zda byly správně vypočítány (horizontální otázky: viz body 1.59–1.65 této kapitoly, podrobnosti: viz kapitoly 2 a 4 až 10).

1.4

Jelikož Komise nepředložila systematické ukazatele (5), předkládá Účetní dvůr určité ukazatele pro sledování pokroku při zlepšování vnitřní kontroly jak celkově, tak pro každou oblast příjmů a výdajů zvlášť (viz přílohy k této kapitole a ke kapitolám 2 a 4 až 10).

1.5

Připomínky Účetního dvora se týkají konečné roční účetní závěrky za rozpočtový rok 2005, kterou sestavil účetní Komise a schválila Komise v souladu s články 128 a 129 finančního nařízení ze dne 25. června 2002 (6) a která byla zaslána Účetnímu dvoru dne 28. července 2006. Roční účetní závěrka obsahuje „konsolidované finanční výkazy“, které zahrnují především rozvahu zachycující aktiva a pasiva ke konci daného roku, a „konsolidované zprávy o plnění rozpočtu“, které zaznamenávají příjmy a výdaje za daný rok.

1.6

Rozpočtový rok 2005 byl zásadním milníkem při zavádění nových prvků akčního plánu modernizace účetního systému Společenství, který Komise přijala 17. prosince 2002 (7). Jednalo se o reakci na řadu předchozích připomínek Účetního dvora, která zohledňovala ustanovení finančního nařízení (zejména článků 123 až 138):

—

od prvního ledna 2005 musí být konsolidovaná účetní závěrka sestavována podle zásad akruálního účetnictví, zatímco konsolidované zprávy o plnění rozpočtu stále vycházejí z pohybů hotovosti, jak to předpokládá finanční nařízení,

—

i když se obsah rozpočtového výkaznictví nezměnil, účetní závěrka musí obsahovat nové prvky: účet výsledku hospodaření (včetně vykazování podle segmentů), tabulku finančních toků a výkaz změn čistých aktiv,

—

rozsah konsolidace byl poprvé rozšířen i na různé subjekty Společenství,

—

musel být zaveden nový účetní systém, který zajišťuje, že se v plném rozsahu zaznamenává každá účetní událost v okamžiku, kdy k ní dojde, a nikoli jen každý pohyb hotovosti. Díky tomu by interní uživatelé měli dostávat úplnější a relevantnější informace, které jim budou sloužit jako nástroj rozhodování. To by se také mělo odrazit ve větší průhlednosti a vyšší informační hodnotě údajů pro externí čtenáře.

1.7

Audit Účetního dvora se v souvislosti se spolehlivostí účetní závěrky zaměřil na:

—

řízení přechodu z účetnictví na bázi peněžních toků na účetnictví na akruální bázi, jak ho provádí Komise (viz body 1.10–1.27),

—

ověřování přesnosti různých prvků účetní závěrky (viz body 1.28–1.58).

1.8

Při auditní práci týkající se řízení změny Účetní dvůr posuzoval zejména to, zda:

—

Komise zajistila účelné použití příslušných účetních standardů,

—

opatření přijatá v rámci Komise přispívají k přiměřené míře jistoty, že účty jsou pravdivé a věrné.

1.9

Při ověřování spolehlivosti účetní závěrky za rok 2005 se Účetní dvůr soustředil především na:

—

počáteční rozvahu za rok 2005 (která musí uvádět dopad změn při převádění rozvahy k 31. prosinci 2004 na srovnatelný základ podle nových účetních zásad),

—

konečnou rozvahu k 31. prosinci 2005,

—

a pokud jde o dva výše uvedené prvky, na údaje, které nebyly v předchozím systému k dispozici, avšak musí se odrazit v akruálních účtech (předběžné financování a související záruky, faktury/prohlášení o výdajích).

1.10

Komise musela naplánovat a provést modernizaci účetního systému v časovém a organizačním rámci, který ukládalo finanční nařízení. Jak již Účetní dvůr upozornil v předchozích výročních zprávách (8), časový plán stanovený pro nutné adaptace a potvrzení platnosti byl velmi ambiciózní.

1.10

Komise zaznamenala mimořádné úsilí svých odborů přejít co nejrychleji na účetnictví na akruální bázi.

1.11

Zkušenosti s podobnými reformami, které provádějí veřejné správy (9), ukazují, že projekty takového rozsahu a složitosti, jako je modernizace účetnictví Společenství, se nevyhnutně potýkají s řadou různých problémů, které komplikují a brzdí jejich úplnou realizaci. Za těchto podmínek bylo dosaženo významného pokroku:

—

dne 1. února 2005 Komise převedla obecné účetnictví EU z účetnictví na bázi peněžních toků na účetnictví na akruální bázi. Všechny orgány a instituce a agentury Společenství zavedly nová účetní pravidla (10) a metody, novou harmonizovanou účtovou osnovu a nové konsolidované nástroje,

—

zainteresované subjekty obdržely jednotlivé a konsolidované účetní závěrky, které zahrnují nové povinné prvky a obsahují podrobnější informace o zdrojích kontrolovaných různými subjekty, nákladech na jejich činnosti a peněžním toku.

1.11

I přes složitost některých aspektů, různorodost problémů a velké potíže se Komisi podařilo zvládnout projekt, aniž by došlo ke zpoždění klíčových termínů. Za zmínku stojí, že:

—

byly vyvinuty systémy IT, které podporují nové požadavky účetnictví,

—

byl úspěšně realizován přechod na nový systém, což umožnilo jeho zavedení začátkem ledna 2005,

—

administrativní postupy všech útvarů Komise byly přizpůsobeny potřebám akruálního účetnictví,

—

byly zjištěny počáteční zůstatky a potvrzena jejich platnost pro první účetní závěrku na akruální bázi,

—

byl vyvinut integrovaný pokladní modul pro účtování finančních operací spravovaných generálním ředitelství pro hospodářské a finanční věci,

—

všechny útvary odhadly výši časově rozlišených výdajů ke konci každého roku,

—

účetní závěrka Komise byla připravena a konsolidována s účetními závěrkami ostatních orgánů a agentur.

1.12

Tabulka 1.1 obsahuje opatření přijatá v návaznosti na výhradu Účetního dvora ke spolehlivosti účetní závěrky, která byly vyjádřena v prohlášení o věrohodnosti za rozpočtový rok 2004, jakož i další skutečnosti, na které Účetní dvůr upozornil a které byly (částečně) vyřešeny v rámci modernizace účetního rámce Společenství. Přesto zde stále existují určité nedostatky jako u každého nového systému akruálního účetnictví takového rozsahu (viz níže).

1.12

Komise ve svých zprávách o pokroku při modernizaci účetního systému uznávala, že určité nedostatky stále existují.

1.13

Klíčovými prvky při přípravě účetní závěrky Komise za rok 2005 byly realizace metodiky oddělení účetních období/pokynů vydaných účetním Komise v jednotlivých generálních ředitelstvích a potvrzení platnosti počátečních a konečných zůstatků všemi schvalujícími osobami (11). Tato potvrzení platnosti se ve většině případů opozdila, zejména na úrovni provozních generálních ředitelství.

1.13

Z pohledu náročných interních pracovních harmonogramů stanovených generálním ředitelství pro rozpočet ke zpoždění některých termínů opravdu došlo. Dobrý pracovní program má obvykle určitou časovou rezervu pro případ možného zpoždění. A to byl případ harmonogramů Komise. I přes tato interní zpoždění však byla Komise schopna splnit termín stanovený ve finančním nařízení a předložit finanční výkazy včas.

1.14

U mnoha generálních ředitelství, která byla předmětem auditu Účetního dvora, bylo zjištěno několik nedostatků týkajících se potvrzování platnosti údajů: slabý dohled, nedostatek pracovníků pověřených tímto úkolem a neodpovídající dokumentace provedených prací. Číselné údaje, které předložila některá provozní generální ředitelství ve finanční příloze výročních zpráv o činnosti, obsahovaly chyby (viz bod 1.16).

1.14

Útvary Komise vyvíjely v období téměř dvou let velké úsilí, aby zjistily a zaznamenaly údaje, které ve starém systému dříve nebyly.

1.15

Různé schvalující osoby před předložením účetní závěrky často nedovedly do konečné podoby/formálně neschválily jednotlivé metodiky pro generální ředitelství. Účetní zápisy v rámci oddělení účetních období pro počáteční a konečné zůstatky tak byly provedeny bez formálně schváleného metodického základu, kterým by se na úrovni generálních ředitelství zavedla celková metodika oddělení účetních období/pokyny vydané účetním Komise.

1.15

Vzhledem k tomu, že ve veřejném sektoru neexistovala žádná referenční kritéria pro oddělení účetních období, byl před stanovením postupu upřednostněn konečný výpočet oddělení účetních období.

1.16

Dále byli ředitelé pro zdroje (12) požádáni, aby při přípravě výročních zpráv o činnosti (tj. na konci března 2006) formálně potvrdili platnost finančních zpráv, které obsahovaly především počáteční a konečné zůstatky. Jelikož však generální ředitelství pro rozpočet mělo stanovenou stejnou lhůtu, ne všechna potvrzení platnosti byla doručena před úplným dokončením předběžné účetní závěrky. Potvrzení platnosti pro konečnou účetní závěrku byla doručena včas.

1.17

Zpoždění zmíněná v bodě 1.13 ovlivnila testování věcné správnosti Účetního dvora, protože Účetní dvůr obdržel počáteční zůstatky před oddělením účetních období (18. ledna 2006) a po oddělení účetních období (15. března 2006), které měly být ještě upraveny. Úplnou předběžnou počáteční rozvahu uvádějící dopad změn při převádění rozvahy k 31. prosinci 2004 na srovnatelný základ podle nových účetních zásad obdržel Účetní dvůr 31. března 2006 spolu s konsolidovanou předběžnou účetní závěrkou.

1.17

Komise si je vědoma, že kontrolní práce Účetního dvora byla v tomto roce obtížná, stejně jako byl pro Komisi náročný celý projekt.

—

byly dodržovány řádné postupy a systém byl zdokumentován,

—

zůstatky byly před časovým odlišením poprvé zaznamenány v lednu 2005,

—

uprostřed roku 2005 bylo téměř 95 % těchto zůstatků již konečných a

—

změny, ke kterým od té doby došlo, byly zdokumentovány a zvlášť zkontrolovány.

1.18

Poté, co byl realizován komplexní akční plán na posílení bezpečnosti centrálního účetního systému, je ještě třeba dokončit dva úkoly, totiž přezkoumání přístupových práv v generálním ředitelství pro rozpočet a nové posouzení bezpečnosti v ABAC Workflow (13). Vzhledem k tomu, že generální ředitel pro rozpočet zbývající práci na těchto otázkách nepovažuje za významnou, zejména proto, že je zaveden efektivní monitorovací systém, byla výhrada k bezpečnosti systému a přístupovým právům, která byla vznesena ve výroční zprávě o činnosti za rok 2004, zrušena. Audit Účetního dvora potvrzuje zlepšení bezpečnosti systému ABAC.

1.19

Mnoho generálních ředitelství používá pro účely finančního řízení a pro zadávání operací, které jsou odesílány do centrálního účetního systému (ABAC) přes rozhraní, vlastní systémy IT. Potvrzení platnosti a modernizace těchto systémů však bude trvat déle.

1.19

Jelikož situace se neustále vyvíjí a tým účetních potvrzujících platnost musí s tímto vývojem držet krok, byl s účinností od 1. června 2006 zaveden postup potvrzování platnosti změn v místních systémech, což je v souladu s prováděcími předpisy k finančnímu nařízení.

1.20

Účetní dvůr prověřil program hloubkových kontrol místních účetních systémů, které provedly útvary účetního Komise v roce 2005 ve 13 generálních ředitelstvích (v osmi, u nichž byla při rámcovém posouzení v roce 2004 zjištěna rizika (14), a v dalších pěti, vybraných na základě jejich finančního významu nebo organizační složitosti (15)). Audit Účetního dvora potvrdil, že rozhodnutí účetního Komise odmítnout kvůli významným nedostatkům potvrzení platnosti tří místních systémů v Úřadu pro spolupráci EuropeAid, generálním ředitelství pro vzdělávání a kulturu a generálním ředitelství pro vnější vztahy bylo opodstatněné. V některých případech však není jasné, proč nedostatečné výsledky u několika kritérií pro potvrzení platnosti nevedly k potvrzení platnosti s výhradou.

1.20

Potvrzení platnosti není auditem, takže závěry nelze srovnávat s výrokem v auditu. Potvrzení platnosti místních systémů je spíše novou činností, která převádí do praxe článek 61 finančního nařízení. Zprávy o potvrzení platnosti se vypracovávají, aby měl účetní pro potvrzení platnosti dostatek informací. Rozsah a omezení jsou vysvětleny v preambuli zprávy o potvrzení platnosti.

1.21

Účetní dvůr má za to, že vzhledem k získaným výsledkům a nedořešeným otázkám je třeba většinu kladných potvrzení platnosti, která účetní Komise vydal pro místní systémy, považovat za potvrzení podmínečná nebo za potvrzení platnosti s výhradami. Tuto situaci rovněž potvrzuje počet a význam horizontálních otázek (16) a oblastí pro další posouzení (17), které vyzdvihla závěrečná zpráva účetního Komise ke konci roku 2005.

1.21

Útvary odpovědné za vedení účetnictví musí dále objasnit otázky a záležitosti, u kterých je ve zprávách o potvrzení platnosti za rok 2005 uvedeno „pro další posouzení“.

1.22

Generální ředitel pro rozpočet uvedl ve svém prohlášení výhradu, kterou také potvrzuje audit Účetního dvora (viz body 1.18–1.21 a 1.28–1.58), týkající se tří místních systémů, jejichž platnost nebyla potvrzena, a kontrol vnitřní jednotnosti účetnictví, které ještě mají být dokončeny. V celkovém závěru o spojeném dopadu nedostatků uvedených v jeho prohlášení generální ředitel konstatoval, že generální ředitelství pro rozpočet spolu s ostatními útvary Komise podnikne další kroky k odstranění zbylých chyb nebo nejistot a v roce 2006 bude nadále investovat s cílem posílit účetní systém ABAC v rámci Společenství. Dále uvedl, že je to otázka vhodných nástrojů, jako je odborná příprava, dokumentace a systémy IT, ale také práce na uskutečnění souvisejících změn kultury, a že na tomto základě lze v souladu s prohlášením poskytnout přiměřenou míru jistoty.

1.22

Komise zaznamenala mimořádné úsilí svých odborů přejít na účetnictví na akruální bázi. V případě 3 místních systémů však útvary odpovědné za účetnictví platnost nepotvrdily. Z těchto důvodů a také proto, že Účetní dvůr musí provést audit předběžné účetní závěrky a případné opravy před schválením konečné účetní závěrky dne 31. července 2006, vyjádřil generální ředitel pro rozpočet ve své výroční zprávě o činnosti dne 31. března 2006 časově omezenou výhradu ve vztahu k účetnímu systému.

1.23

Také generální ředitel pro vzdělávání a kulturu vyslovil výhradu týkající se nedostatečné jistoty, pokud jde o správnost částek v rozvaze Komise. Přestože útvary Komise i Účetní dvůr zjistily významná rizika i v jiných generálních ředitelstvích, žádná jiná pověřená osoba výhradu nevyslovila (18). Nicméně 26 ze 40 ředitelů pro zdroje upozornilo, že před konečnou uzávěrkou účtů bude kvůli nedostatkům identifikovaným ve výročních zprávách o činnosti anebo kvůli skutečnosti, že se jedná o první rok předběžné uzávěrky účtů podle akruálního účetnictví, možná ještě nutno provést ověření platnosti či případné opravy.

1.23

Nedůsledné provádění požadavků akruálního účetnictví v místním účetním systému generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu APPFIN mělo za následek rozdíly v počátečních a konečných zůstatcích účtů. Na úpravě tohoto systému, která má zajistit řádné provádění transakcí v budoucnosti, se již pracuje; opravy dřívějších chyb se provádějí a měly by být dokončeny do konce roku.

1.24

Rozsah konsolidace stanovený v účetním pravidle č. 1, které přijal účetní Komise, je větší než rozsah, který stanoví článek 121 finančního nařízení (19) (např. zahrnutí společného systému zdravotního pojištění nebo agentur nespadajících pod článek 185 finančního nařízení) (20).

1.24

Rozsah konsolidace stanovený v účetním pravidle č. 1 bere v úvahu zásadu kontroly a vychází z mezinárodních účetních standardů. Na druhé straně článek 121 finančního nařízení předpokládá pouze konsolidaci orgánů a subvencovaných agentur.

1.25

Společný systém zdravotního pojištění a dvě agentury (Odrůdový úřad Společenství a Úřad pro harmonizaci ve vnitřním trhu) nebyly nicméně do konsolidované účetní závěrky za rok 2005 zahrnuty (viz též bod 1.29). Na základě analýzy typu kontroly, kterou Evropská společenství vykonávají nad společným systémem zdravotního pojištění, Účetní dvůr soudí, že společný systém neměl být zahrnut do rozsahu konsolidace, jak je vymezena v účetním pravidle č. 1. Rozsah konsolidace by tedy měl být znovu posouzen.

1.25

Účetní pravidlo bude aktualizováno vzhledem k nezahrnutí systému zdravotního pojištění do konsolidace.

1.26

Ve stanovisku č. 2/2001 (21) k návrhu nařízení Rady, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství, se Účetní dvůr zabýval rizikem vyplývajícím ze situace, kdy předběžná konsolidovaná účetní závěrka zaslaná Účetnímu dvoru není ještě stabilizována. Účetní dvůr zdůraznil, že je důležité, aby předběžná účetní závěrka obsahovala úplné a jednotné dokumenty a byla řádně sestavena ve stanovených lhůtách. Dále uvedl, že její předběžnost spočívá jen v tom, že ji Komise dosud formálně nepřijala a že může být případně na návrh Účetního dvora opravena.

1.27

Komise tuto druhou zásadu, totiž že nelze provádět jiné změny než ty, které navrhl Účetní dvůr, nedodržela, jelikož rok 2005 byl rokem přechodným. Bylo tedy povinností Komise zajistit, aby byl Účetní dvůr řádně a včas informován o opravách, které Komise na základě probíhající práce na předběžných účtech považovala za nutné.

1.27

Je obtížné toto pravidlo dodržet, neboť předběžná účetní závěrka musí být dokončena ve stejném termínu jako výroční zprávy o činnosti. Provedené změny však budou minimální.

1.28

V následující části (viz body 1.29–1.49) se popisuje prověrka Účetního dvora, která se týkala přiměřenosti a přesnosti účetních oprav v souvislosti s přípravou konsolidované účetní závěrky k 1. lednu 2005. Tyto opravy byly provedeny s cílem sladit číselné údaje a informace z konsolidované účetní závěrky k 31. prosinci 2004 s novými zásadami akruálního účetnictví.

1.29

Téměř veškerý dopad provedených změn se týká účetní závěrky Komise. Skutečnost, že do rozsahu konsolidace byly poprvé zahrnuty i agentury, měla na konsolidovanou účetní závěrku jen omezený dopad, přičemž hlavním důsledkem bylo zvýšení pokladních zůstatků. Vynechání dvou agentur tedy pravdivý a věrný obraz neovlivnilo.

1.30

Účetní dvůr přezkoumal položky, jichž se týkaly jen omezené opravy, a z tohoto přezkumu nevyplynula žádná významná zjištění (tj. nehmotný a hmotný dlouhodobý majetek, (krátkodobé) investice, úvěry, dlouhodobé a krátkodobé pohledávky (22), zásoby, zaměstnanecké výhody, opravné položky k rizikům a nákladům, finanční a jiné závazky a rezervy).

1.30

Pokud jde o údaje požadované v poznámce pod čarou č. 18, nebyly k 31. prosinci k dispozici.

1.31

Předběžné financování se týká plateb, které mají příjemcům poskytnout hotovostní zálohu. Pokud příjemcům nevzniknou během období stanoveného ve smlouvě způsobilé výdaje, jsou povinni částky předběžného financování vrátit Společenstvím.

1.32

Účetní dvůr již několik let konstatuje, že záznamy o různých pohledávkách jsou problematické, protože předběžné financování se zaúčtovávalo jako konečné výdaje a částky k úhradě nebyly zaúčtovány ihned (23). Z tohoto důvodu vyslovil Účetní dvůr k účetním závěrkám za příslušné roky (24) výhrady.

1.33

K odstranění těchto nedostatků provedly v roce 2004 všechny instituce, orgány a agentury inventuru veškerých nezúčtovaných částek předběžného financování vyplacených do 31. prosince 2004. Výsledkem bylo přibližně 30 000 účetních záznamů o předběžném financování v celkové výši 28 013 milionů EUR (25).

1.33

V souladu s novými účetními pravidly byla provedena inventura veškerých částek předběžného financování vyplacených od ledna 2005. Částky předběžného financování dosud nejsou vyjasněny a v rozvaze jsou uvedeny na straně aktiv.

1.34

Nicméně ne všechny technické a koncepční otázky a problémy spojené s realizací, které již byly částečně identifikovány v souvislosti s výroční zprávou za rozpočtový rok 2004 (26), se vyřešily předložením počáteční rozvahy k 1. lednu 2005. Nedostatky vyplývající z této skutečnosti jsou popsány níže.

1.34

Jak již bylo uvedeno v odpovědích na výroční zprávu Účetního dvora za rok 2004, další ověření částek předběžného financování musí zohlednit podmínky různých smluv se třetími stranami. Vykázání čisté výše v rozvaze nicméně potvrzuje ekonomickou realitu nezúčtovaných částek předběžného financování.

1.35

Audit reprezentativního vzorku 147 operací předběžného financování ze základního souboru záznamů o předběžném financování v účetním systému k listopadu 2005 odhalil významnou míru chyb, pokud jde o četnost a finanční dopad. Nejobvyklejší druhy chyb jsou tyto:

—

u některých položek předběžného financování byly zaúčtovány nesprávné částky,

—

některé částky předběžného financování byly zaúčtovány, ačkoli již byly k 1. lednu 2005 zúčtovány.

1.35

Komise přezkoumá transakce, na které Účetní dvůr upozornil.

1.36

Při další auditní práci na identifikaci a potvrzení platnosti položek předběžného financování byly dále zjištěny tyto problémy s úplností a přesností počáteční rozvahy:

1.36

—

rozdělení na dlouhodobé předběžné financování (21 285 milionů EUR) a krátkodobé předběžné financování (6 728 milionů EUR) zohlednilo pouze částky strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, programu ISPA a Fondu solidarity týkající se programového období 2000–2006. To vede k podhodnocení dlouhodobého předběžného financování a odpovídajícímu nadhodnocení krátkodobého předběžného financování, protože smlouvy pro jiné politiky s předběžným financováním, u nichž byla zbývající doba trvání více než jeden rok, byly klasifikovány jako krátkodobé,

—

Rozdělení na dlouhodobé a krátkodobé předběžné financování je provedeno pouze u částek ze strukturálních fondů, neboť ty dlouhodobé představují „skutečné“ předběžné financování Komise. U dalších oblastí politik nebylo možné dlouhodobou částku kvantifikovat a rozdělení bylo možné pouze na základě odhadů provádění projektů. Pro účetní závěrku za rok 2006 bude mít Komise po dvou letech zkušeností s novým účetním systémem více údajů, ze kterých bude moci vycházet při ověření proveditelnosti tohoto rozdělení.

—

pokud jde o generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu, přes práci provedenou po vydání předběžné účetní závěrky stále existuje riziko, že opomenutí a duplicitní či nesprávné záznamy by mohly vést k chybám, které vzhledem ke složitosti problémů nelze vyčíslit (27).

—

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným vykázáním plateb předběžného financování, byly opraveny.

1.37

Závazky v podstatě zahrnují výdaje příštích období, kterými se zabývá oddíl věnovaný oddělení účetních období (viz body 1.42–1.46), a krátkodobé závazky, které zahrnují faktury a prohlášení o výdajích. Zjištění Účetního dvora týkající se krátkodobých závazků jsou popsána v tomto oddíle.

1.38

Ve čtvrtém čtvrtletí roku 2004 začaly práce na soupisu asi 7 000 faktur a prohlášení o výdajích, které byly k 1. lednu 2005 přijaté, avšak neproplacené. Výsledkem soupisu jsou krátkodobé závazky ve výši 9 412 milionů EUR (28).

1.39

Předložením počáteční rozvahy k 1. lednu 2005 (29) nebyly vyřešeny všechny technické otázky a problémy realizace. Nedostatky vyplývající z této skutečnosti jsou popsány níže.

1.39

Komise zlepší své interní kontroly, aby byla schopna odhalit technické otázky a přetrvávající problémy v některých generálních ředitelstvích.

1.40

Audit reprezentativního vzorku 141 faktur/prohlášení o výdajích ze základního souboru záznamů o závazcích v účetním systému k listopadu 2005 odhalil významnou míru chyb, pokud jde o četnost a finanční dopad. Nejobvyklejší druhy chyb jsou tyto:

—

u některých faktur nebo prohlášení o výdajích byly zaúčtovány nesprávné částky,

—

některé faktury nebo prohlášení o výdajích byly zaúčtovány, ačkoli již byly zaplaceny.

1.40

Komise přezkoumá šest chyb z 141 auditovaných operací, které měly dopad na účetní závěrku.

1.41

Pokud jde o generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu, přes práci provedenou po vydání předběžné účetní závěrky stále existuje riziko, že opomenutí a duplicitní či nesprávné záznamy by mohly vést k chybám, které vzhledem ke složitosti problémů nelze vyčíslit.

1.41

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným zaúčtování faktur/prohlášení o výdajích, byly opraveny.

1.42

Jedním z nejdůležitějších aspektů přechodu na akruální účetnictví je postup, kterým se operace uskutečněné během daného roku zaúčtují do účetního období, k němuž se vztahují (oddělení účetních období). Zejména je třeba posoudit způsobilé výdaje, které vznikly příjemcům prostředků Společenství, avšak dosud nebyly vykázány (výdaje příštích období), příjmy, které dosud nebyly přijaty, ačkoli služby již byly poskytnuty, zboží bylo dodáno nebo existuje právní závazek (příjmy příštích období), a náklady či výnosy zaúčtované v běžném roce, které se týkají následujících období (náklady nebo výnosy příštích období).

1.43

Celková výše účetních oprav u výdajů příštích období činila 64 205 milionů EUR (30). Audit Účetního dvora, který se zabýval ostatními prvky oddělení účetních období, neodhalil podstatné chyby. Zjištění týkající se výdajů příštích období jsou popsána níže.

1.44

Jak je uvedeno výše (viz bod 1.15), zavedení celkové metodiky oddělení účetních období u jednotlivých generálních ředitelství nebylo dovedeno do konečné podoby před provedením účetních zápisů v rámci oddělení účetních období. Většina generálních ředitelství navíc dostatečně neotestovala, zda vytvořená metodika zajišťuje, že operace uskutečněné v daném roce budou správně zaúčtovány do účetního období, k němuž se vztahují. Vzhledem k tomu, že rok 2005 je prvním rokem oddělení účetních období, a vzhledem ke specifičnosti činností Společenství, nejsou k dispozici žádné referenční metody, jejichž pomocí by bylo možno ověřit přiměřenost metod a výsledky odhadů.

1.44

Komise konstatuje, že kromě poznámek týkajících se provádění a kontrol nemá Účetní dvůr žádné připomínky k metodice jako takové.

1.45

Správnost výpočtů, které provedla řada generálních ředitelství, ohrožují tyto nedostatky zjištěné u postupů pro oddělení účetních období:

—

generální ředitelství zkontrolovala výsledek výpočtů jen v omezeném rozsahu,

—

použité údaje nebyly v některých případech dostatečně kvalitní,

—

disponibilita znalostí a provedení prací byly často závislé na jedné osobě bez dostatečného dohledu.

1.45

V roce 2006 zintenzívní Komise své kontroly zaměřené na uplatňování metodiky oddělení účetních období.

1.46

Všechna generální ředitelství (kromě generálních ředitelství pro regionální politiku, pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti a pro zemědělství a rozvoj venkova) se rozhodla odhadnout výdaje příštích období na základě všech smluv ve stádiu realizace. Všechna auditovaná generální ředitelství (kromě generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu) byla schopna odsouhlasit údaje použité při výpočtech se základními účetními údaji s výjimkou některých nevysvětlených rozdílů, které, třebaže nejsou významné, potvrzují určitou úroveň rizika, na niž bylo poukázáno výše (viz bod 1.45).

1.46

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným zaúčtování časově rozlišených nákladů, byly opraveny.

1.47

V důsledku účetních oprav provedených v rámci přechodu na akruální účetnictví převyšují celková pasiva v počáteční rozvaze (k 1. lednu 2005) celková aktiva o 51 597 milionů EUR, zatímco před účetními opravami celková aktiva převyšovala pasiva o 14 507 milionů EUR.

1.48

Jedním zásadním činitelem, který tuto změnu vysvětluje, je skutečnost, že započtením předběžného financování (celková částka 28 013 milionů EUR) se nevyváží započtením výdajů příštích období (celková částka 64 205 milionů EUR). Navíc se výrazně snížily dlouhodobé pohledávky, protože důchodové závazky Společenství vůči členům a pracovníkům orgánů a institucí (současná čistá hodnota 26 012 milionů EUR) již nejsou neutralizovány odpovídajícím aktivem představujícím pohledávku za členskými státy. Rozdíl mezi aktivy a pasivy představuje především částky, které budou v příštích letech inkasovány od členských států.

1.49

Účetní dvůr zjistil, že účetní ne zcela respektoval účetní pravidla č. 2 a č. 12, pokud jde o novou strukturu a prezentaci rozvahy a nový režim důchodových závazků Společenství (31). Je tedy třeba přistoupit k provedení příslušných změn. Nadto je nutno uvést další údaje o rozdílném charakteru pasiv, která mají být pokryta částkami, jež budou inkasovány od členských států, zejména skutečnost, že se jedná o částky buď krátkodobé, nebo dlouhodobé povahy.

1.49

Použije se účetní pravidlo č. 2 a 12.

1.50

Komise v roce 2005 vyvíjela úsilí, aby zajistila úplné a správné vykazování nových plateb předběžného financování a nových otevřených čili neuhrazených faktur/prohlášení o výdajích a jejich zúčtování. Byla však zjištěna řada chyb, které jsou popsány níže. Nedostatky týkající se účetních oprav provedených u počáteční rozvahy k 1. lednu 2005 mají navíc dopad na výsledek hospodaření za rok 2005 a následně na konsolidovanou rozvahu a výkaz změn čistých aktiv.

1.50

Za účelem zajištění správnosti celkové částky počáteční rozvahy provedla generální ředitelství a útvary v roce 2005 několik kontrol a potvrdila platnosti. Většina potřebných oprav provedených oproti počáteční rozvaze neměla dopad na hospodářský výsledek za rok 2005.

1.51

Z analytického přezkumu Účetního dvora, který se týkal nehmotného a hmotného dlouhodobého majetku, (krátkodobých) investic, úvěrů, dlouhodobých a krátkodobých pohledávek, zásob, finančních a jiných závazků, zaměstnaneckých výhod, opravných položek k rizikům a nákladům a rezerv, nevyplynula žádná významná zjištění.

1.52

Audit reprezentativního vzorku 162 předběžných financování ze základního souboru záznamů o předběžném financování v účetním systému k březnu 2006 (29 349 milionů EUR) odhalil významnou míru chyb, pokud jde o četnost a finanční dopad. Tytéž druhy chyb jako u konsolidované počáteční rozvahy byly zjištěny také u konsolidované konečné rozvahy (viz bod 1.35).

1.52

Komise přezkoumá devět chyb z 162 auditovaných operací, které měly dopad na účetní závěrku.

1.53

Při další auditní práci na identifikaci a potvrzení platnosti položek předběžného financování byly dále zjištěny tyto problémy s úplností a přesností konečné rozvahy:

1.53

—

rozdělení na dlouhodobé předběžné financování (22 732 milionů EUR) a krátkodobé předběžné financování (6 633 milionů EUR) zohlednilo pouze částky týkající se strukturálních fondů, Fondu soudržnosti, programu ISPA a Fondu solidarity týkající se programového období 2000–2006. To vede k podhodnocení dlouhodobého předběžného financování a odpovídajícímu nadhodnocení krátkodobého předběžného financování, protože smlouvy pro jiné politiky s předběžným financováním, u nichž byla zbývající doba trvání více než jeden rok, byly klasifikovány jako krátkodobé,

—

Rozdělení na dlouhodobé a krátkodobé předběžné financování je v zásadě provedeno pouze u částek ze strukturálních fondů, neboť ty dlouhodobé představují „skutečné“ předběžné financování Komise. U dalších oblastí politik nebylo možné finanční dopad zjištění Účetního dvora kvantifikovat. Pro účetní závěrku za rok 2006 bude mít Komise po dvou letech zkušeností s novým účetním systémem více údajů, ze kterých bude při ověření proveditelnosti tohoto rozdělení moci vycházet.

—

pokud jde o generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu, přes práci provedenou po vydání předběžné účetní závěrky stále existuje riziko, že opomenutí a duplicitní či nesprávné záznamy by mohly vést k významným chybám, které vzhledem ke složitosti problémů nelze vyčíslit.

—

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným vykázáním plateb předběžného financování, byly opraveny.

1.54

Audit reprezentativního vzorku 148 faktur/prohlášení o výdajích ze základního souboru závazků v účetním systému k březnu 2006 (16 194 milionů EUR) odhalil významnou míru chyb, pokud jde o četnost a finanční dopad. Tytéž druhy chyb jako u konsolidované počáteční rozvahy byly také zjištěny u konsolidované konečné rozvahy (viz bod 1.40).

1.54

Komise přezkoumá devět chyb z 148 auditovaných operací, které měly dopad na účetní závěrku.

1.55

Pokud jde o generální ředitelství pro vzdělávání a kulturu, přes práci provedenou po vydání předběžné účetní závěrky stále existuje riziko, že opomenutí a duplicitní či nesprávné záznamy by mohly vést k významným chybám, které vzhledem ke složitosti problémů nelze vyčíslit.

1.55

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným zaúčtování faktur/prohlášení o výdajích, byly opraveny.

1.56

Problémy zmíněné v souvislosti s konsolidovanou počáteční rozvahou (viz body 1.44–1.46) vedly k následujícím nedostatkům v konsolidované konečné rozvaze. Všechna auditovaná generálních ředitelství (kromě generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu) byla schopna odsouhlasit údaje použité při výpočtech se základními účetními údaji s výjimkou některých nevysvětlených rozdílů, které, třebaže nejsou významné, potvrzují určitou úroveň rizika, na niž bylo poukázáno výše (viz bod 1.45).

1.56

Věcné chyby nalezené v záznamech generálního ředitelství pro vzdělávání a kulturu, které vznikly špatným zaúčtování prvků oddělení účetních období, byly opraveny.

1.57

Příloha ke konsolidované účetní závěrce obsahuje ve srovnání s minulostí více informací (32) o skutečnosti, že oddělení Komise nebo členské státy některé operace pravděpodobně později opraví. Příloha však nespecifikuje částku výdajů, které mohou být předmětem postupů pro ověřování a schvalování účetní závěrky (viz též body 1.63–1.65).

1.57

Kromě rozhodnutí o ročních účetních závěrkách platebních agentur má Komise právo provést opravy v rámci rozhodnutí o shodě. Komise jednala na doporučení Účetního dvora ve zprávě z roku 2004, které se týkalo možných oprav, jež je ještě třeba učinit. Například generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova ve své výroční zprávě o činnosti za rok 2005 (33) jasně stanovilo na období let 2001–2005 opravy, o kterých je třeba rozhodnout v rámci následného rozhodnutí o účetní závěrce, a tato částka je v účetních záznamech Komise vykázána jako případné aktivum. Tato v budoucnosti zaúčtovatelná částka byla na základě průměrné opravné sazby ve výši 0,95 % odhadnuta na 1 151 milionů EUR – viz také odpovědi na body 5.56 a 5.62.

1.58

Pro získání přiměřené jistoty o spolehlivosti účetní závěrky je nutné podrobné odsouhlasení výsledku plnění rozpočtu a výsledku hospodaření. S výjimkou Komise byly tyto informace k dispozici až po předložení konečné účetní závěrky. Přesto však Účetní dvůr mohl tyto údaje použít pro odsouhlasení výsledku plnění rozpočtu a výsledku hospodaření.

1.59

S přihlédnutím k požadavkům čl. 248 odst. 1 Smlouvy, měnícímu se auditnímu prostředí (které je nesmírně složité a v důsledku finanční reformy Komise se zásadně proměnilo) a očekáváním „uživatelů“ DAS (jmenovitě orgánu, který je příslušný pro udělení absolutoria) Účetní dvůr v roce 2002 (34) rozhodl, že jeho auditní stanovisko bude výsledkem konsolidace zvláštních posouzení týkajících se vlastních zdrojů a každé ze šesti provozních kapitol finančního výhledu 2000–2006 (35). Tato zvláštní posouzení, která mají orgánu udělujícímu absolutorium umožnit monitorovat kvalitu řízení prostředků v každé podstatné oblasti intervenčních opatření Společenství (36), vycházejí ze čtyř zdrojů důkazů:

a)

zkoumání způsobu, jakým fungují systémy dohledu a kontroly zřízené jak v orgánech a institucích Společenství, tak v členských státech a třetích zemích;

b)

testování vzorků operací pro každou podstatnou oblast formou kontrol až po úroveň konečných příjemců;

c)

analýzy výročních zpráv o činnosti a prohlášení generálních ředitelů a postupů použitých k jejich vypracování;

d)

případně zkoumání práce jiných auditorů, kteří jsou nezávislí na řídících postupech Společenství.

1.60

Cílem auditu systémů dohledu a kontroly je zjistit, do jaké míry tyto systémy umožňují řídit rizika související s legalitou a správností uskutečněných operací. Testování operací má poskytnout přímé důkazy o legalitě a správnosti a naznačit původ, četnost, povahu a dopad zjištěných chyb. Výsledky testování operací doplňují a potvrzují závěry o systémech. Na základě informací z obou zdrojů jsou doporučena nápravná opatření. V souladu s mezinárodními auditními standardy Účetní dvůr rovněž přihlíží ke „sdělením vedoucích pracovníků“ obsaženým ve výročních zprávách o činnosti a prohlášeních generálních ředitelů, jakož i v jejich souhrnu, který přijímá Komise. Přezkoumává se i práce jiných auditorů (37), aby se zjistilo, zda je pro jednotlivá zvláštní posouzení relevantní.

1.61

Podobně jako v minulosti lze obecně říci, že závěry o různých dostupných zdrojích DAS vyplývající ze zvláštních posouzení, jsou jednotné. V oblastech, kde jsou podle auditu Účetního dvora zavedeny systémy dohledu a kontroly, které umožňují odpovídající řízení rizika, nevyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem podstatná zjištění o legalitě a správnosti uskutečněných operací (viz body 4.26–4.30, 5.53, 9.19 a 10.20) a posouzení prohlášení generálních ředitelů a pověřených schvalujících osob provedené Účetním dvorem potvrdilo, že není třeba vyjadřovat žádné výhrady nebo je třeba vyjádřit jen výhrady méně zásadní povahy (viz body 2.14–2.19).

1.62

V oblastech, kde podle hodnocení Účetního dvora systémy dohledu a kontroly existují, avšak jejich účelnost při řízení souvisejícího rizika je nutno zlepšit, vyplývají z testů věcné správnosti provedených Účetním dvorem i nadále významná zjištění o legalitě a správnosti uskutečněných operací (viz body 5.52–5.57, 6.38–6.41 a 7.28 a pokud jde o prováděcí organizace, body 8.21–8.22). Dále posouzení prohlášení generálních ředitelů provedené Účetním dvorem potvrdilo, že podstatné výhrady buďto vyjádřeny byly, nebo podle názoru Účetního dvora vyjádřeny být měly (viz body 2.14–2.19).

1.62

Komise učinila opatření k řízení rizik spojených se sdíleným řízením prostřednictvím auditní práce, uplatňováním akčních plánů v členských státech k odstraňování systémových nedostatků, prostřednictvím finančních oprav, pomoci při klíčových kontrolách a zlepšeným předáváním výsledků auditů provedených vnitrostátními auditory. O těchto krocích a o vylepšování tohoto systému v členských státech referují generální ředitelství spravující strukturální fondy ve svých výročních zprávách o činnosti. Ze samotné podstaty systému sdíleného řízení vyplývá, že některé chyby a nedostatky budou opraveny teprve po proplacení dotčených výdajů. Komise odkazuje na své odpovědi na postřehy Účetního dvora v bodě 2.8, 2.25 a 2.26.

1.63

V diskusích o připomínkách v DAS se často uvádí, že nedostatky, které Účetní dvůr zjistil na úrovni uskutečněných operací, mají pouze dočasný dopad a že DAS nebere v úvahu víceletou povahu některých činností Společenství. Tvrdí se tak, že Komise chyby zohledňuje při schvalování účtů v rámci záruční sekce EZOZF, při uzavírání operačních programů v rámci strukturálních fondů a při auditech uzávěrky týkajících se decentralizovaného řízení.

1.63

Argumenty Komise se opírají o skutečnost, že při sdíleném řízení podléhají výdaje financované Společenstvím kontrolnímu cyklu, který trvá více let. U strukturálních fondů začíná tento cyklus prvními kontrolami na úrovni členských států a končí ex post audity Komise. Skutečnost, že Účetní dvůr objevil chyby v operacích, které se nacházejí v určitém stádiu kontrolního cyklu, neznamená, že by tento systém nebyl účinný. Tím však není popřen prvořadý význam kontrol podkladových operací provedených řídícími pracovníky přímo na místě před předložením výdajů k proplacení, stejně jako význam preventivních opatření, jako jsou poskytnutí pomoci a informační činnost.

1.64

V souladu s čl. 53 odst. 5 finančního nařízení a článkem 42 prováděcích pravidel k finančnímu nařízení (38) tato rozhodnutí a nápravná opatření skutečně tvoří významnou součást systémů dohledu a kontroly Komise. Nedostatky zjištěné při auditech Účetního dvora však ukazují, že „rozhodnutí o shodě“ při schvalování zemědělských účtů, postupy pro uzavírání operačních programů v rámci strukturálních fondů a audity uzávěrky týkající se decentralizovaného řízení nelze považovat za mechanismy zajišťující prevenci a včasnou identifikaci a nápravu chyb (viz body 5.56–5.57, 6.31–6.37, 6.41, 7.21–7.24 a 7.26–7.28).

1.64

Cílem odsouhlasení rozhodnutí o účetní závěrce je z financování Společenství vyloučit výdaje, které nejsou v souladu s právními předpisy Společenství. Tato rozhodnutí jsou určena členským státům a chrání daňové poplatníky EU před financováním nezpůsobilých výdajů. Ve sdíleném řízení jsou prevence, nalezení a oprava chyb na úrovni konečného příjemce odpovědností členských států. Rozhodnutí o účetní závěrce má povzbudit členské státy, aby se snažily udržet míru chyb na přijatelné úrovni a aby při zjištění nesrovnalostí zajistily jejich nápravu. Kontrolní systémy jsou také kombinovány s uplatněním odrazujících sankcí v případech, kdy členské státy zjistí chyby.

1.65

Navíc rozhodnutí o finančních opravách přijatá v oblasti sdíleného řízení, kterými se získávají zpět částky od členských států, jež nezavedly anebo neprovozují spolehlivé systémy, nečiní uskutečněné operace o nic méně nelegální či nesprávné, i když mohou mít odrazující účinek. Nadto provedené finanční opravy vyplývají ze systémových nedostatků, a nemohou tak přímo souviset s chybami na úrovni uskutečněných operací. Nařízení finančních oprav má mít ten účinek, že se náklady na (neuznané) nelegální či nesprávné operace přesunou z rozpočtu EU na daňové poplatníky jednotlivých členských států.

1.65

Postup odsouhlasení účetní závěrky sám o sobě není mechanismem, kterým se získávají zpět platby neoprávněně vyplacené příjemcům, neboť je zaměřený na systém kontrol zavedený členskými státy. V případě, že jsou při těchto kontrolách zjištěny nesrovnalosti, jsou za ně odpovědny členské státy, jak jasně stanoví čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1290/2005.

2.1

Stejně jako v minulých letech prověřoval Účetní dvůr pokrok, který Komise dosáhla při realizaci finančních aspektů svého reformního programu. Prověřoval především:

—

výroční zprávy o činnosti generálních ředitelů Komise. Ty ukazují, jak každý generální ředitel plnil své povinnosti, a posoudí, do jaké míry jsou výdaje, za něž je odpovědný, legální a správné. Kvalita a spolehlivost těchto dokumentů jsou tedy důležité proto, že Komisi umožňují ujistit se, že uspokojivě plnila své povinnosti při provádění rozpočtu,

—

souhrnnou zprávu Komise, jež obsahuje celkové posouzení systému vnitřní kontroly Komise a vychází z výročních zpráv o činnosti,

—

systém vnitřních kontrol Komise.

2.2

V roce 2005 pokračovala Komise ve svém úsilí začlenit řízení rizik (1) do stávajících plánovacích a rozhodovacích procesů s cílem rozvíjet (v rámci celé Komise) jednotnou koncepci a kulturu řízení ve svých generálních ředitelstvích.

2.2

V roce 2005 Komise přijala po vyhodnocení pilotních cvičení společný metodický rámec pro řízení rizik. Proces sestavení ročního programu řízení na rok 2006 (zahájený v roce 2005) generálních ředitelství a útvarů Komise poprvé obsahoval posouzení hlavních rizik pro celkové strategické cíle generálních ředitelství a analýzu kontrol, ať již stávajících či těch, jež je potřeba zavést s cílem tato rizika zmírnit.

2.3

Dne 17. ledna 2006 přijala Komise akční plán na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly (2), který bere v úvahu výsledky „posouzení rozdílů“ provedeného jejími útvary v roce 2005 pro všechny formy řízení (3). Účetní dvůr akční plán vyhodnotí, jakmile se příslušná opatření uskuteční a bude možné zhodnotit jejich dopad.

2.3

Přestože Komise oceňuje přístup Účetního dvora zaměřený na výsledky, akční plán odráží úsilí učiněné Komisí k posílení svého vnitřního systému kontroly s cílem poskytnout Účetnímu dvoru pro jeho audit dostatečné důkazy o uspokojivém řízení rizika chyb. Opatření mají být prováděna generálními ředitelstvími a útvary v úzké spolupráci s členskými státy.

2.4

Účetní dvůr prověřoval, nakolik jeho auditní zjištění potvrzují sdělení vedoucích pracovníků obsažená ve výročních zprávách o činnosti, v prohlášeních generálních ředitelů a v souhrnné zprávě Komise a do jaké míry jsou tato sdělení relevantní pro prohlášení o věrohodnosti (DAS). Analyzoval rovněž pokrok dosažený při realizaci standardů vnitřní kontroly a vyhodnocoval účelnost postupů, které byly zavedeny, a nástrojů, které byly vyvinuty k zajišťování legality a správnosti operací při platbách z rozpočtu.

2.5

V roce 2005 je poprvé souhrn výročních zpráv o činnosti rozdělen do dvou samostatných zpráv: první (4) se zabývá výsledky politik během roku 2005 ve smyslu uskutečňování strategických cílů Komise, ve druhé (5) se zkoumá řízení generálních ředitelství a rozhoduje se o opatřeních, která jsou nutná pro řešení hlavních nedostatků v systémech dohledu a kontroly. Přijetím druhé zprávy přebírá Komise politickou odpovědnost za řízení, jak je provádějí její generální ředitelé, a to na základě ujištění a výhrad, které generální ředitelé uvedli ve svých výročních zprávách o činnosti.

2.6

V souhrnu o výsledcích řízení za rok 2005 vyjadřuje Komise názor, že s přihlédnutím k omezením popsaným ve výročních zprávách o činnosti za rok 2005 poskytují zavedené systémy vnitřní kontroly celkově přiměřenou míru jistoty o legalitě a správnosti operací, za něž Komise odpovídá podle článku 274 Smlouvy o ES. Uznává však, že je potřeba dalšího úsilí k řešení určitého počtu nedostatků, zejména těch, které jsou zdůrazněny ve výhradách pověřených schvalujících osob.

2.7

V některých ohledech jsou posouzení Komise v souladu s analýzou Účetního dvora, zejména pokud jde o posílení pokynů k přípravě výročních zpráv o činnosti (viz body 2.11 a 2.12) a o potřebu vyvinout ukazatele týkající se legality a správnosti uskutečněných operací a fungování klíčových kontrol (viz body 2.13 a 2.20), o pokračující úsilí k zajištění účelnosti vnitřní kontroly (viz body 2.21–2.23) a o další posílení účetních postupů a systémů v zájmu zlepšení finančních informací (viz body 1.5–1.58).

2.8

Avšak v oblastech společné zemědělské politiky a strukturálních operací ukazují zjištění auditu Účetního dvora, že jsou potřebná opatření, jež jdou nad rámec opatření, která považují za nutná generální ředitelé, aby byla přiměřená míra jistoty v prohlášeních doprovázejících výroční zprávy o činnosti efektivně podepřena vhodnými systémy dohledu a kontroly (viz body 2.18–2.19).

2.8

Komise má za to, že opatření prováděná v rámci výkonu její dohlížecí role již uspokojivě podporují přiměřené záruky učiněné generálními řediteli ohledně výdajů v jejich pravomoci. Vzhledem k tomu, že audit je prováděn v rámci víceleté strategie, umožňují výsledky zvyšovat rok od roku úroveň záruk u vnitrostátních systémů. Základ záruk bude dále posílen prostřednictvím opatření určených k dosažení vyšší úrovně souladu a účinnosti kontroly v rámci akčního plánu na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly a prostřednictvím vylepšení právního rámce pro programové období 2007–2013.

2.9

Účetní dvůr bere na vědomí důraz, který Komise klade na vytvoření integrovaného rámce vnitřní kontroly (viz bod 2.3). Dále oceňuje, že Komise aktualizovala víceleté cíle svého akčního plánu (6) z roku 2004 a že přitom zohlednila hlavní průřezové otázky identifikované v rozpočtovém roce 2005 a uznala, že většinu zjištěných nedostatků lze odstranit pouze ve střednědobém výhledu (7).

2.10

Účetní dvůr má za to, že proporcionalita a nákladová efektivita kontrol představují jeden z nejdůležitějších cílů schválených Komisí. V tomto kontextu by významnou úlohu mohl hrát proces zjednodušování výdajových programů v rámci finančního výhledu na léta 2007–2013 (např. větší využívání paušálních a jednorázových plateb, jednodušší pravidla pro zadávání zakázek a granty) a využívání osvědčení o auditu a prohlášení o věrohodnosti od třetích subjektů odpovědných za úkoly plnění rozpočtu.

2.11

Ústřední oddělení Komise (8) připravily oběžník (9) k výročním zprávám o činnosti za rok 2005, jehož cílem je zjednodušit a zdokonalit proces přípravy a poskytnout obecné pokyny k prahu významnosti nedostatků. Realizace nezávislého rovnocenného posouzení (peer review) (10) dále zajistilo zlepšení, pokud jde o obsah výhrad a jejich dopad na přiměřenou míru jistoty (významnost, rozsah a kvantifikace).

2.11

Komise se bude prostřednictvím svých pokračujících prací směřujících ke zlepšení obsahu prohlášení a monitorování dodržování pravidel, na nichž jsou prohlášení založena, snažit o to, aby se z výročních zpráv o činnosti stal nástroj účinného řízení a spolehlivý ukazatel výsledků, kterých Komise dosáhla, a strategie určené k řešení rozpoznaných rizik, aby je Účetní dvůr mohl používat jako základ pro prohlášení o věrohodnosti.

2.12

Účetní dvůr má za to, že opatření přijatá Komisí posílila proces přípravy výročních zpráv o činnosti, zejména pokud jde o stanovení jasných pokynů pro posouzení závažných systémových nedostatků (11), které doplňují základní zásady významnosti (12). Účetní dvůr nicméně konstatuje, že se v některých případech tyto pokyny nedodržovaly ve své úplnosti (viz bod 2.15).

2.12

Komise má za to, že v roce 2005 bylo v této oblasti dosaženo významných pokroků, zejména díky vymezení společného přístupu k významnosti podle „úseků“, důrazu kladenému na druhou část výročních zpráv o činnosti o základech prohlášení o věrohodnosti a uvedením použitých kritérií významnosti v třetí části a spojeného účinku výhrad k prohlášení o věrohodnosti.

2.13

Účetní dvůr dále shledává, že stále existuje prostor ke zlepšení, zejména pokud jde o prezentaci ukazatelů, které jsou přímo spojeny s legalitou a správností. Navzdory skutečnosti, že generální ředitelé by měli předkládat relevantní klíčová čísla a ukazatele výkonnosti (včetně legality a správnosti) (13), není konkrétně uvedeno, jaké monitorovací prvky (ukazatele) by se měly používat (14).

2.13

Komise ve svých pokynech upřednostnila ponechat útvarům možnost vybrat si klíčové číselné údaje a ukazatele výkonnosti.

2.14

V prohlášeních, která jsou přiložena k výročním zprávám o činnosti, generální ředitelé uvádějí, že zavedené postupy vnitřní kontroly poskytují přiměřenou míru jistoty, že uskutečněné operace jsou legální a správné. V případě významných nedostatků nebo nesrovnalostí ve vnitřní kontrole ve svých prohlášeních vysloví výhrady (15).

2.15

Analýza prohlášení generálních ředitelů za rozpočtový rok 2005 provedená Účetním dvorem ukazuje, že definice kritérií významnosti a jejich použití při formulování výhrad by se měly dále vyjasnit. Například v některých případech (16) mohla být vybraná (kvalitativní a/nebo kvantitativní) kritéria specifikována lépe, jindy totéž platí o finančním dopadu výhrad (17).

2.15

Komise oceňuje, že se útvary řídily hlavními směry oběžníku k výročním zprávám o činnosti a sdělením KOM(2003) 28 obsahujícím metodická upřesnění pro vypracování výročních zpráv o činnosti. Otázka významnosti závisí zejména na posouzení pověřené schvalující osoby a na zapojení dotčených třetích stran. Významnost nedostatku je posuzována z hlediska kvantitativního a/nebo kvalitativního. V případě nedostatku systému mohou kvalitativní prvky rovněž vést k uvedení výhrady.

2.16

Všichni generální ředitelé uvedli, že získali přiměřenou míru jistoty, že jim přidělené zdroje byly použity k daným účelům a že vnitřní kontroly, které zavedli, zajistily legalitu a správnost uskutečněných operací. Účetní dvůr konstatuje, že 21 ze 40 prohlášení obsahuje jednu nebo více výhrad.

2.16

Uvedení výhrad v prohlášeních o věrohodnosti generálních ředitelů je logickým vyústěním odůvodnění uvedeného v druhé části (základy prohlášení o věrohodnosti) a v třetí části (použitá kritéria významnosti, výhrady a spojené účinky výhrad na prohlášení o věrohodnosti), čímž je zajištěna soudržnost mezi výroční zprávou o činnosti, prohlášením a výhradami.

2.17

Celkový počet výhrad v roce 2005 (31 výhrad) zůstal oproti roku 2004 (32 výhrad) v podstatě nezměněn. Většina z nich (18) se týká nedostatků zjištěných již v roce 2004 (18). Nejdůležitější výhrady v rámci DAS jsou uvedeny v  tabulce 2.1 .

2.17

Komise si je vědoma, že většina výhrad se stále opakuje. Ve své souhrnné zprávě za rok 2005 Komise analyzovala různé typy opětovných výhrad (výhrady, u kterých byl základní problém vyřešen, ale kde je v některých případech zapotřebí další úsilí třetích stran; výhrady vztahující se ke strukturálním problémům; výhrady vztahující se k nedostatkům ovlivňujícím operace prováděné mimo ústředí).

2.18

Ve srovnání s rokem 2004 (19) Účetní dvůr zaznamenal, že se všeobecně zvýšila kvalita posuzování, jak fungují systémy dohledu a kontroly, a celkového dopadu příslušných výhrad na jistotu vyjádřenou v prohlášeních. Účetní dvůr však má za to, že některé závažné nedostatky vybrané příslušnými audity (20) měly být uvedeny jako výhrady v prohlášení generálních ředitelů (viz tabulka 2.1 a body 6.38–6.40 a 7.17).

2.18

Příslušná generální ředitelství, jež spravují velkou část rozpočtu, mají za to, že fungování systémů zavedených ke kontrole výdajů poskytuje pevný základ pro jejich prohlášení o věrohodnosti. Pokud informace z vlastní auditorské činnosti a z auditorské činnosti členských států ohledně fungování systémů naznačovaly významné nedostatky se značnými riziky pro rozpočet Společenství, jež nemohla být adekvátně řízena pomocí běžných opravných mechanismů kontrolního systému, uvedla generální ředitelství do svých prohlášení výhrady. Tam, kde byla rizika adekvátně řízena, generální ředitel usoudil, že existují záruky a není potřeba výhrady uvést.

2.19

Přesto, že byl proces přípravy posílen (viz body 2.11–2.13), má Účetní dvůr za to, že některé výroční zprávy o činnosti (27) ještě neposkytují pro jeho prohlášení o věrohodnosti (viz body 2.15 a 2.18) dostačující doklady.

2.19

Generální ředitelé a vedoucí příslušných útvarů podpořili základy prohlášení o věrohodnosti (druhá část výroční zprávy o činnosti) a vysvětlili účinek učiněných výhrad na přiměřenost záruky vztahující se k použití zdrojů a k právnosti a řádnosti operací. Všichni dospěli k závěru, že mohou poskytnout záruky.

2.20

Účetní dvůr konstatuje, že jistý počet (28) generálních ředitelství ukazatele legality a správnosti ve svých výročních zprávách o činnosti za rok 2005 předkládá. Avšak způsob, jakým útvary Komise tyto monitorovací prvky koncipují a používají, lze ještě zlepšit v zájmu měření kvality systémů dohledu a kontroly a legality a správnosti uskutečněných operací.

2.20

Většina útvarů, které řídí programy Společenství, předložila ukazatele právnosti a řádnosti. Kromě toho uvedly útvary v druhé části své výroční zprávy o činnosti základy svých záruk.

2.21

Účetní dvůr analyzoval, jak standardy vnitřní kontroly (29) používá 14 útvarů Komise (30). Cílem bylo posoudit nejen stupeň implementace minimálních (základních) požadavků, ale i míru, jakou tyto požadavky přispívají k zajištění legality a správnosti uskutečněných operací. Bezprostřední přímý dopad standardů vnitřní kontroly se různí v závislosti na tom, jakým způsobem se plnění rozpočtu řídí. Například u zemědělství a strukturálních fondů, kde každodenní řízení provádějí národní nebo regionální úřady, se vnitřní kontroly Komise rozšiřují o dohled nad systémy řízení a kontroly v členských státech.

2.21

Z toho rovněž vychází akční plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly.

2.22

„Přehled o stavu vnitřní kontroly v generálních ředitelstvích a útvarech Komise v roce 2005“ (31), předložený generálním ředitelstvím pro rozpočet, ukazuje, že v rozpočtovém roce 2005 splňují generální ředitelství v průměru 95 % základních požadavků. Vzhledem k tomu, že základní požadavky zůstaly v podstatě nezměněny (32), konstatuje Účetní dvůr mírně zlepšené dodržování standardů vnitřní kontroly ve srovnání s rokem 2004 (93 %). Analýza implementace standardů vnitřní kontroly, kterou provedl Účetní dvůr a která je uvedena v  tabulce 2.2 , je obecně v souladu s posouzením Komise.

2.23

Přes vysokou úroveň shody se základními požadavky ukazuje přezkum výročních zpráv o činnosti a auditních výsledků provedený Účetním dvorem, že ve většině (33) auditovaných generálních ředitelství lze účelnost některých prvků (34) vnitřní kontroly ještě zvýšit s cílem přispět ke zlepšení v oblasti legality a správnosti uskutečněných operací. Tato analýza je v souladu s posouzením Komise, které je uvedeno v „přehledu o stavu vnitřní kontroly“, a s výroční zprávou servisu interního auditu Komise (35).

2.23

Komise má za to, že struktury vnitřní kontroly jejich útvarů jsou zavedeny, ale že generální ředitelství musí stále vylaďovat své systémy, aby dosáhly účinného a efektivního řízení a kontrol. Oblastmi, na které je kladen důraz, jsou stanovování cílů a ukazatelů, dokončení dynamické strategie vnitřní kontroly, návaznost a schopnosti zaměstnanců při řízení lidských zdrojů, vykazování u odpovědnosti a posílení předběžných kontrol.

2.24

V rozpočtovém roce 2005 zaznamenal Účetní dvůr pokračující zlepšování systému vnitřní kontroly Komise. Akční plán na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly je krokem vpřed při provádění plánu integrovaného rámce vnitřní kontroly (36). Účetní dvůr vyhodnotí jeho výsledky, až se realizují příslušná opatření a bude možné posoudit jejich dopad.

2.24

Přestože Komise oceňuje přístup Účetního dvora zaměřený na výsledky, akční plán odráží úsilí učiněné Komisí k posílení svého vnitřního systému kontroly s cílem poskytnout Účetnímu dvoru pro jeho audit dostatečné důkazy o uspokojivém řízení rizika chyb. Opatření mají být prováděna generálními ředitelstvími a útvary v úzké spolupráci s členskými státy.

2.25

Přes pokrok, kterého dosáhla Komise při posilování výročních zpráv o činnosti jako nástroje ke zlepšování odpovědnosti a komunikace, odhalily audity provedené Účetním dvorem závažné nedostatky systémů dohledu a kontroly v několika oblastech finančního výhledu (37), které nebyly vzaty v úvahu (ve výročních zprávách o činnosti a) v prohlášeních generálních ředitelů.

2.25

Generální ředitelství odpovědná za strukturální opatření založila svá posouzení věrohodnosti řídících a kontrolních systémů v členských státech na informacích ze své vlastní auditorské činnosti a z auditorské činnosti členských států, s ohledem na různé dostupné nástroje k řízení rizika nesprávných plateb.

2.26

Účetní dvůr doporučuje Komisi, aby pokračovala ve svém úsilí posilovat systémy dohledu a kontroly svých generálních ředitelství a zaměřila se přitom na tyto oblasti:

2.26

a)

zajišťovat používání obecných pokynů pro výroční zprávy o činnosti ústředních útvarů v jejich úplnosti, zvláště pokud jde o významnost výhrad a jejich dopad na prohlášení;

a)

Příslušná generální ředitelství, jež spravují velkou část rozpočtu, mají za to, že fungování systémů zavedených ke kontrole výdajů poskytuje pevný základ pro jejich prohlášení o věrohodnosti. Pokud informace z vlastní auditorské činnosti a z auditorské činnosti členských států ohledně fungování systémů naznačovaly významné nedostatky se značnými riziky pro rozpočet Společenství, jež nemohla být adekvátně řízena pomocí běžných opravných mechanismů kontrolního systému, uvedla generální ředitelství do svých prohlášení výhrady. Tam, kde byla rizika adekvátně řízena, generální ředitel usoudil, že existují záruky a není potřeba uvést výhrady.

b)

zvyšovat účelnost při používání standardů vnitřní kontroly systematickou analýzou výsledných dopadů;

b)

Komise uznává, že vnitřní kontrolu lze dále vylepšit a že je v této oblasti zapotřebí vynaložit další úsilí. Účinnost vnitřních kontrol nicméně z velké míry závisí na kvalitativním hodnocení, které nelze vždy vyjádřit v jednoduchých ukazatelích.

c)

rozvíjet specifické ukazatele týkající se účelného fungování klíčových kontrol a legality a správnosti uskutečněných operací, aby bylo možné posuzovat zlepšení systémů dohledu a kontroly v průběhu času.

c)

Komise v současnosti pracuje na opatřeních v rámci souhrnné zprávy za rok 2004 týkajících se cílů a ukazatelů, které jsou zaměřeny na analýzu a stanovování příslušných cílů a ukazatelů právnosti a řádnosti operací. Navíc opatření v rámci „akčního plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly“ [KOM (2006) 9] by měla v budoucnu podpořit lepší provádění klíčových kontrol užívaných k podpoře přiměřených záruk.

3.1

Tato kapitola analyzuje otázky vyplývající z provádění souhrnného rozpočtu EU na rok 2005 (1). V rámci rozpočtu existují odděleně příděly na závazky a příděly na platby. Příděly na závazky představují částky, na něž může Unie v běžném roce přijímat rozpočtové závazky na úhradu dlouhodobějších právních závazků (nebo dohod). Příděly na platby představují částky, které mohou být vydány během běžného roku. V případě „nerozlišených“ výdajů (např. u většiny zemědělských výdajů) jsou si závazky a platby rovny a jsou likvidovány v průběhu roku.

3.2

Většina výdajů na strukturální opatření a na vnitřní a vnější politiky má podobu programů řízených v průběhu několika let (např. 2000–2006 u běžného programového období strukturálních fondů). V případě těchto „rozlišených“ výdajů jsou právní závazky vyjádřeny v podobě rozpočtových závazků rozložených do ročních podílů po celou dobu trvání programů. Protože většina rozpočtových závazků není likvidována v roce, kdy byla vytvořena, ale až v dalších letech, dochází ke vzniku „zbytku“ či zůstatku neuhrazených rozpočtových závazků. Podrobnější informace o rozpočtu naleznete v  příloze I .

3.3

Rok 2005 byl prvním celým rokem rozšířené Unie. Celkové příděly na závazky (116,6 miliard EUR) a příděly na platby (106,3 miliard EUR) byly vyšší než v konečném rozpočtu na rok 2004, a to o 6,2 % v případě přídělů na závazky a o 4,4 % v případě přídělů na platby. Zvýšení závazků je úměrně větší, protože mohou pokrývat výdaje na více než jeden rok (viz bod 3.2), zatímco prostředky na platby souvisejí s absorpční kapacitou. Celkově zůstávají prostředky na závazky 3,0 miliardy EUR pod úrovní stropu finančního výhledu, v případě prostředků na platby je to 7,9 miliardy EUR.

3.4

Osm opravných rozpočtů odhlasovaných během roku vedlo k celkovému snížení přídělů na závazky a na platby o 0,6 miliardy EUR, zvláště u opatření v zemědělství a u strukturálních opatření.

3.5

Výsledek plnění rozpočtu za rok 2005 je uveden v  grafech III a IV přílohy I:

—

míry využití závazků (99 %) i plateb (96 %) byly podobné jako v roce 2004 (98 % a 95 %),

—

2,7 miliard EUR nevyužitých prostředků na platby nebylo zrušeno, ale přeneseno z roku 2005 do roku 2006. Objem přenášených prostředků je podobný jako v případě přenosu z roku 2004 do roku 2005 (2,8 miliardy EUR) (2),

—

přebytek rozpočtu (3) za daný rok byl 2,4 miliardy EUR. Oproti roku 2004, kdy přebytek dosáhl 2,7 miliardy EUR, jde o menší pokles.

3.6

Neuhrazené rozpočtové závazky (4) se zvýšily o 9,1 miliardy EUR, tj. o 8 %, na 119 miliard EUR (viz tabulka 3.1 ). Z tohoto nárůstu šlo 94 % na strukturální opatření, přičemž 4 miliardy EUR připadly na programy EU-15 a 3 miliardy EUR na EU-10. Téměř 3 miliardy EUR z nárůstu částky na strukturální opatření souvisely s Fondem soudržnosti. Neuhrazené rozpočtové závazky na rozlišené výdaje jako celek představovaly při současné míře výdajů platby za 2,4 roku (v roce 2004 to bylo 2,2 roku).

3.6

Nárůst nevypořádaných rozpočtových závazků (RAL) spojený se strukturálními opatřeními v zemích EU-10 se dal očekávat, protože rozpočtové závazky jsou obvykle o něco vyšší než platby v prvních letech programového období.

3.7

Graf 3.1 ukazuje hodnotu neuhrazených rozpočtových závazků vzhledem k rozlišeným výdajům od roku 1994 a jejich plynulé zvyšování v absolutních i relativních číslech. Příčinou tohoto zvyšování je:

—

kumulativní účinek nedostatečných výdajů mezi lety 1999 a 2003, který vedl ke zrušení prostředků na platby ve výši 40 miliard EUR (5), a

—

rozpočet, který v důsledku rozšíření roste a v němž příděly na závazky obecně převyšují příděly na platby.

3.7

Značný nárůst absolutní úrovně RAL se dal očekávat, protože je to přirozeným důsledkem změněných pravidel o závazcích a platbách pro strukturální fondy na období let 2000–2006.

3.8

Vzhledem k povaze rozpočtového procesu neodráží zůstatek neuhrazených rozpočtových závazků úplný objem právních závazků Evropských společenství (viz bod 3.1). Ke konci roku 2005 nebyly na úrovni rozpočtu přiděleny právní závazky ve výši 48,4 miliard EUR. Celkové neuhrazené právní závazky jako takové představovaly platby za 3,4 roku. Na tuto skutečnost je třeba pohlížet z hlediska odlišných lhůt pro realizaci plateb v rámci různých rozpočtových oblastí.

3.8

Ukazatele použité v bodech 3.8 až 3.11 je třeba vykládat obezřetně. Poměr „nevypořádaných právních závazků“ a plateb v daném roce není sám o sobě užitečným ukazatelem z důvodů, které uvedl Účetní dvůr.

3.9

Větší část zůstatku neuhrazených rozpočtových závazků se týká strukturálních opatření. Na konci roku 2005 dosahovaly neuhrazené rozpočtové závazky strukturálních fondů za programové období 2000–2006 částky 67 miliard EUR, což při míře výdajů na platby roku 2005 představuje výdaje za 2,3 roku. Oproti roku 2004 jde o mírný nárůst. Právní závazky, které zatím nebyly transformovány na rozpočtové závazky, činí celkem 39 miliard EUR. Celkové neuhrazené právní závazky strukturálních fondů za programové období 2000–2006 tedy na konci roku 2005 činily 106 miliard EUR. Při míře výdajů roku 2005 jde o platby za 3,6 roku, v roce 2004 to bylo téměř pět let. Pokles je zčásti zapříčiněn platbami, jejichž míra byla v roce 2005 vyšší než v roce 2004. Především jde však o přirozený důsledek skutečnosti, že rok 2005 byl o rok blíže ke konci programového platebního cyklu (viz graf 3.2 ).

3.10

Na výši výdajů nutných k likvidaci neuhrazených právních závazků u strukturálních fondů by se mělo nahlížet v kontextu lhůty pro vznik výdajů příjemcům, která je stanovena na konec roku 2008 (6). Aby tuto lhůtu splnily, budou členské státy muset současnou vysokou míru výdajů ještě dále zvýšit. Zajistit zvýšení bude obtížné, protože výdaje mají tendenci se ke konci programovacího cyklu snižovat s tím, jak se projekty dokončují. Od roku 2007 by se navíc měly začít provádět výdaje v rámci programovacího cyklu 2007–2013, potřeba dokončit běžný cyklus však představuje riziko zpoždění začátku nových programů a jejich následné realizace (7).

3.10

Členské státy a Komise si uvědomují, že k zajištění plynulého přechodu z jednoho cyklu do druhého jak z hlediska zajištění provedení programu, tak z hlediska řešení dodatečné pracovní zátěže v souvislosti se založením nových programů, je třeba obezřetnosti. Komise a členské státy už připravují ukončení programů z let 2000–2006.

3.11

Výdaje Fondu soudržnosti byly nižší, než se očekávalo, převážně kvůli výdajům v nových členských státech, které byly nižší, než se plánovalo. Opravný rozpočet snížil prostředky na platby o 0,9 miliard EUR, tj. o 30 %, a neuhrazené rozpočtové závazky se zvýšily z 9,7 miliard EUR v roce 2004 na 12,5 miliard EUR na konci roku 2005. V důsledku toho dosáhly celkové neuhrazené právní závazky Fondu soudržnosti 18,6 miliardy EUR, což při míře výdajů roku 2005 představuje platby za 8,5 roku. Na rozdíl od strukturálních fondů zde však není obecně právně stanovena konečná lhůta pro provedení platby.

3.11

Rozšíření v květnu 2004 výrazně přispělo k celkovému množství nevypořádaných právních závazků, přičemž dopad nových programů na platby je při zahájení programů nutně limitovaný.

3.12

Pravidlo rok n + 2 se vztahuje na strukturální fondy a umožňuje zrušení závazků, pokud do dvou let od roku, kdy byl závazek stanoven, není vznesen nárok na platbu. Jeho účelem je předcházet nadměrné kumulaci neuhrazených rozpočtových závazků (9). V roce 2005 bylo v důsledku použití pravidla rok n + 2 zrušeno pouze 286 milionů EUR. Šlo o mírně vyšší částku než v roce 2004 (245 milionů EUR), která však stále představovala pouze 0,9 % podílů závazků starších než dva roky, a tedy potenciálně zrušitelných, (a 0,4 % celkového zůstatku neuhrazených rozpočtových závazků).

3.12

Zálohové platby provedené na počátku programového období představovaly 7 % z celkového balíku EU-15 pro každý program na období 2000–2006, a poskytují poměrně dlouhodobou ochranu proti zrušení závazků podle pravidla n + 2, protože zálohy snižují úroveň úhrad potřebných k tomu, aby se předešlo automatickému rušení závazků.

3.13

V praxi může pravidlo rok n + 2 podněcovat členské státy, aby vznášely nároky, jakmile provedou příslušné platby konečným příjemcům, a nikoliv až když těmto příjemcům výdaje skutečně vzniknou. Existuje zde riziko, že členské státy budou vznášet nároky na nezpůsobilé nebo očekávané (spíše než skutečné) výdaje, aby předešly rušení závazků. Takové postupy mohou v praxi účelnost pravidla rok n + 2 snižovat.

3.13

Komise si uvědomuje riziko a při provádění vlastních auditů kontroluje zneužití.

3.14

Většina zrušení podle pravidla rok n + 2 se týká Evropského sociálního fondu. Navíc podobně jako v roce 2004 byly v některých případech programům, jejichž závazky byly zrušeny, přidělovány nové závazky z výkonnostní prémie (10), čímž se účinek tohoto postupu částečně negoval (11).

3.14

Jelikož se rozpočtové položky nesmí mezi cíli přesouvat (částky stanovené na zasedání Evropské rady v Berlíně v roce 1999 a v nařízení o strukturálních fondech), je soutěž o výkonnostní prémii limitována jen na programy jednoho členského státu v rámci jednoho cíle.

3.15

Vysoká míra výdajů v roce 2005 a aktivní řízení rozpočtu stavěly na lepší rozpočtové výkonnosti roku 2004. Zejména velké výdajové programy pokračovaly na očekávaných úrovních, i když v EU-10 se objevovaly potíže s absorbováním prostředků, především u Fondu soudržnosti. Neuhrazené rozpočtové závazky se navzdory vysoké míře výdajů zvýšily o 8 % na dosud maximálních 119 miliard EUR, což odpovídá výdajům za 2,4 roku.

3.15

Určitý nárůst nevypořádaných rozpočtových závazků lze očekávat v důsledku zvýšení rozpočtu o rozlišené závazky za tím účelem, aby se do víceletých programů promítlo rozšíření.

3.16

Vysokou míru výdajů strukturálních fondů (které představují hlavní podíl rozlišených výdajů a neuhrazených závazků) je třeba ještě zvýšit, aby se zajistilo, že příjemci u programů na období 2000–2006 dodrží lhůtu pro realizaci výdajů (konec roku 2008). To bude zvláště obtížné hlavně proto, že výdaje mají po skončení programu tendenci klesat. Je zde tedy riziko, že podobně jako v minulosti zpozdí pozdější uzavírání běžných programů zahájení programů na období 2007–2013 i jejich realizaci.

3.16

V posledních letech běžného období se výdaje nemusí nutně snížit. Dostupné důkazy o trendu realizace programů běžného programového období nenaznačují žádné výraznější zpomalení. Členské státy a Komise si uvědomují, že k zajištění plynulého přechodu z jednoho cyklu do druhého, jak z hlediska zajištění provedení programu, tak z hlediska řešení dodatečné pracovní zátěže v souvislosti s tvorbou nových programů, je třeba obezřetnosti. Komise a členské státy už připravují ukončení programů z let 2000–2006.

3.17

Účelné rozpočtové řízení vyžaduje realistický a řádný rozpočet, který bere v úvahu očekávaný profil plateb, zvláště absorpční kapacitu členských států a přijímajících států. V případě prvních třech let běžného programového období tomu tak nebylo. Závazky hlavních výdajových programů se stanoví v podobě stejně velkých podílů, které neodrážejí načasování ani profil plateb. Nízká míra výdajů na začátku programů vedla k hromadění neuhrazených rozpočtových závazků a závazky jsou likvidovány až mnoho let po svém vzniku.

3.17

Pokud jde o plnění disponibilních položek plateb, rok 2005 byl velmi dobrý, což částečně odráží realistické a přiměřené sestavování rozpočtu.

3.18

Příčinou tohoto stavu je konstantní a rovnoměrný nárůst ročních rozpočtů závazků a plateb. Komise u rozpočtu plateb vychází z předpokladu, že při překrývání programovacích cyklů bude nižší poptávka po platbách na začátku nového období kompenzována platbami z konce předchozího období (12). Pokud tomu tak není (jako v letech 2000–2003), neuskuteční se značný objem výdajů. Z toho plyne riziko, že výdaje budou ve významné míře pokračovat ještě dlouho po skončení období finančního výhledu 2000–2006.

3.18

Rozpočty Komise vycházejí z podrobné analýzy požadavků na každé programové období.

3.19

U strukturálních fondů bylo zatím v důsledku použití pravidla rok n + 2 zrušeno jen málo závazků. Účelnost tohoto pravidla jako nástroje rozpočtového řízení však může být oslabena, pokud členské státy budou, aby předešly rušení závazků, vznášet nároky na základě nezpůsobilých nebo očekávaných plateb.

3.19

Úroveň zrušených závazků sama o sobě není vhodným ukazatelem účinnosti pravidla n + 2 právě proto, že toto pravidlo má též vliv na podporu plnění rozpočtu.

3.20

Účetní dvůr doporučuje, aby Komise provedla důkladnou analýzu nadcházejícího dokončování probíhajících strukturálních opatření v rámci výdajových programů a dopadu, který toto dokončování bude mít na zahájení dalších programů. Komise bude dále muset zajistit účelné používání pravidla rok n + 2 v případě strukturálních fondů, což povede k tomu, že pokud členské státy nebudou při zvyšování míry způsobilých výdajů úspěšnější, bude Komise muset zrušit rozpočtové závazky značné hodnoty.

3.20

Komise s doporučením souhlasí.

3.21

V programovém období 2007–2013 by Komise měla:

—

zajistit, aby byly programy přijímány rychle a vycházely z přiměřených předpokladů,

—

kriticky přezkoumat platební prognózy členských států,

—

zajistit, aby roční rozpočtování v průběhu období bylo v souladu s realistickými předpoklady, pokud jde o míru výdajů.

3.21

Komise s doporučením souhlasí.

4.1

Příjmy rozpočtu Evropské unie se skládají z vlastních zdrojů a ostatních příjmů. Jak je zřejmé z  tabulky 4.1, grafu 4.1 a  grafu 4.2 , vlastní zdroje jsou zdaleka nejdůležitějším zdrojem financování rozpočtových výdajů (94,3 %).

4.2

Existují tři kategorie vlastních zdrojů: tradiční vlastní zdroje (2) (cla, zemědělské dávky a poplatky z cukru) (13,3 %), vlastní zdroje vypočítané na základě daně z přidané hodnoty vybrané členskými státy (14,9 %) a vlastní zdroje odvozené z hrubého národního důchodu (HND) (3) členských států (66,1 %).

4.3

Hlavní riziko při výběru tradičních vlastních zdrojů představuje vyhýbání se daňové povinnosti ze strany poplatníka, buď uvedením chybných údajů, nebo pašováním, chyby ve výpočtech nebo nemožnost vyměřit výši dané částky z důvodů nezjištěných chyb či slabých stránek systémů celních orgánů a dále chyby nebo opomenutí při účtování o stanovených částkách cel, zemědělských dávek a poplatků z cukru v jednotlivých členských státech.

4.4

Není možné, aby audit účtů prováděný Účetním dvorem obsáhl neproclené dovozy a dovozy, které unikly celnímu dohledu. Auditní práce Účetního dvora však zahrnuly hodnocení systémů dohledu a kontroly jak v Komisi, tak v členských státech, kterým se mělo posoudit, zda tyto systémy poskytují přiměřenou jistotu úplnosti údajů. Součástí auditu byl přezkum organizace celního dohledu a národních systémů účtování o tradičních vlastních zdrojích v osmi členských státech (4) (viz bod 4.22), prověrka účelnosti organizace vzájemné pomoci (body 4.10–4.12), prověrka účtů Komise týkajících se tradičních vlastních zdrojů a analýza toků celních poplatků a zemědělských dávek, jejichž cílem bylo získat přiměřenou míru jistoty, pokud jde o úplnost a správnost zaúčtovaných částek.

4.5

Vlastní zdroje odvozené z DPH a HND jsou odrazem makroekonomických statistik, jejichž výchozí údaje nelze přímo ověřit. Audit DPH/HND proto vycházel z makroekonomických souhrnných ukazatelů (buď z prognóz, nebo z konečných číselných údajů), které pro Komisi připravily členské státy, a kladl si za cíl posoudit systém, který Komise používá pro nakládání s údaji až do okamžiku, kdy jsou zahrnuty do konečné účetní závěrky. Audit tedy pokryl sestavování ročního rozpočtu a jeho plnění, pokud jde o platby provedené členskými státy. Účetní dvůr dále rovněž pokračoval v přezkumu systémů dohledu a kontroly používaných při sestavování národních účtů statistickými úřady v členských státech.

4.6

V celních prohlášeních (uskutečněné operace u tradičních vlastních zdrojů) byly zjištěny méně závažné chyby, které však nemají na účty podstatný dopad. Některé operace související s tradičními vlastními zdroji, které měly být Komisi bez prodlení zpřístupněny, byly neoprávněně odmítnuty a zapsány na oddělené účty (účty „B“).

4.6

Komise vyžaduje, aby členské státy platily úrok z případného zjištěného prodlení ve zpřístupnění tradičních vlastních zdrojů.

4.7

Podobně jako v předchozích letech byly u řady členských států (5) v rámci auditu Účetního dvora a inspekcí Komise (viz bod 4.9) zjištěny systematické problémy s účty „B“. Některé chyby se týkají podmínek zápisu na tyto účty. V členských státech, jejichž účty „B“ představují 34 % zůstatku, jsou na účty „B“ zapisovány v plné výši i celní dluhy, které jsou částečně zajištěny, což vede ke zpožděním při zpřístupňování zajištěné části dluhu Komisi. K dalším chybám dochází proto, že členské státy neuzpůsobily své účetní systémy tak, aby bylo možné přesně vykazovat odvolání nebo zpětné získání prostředků, nebo proto, že sestavování zpráv nepodléhá dostatečné vnitřní kontrole. V důsledku těchto skutečností probíhá mezi Komisí a Německem diskuse o možných clech a zemědělských dávkách ve výši 22,7 milionu EUR.

4.7

Komise se ztotožňuje s nálezy Účetního dvora. Postup, při němž se nezpochybňované částky zapisují na účet B z toho důvodu, že složená záruka nemusí být dostatečná, je nesprávný. Stejně tak je v rozporu s radou, kterou Komise dala členským státům. Komise podnikne proti tomuto nesprávnému postupu veškerá příslušná opatření včetně řízení o porušení práva.

4.8

Audit Účetního dvora neodhalil žádné významné nesrovnalosti, pokud jde o platby členských států na vlastní zdroje odvozené z DPH a HND.

4.9

Účetní dvůr přezkoumal inspekce provedené Komisí (6) a vzal jejich výsledky v úvahu. Podobně jako v předchozích letech shledal, že jejich metodika stojí na zdravých základech a stav dokumentace je dobrý. Při inspekcích se zjistilo, že systémy výběru vlastních zdrojů jsou obecně uspokojivé, byla však potvrzena trvající nedostatečná spolehlivost účtů „B“ v některých členských státech (viz bod 4.7).

4.10

Důležitým aspektem systémů dohledu a kontroly je koordinace postupu členských států a Komise za účelem ochrany finančních zájmů Evropského společenství před podvody a nesrovnalostmi (7). Nedostatky v těchto systémech by znamenaly riziko, že cla, zemědělské dávky a poplatky z cukru nebudou vybrány ve své úplnosti. Konkrétní ustanovení o vzájemné pomoci v oblasti cel a zemědělství stanoví nařízení Rady (ES) č. 515/97 (8). Komise tuto spolupráci podporuje prostřednictvím Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF).

4.11

Ve vykazování případů vzájemné pomoci členskými státy se i nadále objevují nedostatky a ve fázi správního šetření i velmi dlouhá zpoždění, někdy i více než pět let, což by mohlo vést ke ztrátě příjmu, protože po třech letech obvykle dochází k promlčení. Toto zjištění je v souladu s připomínkou Účetního dvora k nedávnému auditu řízení OLAF (9) v tom smyslu, že v členských státech neexistují pravidla pro soustavné monitorování pokroku u případů vzájemné pomoci.

4.11

Fáze vyšetřování může být složitá i časově náročná. Pokud se ukázalo, že členské státy se k prokazování nesrovnalostí stavěly liknavě, což vedlo v důsledku ke ztrátě příjmů, Komise tyto země požádala o úhradu ušlých poplatků i s úrokem z prodlení za dobu jejich opožděného zpřístupnění.

4.12

Generální ředitelství pro daně a celní unii (GŘ TAXUD) nedávno zavedlo systém RIF (Risk Information Form – formulář pro informace o riziku). Jde o systém výměny informací o kontrolách a riziku mezi celními správami členských států. Devadesát procent datových polí systému RIF je rovněž určeno pro standardní sdělení v rámci vzájemné pomoci. V mnoha případech používají v jednotlivých členských státech informace získané z obou těchto systémů stejné útvary, včetně vyšetřovacích a/nebo zpravodajských útvarů a kontrolních orgánů. I když bylo potenciální riziko nahlášeno prostřednictvím RIF, příslušné nařízení vyžaduje, aby byl OLAF v případě porušení celních právních předpisů souběžně informován prostřednictvím postupu vzájemné pomoci.

4.12

Nařízení Rady (ES) č. 648/2005 zavedlo všeobecný požadavek na rámec pro řízení rizik celního systému Společenství. Nedílnou součástí tohoto rámce je výměna RIF (informačního formuláře o rizicích) a ze zkušeností Komise vyplývá, že informace z RIF plní v současnosti svůj základní účel, jímž je širší okruh kontrolních úředníků v první linii.

4.13

I po rozšíření Evropské unie se Komisi v rozpočtovém roce 2005 dařilo zachovat četnost a kvalitu inspekcí na místě.

4.14

Počet zbývajících výhrad (10) k přiznáním k dani z přidané hodnoty, která podaly členské státy, je i nadále vysoký. Bylo zrušeno 37 výhrad a vzneseno 41 nových výhrad, čímž se jejich počet ke konci roku 2005 zvýšil na 111. Rozdělení výhrad podle příslušných členských států je uvedeno v  tabulce 4.2 . Komise neprovedla odhad jejich finančního dopadu.

4.14

Komise vyjádří výhrady, pokud nesouhlasí s údaji nebo metodou členského státu, anebo v případě, že vyžaduje doklad o použitých údajích nebo metodě, anebo pokud členský stát nepředloží žádné údaje. Z těchto důvodů lze jen zřídka odhadnout jejich přesný dopad. Komise by navíc nechtěla, aby takový odhad odrazoval členské státy od občas náročného sestavování přesných údajů a vhodných způsobů kalkulace. Komise nicméně tuto otázku posoudí znovu.

4.15

Účetní dvůr podotýká, že zrušení výhrady z velké části závisí na tom, zda dotčený členský stát podnikne příslušné kroky. U některých výhrad je možné zahájit u Evropského soudního dvora řízení o sankcích. Kromě tohoto opatření neexistuje v současné době žádný nástroj, který by zajišťoval, aby členské státy poskytovaly relevantní informace v jasně stanovených lhůtách, a Komisi tak umožnil rozhodovat o zrušení zbývajících výhrad v rozumném časovém rámci.

4.15

Výhrady představují nástroj, který umožňuje opravu slabých prvků ve výkazech DPH po zákonem stanovené čtyřleté promlčecí lhůtě. Komise soudí, že v případech, kdy členské státy nesprávně uplatnily právní úpravu DPH nebo vlastních zdrojů, lze zajistit nápravu cestou řízení o porušení práva. V jiných případech Komise posoudí možnost a vhodnost začlenit nástroj navrhnutý Účetním dvorem například do nařízení Rady (EHS, Euratom) č. 1553/89.

4.16

Co se týče vlastních zdrojů odvozených z HND, Komisí prováděné ověřování příslušných národních účtů, které jsou podkladem pro číselné údaje uvedené v dotaznících k HND (12), je i nadále nedostatečné. V roce 2005 se inspekce Komise prováděné v rámci systémů dohledu a kontroly omezily na dokumentární kontroly (13) kvality a jednotnosti údajů v ročních dotaznících k HND předložených členskými státy.

4.16

Na podzim Komise zkontroluje roční dotazníky o HND, použije přitom tentýž standardizovaný kontrolní seznam pro všechny členské státy a velkou měrou bude čerpat ze znalostí odborníků Komise v oblasti postupů jednotlivých zemí. V případě potřeby si od členských států vyžádá další informace. Dotazníky o HND se předkládají Výboru pro HND k prostudování. Tento přístup umožňuje použít dočasně údaje v rozpočtových kalkulacích při zohlednění platných výhrad vůči členským státům.

4.17

Ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2004 (14) Účetní dvůr upozornil na některé nedostatky ve zprávách o kvalitě podávaných členskými státy. Z přezkumu zpráv o kvalitě předložených v roce 2005 vyplynulo, že většina těchto nedostatků byla vyřešena. Neuvádí se však žádné informace o výsledcích šetření kvality HND a jeho součástí provedených členskými státy.

4.17

Komise naléhá na členské státy, aby vystupňovaly úsilí v rámci oznamování výsledků svých šetření kvality údajů o HND (viz odpověď na bod 4.30 písm. c)).

4.18

Ke konci rozpočtového roku 2005 zůstávalo v platnosti celkem 63 konkrétních výhrad (15) (většina se vztahovala k letům 1995–2001) nerovnoměrně rozdělených mezi členské státy EU-15 jak co do jejich počtu, tak co do kroků podniknutých za účelem jejich zrušení – viz tabulka 4.3 .

4.19

Komise bude muset vznést další výhradu vůči všem členským státům EU-15 týkající se zahrnutí protiprávních činností do HND, aby bylo možné zpětně provést opravy příslušných souhrnných ukazatelů od roku 2002 (18).

4.19

V červenci 2006 Komise obeznámila členské státy s výhradou, která se týká nezákonných aktivit.

4.20

Od roku 2005 platí nová pravidla pro rozvržení FISIM v rámci Evropského systému národních a regionálních účtů (ESA 95) (19). Cílem je dosáhnout přesnějšího srovnání úrovně HND členských států v rámci Společenství. Podle Eurostatu (20) by používání těchto nových pravidel vedlo k výraznému nárůstu HND, který je v jednotlivých letech a u jednotlivých členských států různý, pohybuje se ale zhruba mezi 0,5 % a 2 %.

4.21

V případech, kdy změny v ESA 95 povedou k podstatným změnám hrubého národního důchodu, Rada na návrh Komise (21) rozhodne, zda se tyto změny použijí i pro účel vlastních zdrojů. Přestože se o zavedení nových pravidel rozvržení FISIM v rámci ESA 95 rozhodlo již v roce 2002, Komise zatím žádný návrh rozvržení FISIM pro účely vlastních zdrojů nepředložila. Toto rozvržení by mohlo mít dopad na míru finanční zátěže členských států.

4.21

Statistické změny přijaté v EU za účelem zkvalitnění metodiky ESA a dosažení přesnějšího srovnání hospodářské činnosti mezi členskými státy by se měly uplatnit také na platby vlastních zdrojů, jakmile se odsouhlasené změny jednotně uplatní ve všech členských státech. Až usoudí, že všechny členské státy dokáží provést tyto úpravy jednotně, Komise předloží návrh na zahrnutí alokovaných FISIM pro účely vlastních zdrojů HND.

4.22

Bylo zjištěno, že systémy celního dohledu a systémy účtování o tradičních vlastních zdrojích obecně fungují správně. Při prověrce tranzitního režimu Společenství se však zjistilo, ze mnohé členské státy (22) nemají efektivní systémy, které by jim umožnily v případě pochybností o dodání zásilky včas zahájit šetření, a dále že v pozdějších fázích šetření a zpětného vymáhání dochází k výrazným zpožděním. V důsledku těchto skutečností se v takových případech výběr cel a zemědělských dávek často zpožďoval. V několika členských státech (23) nebyly celní kontroly dočasně uskladněného zboží (24) natolik dostatečné, aby zaručovaly dodržování lhůt a ostatních pravidel celního kodexu Společenství. V jednom členském státě (25) mohly být intervaly mezi celními audity hospodářských subjektů běžně delší než tři roky, což vystavuje tradiční vlastní zdroje riziku z důvodu promlčení.

4.22

Všechny připomínky Účetního dvora se budou následně řešit spolu s příslušnými členskými státy.

4.23

Ve výroční zprávě za rozpočtový rok 2004 Účetní dvůr upozornil, že pokud jde o existenci a uplatňování některých prvků systémů dohledu a kontroly při sestavování národních účtů ve statistických úřadech, existují mezi členskými státy značné rozdíly. V roce 2005 byla prověrka rozšířena o dalších šest členských států (26) a v jejím rámci byla zjištěna řada nedostatků v oblasti: