–

Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham og Joanna Cherry ved A. O’Neill, QC, M. Lester, QC, advocate D. Welsh, juraprofessor P. Eeckhout og solicitor E. Motion,

–

Chris Leslie og Tom Brake ved M. Ross, QC, G. Facenna, QC, barrister A. Howard, advocate S. Donnelly, og solicitors J. Jack og J. Halford,

–

Det Forenede Kongeriges regering ved S. Brandon og C. Brodie, som befuldmægtigede, bistået af Rt Hon. Lord Keen of Elie, QC, og af T. de la Mare, QC,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved H. Legal, J.-B. Laignelot og J. Ciantar, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved L. Romero Requena, F. Erlbacher og K. Banks, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af artikel 50 TEU.

2

Denne anmodning er fremsat i forbindelse med en sag mellem på den ene side Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham og Joanna Cherry og på den anden side Secretary of State for Exiting the European Union (minister for udtræden af Den Europæiske Union, Det Forenede Kongerige) vedrørende muligheden for en ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands beslutning om at udtræde af Den Europæiske Union.

3

Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331) bestemmer i artikel 65, 67 og 68 følgende:

»Artikel 65. Fremgangsmåde, som skal følges med hensyn til ugyldighed, ophør, tilbagetræden fra eller suspension af en traktat.

1.   En deltager, som i henhold til denne konventions bestemmelser enten påberåber sig en mangel ved sit samtykke til at være bundet af en traktat eller en grund til at anfægte traktatens gyldighed, bringe den til ophør, træde tilbage fra den eller suspendere den, skal give de øvrige deltagere meddelelse om sit forlangende. Meddelelsen skal angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedrørende traktaten og grundene herfor.

2.   Hvis der efter udløbet af et tidsrum, som, bortset fra særlig hastende tilfælde, skal være på ikke mindre end tre måneder efter modtagelsen af meddelelsen, ikke er rejst indsigelse fra nogen deltager, kan den deltager, som har fremsat meddelelsen, iværksætte den foreslåede forholdsregel på den i artikel 67 foreskrevne måde.

3.   Hvis indsigelse imidlertid er rejst af en anden deltager, skal deltagerne søge en løsning ved hjælp af de i De Forenede Nationers pagt, artikel 33, anviste midler.

[…]

Artikel 67. Instrumenter til påberåbelse af en traktats ugyldighed, ophør, tilbagetræden fra den eller dens suspension

1.   Den i artikel 65, stk. 1, foreskrevne meddelelse skal foreligge skriftligt.

2.   Enhver handling med henblik på at erklære en traktat ugyldig, bringe den til ophør, træde tilbage fra den eller suspendere den i medfør af traktatens bestemmelser eller af artikel 65, stk. 2 eller 3, skal udføres ved hjælp af et instrument, som tilstilles de øvrige deltagere. Hvis instrumentet ikke er undertegnet af statsoverhovedet, regeringschefen eller udenrigsministeren, kan den statsrepræsentant, der overbringer det, afkræves fuldmagt.

Artikel 68. Tilbagekaldelse af de i artiklerne 65 og 67 foreskrevne meddelelser og instrumenter

En meddelelse eller et instrument som foreskrevet i artiklerne 65 og 67 kan tilbagekaldes når som helst, inden de har fået virkning.«

4

Ifølge EU-traktatens artikel 1, stk. 2, udgør denne traktat en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.

5

Artikel 2 TEU bestemmer:

»Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

6

Artikel 50 TEU har følgende ordlyd:

»1.   Enhver medlemsstat kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser beslutte at udtræde af Unionen.

2.   Hvis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den det til Det Europæiske Råd. På baggrund af Det Europæiske Råds retningslinjer forhandler og indgår Unionen en aftale med den pågældende stat om de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen. Denne aftale forhandles i overensstemmelse med artikel 218, stk. 3, [TEUF]. Den indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.

3.   Traktaterne ophører med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen i stk. 2, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.

4.   Ved anvendelsen af stk. 2 og 3 deltager det medlem af Det Europæiske Råd og Rådet, der repræsenterer den udtrædende medlemsstat, ikke i Det Europæiske Råds eller Rådets drøftelser eller afgørelser vedrørende denne stat.

Kvalificeret flertal defineres som angivet i artikel 238, stk. 3, litra b), [TEUF].

5.   Hvis en stat, der er udtrådt af Unionen, på ny anmoder om medlemskab, behandles dens anmodning efter proceduren i artikel 49.«

7

European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse af udtræden)) bestemmer:

»[…]

[…]«

8

Section 13 i European Union (Withdrawal) Act 2018 (lov af 2018 om Den Europæiske Union (udtræden)), som blev stadfæstet den 26. juni 2018, bestemmer:

[…]«

9

Folkeafstemningen i Det Forenede Kongerige den 23. juni 2016 resulterede i et flertal for, at denne medlemsstat skulle forlade Unionen. Med bemyndigelse i lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden) meddelte Prime Minister (premierministeren, Det Forenede Kongerige) den 29. marts 2017 Det Europæiske Råd, at Det Forenede Kongerige havde besluttet at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50 TEU.

10

Den 19. december 2017 indledte sagsøgerne i hovedsagen, som indbefatter et medlem af Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands parlament, herefter »Det Forenede Kongeriges parlament«), to medlemmer af Scottish Parliament (det skotske parlament, Det Forenede Kongerige) og tre medlemmer af Europa-Parlamentet, et søgsmål med henblik på domstolsprøvelse (judicial review) ved Court of Session (Scotland) (øverste domstol i civile sager (Skotland), Det Forenede Kongerige) for at opnå en konstaterende kendelse (declarator), hvorved det præciseres, om, hvornår og hvordan den nævnte meddelelse kan tilbagekaldes ensidigt. Disse sagsøgere, til støtte for hvem yderligere to medlemmer af Det Forenede Kongeriges parlament er indtrådt i sagen, ønsker oplyst, om den i artikel 50 TEU omhandlede meddelelse kan tilbagekaldes ensidigt før udløbet af fristen på to år i henhold til denne artikel med den virkning, at Det Forenede Kongerige, hvis denne medlemsstats meddelelse blev trukket tilbage, ville forblive i Unionen. De har anmodet Court of Session (Scotland) (øverste domstol i civile sager (Skotland)) om at forelægge Domstolen et spørgsmål herom til præjudiciel afgørelse. Heroverfor har ministeren for udtræden af Den Europæiske Union gjort gældende, at spørgsmålet er hypotetisk og akademisk, henset til, at det er Det Forenede Kongeriges regerings standpunkt, at meddelelsen ikke vil blive tilbagekaldt.

11

Ved afgørelse af 8. juni 2018 afslog Lord Ordinary (dommer i første instans, Det Forenede Kongerige) at foretage en forelæggelse for Domstolen og afviste søgsmålet med henblik på domstolsprøvelse under henvisning til for det første, at spørgsmålet, henset til Det Forenede Kongeriges standpunkt, var hypotetisk, og at de faktiske omstændigheder, som Domstolen ville blive anmodet om at træffe afgørelse på grundlag af, ikke ville kunne fastslås med sikkerhed, og for det andet, at spørgsmålet gjorde indgreb i den parlamentariske suverænitet og ikke henhørte under den nationale rets kompetence.

12

Sagsøgerne i hovedsagen iværksatte appel af denne afgørelse ved den forelæggende ret.

13

Den forelæggende ret har fremhævet, at resultatet af forhandlingerne mellem Det Forenede Kongerige og Unionen i henhold til artikel 50 TEU i henhold til section 13 i lov af 2018 om Den Europæiske Union (udtræden) skal godkendes af Det Forenede Kongeriges parlament. Navnlig kan udtrædelsesaftalen kun ratificeres, hvis den og rammen for de fremtidige forbindelser mellem Det Forenede Kongerige og Unionen er blevet godkendt ved en beslutning vedtaget af underhuset og er blevet drøftet i overhuset. Hvis der ikke opnås en sådan godkendelse, skal Det Forenede Kongeriges regering tilkendegive, hvilken videre fremgangsmåde den foreslår. Hvis premierministeren inden den 21. januar 2019 erklærer, at der ikke kan opnås principiel enighed, skal regeringen atter tilkendegive, hvilken fremgangsmåde den foreslår, og fremlægge dette forslag for begge Det Forenede Kongeriges parlaments kamre.

14

Den forelæggende ret har anført, at hvis en eventuel aftale mellem Det Forenede Kongerige og Unionen ikke godkendes, og der ikke sker yderligere, ophører traktaterne med at finde anvendelse på Det Forenede Kongerige den 29. marts 2019, og denne medlemsstat vil automatisk forlade Unionen på denne dato.

15

Ved kendelse af 21. september 2018 gav den forelæggende ret tilladelse til appel af den af Lord Ordinary (dommer i første instans) trufne afgørelse og tog den af sagsøgerne i hovedsagen fremsatte begæring om indgivelse af en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF til følge. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det hverken er akademisk eller for tidligt at forelægge Domstolen spørgsmålet, om det i retlig henseende er muligt for en medlemsstat ensidigt at tilbagekalde meddelelsen i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU og at forblive i Unionen. Denne ret finder, at der foreligger tvivl med hensyn til dette spørgsmål, og at Domstolens svar vil indebære en afklaring af, hvilke valgmuligheder medlemmerne af underhuset har, når de skal tage stilling til en eventuel aftale mellem Det Forenede Kongerige og Unionen. Navnlig vil et sådant svar indebære, at de får afklaret, om der er ikke to, men tre valgmuligheder, nemlig udtræden af Unionen uden en aftale, udtræden af Unionen med den aftale, som er blevet forelagt dem, eller tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde og dermed Det Forenede Kongeriges forbliven i Unionen.

16

På denne baggrund har Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (øverste domstol i civile sager, appelkammer, første afdeling (Skotland), Det Forenede Kongerige), besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»I en situation, hvor en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 50 [TEU] har meddelt Det Europæiske Råd, at den har besluttet at udtræde af Den Europæiske Union, tillader EU-retten da, at denne meddelelse ensidigt trækkes tilbage af den meddelende medlemsstat, og i givet fald på hvilke betingelser og med hvilken virkning for medlemsstatens forbliven i Den Europæiske Union?«

17

Det Forenede Kongeriges regering har anmodet den forelæggende ret om tilladelse til at iværksætte appel af den i denne doms præmis 15 nævnte kendelse af 21. september 2018 og af kendelse af 3. oktober 2018, hvorved denne ret indgav den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse. Det Forenede Kongeriges regerings anmodning blev afslået ved afgørelse af 8. november 2018, hvorefter denne regering anmodede Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) om tilladelse til at iværksætte appel af disse to kendelser. Ved kendelse af 20. november 2018 afslog Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) at give en sådan tilladelse.

18

Den forelæggende ret har anmodet om, at der anvendes en fremskyndet procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement.

19

Ved kendelse af 19. oktober 2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:851), tog Domstolens præsident denne anmodning til følge.

20

Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi det er hypotetisk. Denne regering har navnlig fremhævet, at der ikke er blevet vedtaget og end ikke blevet overvejet noget forslag til en retsakt om tilbagekaldelse af meddelelsen om Det Forenede Kongeriges regerings beslutning om at udtræde af Unionen, at der ikke foreligger nogen tvist i hovedsagen, og at det forelagte spørgsmål reelt tager sigte på at opnå en vejledende udtalelse vedrørende et spørgsmål af forfatningsmæssig karakter, nemlig den korrekte fortolkning af artikel 50 TEU og retsakter, som er vedtaget i henhold til denne artikel.

21

Ifølge den nævnte regering foreligger der ikke nogen konkret tvist, eftersom det præjudicielle spørgsmål vedrører faktiske omstændigheder, der ikke er indtruffet, og som ikke med sikkerhed vil indtræffe. Det Forenede Kongeriges regering har anført, at den konsekvent har fastholdt, at den agter at respektere folkeafstemningens resultat ved at afgive den i artikel 50 TEU omhandlede meddelelse og dermed gennemføre udtrædelsen af Unionen, det være sig på grundlag af en aftale eller uden nogen aftale.

22

Spørgsmålet vedrører i realiteten de retlige følger af en situation, som ikke foreligger på nuværende tidspunkt. Det forudsætter for det første, at Det Forenede Kongerige på initiativ af dets parlament eller på anden måde vil forsøge at tilbagekalde meddelelsen, og for det andet, at Europa-Kommissionen eller de øvrige 27 medlemsstater vil modsætte sig denne tilbagekaldelse, idet der kun ville opstå en tvist, såfremt dette var tilfældet.

23

Ifølge Det Forenede Kongeriges regering udgør anlæggelsen af søgsmålet i hovedsagen sammen med begæringen om forelæggelse af et spørgsmål til præjudiciel afgørelse med henblik på at opnå en vejledende udtalelse fra Domstolen en omgåelse af EUF-traktatens regler om retsmidler, søgsmålskompetence og frister. Denne regering har henvist til, at udtalelsesproceduren er underlagt reglerne i artikel 218, stk. 11, TEUF og kun er til rådighed i tilfælde, hvor der opstår spørgsmål om en påtænkt international aftales forenelighed med traktaterne.

24

De eneste mulige retsmidler ville være direkte søgsmål i tilfælde af, at Det Forenede Kongerige skulle tilbagekalde sin meddelelse og foranledige en tvist med de øvrige medlemsstater og EU-institutionerne.

25

Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at den afgørelse, som vil blive truffet af den forelæggende ret, efter at den har modtaget Domstolens svar på det præjudicielle spørgsmål, ikke vil have nogen bindende virkning for parterne i hovedsagen, og at dette spørgsmål derfor er hypotetisk. Imidlertid anerkendte Kommissionen i retsmødet, at der foreligger en tvist i hovedsagen.

26

Det bemærkes i denne henseende, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 24, og af 7.2.2018, American Express, C-304/16, EU:C:2018:66, præmis 31).

27

Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 25, og af 7.2.2018, American Express, C-304/16, EU:C:2018:66, præmis 32).

28

Der skal endvidere henvises til, at det følger af fast retspraksis, at begrundelsen for ordningen med præjudiciel forelæggelse ikke er, at Domstolen skal afgive responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der foreligger et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 194 og den deri nævnte retspraksis; jf. endvidere i samme retning dom af 16.12.1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, præmis 18, og af 12.6.2008, Gourmet Classic, C-458/06, EU:C:2008:338, præmis 26).

29

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at der er iværksat appel ved den forelæggende ret af en afgørelse truffet af en ret i første instans, som er afsagt inden for rammerne af et søgsmål med henblik på at opnå en konstaterende kendelse vedrørende spørgsmålet, om meddelelsen i henhold til artikel 50 TEU om Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen kan tilbagekaldes ensidigt inden udløbet af det tidsrum på to år, som er fastsat i samme artikel, med den virkning, at Det Forenede Kongerige, såfremt den nævnte meddelelse blev tilbagekaldt, ville forblive i Unionen. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at det påhviler den at afgøre dette – reelle og aktuelle – retlige spørgsmål, som har givet anledning til en tvist, og som er af betydelig praktisk betydning. Denne ret har fremhævet, at det påhviler den ene af sagsøgerne og de to intervenienter i hovedsagen, som er medlemmer af Det Forenede Kongeriges parlament, at tage stilling til Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen og navnlig, i henhold til section 13 i lov af 2018 om Den Europæiske Union (udtræden), til ratificeringen af den aftale, som er resultatet af forhandlingerne mellem Det Forenede Kongeriges regering og Unionen i henhold til artikel 50 TEU. Den forelæggende ret har præciseret, at disse medlemmer af Det Forenede Kongeriges parlament har en interesse i svaret på dette retlige spørgsmål, eftersom dette svar vil indebære en afklaring af, hvilke valgmuligheder de har til rådighed ved udøvelsen af deres parlamentariske mandat.

30

Det tilkommer hverken Domstolen at rejse tvivl om den forelæggende rets vurdering af, hvorvidt søgsmålet i hovedsagen kan antages til realitetsbehandling, som inden for rammerne af proceduren for præjudiciel forelæggelse henhører under den nationale rets kompetence, eller at efterprøve, om forelæggelsesafgørelsen er truffet i overensstemmelse med de nationale bestemmelser vedrørende retternes sammensætning og virkemåde (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 26, og af 7.2.2018, American Express, C-304/16, EU:C:2018:66, præmis 34). I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret forkastet de formalitetsindsigelser vedrørende den hypotetiske eller akademiske karakter af søgsmålet i hovedsagen, som Det Forenede Kongeriges regering har fremsat for denne ret. Heraf følger, at Det Forenede Kongeriges regerings og Kommissionens argumenter, for så vidt som de tager sigte på at rejse tvivl om, hvorvidt dette søgsmål kan antages til realitetsbehandling, er uden betydning for vurderingen af spørgsmålet, om anmodningen om en præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 13.3.2007, Unibet, C-432/05, EU:C:2007:163, præmis 33).

31

I øvrigt er den omstændighed, at den i hovedsagen nedlagte påstand er af konstaterende karakter, ikke til hinder for, at Domstolen træffer afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål, når et sådant søgsmål er tilladt i henhold til national ret, og det præjudicielle spørgsmål afspejler et objektivt behov i forbindelse med løsningen af den tvist, der lovligt er indbragt for den forelæggende ret (jf. i denne retning dom af 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, præmis 65, og af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 28).

32

Der er således tale om en tvist, der verserer for den forelæggende ret, også selv om sagsøgte i hovedsagen har valgt ikke at udtale sig om realiteten med hensyn til det spørgsmål, som sagsøgerne i hovedsagen har rejst, men udelukkende har gjort gældende, at deres søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning dom af 8.7.2010, Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, præmis 11 og 15).

33

Spørgsmålet om det præjudicielle spørgsmåls relevans giver ikke anledning til tvivl, eftersom det præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse, konkret en primærretlig bestemmelse, og dette spørgsmål netop udgør genstanden for tvisten i hovedsagen.

34

Følgelig fremgår det ikke klart, at det forelagte spørgsmål om fortolkningen af artikel 50 TEU savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand eller vedrører et problem af hypotetisk karakter.

35

Hvad angår det i denne doms præmis 23 nævnte argument, hvorefter den forelæggende ret søger at opnå en udtalelse fra Domstolen og derved omgå den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 11, TEUF, bemærkes, at den forelæggende ret ikke anmoder Domstolen om en udtalelse om en af Unionen påtænkt aftales forenelighed med traktaterne, men stiller Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse med henblik på at træffe afgørelse i hovedsagen.

36

Heraf følger, at det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

37

Sagsøgerne og intervenienterne i hovedsagen har, skønt de anerkender, at artikel 50 TEU ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om tilbagekaldelse af en meddelelse om en beslutning om at udtræde af Unionen, gjort gældende, at der foreligger en ret til tilbagekaldelse, og at den er af ensidig karakter. Denne ret kan imidlertid kun udøves under overholdelse af den pågældende medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser, analogt med hvad der gælder for udøvelsen af selve retten til at udtræde, som er fastsat i artikel 50, stk. 1, TEU. Ifølge disse parter i hovedsagen fortsætter udtrædelsesproceduren således, så længe den pågældende medlemsstat har i sinde at udtræde af Unionen, men den hører op, såfremt denne medlemsstat inden udløbet af den i artikel 50, stk. 3, TEU fastsatte frist ombestemmer sig og beslutter alligevel ikke at udtræde af Unionen.

38

Rådet og Kommissionen er enige i, at en medlemsstat har ret til at tilbagekalde meddelelsen om sin beslutning om udtræden, inden traktaterne er ophørt med at finde anvendelse på denne medlemsstat, men bestrider, at denne ret er af ensidig karakter.

39

Ifølge disse institutioner ville anerkendelsen af en ret til ensidig tilbagekaldelse gøre det muligt for en medlemsstat, der har meddelt sin beslutning om udtræden, at omgå reglerne i artikel 50, stk. 2 og 3, TEU, hvormed det tilsigtes at sikre en velordnet udtræden af Unionen, og åbne for misbrug fra den pågældende medlemsstats side til skade for Unionen og dens institutioner.

40

Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at den pågældende medlemsstat i så fald ville kunne gøre brug af sin tilbagekaldelsesret kort tid før udløbet af den i artikel 50, stk. 3, TEU fastsatte frist og meddele en ny beslutning om at udtræde umiddelbart efter fristens udløb, hvilket ville udløse en ny forhandlingsperiode på to år. På denne måde ville medlemsstaten de facto opnå en tidsmæssigt ubegrænset ret til at forhandle sin udtræden, hvorved fristen i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU ville blive frataget sin effektive virkning.

41

Desuden ville en medlemsstat ifølge disse institutioner til enhver tid kunne bruge sin tilbagekaldelsesret som løftestang i forhandlingerne. Såfremt udtrædelsesaftalens vilkår ikke måtte passe den pågældende medlemsstat, ville den kunne true med at tilbagekalde sin meddelelse og dermed lægge pres på EU-institutionerne med henblik på at ændre aftalevilkårene til egen fordel.

42

Med henblik på at sikre sig mod sådanne risici har Rådet og Kommissionen derfor foreslået at fortolke artikel 50 TEU således, at den tillader tilbagekaldelse, men kun med Det Europæiske Råds enstemmige samtykke.

43

Det Forenede Kongeriges regering har ikke taget stilling til spørgsmålet, om en medlemsstat, der har meddelt sin beslutning om at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50 TEU, har ret til at tilbagekalde en sådan meddelelse.

44

I denne henseende skal der henvises til, at de grundlæggende traktater, som udgør Unionens forfatningsmæssige grundlag (dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet, 294/83, EU:C:1986:166, præmis 23), til forskel fra de almindelige internationale traktater har indført en ny retsorden, der har egne institutioner, til hvis fordel medlemsstaterne på flere og flere områder har begrænset deres suverænitet, og hvis subjekter ikke kun er medlemsstaterne, men også deres statsborgere (udtalelse 2/13 (Unionens tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014, EU:C:2014:2454, præmis 157 og den deri nævnte retspraksis).

45

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at EU-rettens autonomi i lyset af såvel medlemsstaternes ret som folkeretten kan begrundes under hensyn til Unionens og EU-rettens væsentlige karakteristika vedrørende bl.a. Unionens forfatningsmæssige struktur og selve arten af den nævnte ret. EU-retten er nemlig kendetegnet ved den omstændighed, at den er udledt af en selvstændig kilde, som udgøres af traktaterne, ved dens forrang i forhold til medlemsstaternes retssystemer og ved den direkte virkning af en hel række bestemmelser, der gælder for medlemsstaternes statsborgere og for staterne selv. Disse karakteristika har givet anledning til et struktureret netværk af indbyrdes afhængige principper, regler og retlige forbindelser, der er gensidigt bindende for Unionen selv og dens medlemsstater og indbyrdes mellem medlemsstaterne (dom af 6.3.2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

46

Det forelagte spørgsmål skal således undersøges i lyset af traktaterne som helhed.

47

I denne henseende bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd og de mål, den forfølger, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til EU-rettens bestemmelser som helhed. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give relevante elementer med henblik på dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 27.11.2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, præmis 135, af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis, og af 17.3.2016, Parlamentet mod Kommissionen, C-286/14, EU:C:2016:183, præmis 43).

48

Hvad angår ordlyden af artikel 50 TEU må det fastslås, at denne artikel ikke eksplicit omhandler spørgsmålet om tilbagekaldelse. Tilbagekaldelse er hverken udtrykkeligt forbudt eller udtrykkeligt tilladt i henhold til denne artikel.

49

Som generaladvokaten har anført i punkt 99-102 i forslaget til afgørelse, fremgår det imidlertid af ordlyden af artikel 50, stk. 2, TEU, at hvis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den sin hensigt til Det Europæiske Råd [o.a.: Den danske sprogversion af den anførte vending i artikel 50, stk. 2, TEU lyder »meddeler den det til Det Europæiske Råd«, mens den franske sprogversion (»notifie son intention au Conseil européen«), den engelske sprogversion (»shall notify the European Council of its intention«) og flere andre sprogversioner direkte oversat til dansk lyder: »meddeler [den] sin hensigt til Det Europæiske Råd«. Det er denne formulering, der altså ikke genfindes i den danske version af artikel 50, stk. 2, TEU, som Domstolens betragtning i nærværende præmis er baseret på.] En hensigt er efter sin karakter hverken endelig eller uigenkaldelig.

50

I øvrigt fastslår artikel 50, stk. 1, TEU, at enhver medlemsstat i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser kan beslutte at udtræde af Unionen. Heraf følger, at den pågældende medlemsstat ikke er forpligtet til at træffe sin beslutning i samråd med de øvrige medlemsstater eller med EU-institutionerne. Beslutningen om at udtræde beror udelukkende på denne medlemsstats vilje, under iagttagelse af dens forfatningsmæssige bestemmelser, og afhænger dermed udelukkende af denne medlemsstats suveræne valg.

51

Artikel 50, stk. 2 og 3, TEU fastsætter dernæst den procedure, der skal følges, hvis en medlemsstat beslutter at udtræde. Således som Domstolen fastslog i dom af 19. september 2018, RO (C-327/18 PPU, EU:C:2018:733, præmis 46), omfatter denne procedure for det første en meddelelse til Det Europæiske Råd om beslutningen om at udtræde, for det andet forhandling og indgåelse af en aftale om de nærmere bestemmelser for denne udtræden under hensyn til de fremtidige forbindelser mellem den pågældende stat og Unionen og for det tredje selve denne udtræden af Unionen på datoen for den nævnte aftales ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen til Det Europæiske Råd, medmindre sidstnævnte efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.

52

Artikel 50, stk. 2, TEU henviser til artikel 218, stk. 3, TEUF, hvorefter Kommissionen forelægger henstillinger for Rådet, som vedtager en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger og om udpegelse af Unionens forhandler eller chefen for Unionens forhandlingsdelegation.

53

Artikel 50, stk. 2, TEU definerer således forskellige institutioners rolle i den procedure, der skal følges med henblik på forhandling og indgåelse af udtrædelsesaftalen, idet indgåelse af aftalen forudsætter en afgørelse fra Rådet truffet med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.

54

Artikel 50 TEU bestemmer endvidere i stk. 3, hvornår den pågældende medlemsstats udtræden af Unionen får virkning, idet det fastsættes, at traktaterne ophører med at finde anvendelse på denne medlemsstat på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter denne medlemsstats meddelelse om sin beslutning om at udtræde. Denne maksimale frist på to år fra nævnte meddelelse finder anvendelse, medmindre Det Europæiske Råd med enstemmighed og efter aftale med den pågældende medlemsstat beslutter at forlænge den.

55

Efter sin udtræden af Unionen kan den pågældende medlemsstat på ny anmode om at blive medlem af denne efter proceduren i artikel 49 TEU.

56

Heraf følger, at artikel 50 TEU forfølger et dobbelt formål, nemlig for det første at fastslå en medlemsstats suveræne ret til at udtræde af Unionen og for det andet at tilvejebringe en procedure med henblik på at muliggøre en velordnet gennemførelse af en sådan udtræden.

57

Som generaladvokaten har anført i punkt 94 og 95 i forslaget til afgørelse, taler den suveræne karakter af retten til udtræden, som er fastslået i artikel 50, stk. 1, TEU, til fordel for, at der foreligger en ret for den pågældende medlemsstat til at tilbagekalde meddelelsen om dens beslutning om at udtræde af Unionen, så længe en udtrædelsesaftale indgået mellem Unionen og denne medlemsstat ikke er trådt i kraft, eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, så længe fristen på to år i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU eller en eventuel forlænget frist som omhandlet i samme bestemmelse ikke er udløbet.

58

Da der ikke foreligger nogen udtrykkelig bestemmelse, der regulerer tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, er en sådan tilbagekaldelse undergivet de regler, der er fastsat i artikel 50, stk. 1, TEU for selve udtrædelsen, således at den kan besluttes ensidigt, i overensstemmelse med den pågældende medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser.

59

En medlemsstats tilbagekaldelse af meddelelsen om dens beslutning om at udtræde, inden en af de begivenheder, der er nævnt i denne doms præmis 57, indtræffer, afspejler en suveræn beslutning fra denne medlemsstats side om at bevare sin status som medlemsstat i Unionen, en status, som alene med forbehold af bestemmelserne i artikel 50, stk. 4, TEU hverken er blevet afbrudt eller ændret som følge af den nævnte meddelelse (jf. i denne retning dom af 19.9.2018, RO, C-327/18 PPU, EU:C:2018:733, præmis 45).

60

En sådan tilbagekaldelse er i denne henseende grundlæggende forskellig fra en eventuel anmodning fra den pågældende medlemsstat med henblik på at opnå, at Det Europæiske Råd forlænger fristen på to år i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU, hvorfor den analogi, som Rådet og Kommissionen søger at opstille mellem denne tilbagekaldelse og en sådan anmodning om forlængelse, ikke kan anerkendes.

61

Hvad angår den sammenhæng, hvori artikel 50 TEU indgår, skal der henvises til trettende betragtning i præamblen til EU-traktaten, til første betragtning i præamblen til EUF-traktaten og til artikel 1 TEU, hvoraf fremgår, at traktaterne har som mål at skabe en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, og til anden betragtning i præamblen til EUF-traktaten, hvoraf fremgår, at Unionen tager sigte på at fjerne de skranker, der deler Europa.

62

Betydningen af værdierne frihed og demokrati, hvortil der henvises i anden og fjerde betragtning i præamblen til EU-traktaten, og som indgår i det fælles værdigrundlag, der er omhandlet i denne traktats artikel 2 og i præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og dermed hører til selve grundlaget for Unionens retsorden, skal ligeledes fremhæves (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 303 og 304).

63

Som det fremgår af artikel 49 TEU, hvorefter enhver europæisk stat kan ansøge om at blive medlem af Unionen, og som artikel 50 TEU om retten til udtræden udgør modstykket til, består Unionen af stater, der frit og frivilligt har tilsluttet sig disse værdier, og EU-retten er således baseret på den grundlæggende præmis, at hver medlemsstat deler disse værdier med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse medlemsstater deler dem med den (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (mangler ved retssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 35).

64

Det bemærkes endvidere, at da unionsborgerskabets formål er at skabe den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31, af 19.10.2004, Zhu og Chen, C-200/02, EU:C:2004:639, præmis 25, og af 2.3.2010, Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104, præmis 43), vil en medlemsstats eventuelle udtræden af Unionen kunne have betydelig indvirkning på alle unionsborgeres rettigheder, herunder navnlig retten til fri bevægelighed for så vidt angår såvel statsborgere i den pågældende medlemsstat som statsborgere i andre medlemsstater.

65

Under disse omstændigheder kan en medlemsstat, idet den ikke kan tvinges til at tiltræde Unionen mod sin vilje, heller ikke tvinges til at udtræde af Unionen mod sin vilje.

66

Hvis meddelelsen om beslutningen om at udtræde uundgåeligt ville føre til den pågældende medlemsstats udtræden ved udløbet af det tidsrum, som er fastsat i artikel 50, stk. 3, TEU, ville denne medlemsstat imidlertid kunne blive tvunget til at forlade Unionen mod sin vilje, som den er kommet til udtryk gennem en demokratisk proces i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser, om at opgive sin beslutning om at udtræde af Unionen og dermed forblive medlem af denne.

67

Det må fastslås, at et sådant resultat ville være i strid med de mål og de værdier, der er henvist til i denne doms præmis 61 og 62. Det ville i særdeleshed være i strid med det mål med traktaterne, der består i at skabe en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, at tvinge en medlemsstat til at udtræde i en situation, hvor den, efter at have meddelt sin beslutning om at udtræde af Unionen i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser og efter en demokratisk proces, beslutter at tilbagekalde meddelelsen om denne beslutning inden for rammerne af en sådan proces.

68

Artikel 50 TEU’s tilblivelseshistorie støtter også en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter en medlemsstat har ret til ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om sin beslutning om at udtræde af Unionen. Det bemærkes således, at ordlyden af denne artikel for en stor dels vedkommende gengiver ordlyden af en bestemmelse om udtræden af Unionen, som først fandtes i udkastet til traktaten om en forfatning for Europa. Selv om der i forbindelse med affattelsen af denne bestemmelse var blevet foreslået nogle ændringer med henblik på at gøre det muligt at ekskludere en medlemsstat, at undgå risikoen for misbrug under udtrædelsesproceduren eller at vanskeliggøre udtrædelsesproceduren, var alle disse ændringsforslag imidlertid blevet forkastet med den begrundelse, som blev udtrykkeligt formuleret i bemærkningerne til udkastet, at udtrædelsesbeslutningens frivillige og ensidige karakter burde sikres.

69

Det følger af det foregående, at en medlemsstats meddelelse om sin beslutning om at udtræde ikke uundgåeligt fører til denne medlemsstats udtræden af Unionen. En medlemsstat, der har opgivet sin beslutning om at udtræde af Unionen, har derimod ret til at tilbagekalde denne meddelelse, så længe en udtrædelsesaftale indgået mellem denne medlemsstat og Unionen ikke er trådt i kraft, eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, så længe fristen på to år i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU eller en eventuel forlænget frist som omhandlet i samme bestemmelse ikke er udløbet.

70

Denne konklusion understøttes af bestemmelserne i Wienerkonventionen om traktatretten, som blev taget i betragtning i forbindelse med forarbejderne til traktaten om en forfatning for Europa.

71

Såfremt en traktat tillader tilbagetræden i henhold til dens bestemmelser, er det således i Wienerkonventionens artikel 68 med en klar og ubetinget ordlyd bl.a. præciseret, at en meddelelse om tilbagetræden som foreskrevet i denne konventions artikel 65 og 67 kan tilbagekaldes når som helst, inden den har fået virkning.

72

Hvad angår Rådets og Kommissionens forslag om at gøre den berørte medlemsstats ret til at tilbagekalde meddelelsen om dens beslutning om at udtræde betinget af Det Europæiske Råds enstemmige godkendelse, ville et sådant krav forvandle en ensidig suveræn ret til en betinget ret, som er undergivet en godkendelsesprocedure. En sådan godkendelsesprocedure ville imidlertid være uforenelig med princippet om, at en medlemsstat ikke kan tvinges til at udtræde af Unionen mod sin vilje, jf. denne doms præmis 65, 67 og 69.

73

Heraf følger for det første, at så længe en udtrædelsesaftale indgået mellem Unionen og den pågældende medlemsstat ikke er trådt i kraft, eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, så længe fristen på to år i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU eller en eventuel forlænget frist som omhandlet i samme bestemmelse ikke er udløbet, bevarer denne medlemsstat, som med forbehold af artikel 50, stk. 4, TEU råder over alle de rettigheder og fortsat er bundet af alle de forpligtelser, der er fastsat i traktaterne, adgangen til ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om dens beslutning om at udtræde af Unionen i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser.

74

For det andet skal tilbagekaldelsen af meddelelsen om beslutningen om at udtræde dels tilstilles Det Europæiske Råd skriftligt, dels være entydig og ubetinget i den forstand, at den har til formål at bekræfte den pågældende medlemsstats medlemskab af Unionen på uændrede vilkår for så vidt angår dens status som medlemsstat, og denne tilbagekaldelse bringer udtrædelsesproceduren til ophør.

75

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 50 TEU skal fortolkes således, at når en medlemsstat i overensstemmelse med denne artikel har meddelt Det Europæiske Råd, at den har besluttet at udtræde af Unionen, tillader den nævnte artikel denne medlemsstat, så længe en udtrædelsesaftale indgået mellem den nævnte medlemsstat og Unionen ikke er trådt i kraft, eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, så længe fristen på to år i henhold til samme artikels stk. 3 eller en eventuel forlænget frist som omhandlet i samme stykke ikke er udløbet, ensidigt at tilbagekalde denne meddelelse entydigt og ubetinget ved en skriftlig meddelelse til Det Europæiske Råd, efter at den pågældende medlemsstat har truffet beslutning om tilbagekaldelse i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser. En sådan tilbagekaldelse har til formål at bekræfte denne medlemsstats medlemskab af Unionen på uændrede vilkår for så vidt angår dens status som medlemsstat, og denne tilbagekaldelse bringer udtrædelsesproceduren til ophør.

76

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (plenum) for ret:

Artikel 50 TEU skal fortolkes således, at når en medlemsstat i overensstemmelse med denne artikel har meddelt Det Europæiske Råd, at den har besluttet at udtræde af Den Europæiske Union, tillader den nævnte artikel denne medlemsstat, så længe en udtrædelsesaftale indgået mellem den nævnte medlemsstat og Den Europæiske Union ikke er trådt i kraft, eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, så længe fristen på to år i henhold til samme artikels stk. 3 eller en eventuel forlænget frist som omhandlet i samme stykke ikke er udløbet, ensidigt at tilbagekalde denne meddelelse entydigt og ubetinget ved en skriftlig meddelelse til Det Europæiske Råd, efter at den pågældende medlemsstat har truffet beslutning om tilbagekaldelse i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser. En sådan tilbagekaldelse har til formål at bekræfte denne medlemsstats medlemskab af Den Europæiske Union på uændrede vilkår for så vidt angår dens status som medlemsstat, og denne tilbagekaldelse bringer udtrædelsesproceduren til ophør.