Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår afgiftssvig i forbindelse med import og andre grænseoverskridende transaktioner

OM(2008) 805 endelig – 2008/0228 (CNS)

(2009/C 277/24)

Ordfører: Umberto BURANI

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 28. januar 2009 under henvisning til EF-traktatens artikel 93 at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem for så vidt angår afgiftssvig i forbindelse med import og andre grænseoverskridende transaktioner

KOM(2008) 805 endelig – 2008/0228 (CNS).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede Umberto Burani til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 1. april 2009.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 453. plenarforsamling den 13..-14. maj 2009, mødet den 13. maj, følgende udtalelse med 192 stemmer for og 5 hverken for eller imod:

1.   Resumé og konklusioner

1.1.   I forbindelse med den meddelelse (1), som fremlægges samtidig med det direktivforslag, der behandles i denne udtalelse, foreslår Kommissionen en kortsigtet handlingsplan, som nok er mere realistisk og gennemførlig end tidligere tiders planer til bekæmpelse af skattesvig. De foregående planer var baseret på bredere og mere langsigtede strategier, men de opnåede ikke nogen helhjertet støtte fra visse medlemsstater. Den kortsigtede handlingsplan foreslår indførelse af fælles standarder for registrering og afregistrering i VIES-databasen (2), bedre kontrolredskaber via øget kommunikation og samarbejde mellem medlemsstaterne og på sigt opbygningen af Eurofisc, som vil få til opgave at foretage undersøgelser og indgreb. Endelig hvad angår inddrivelse af tabte skatteindtægter blev der samtidigt med meddelelsen offentliggjort et direktiv, som er det første konkrete forslag til gennemførelse af handlingsplanen.

1.2.   EØSU hilser meddelelsen velkommen: den tegner et ikke helt utilfredsstillende billede af anvendelsen af momssystemet, som stadig betegnes som »midlertidigt« efter flere årtiers eksistens. Systemet er endnu for kompliceret og dyrt, men frem for alt således skruet sammen, at det tillader en betydelig afgiftsunddragelse. Elektroniske procedurer er en uomgængelig forudsætning for at bekæmpe unddragelse, men deres effektivitet afhænger af en ensartet indførelse af dem i medlemsstaterne; der er endnu langt igen, før disse mål er nået. Der er en fare for, at medlemsstaterne indfører usammenhængende eller divergerende løsninger.

1.3.   Nogle forslag trænger sig på vedrørende aspekter, som kunne indgå i handlingsplanen: revision af SCAC-modellen (Standing Committee for the Administrative Cooperation - det stående udvalg vedrørende administrativt samarbejde); mere tilgængelige og anvendelige databaser og en lovgivning, som sikrer en balance mellem databeskyttelse og samarbejde mellem myndighederne; oprettelse af faglige referenceorganer, som kan være kontaktled mellem myndighederne; certificering af de erhvervsdrivendes pålidelighed.

1.4.   Forslaget til direktiv afklarer først en række bestemmelser i momsdirektivet vedrørende momsfritagelse, som er blevet fortolket på en måde, der åbner op for misbrug: man har konstateret, at anvendelsen af bestemmelsen om momsfritagelse ved indførsel af varer, der efterfølgende sælges inden for Fællesskabet, er vanskelig at kontrollere i marken. De nye regler indfører en række forholdsregler, såsom importørens forpligtelse til på indførselstidspunktet at oplyse momsregistreringsnummeret på den endelige aftager af varerne.

1.5.   EØSU er helt enigt i disse bestemmelser og det gælder også den solidariske hæftelse for køber og sælger bosiddende i forskellige lande i tilfælde af, at en af dem eller begge misligholder momsforpligtelserne. Der er i øvrigt ikke tale om en ny eller innovativ bestemmelse: den findes allerede og håndhæves strengt internt i medlemsstaterne, men den bliver næsten totalt tilsidesat, når anvendelsen af den involverer et samarbejde mellem myndighederne i forskellige medlemsstater.

1.6.   Hvad angår ansvar henleder EØSU opmærksomheden på et aspekt, som aldrig kommer i betragtning: myndighedernes ansvar over for skatteyderne og over for andre myndigheder i tilfælde af fejl eller forsinkelser, som medfører økonomiske tab eller skadelige retlige konsekvenser. Dette område bør reguleres i lighedens og gennemsigtighedens navn.

2.   Indledning

2.1.   Direktivforslaget og Kommissionens meddelelse ligger i forlængelse af to andre meddelelser: den fra 2006, der som den første indledte en debat om nødvendigheden af en »samordnet tilgang« til bekæmpelse af skattesvig generelt, og den fra 2007, der fokuserede på momssvig og indeholdt centrale elementer med henblik på udformningen af en strategi. I februar 2008 godkendte Rådet endnu en meddelelse indeholdende to mere »vidtrækkende« foranstaltninger til ændring af momsordningen for at bekæmpe svig, nemlig en ordning for beskatning af transaktioner mellem medlemsstaterne og en generel reverse charge-ordning (omvendt momspligt). For det andet forslags vedkommende tilbød Kommissionen at gennemføre et pilotprojekt. Det lykkedes dog ikke Økofin-Rådet at nå til enighed.

2.2.   Stillet over for den åbenlyse mangel på politisk vilje til at indføre en fælles politik, som kan tage fat på de grundlæggende problemer, har Kommissionen valgt at satse på forslaget om en kortsigtet handlingsplan ledsaget af en køreplan for gennemførelsen: en »konventionel« løsning, som måske har større chancer for at blive vel modtaget.

2.3.   Der er brug for en EU-tilgang såvel på det lovgivningsmæssige som operative plan, hvoraf sidstnævnte hidtil har henhørt under medlemsstaternes enekompetence: forskellene i de metoder, myndighederne anvender, har opmuntret skattesnyderne til at flytte deres aktiviteter til de lande, som ikke har truffet passende foranstaltninger. Desuden er der et problem med omkostningerne for virksomhederne, som er tvunget til at følge forskellige procedurer alt efter, hvilket land de opererer i.

2.4.   Direktivforslaget, der fremlægges samtidigt med meddelelsen, er det første initiativ i rækken af konventionelle foranstaltninger. Den specifikke momsfritagelse ved import er allerede reguleret i momsdirektivet (2006/112/EF), men den oprindelige formulering gav imidlertid mulighed for fortolkninger, som har ført til misbrug. Forslaget præciserer, på hvilke betingelser og inden for hvilke grænser der kan opnås fritagelse; samtidigt giver det medlemsstaterne et redskab i hænde til at inddrive eventuel unddragen moms.

3.   Indholdet i Kommissionens meddelelse

3.1.   Den gennemgang af tidligere foranstaltninger, som Kommissionen har pålagt ekspertgruppen vedrørende strategien for bekæmpelse af skattesvig (ATFS), har givet mulighed for at indkredse tre prioriterede indsatsområder for gennemførelsen af en kortsigtet handlingsplan for bekæmpelse af svig: et mere vandtæt momssystem, bedre redskaber til kontrol med og afsløring af momssvig og bedre muligheder for at inddrive mistede skatter som følge af svig.

3.2.   For at gøre systemet mere vandtæt er der brug for præcise standarder for registrering og afregistrering af dataene i VIES-databasen (VAT Information Exchange System). I nogle medlemsstater forbliver momsregistreringsnumre gyldige, selv når den skattepligtige person har vist sig at være skyldig i momssvig; på denne måde kan den pågældende fortsætte sin aktivitet. Kommissionen vil snart fremlægge et lovgivningsforslag om fælles standarder for registrering og afregistrering i VIES. Forslaget vil også indeholde bestemmelser om de erhvervsdrivendes ret til elektronisk adgang til oplysninger om navn, adresse og momsregistreringsnummer for deres modpart, en ret, som slet ikke eller kun i begrænset omfang er anerkendt i visse medlemsstater. Andre bestemmelser vedrører fælles forenklede og moderniserede regler for fakturering. Endelig vil der blive fastlagt bestemmelser om udveksling af oplysninger og i den forbindelse må man komme medlemsstaternes forskellige fortolkning af, hvornår skattepligten indtræder, til livs og sikre, at de berørte myndigheder foretager indberetningen samtidigt.

3.3.   Kontrolredskaberne er den mest følsomme del af systemet, og måske den mest mangelfulde; der fokuseres på de svage punkter, som for længst er blevet detekteret: kommunikation, samarbejde og dataadgang. En pakke af lovgivningsmæssige forslag er undervejs. Et lovende operativt redskab synes at være opbygningen af Eurofisc, et europæisk netværk med henblik på tidlig varsling i stil med Eurocanet, som de belgiske skattemyndigheder har oprettet med bistand fra Kommissionen og OLAF.

3.4.   Tredje kapitel i handlingsplanen, der ser nærmere på mulighederne for at inddrive mistede skatter, indeholder en række foranstaltninger. For det første tilskyndes medlemsstaterne til at træffe retlige foranstaltninger mod skattesnydere på deres område, hvis handlinger har ført til tab af momsindtægter i en anden medlemsstat. Det vigtigste element er stadig princippet om solidarisk ansvar mellem erhvervsdrivende bosiddende i forskellige medlemsstater, et princip, som allerede hviler på et retsgrundlag, men som de enkelte medlemsstater hidtil kun har håndhævet på deres eget område og kun over for indenlandske erhvervsdrivende. Kommissionen vil fremsætte et forslag om harmoniserede håndhævelses- eller forsigtighedsforanstaltninger, der skal give bedre muligheder for at inddrive skatter på tværs af grænserne. Endelig vil man gå i gang med én gang for alle at få løst problemet med grænseoverskridende beskyttelse af momsindtægterne, uanset hvilken medlemsstat der har ret til beløbet: et problem, som kun nogle enkelte lande har taget op til drøftelse.

4.   Generelle bemærkninger

4.1.   Kommissionen fortsætter sit arbejde med at videreudvikle gennemførelsesbestemmelserne for forvaltning af momsordningen og inddrivelse af moms, som endnu er »provisorisk« fyrre år efter dens indførelse. For at gøre ordningen definitiv må satserne harmoniseres og skatteyderne have mulighed for at indbetale beløbet direkte i deres eget land ved at udstede regninger, hvor momsen er indregnet, ligesom det i dag er tilfældet i indenlandske transaktioner: opfyldelsen af dette mål er end ikke i sigte. Årsagerne er hverken tekniske eller juridiske: de er politiske og derfor er problemerne næsten uoverstigelige. De initiativer, der nu foreslås, indgår derfor i de »konventionelle foranstaltninger« for at gøre en ordning, som kun er »provisorisk« af navn, effektiv.

4.2.   Når dette er sagt, skal det dog også fastslås, at momssituationen samlet set ikke er helt utilfredsstillende, selv om mange aspekter kunne forbedres; men ordningen er kompliceret, dyr og – hvad værre er – den giver mulighed for massive unddragelser på internationalt plan. Problemet ligger i selve den provisoriske karakter af ordningen, som kun en politisk vilje – der ikke findes i dag – vil kunne forvandle til en mere enkel og mere effektiv endelig ordning.

4.3.   Kommissionen gør sit bedste for at overvinde de største og mest åbenbare vanskeligheder, i klemme som den er mellem et Økofin-Råd ude af stand til at træffe beslutninger med enstemmighed og medlemsstaterne, der hver især inden for deres egne grænser forsøger at løse egne problemer med egne løsninger. Det første eksempel, som Kommissionen fremdrager og beklager, er spørgsmålet om de elektroniske procedurer for forbindelserne mellem skatteyderne og myndighederne. Nogle medlemsstater er ligesom flere tredjelande i takt med tiden, andre er ikke fulgt med; Kommissionen vurderer generelt, at »forvaltningen af momsordningen i EU generelt ikke har fulgt med den informationsteknologiske udvikling« (3); EØSU kan kun være enigt heri.

4.4.   Det er derfor ikke så mærkeligt, at flere medlemsstater – de mest avancerede, men også andre – sammen med deres eget erhvervsliv arbejder på at finde bedre forvaltningsløsninger; Kommissionen er bekymret, fordi den ser en fare for usammenhængende og divergerende nationale løsninger og den anbefaler medlemsstaterne at »koordinere deres udvikling« på it-området. EØSU vil her gerne opfordre til realisme: når det drejer sig om at koordinere aktiviteter på EU-plan, har Kommissionen reguleringsbeføjelsen og den udøver den eksemplarisk nu som før. Men når der er tale om problemer af intern art i de enkelte medlemsstater, hvor Kommissionens beføjelse ikke når ud, har opfordringer en ringe effekt: hver især har de gode grunde til at gå enegang. Kun når fælles interesser mellem to eller flere lande er på spil, ser man koordinerede løsninger dukke op.

4.5.   Med denne præcisering vil EØSU gerne gratulere Kommissionen med et initiativ, hvori den forsigtigt bebuder et forslag om, at der nedsættes en ad hoc-gruppe med deltagelse af repræsentanter for skattemyndighederne og virksomhederne (men der nævnes intet om de certificerede virksomheder) med det mål finde en fælles tilgang til de forskellige problemer i forholdet mellem de skattepligtige og skattemyndighederne. Parterne opfordres til at »stille al den ekspertise og alle de ressourcer til rådighed, der er nødvendige for at gøre denne øvelse til en succes«: en opfordring, som EØSU håber vil blive fulgt.

5.   Overvejelser over endnu uløste problemer

5.1.   EØSU benytter lejligheden til at foreslå, at der i handlingsplanen medtages aspekter, som er vigtige om end de ikke er direkte knyttet til bekæmpelsen af svig: velfungerende strukturer og effektive regler bidrager i sig selv til opbygningen af et system, som er vanskeligt at misbruge, eller i det mindste kan de være med til at forebygge og i værste tilfælde strafforfølge misbrug.

5.2.   Hvad angår elektroniske procedurer har Kommissionen allerede gjort, hvad der står i dens magt med initiativet »Rådets forordning (EF) nr. 1798/2003 af 7. oktober 2003 om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift og ophævelse af forordning (EØF) nr. 218/92«. I det praktiske arbejde har det vist sig, at SCAC-modellen (det stående udvalg for administrativt samarbejde), som benyttes til udveksling af information og anmodninger om indgriben, bør revideres for at tilpasse procedurerne til kravene om hurtige og præcise svar.

5.3.   Problemet med databaser er mere kompliceret; det er ikke kun et spørgsmål om anvendelighed, men også og især om tilgængelighed og fyldestgørende data. Endnu har man ikke specielt for momsens vedkommende fundet den balance mellem databeskyttelse og samarbejde mellem myndighederne, som kun kan opnås med en lovgivning, som præciserer, hvor grænserne går mellem de forskellige krav, hvilke data der skal beskyttes og hvilke der ikke skal, og i hvilke tilfælde og på hvilke betingelser der kan gives adgang til dataene. Henstillinger eller aftaler rækker ikke: området har brug for et solidt retsgrundlag, som uden at krænke de grundlæggende rettigheder prioriterer offentlighedens interesse.

5.4.   Et praktisk problem, der må løses, vedrører dataindsamling i marken: medlemsstaterne bør oprette faglige referenceorganer, som kan indhente data, der er nyttige for den anmodende medlemsstat, og som har bemyndigelse til at udveksle disse oplysninger med de tilsvarende referenceorganer i andre berørte medlemsstater. En foranstaltning på EU-niveau vil kunne bidrage til at skabe et egentligt »netværk«for hurtig indgriben, som giver mulighed for direkte interaktiv kommunikation via særlige kanaler i samarbejde med eventuelle andre anmodende myndigheder.

5.5.   EØSU understreger, at uanset hvilken fælles løsning man finder frem til, er det en absolut forudsætning, at VIES-systemet fungerer perfekt, og at det giver myndighederne mulighed for løbende at råde over data vedrørende enhver transaktion. Grundlaget for det hele er de momsregistreredes pålidelighed, og det bør forudgående vurderes, om de nødvendige forudsætninger herfor er opfyldt. Når og hvis begge disse betingelser – et tidstro VIES-system og forudgående certificering – bliver opfyldt, vil svig baseret på karruseltransaktioner eller »missing traders« falde drastisk.

5.6.   I afventning af integrerede løsninger, som ikke ligger lige for, kunne man i første række undersøge muligheden for at »certificere«de erhvervsdrivendes pålidelighed efter fælles regler for alle EU-lande: hvis der for hvert momsregistreringsnummer blev udstedt et certifikat af de kompetente skattemyndigheder, ville man på én gang kunne beskytte medlemsstaternes nationale interesser og de erhvervsdrivendes kommercielle interesser. Hvis dataene bliver tilgængelige på et net, vil det blive muligt omgående at få kendskab til enhver inddragelse eller tilbagekaldelse.

6.   Forslaget til direktiv: præciseringer og nye regler

6.1.   Som nævnt i indledningen til forslaget indgår det i »den første række forslag, som er bebudet i denne meddelelse«. Der foretages to ændringer i momsdirektivet, 2006/112/EF: dels præciseres visse bestemmelser om momsfritagelse ved import, som er blevet fortolket på en måde, der har givet mulighed for misbrug i form af momsunddragelse, dels indføres der bindende solidarisk hæftelse i stedet for at lade det være frivilligt for medlemsstaterne at kræve dette, når varer forsendes inden for Fællesskabet.

Momsfritagelse ved import (artikel 143, litra d)) er tilladt, hvis indførslen af varer efterfølges af afsendelse eller levering af de pågældende varer til en afgiftspligtig person i en anden medlemsstat. Med andre ord er importerede varer, som importøren videresælger til en anden afgiftspligtig person inden for EU, fritaget for moms. Bedrageriforskere har påvist en omfattende svigagtig anvendelse af denne fritagelse, som skyldes »uhensigtsmæssig« gennemførelse af denne bestemmelse i national ret. Dette har ifølge Kommissionen ført til en situation, hvor »toldmyndighedernes kontrol med de importerede varers fysiske bevægelse inden for Fællesskabet ikke er garanteret«. I den jargon, der anvendes på skatteområdet, tales der om »svig med forsvundne forhandlere« (missing trader in intra-Community (MTIC) fraud).

6.2.1.   Det foreslås at indføre krav om, at den person, der ansøger om momsfritagelse, fremlægger dokumentation for, at vedkommende opfylder de betingelser, der allerede er fastsat i momsdirektivet: identifikation af importøren i momsøjemed eller udpegelse af en fiskal repræsentant i importmedlemsstaten; lovpligtig erklæring om, at de importerede varer vil blive afsendt eller transporteret til en anden medlemsstat; pligt for importøren til på indførselstidspunktet at oplyse momsregistreringsnummeret på den person i en anden medlemsstat, som varerne vil blive sendt til.

6.2.2.   EØSU har ingen særlige indvendinger hertil, eftersom der er tale om et område, hvor sigtet med bestemmelserne er forbedring af de administrative systemer for at forhindre mulig svig. Der er kun et enkelt tvivlsspørgsmål vedrørende de såkaldte»tredjelandsområder«. Begrebet »medlemsstat« i forbindelse med momsordningen er defineret i momsdirektivets artikel 5, stk. 2; den efterfølgende artikel 6 fastsætter, at direktivet ikke finder anvendelse på»tredjelandsområder« (4), der ikke udgør en del af Fællesskabets toldområde i henhold til bestemmelserne i artikel 143, litra c) og d). Reglen er klar nok: men det må fastslås, om og i hvilket omfang denne fritagelse er i stand til at beskytte anvendelsen af momsordningen mod misbrug.

Den nye bestemmelse i direktivforslaget (artikel 1, stk. 2) erstatter artikel 205 i momsdirektivet, som fastsætter, at en anden end den betalingspligtige person kan hæfte solidarisk sammen med eksportøren for momsens erlæggelse. I praksis og helt forsimplet siger bestemmelsen, at leverandøren skal indberette sine EU-interne transaktioner, så det sikres, at den medlemsstat, hvor kunden er hjemmehørende, underrettes om momspligtige transaktioner på sit område.

6.3.1.   Princippet om solidarisk hæftelse har ikke kun til formål at sikre, at sælgerne opfylder deres egen oplysningspligt, men indirekte også at motivere dem til omhyggeligt at udvælge og kende deres kunder og disses solvens: hvis kunden ikke opfylder sine forpligtelser, har kundens medlemsstat beføjelse til at inddrive ubetalt moms og eventuelle strafrenter hos sælger. Medlemsstaterne har været flittige til at anvende denne bestemmelse, men kun på indenlandske transaktioner. Således har de ved at forsømme at udvide princippet til internationale transaktioner tilsidesat deres pligt til at samarbejde for at beskytte også importlandets interesser.

6.3.2.   Det nye forslag sigter mod at lukke dette hul ved udtrykkeligt at udvide princippet om solidarisk hæftelse. Det skal bemærkes, at ifølge Kommissionen (5) optrådte dette princip om solidarisk ansvar allerede i artikel 205, »men hidtil har medlemsstaterne kun håndhævet det i forbindelse med indenlandske transaktioner«.

6.3.3.   EØSU bakker fuldt ud op om Kommissionens forslag, men gør opmærksom på, at det er nødvendigt at regulere og gøre det praktisk muligt for myndighederne i én medlemsstat at inddrive momsrestance fra en borger bosiddende i en anden medlemsstat. Inddrivelse ad retlig vej må foregå efter reglerne for retligt samarbejde; inddrivelse ad administrativ vej med hjælp fra myndighederne i eksportmedlemsstaten forudsætter præcise aftaler og en løsning af de underliggende juridiske problemer.

6.3.4.   Til sidst skal der fremsættes en bemærkning af generel art, men relevant for det emne, der behandles i forslaget, hvis hovedsigte er at beskytte skattemyndighedernes interesser. Intetsteds i teksten tales der om myndighedernes økonomiske og juridiske ansvar over for skatteyderne i tilfælde af fejlagtig eller forsinket oplysning om handelspartnernes data, ej heller om myndighedernes ansvar over for myndighederne i et andet land. En lovgivning, som bygger på lighed og gennemsigtighed bør tage hensyn til skatteyderens rettigheder over for staten, som altid står stærkere.

(1)  KOM(2008) 807 endelig »En samordnet strategi til forbedring af bekæmpelsen af momssvig i Den Europæiske Union«.

(2)  System til udveksling af momsoplysninger.

(3)  Kommissionens meddelelse, KOM(2008) 807 endelig, punkt 4, første afsnit.

(4)  Områder, der udgør en del af Fællesskabets toldområde, er: Athos-bjerget, De Kanariske Øer, de franske oversøiske departementer, Ålandsøerne, Kanaløerne. Områder, der ikke udgør en del af Fællesskabets toldområde, er: Øen Helgoland, området Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d'Italia, den italienske del af Luganosøen.

(5)  Kommissionens meddelelse, KOM(2008) 807 endelig, punkt 3.3.1., andet afsnit.