Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en mekanisme til overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner og rapportering af andre oplysninger vedrørende klimaændringer på nationalt plan og EU-niveau

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD)

2012/C 181/30

Ordfører: Richard ADAMS

Kommissionen besluttede den 23. november 2011 under henvisning til artikel 192, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en mekanisme til overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner og rapportering af andre oplysninger vedrørende klimaændringer på nationalt plan og EU-niveau

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD).

Det forberedende arbejde henvistes til Den Faglige Sektion for Landbrug, Udvikling af Landdistrikterne og Miljø, som vedtog sin udtalelse den 14. marts 2012.

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 479. plenarforsamling den 28.-29. marts 2012, mødet den 28. marts, følgende udtalelse med 151 stemmer for, 3 imod og 16 hverken for eller imod:

1.   Konklusioner og henstillinger

1.1   Udvalget anerkender og støtter behovet for præcise og omfattende data, der kan hjælpe Unionen og medlemsstaterne med at opfylde deres modvirkningsforpligtelser og gennemføre klima- og energipakken. Nærværende forordning vil styrke denne proces.

1.2   Ud over de detaljerede anbefalinger, som fremsættes i afsnit 4, ønsker EØSU at understrege behovet for proportionalitet i dataindsamlingsprocessen og behovet for konstant fokus på anvendelse af resultaterne til at opfylde målene for klimapolitikken og fortsætte arbejdet med at oplyse borgerne om energi.

2.   Indledning

2.1   Denne nye forordning er det instrument, som danner retsgrundlag for at indføre de reviderede nationale overvågningsforpligtelser, som blev fastlagt i klima- og energipakken fra 2009, samt sikre rettidig og præcis overvågning af fremskridtene i forhold til at få gennemført disse og internationale forpligtelser. Selv om EU er direkte ansvarlig for rundt regnet 11 % af verdens CO2-emissioner, må Unionens strategiske forpligtelse og indsats med hensyn til reduktion af drivhusgasemissioner og ressourceeffektivitet ses som et positivt og nødvendigt bidrag til de internationale gennemførelsesmekanismer. Hensigten er at begrænse den gennemsnitlige temperaturstigning på verdensplan til under 2 °C i forhold til det førindustrielle niveau. (Målene for 2020 er en CO2-reduktion på 20 %, en 20 % stigning i anvendelsen af vedvarende energi og en 20 % forbedring af energieffektiviteten i forhold til niveauerne i 1990).

2.2   Verdens klima forandrer sig stadig hurtigere som følge af ændringer i den globale energibalance. Tilstedeværelsen af drivhusgasser i jordens atmosfære, som er i stand til at absorbere og udsende infrarød stråling, påvirker i høj grad temperaturen. Næst efter vanddamp er den vigtigste drivhusgas kuldioxid (CO2), mens også metan og ozon spiller en vigtig rolle.

2.3   I løbet af de seneste 250 år har afbrænding af fossile brændstoffer bidraget til at øge atmosfærens indhold af CO2 fra 280 ppm til 390 ppm. Selv om naturlige kilder til CO2 langt overstiger de menneskeskabte kilder, blev disse naturlige kilder tidligere opvejet af såkaldte kulstofdræn som f.eks. planters og planktons optagelse af CO2 gennem fotosyntese. Stigningen i menneskeskabte drivhusgasemissioner kombineret med skovrydning har ødelagt denne balance.

2.4   Der er overvældende videnskabelige beviser for klimaforandringerne, som allerede har bragt væsentlige negative økonomiske, sociale og miljømæssige konsekvenser med sig. Fremskrivninger baseret på visse modeller tyder på alvorlige fremtidige følger i form af forhøjet vandstand i havene, ørkendannelse, tab af biodiversitet og klimatiske forstyrrelser. I princippet er der enighed om, at forebyggelse er bedre (og billigere) end modvirkning eller tilpasning. Kravene om økonomisk vækst, ulighederne i den globale udvikling, den fortsatte afhængighed af fossile brændstoffer som verdens primære energikilde samt den ubønhørlige stigning i jordens befolkning er imidlertid alle faktorer, som hidtil har været med til at blokere for politisk konsensus om, hvordan man indfører en mekanisme, der effektivt kan reducere de menneskeskabte drivhusgasemissioner.

2.5   I 1992 mundede det globale miljøtopmøde i Rio ud i en international traktat, De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (UNFCCC), som havde til formål at stabilisere koncentrationerne af drivhusgasser i atmosfæren. I 1993 indførte EU som svar på denne traktat (1) en mekanisme til overvågning af emissioner af drivhusgasser i Fællesskabet. I 1997 skulle Kyoto-protokollen til UNFCCC dæmme op for drivhusgasemissioner på måder, som afspejlede underliggende nationale forskelle, velstand og mulighederne for at foretage reduktioner. På baggrund heraf opdaterede EU i 2004 (2) sin mekanisme for overvågning af drivhusgasemissioner og udviklede en række lavemissionsstrategier (3), hvor det seneste skud på stammen er energikøreplanen 2050 (4). De vigtigste internationale aftaler gør fortsat kun langsomme fremskridt, men denne forordning vil skabe de fornødne rammer for overvågning, således at EU kan støtte nationale, EU- og internationale forpligtelser.

3.   Resumé af Kommissionens forslag

3.1   Formålet med forordningen er at hjælpe EU og medlemsstaterne med at opfylde deres modvirkningsforpligtelser og gennemføre klima- og energipakken. Den vil forbedre en lang række aspekter ved de indberettede data og sikre, at internationale overvågnings- og rapporteringsforpligtelser, herunder rapporteringen om økonomisk og teknisk bistand til udviklingslandene, opfyldes. Den vil også fremme udviklingen af nye instrumenter til modvirkning af og tilpasning til klimaforandringerne og skabe et retsgrundlag for gennemførelse af fremtidige rapporteringskrav og -retningslinjer.

3.2   Forordningen omhandler den under UNFCCC og Kyoto-protokollen krævede rapportering, som dækker emissioner af syv forskellige drivhusgasser fra alle sektorer (energi, industriprocesser, arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF), affald, landbrug osv.). På klimakonferencerne i 2009 og 2010 enedes man om at forbedre rapporteringen for bl.a. at sætte EU i stand til at opfylde forpligtelserne om levering af økonomisk og teknisk støtte samt støtte til kapacitetsopbygning til udviklingslandene.

3.3   Den nye forordning vil implementere overvågnings- og rapporteringskravene i henhold til beslutningen om medlemsstaternes indsats og EU's reviderede emissionshandelsordning gennem etablering af en revisions- og overholdelsesprocedure på EU-niveau, som inkorporerer rapporteringskravene om anvendelsen af indtægter fra auktioner over kulstofkvoter som fastsat i den reviderede emissionshandelsordning. Den vil også forbedre de nuværende rammer for overvågning og rapportering med henblik på at opfylde behovene for fremtidig EU- og international lovgivning gennem fastlæggelse af et grundlag for overvågning og rapportering af emissioner fra søtransport, ikke-CO2-relaterede klimapåvirkninger fra luftfart, LULUCF og tilpasning.

3.4   Overordnet set forbedrer forordningen EU's rapportering om økonomisk og teknisk bistand til udviklingslandene, øger konsekvensen af rapporteringen i tråd med andre af EU's juridiske instrumenter vedrørende luftforurenende stoffer og forbedrer rapporteringen om faktiske emissioner, fremskrivninger, politikker og foranstaltninger ved at trække på tidligere erfaringer med gennemførelsen.

3.5   Den nye forordning danner også grundlag for rapportering om anvendelsen af auktionsindtægter fra EU's emissionshandelsordning og sikrer dermed gennemsigtighed og kontrol af, hvorvidt hensigten om at anvende mindst halvdelen af de årlige auktionsindtægter til foranstaltninger til bekæmpelse af klimaforandringerne i EU og tredjelande efterleves.

3.6   Den bidrager til målet om at opnå emissionsreduktioner på 20 % ved at øge hastigheden og effektiviteten af den årlige revisionsproces samt fremme den årlige vurdering af, om medlemsstaterne overholder deres mål. Den kræver en særlig rapportering om politikker og foranstaltninger, der gennemføres af medlemsstaterne i sektorer både i og uden for EU's emissionshandelsordning, og fastlægger et grundlag for indberetning af emissioner fra søtransport og ikke-CO2-relaterede klimapåvirkninger fra luftfart og baner dermed vej for gennemførelse af effektive foranstaltninger i disse sektorer.

3.7   Revisionen, som erstatter tidligere lovgivning, kræver ikke yderligere dataindsamling fra SMV'er eller industrien og finder anvendelse for så vidt angår rapportering fra nationale myndigheder. Den pålægger ikke virksomhederne nogen yderligere forpligtelser.

4.   Generelle og særlige bemærkninger

4.1   Udvalget deler Kommissionens synspunkt om, at præcis og omfattende overvågning og indberetning af emissioner og andre data vedrørende klimaforandringer er altafgørende for en effektiv gennemførelse af internationale forpligtelser under UNFCCC og for opbyggelsen af tillid og fortrolighed mellem verdens lande, som alle har en rolle at spille, når det gælder om at tackle klimaforandringerne.

4.2   I Den Europæiske Union har Kommissionen med støtte fra Det Europæiske Miljøagentur længe været ansvarlig for at samle overvågningsdata fra medlemsstaterne og videregive dem til UNFCCC som del af en EU-oversigt over europæiske emissioner samt for at samle de nødvendige oplysninger til at kontrollere overholdelsen af de interne EU-aftaler om fordeling af byrden med at overholde forpligtelserne vedrørende bekæmpelse af klimaforandringerne. Det er derfor vigtigt, at Kommissionen har beføjelser til at kræve de nødvendige oplysninger af medlemsstaterne, kontrollere om de er blevet indsendt til tiden, er nøjagtige og konsistente, samt at Kommissionen om nødvendigt kan gribe ind for at sikre, at reglerne overholdes, når rapporteringen er utilfredsstillende.

4.3   De mange rapporteringskrav er kommet til lidt efter lidt og indeholder overlapninger og huller og stemmer ikke altid overens. Der er for nylig blevet tilføjet nye krav i forbindelse med klima- og energipakken, og det må forventes, at der inden længe kommer nye krav vedr. f.eks. emissioner fra skibe. Det er særlig vigtigt, at der foretages en præcis og rettidig overvågning og indberetning af fremskridt hen imod reduktionsmålet på 20 % for 2020.

4.4   Udvalget er enigt i Kommissionens synspunkt om, at det nu er på tide at samle alle kravene i en enkelt ny forordning. Dette vil både udvide dækningen på en række vigtige områder og samtidig forenkle den overordnede efterlevelsesordning ved at samle alle kravene i ét enkelt overvågnings- og rapporteringssystem, som omfatter alle nuværende og forventede fremtidige overvågnings- og rapporteringskrav.

4.5   Udvalget bifalder opbygningen af rapporteringssystemer (forudsat at de er proportionelle og nyttige) omkring opgørelsessystemer på nationalt og EU-plan (artikel 5 og 6), som vil gøre det muligt at foretage en årlig vurdering af fremskridtene i forhold til det overordnede mål for 2020 og medlemsstaternes udviklingsstrategier med lav CO2-udledning i henhold til artikel 4. Dette er den bedste form for proaktiv indsamling af oplysninger, som indsamles for, at man kan overvåge fremskridtet og om nødvendigt give det en saltvandsindsprøjtning, så vi kan sikres os, at vi når et kritisk midtvejsmål.

4.6   Forordningen indeholder bestemmelser om omfattende overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner og »dræn« fra alle sektorer i EU, hvilket selvsagt er et afgørende element, hvis man skal opnå en nøjagtig vurdering af, hvilken overordnet betydning Europa har for de globale emissionsniveauer. Udvalget støtter den foreslåede udvidelse af dækningen til også at omfatte emissioner fra søtransport (artikel 10) og alle andre former for emissioner, der endnu ikke omfattes af overvågnings- og rapporteringskravene. Som EØSU tidligere har givet udtryk for (5), er udvalget betænkeligt ved forslaget i betragtning 10, om at visse former for luftfart skal undtages fra rapportering af emissionerne fra luftfarten, da sådanne smuthuller nogle gange kan udnyttes. Efter udvalgets opfattelse bør dette løbende tages op til vurdering.

4.7   I tilgift til at overvåge drivhusgasemissionerne som sådan er det også vigtigt at overvåge og indberette omfanget af tiltag og investeringer, der foretages for at reducere eller begrænse emissionerne og deres konsekvenser, samt bestræbelser og investeringer med henblik på at tilpasse sig de klimaforandringer, der allerede er en realitet. Der er behov for oplysninger om indsatsen i både den offentlige og den private sektor, og udvalget støtter fuldt ud forslagene vedrørende disse aspekter i forordningens artikel 13-16. Artikel 16 er imidlertid noget upræcis omkring, hvilke oplysninger der skal afgives om tilpasningsforanstaltninger, og efter udvalgets opfattelse bør denne artikel udbygges yderligere. Der bør være tale om passende forholdsmæssige fordele, og dobbeltarbejde bør undgås.

4.8   Udvalget mener også, at der bør gøres en indsats for at overvåge og rapportere Unionens CO2-fodaftryk eller følgerne af EU's handel og investeringer for andre dele af verden. Artikel 17 omfatter rapportering om udviklingsbistand og teknologioverførsel. Artiklen dækker imidlertid ikke konsekvenserne af handel eller private økonomiske strømme. EØSU er klar over, at der skal aflægges regnskab for emissioner fra andre lande (både udviklede lande og udviklingslande) under UNFCCC af disse lande selv, og som en del af aftalerne fra 2010 og 2011 vil udviklede lande, herunder EU, hjælpe med bestræbelserne på at forbedre opgørelses- og overvågningssystemerne i udviklingslandene. Dette er en nyttig udvikling, men den vil ikke i sig selv nå ind til kernen af problemerne med EU's CO2-fodaftryk i resten af verden. Udvalget opfordrer indtrængende Kommissionen til at overveje disse aspekter yderligere.

4.9   EØSU opfordrer endvidere Kommissionen og medlemsstaterne til at gøre deres yderste for at sikre, at den økonomiske og tekniske bistand, som ydes oven i den offentlige udviklingsbistand, indgår i rapporteringen om økonomisk og teknisk bistand. Således opnår man et mere sammenhængende billede af omfanget og størrelsen af den støtte, som EU som helhed yder til udviklingslandene, hvilket gør det muligt at forbedre politikudformningen og lettere at prioritere gennemførelsen af de forskellige tiltag.

4.10   Nøjagtighed og konsekvens i de indberettede oplysninger har særlig stor betydning på dette område, da det er særdeles vigtigt for verden, at klimaforandringerne håndteres effektivt, og at man sikrer, at alle lande løfter i flok. Rettidighed er ligeledes afgørende, således at enhver form for afvigelse fra planer og forpligtelser straks kan identificeres, og der hurtigt kan træffes korrigerende foranstaltninger. Udvalget støtter den styrkede disciplin og de skærpede revisionsprocedurer i forhold til disse aspekter i den nye forordning.

4.11   De fleste af forordningens artikler pålægger medlemsstaterne forpligtelser om at indsende bestemte former for oplysninger til Kommissionen. EØSU ved, at der er et tæt samarbejde mellem Kommissionen, medlemsstaterne og Det Europæiske Miljøagentur, og at de fleste af kravene er blevet udarbejdet i samarbejde og konsensus mellem Kommissionen og medlemsstaterne samt Det Europæiske Miljøagentur, som er ansvarligt for en stor del af den detaljerede informationsindsamling og kvalitetskontrol. EØSU er en stærk støtte af dette samarbejde, som efter udvalgets opfattelse giver optimale betingelser for at sikre den bedste strøm af rettidig og nøjagtig information samt udglatte eventuelle problemer.

4.12   EØSU bemærker, at der stadig kan forekomme tilfælde, hvor nogle data eller rapporter ikke indløber rettidigt fra medlemsstaterne. Udvalget støtter bestemmelserne om, at der i tilfælde af manglende oplysninger skal udarbejdes overslag (artikel 9), samt Kommissionens mulighed for at indlede traktatbrudsprocedurer i tilfælde af vedvarende eller forsætlig manglende overholdelse af reglerne.

4.13   Udvalget bifalder anerkendelsen af Det Europæiske Miljøagenturs rolle i artikel 25 og Kommissionens forsikring om, at det er planen fortsat at bygge den daglige overvågningsindsats op omkring de fremragende faglige samarbejdsnetværk, som Det Europæiske Miljøagentur har oprettet rundt omkring i Europa. Det Europæiske Miljøagentur har ekspertisen og netværkerne til opgaven, og agenturets uafhængige rapporter om miljøinformation og -tendenser nyder stor anseelse og troværdighed overalt i verden. Udvalget mener, at Det Europæiske Miljøagentur bør tildeles en førende rolle i gennemførelsen af denne forordning, og at i jo højere grad Det Europæiske Miljøagentur står for at offentliggøre eller validere de indsamlede oplysninger, desto mere uafhængig og troværdig vil forordningen opleves at være.

4.14   Det Europæiske Miljøagentur har også de bedste forudsætninger for uformelt at udvide de samme eller lignende overvågnings- og rapporteringsmetoder til også at omfatte nogle af Unionens nærmeste naboer, som allerede indgår i et regelmæssigt samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur med åbenlyse fordele til følge. I sidste ende bør det være målet at oprette en overvågningsordning i Europa, der kan blive almindeligt anerkendt som en model eller standard for praksis i hele verden.

4.15   Kapacitetsopbygning. Hvis man skal have et velfungerende overvågnings- og rapporteringssystem i Europa, kræver det, at der i de enkelte medlemsstater findes kvalificerede og kompetente teams og netværk, som kan samle de vigtigste data på en nøjagtig, objektiv og rettidig måde. Udvalget bifalder Kommissionens og Det Europæiske Miljøagenturs planer om at være med til at støtte og opretholde medlemsstaternes kapacitet på dette område gennem samarbejdsnetværk, peer group-aktiviteter og støtte til passende uddannelse. Det ville være hensigtsmæssigt at afsætte særlige budgetmidler til disse opgaver.

4.16   EØSU glæder sig over, at forordningen efter Kommissionens opfattelse vil medføre en betydelig forbedring af omfanget og kvaliteten af oplysningerne på dette område for en beskeden merudgift som følge af de tilsvarende besparelser, der vil være resultatet af en strømlining af kravene. Da klimaspørgsmålet har afgørende betydning for Europa og resten af verden, er det naturligvis vigtigt, at overvågningen og rapporteringen udføres grundigt og pålideligt, således som det fremgår af forordningen. Det er imidlertid også vigtigt på nuværende tidspunkt, at yderligere byrder holdes på et minimum. Derfor konstaterer udvalget med tilfredshed, at forordningen ikke pålægger erhvervslivet nogen ekstra byrder.

4.17   På et overordnet plan opfordrer EØSU til, at landespecifikke data (jf. artikel 2) deles mellem relevante generaldirektorater i Kommissionen og kontorer i Tjenesten for EU's Optræden Udadtil. Dette vil fremme en bredere anvendelse af værdifuld information blandt personer i relevante GD'er/kontorer, som fastlægger prioriteter i bestemte sektorer og på andre områder.

4.18   Samtidig med at der tilvejebringes aggregerede data til national og international overvågning af fremskridtene i relation til forpligtelserne på klimaområdet, er det yderst vigtigt, at der fortsat udvikles disaggregerede data, således at enkeltpersoners og alle former for organisationers bidrag til løsningen af klimaproblemerne kan vurderes og overvåges, både af de enkelte personer og organisationer selv og af andre. Det er ønskeligt, at et hvilket som helst lokalt eller individuelt målings- og overvågningssystem, som oprettes, er i tråd med de nationale og internationale målings- og overvågningssystemer, således at data umiddelbart kan aggregeres og disaggregeres, og bidraget fra forskellige politikker og foranstaltninger truffet af forskellige aktører kan sammenlignes og vurderes. Selv om dette ikke er denne forordnings umiddelbare formål, er det yderst vigtigt, at der bliver taget hensyn hertil i forbindelse med udviklingen af nationale og europæiske overvågningssystemer, så der kan udvikles et sammenhængende overvågningssystem på alle niveauer.

4.19   Vi mener desuden, at denne store indsats med dataindsamling og overvågning giver mulighed for at inddrage borgerne gennem oplysning og undervisningsmateriale og lignende praktiske handlingsprogrammer. Enhver mulighed bør udnyttes for at øge opmærksomheden samt forklare og overvåge de sociale følger af klimapolitik for de europæiske borgere, og udvalget vil fortsat spille en aktiv rolle på området.

(1)  Rådets afgørelse 93/389/EØF af 24.6.1993.

(2)  Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 280/2004/EF af 11. februar 2004.

(3)  COM(2011) 112.

(4)  COM(2011) 885/2.

(5)  EUT C 175 af 27.7.2007, s. 47.