(1)

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber (»Europa-Kommissionen« eller »Kommissionen«) har udsendt en meddelelse om finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne, der indgår som led i den overordnede plan om at skabe et fælles europæisk luftrum. De liberaliseringsforanstaltninger — den såkaldte »tredje luftfartspakke« — der har været i kraft i Den Europæiske Union siden 1993 og i EØS siden 1994, har givet alle luftfartsselskaber med EØS-licens ubegrænset adgang til hele det område, EØS-aftalen omfatter, med fri prisfastsættelse siden april 1997 (1). Sideløbende hermed har de EFTA-stater, som ønskede det, pålagt luftfartsselskaberne forpligtelser til offentlig tjeneste, der drejer sig om hyppighed, punktlighed, adgang til flysæder og rabattakster for visse brugerkategorier, for at sikre borgerne varig adgang til en kvalitetsservice til en overkommelig pris inden for klare retlige rammer på hele deres territorium. Med disse forpligtelser til offentlig tjeneste har luftfarten kunnet yde et betydeligt bidrag til økonomisk og social samhørighed og en afbalanceret udvikling i regionerne.

(2)

Derudover er der truffet en række foranstaltninger f.eks. vedrørende tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter (2), groundhandling (3) og edb-reservationssystemer (4) for at understøtte denne liberalisering og sikre retfærdige spilleregler i konkurrencen mellem sektorens operatører.

(3)

EFTA-Tilsynsmyndigheden (herefter »Tilsynsmyndigheden«) finder, at Europa-Kommissionens retningslinjer er relevante for EØS, og vedtager hermed tilsvarende retningslinjer med hjemmel i artikel 5, stk. 2, litra b) i aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (»tilsyns- og domstolsaftalen«) (5).

(4)

Tilsynsmyndigheden finder, at lufthavne kan have betydning for det lokale erhvervsliv og mulighederne for at opretholde det lokale serviceudbud i bl.a. undervisnings- og sundhedssektoren. Person- og godstrafik kan faktisk have overordentlig stor betydning for visse regioners konkurrenceevne og udvikling. Lufthavne med en god service kan virke som en magnet for luftfartsselskaber og derigennem øge aktiviteten i erhvervslivet og fremme den økonomiske, sociale og regionale samhørighed inden for det område, der er omfattet af EØS-aftalen.

(5)

En sådan udvikling kan Tilsynsmyndigheden kun hilse velkommen, og den glæder sig over, at lavprisflyselskaberne har bidraget til generelt lavere flypriser i Europa og et større udbud af flyafgange samt til at gøre flytransport mere tilgængelig for en bredere befolkning. Tilsynsmyndigheden må ikke desto mindre sikre, at EØS-aftalen overholdes, og det gælder i særdeleshed konkurrencereglerne, specielt reglerne om statsstøtte.

(6)

I lufthavnssektoren konkurrerer de forskellige typer lufthavne i dag med hinanden på forskellige niveauer. Dette er en nøglefaktor, når det drejer sig om statsstøtte, og bevirker, at man må se nærmere på, i hvilket omfang statsstøtte vil kunne fordreje konkurrencen og EØS-aftalens rette funktion. Konkurrencesituationen skal vurderes fra sag til sag, afhængigt af de pågældende markeder. Det fremgår dog af en undersøgelse (6), at de store internationale hovedlufthavne konkurrerer med lignende lufthavne — eller i visse tilfælde (se nedenfor) med store regionale lufthavne — på alle berørte transportmarkeder, og at konkurrenceniveauet kan afhænge af faktorer som overbelastning og alternative transportformer. Store regionale lufthavne kan konkurrere ikke blot med andre store regionale lufthavne men også med store internationale hovedlufthavne og landtransport, især hvis der er god adgang til lands til de pågældende lufthavne. Ifølge samme undersøgelse konkurrerer små lufthavne generelt ikke med andre lufthavne, undtagen i visse tilfælde med nabolufthavne af samme størrelse, når deres markeder overlapper hinanden.

(7)

Med henblik på anvendelsen af disse retningslinjer har Tilsynsmyndigheden defineret følgende fire lufthavnskategorier:

(8)

I kapitel 30 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte henvises der til Europa-Kommissionens retningslinjer fra 1994 for anvendelsen af EF-traktatens artikel 92 (nu 87) og 93 (nu 88) og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte til luftfartssektoren (7), herefter benævnt »retningslinjerne for statsstøtte til luftfartssektoren«. Disse retningslinjer dækker ikke alle de nye aspekter i forbindelse med finansiering af lufthavne og statsstøtte til nye ruter.

(9)

Kommissionens retningslinjer fra 1994 drejede sig næsten udelukkende om betingelser for statsstøtte til flyselskaber og tog sigte på at begrænse ydelsen af direkte driftsstøtte til flyselskaber til de tilfælde, hvor der var tale om forpligtelser til offentlig tjeneste og støtte af social karakter. For lufthavnes vedkommende vedrører del II.3 i retningslinjerne offentlige investeringer i infrastrukturer. Her hedder det, at »opførelse af infrastrukturprojekter (såsom lufthavne) udgør en almen foranstaltning i økonomisk politik, der ikke kan kontrolleres af Kommissionen i medfør af traktatens statsstøtteregler. Dette generelle princip gælder kun for medlemsstaternes opførelse af infrastrukturer og vedrører ikke vurderingen af mulige støtteelementer som resultat af specifikke selskabers fortrinsbehandling ved brug af infrastrukturen.«

Nærværende retningslinjer supplerer således retningslinjerne fra 1994 uden at erstatte dem, idet det præciseres, hvordan konkurrencereglerne skal anvendes på de forskellige former for finansiering af lufthavne (se afsnit 30A.4) og på startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (se afsnit 30.A.5).

(10)

I den forbindelse lægger Tilsynsmyndigheden vægt på det bidrag, udvikling af regionale lufthavne kan yde. Den finder således, at

Når det drejer sig om at udvide deres udbud, befinder de regionale lufthavne sig imidlertid ofte i en mindre gunstig situation end store europæiske hovedlufthavne som London, Paris og Frankfurt. De har ikke noget førende luftfartsselskab, som har samlet sin virksomhed dér for at kunne tilbyde sine passagerer det maksimale antal tilslutningsmuligheder og udnytte de stordriftsfordele, der er forbundet med denne struktur. De har ikke nødvendigvis opnået en tilstrækkelig kritisk størrelse til at være tilstrækkeligt attraktive. Desuden har regionale lufthavne ofte også det handicap, at de på grund af deres beliggenhed i kriseramte områder ikke har noget godt image eller nogen høj profil.

(11)

Det er baggrunden for, at Tilsynsmyndigheden i nærværende retningslinjer stiller sig positivt over for udvikling af de regionale lufthavne og samtidig lægger vægt på at sikre fuld overholdelse af principperne om gennemskuelighed, ikke-diskrimination og proportionalitet for at undgå enhver form for konkurrencefordrejning, som strider mod den fælles interesse, hvad angår offentlig finansiering til regionale lufthavne og statsstøtte til luftfartsselskaber.

(12)

En sådan politik skal ligeledes harmonere med de generelle mål for transportpolitikken, herunder navnlig intermodalitet med jernbanerne. I de seneste år er der både på politisk hold og rent finansielt ydet et betydeligt bidrag til ambitiøse programmer for udvikling af et højhastighedstognet. Højhastighedstog er et meget attraktivt alternativ til fly i henseende til rejsetid, pris, komfort og bæredygtig udvikling. Til trods for den indsats, der fortsat skal gøres for at udbygge netværket af højhastighedstog inden for hele EØS-området, vil det derfor være hensigtsmæssigt at søge at udnytte kapaciteten inden for højhastighedstog, sikre effektive forbindelser af høj kvalitet og anspore operatørerne i jernbane- og luftfartssektoren til at samarbejde i overensstemmelse med EØS-aftalens artikel 53 for at udvikle en komplementaritet mellem jernbaner og luftfart i brugernes interesse.

(13)

I det omfang der i disse retningslinjer tages stilling til bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger statsstøtte eller ej, er de udtryk for Tilsynsmyndighedens generelle fortolkning af disse spørgsmål på nuværende tidspunkt. Denne stillingtagen er vejledende og foregriber ikke den fortolkning, som Domstolen og Førsteinstansretten måtte anlægge.

(14)

I nærværende retningslinjer fastlægges det, i hvilket omfang og hvordan Tilsynsmyndigheden vil tage stilling til offentlig finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftruter på grundlag af statsstøttereglerne og procedurerne. Tilsynsmyndigheden vil i sine vurderinger basere sig på EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, eller artikel 61, stk. 3, litra a), b) eller c).

(15)

I henhold til EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, kan EFTA-staterne med hensyn til virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, indrømme undtagelser fra statsstøttereglerne, hvis anvendelsen heraf retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, og udviklingen i samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod de kontraherende parters interesse.

(16)

EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, opregner de former for statsstøtte, der kan erklæres forenelige med EØS-aftalens rette funktion. Artikel 61, stk. 3, litra a) og c), i aftalen indeholder undtagelsesbestemmelser for støtte til at fremme eller lette udviklingen i visse regioner og/eller erhvervsgrene.

(17)

I kapitel 25 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (herefter »regionalstøtteretningslinjerne«) anførte Tilsynsmyndigheden, under hvilke betingelser regionalstøtte kan anses for at være forenelig med EØS-aftalen i overensstemmelse artikel 61, stk. 3, litra a) og c). Ifølge disse bestemmelser vil driftsstøtte (9) til lufthavne eller luftfartsselskaber (f.eks. i form af statsstøtte) kun kunne anses for at være forenelig i særlige undtagelsestilfælde og på meget strenge betingelser i de fattigste områder i Europa, dvs. de regioner, der falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a), og i tyndt befolkede regioner (10).

(18)

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 3, litra b), kan støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af store projekter af fælleseuropæisk interesse, anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Der henvises særlig til projekter, som indgår i transeuropæiske net, hvilket kan omfatte lufthavnsprojekter.

(19)

Når de ovennævnte bestemmelser ikke finder anvendelse, vil Tilsynsmyndigheden tage stilling til støtte ydet til lufthavne og statsstøtte på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). I det følgende redegøres der for, hvilke principper Tilsynsmyndigheden vil lægge til grund i sin vurdering.

(20)

EØS-aftalen er neutral med hensyn til en stats valg af henholdsvis offentligt- eller privatejede lufthavne . I spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger statsstøtte eller ej, er det afgørende punkt, om modtageren udøver økonomisk virksomhed eller ej . Der kan ikke herske tvivl om, at luftfartsselskaber udøver økonomisk virksomhed. På samme måde skal en lufthavn, når den udøver økonomisk virksomhed, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde betragtes som en virksomhed efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og statsstøttereglerne finder derfor anvendelse (11). Der kan ikke herske tvivl om, at luftfartsselskaber udøver økonomisk virksomhed. På samme måde skal en lufthavn, når den udøver økonomisk virksomhed, uanset sin juridiske status og finansieringsmåde betragtes som en virksomhed efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og statsstøttereglerne finder derfor anvendelse (12).

(21)

I »Aéroports de Paris«-dommen (13) statuerede Domstolen, at udøvelse af virksomhed med forvaltning og drift af lufthavne, som omfatter levering af lufthavstjenesteydelser til luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere i lufthavnen, er former for virksomhed af økonomisk karakter, idet de dels består i tilrådighedsstillelse af lufthavnsanlæg for luftfartsselskaber og forskellige tjenesteydere mod betaling af en afgift, som driftsselskabet frit fastsætter, dels er de nævnte former for virksomhed ikke afledt af udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed, og de kan adskilles fra aktiviteter i forbindelse med udøvelsen af disse beføjelser. Lufthavnens driftsselskab udøver således i princippet økonomisk virksomhed efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, som statsstøttereglerne finder anvendelse på.

(22)

Ikke alle lufthavnsoperatørens aktiviteter i en lufthavn er dog nødvendigvis af økonomisk karakter. Der må sondres mellem de forskellige former for virksomhed for at fastslå, om de er af økonomisk karakter eller ej (14).

(23)

Som Domstolen påpeger, er virksomhed, som normalt henhører under statens ansvar i udøvelsen af beføjelser som offentlig myndighed, ikke af økonomisk karakter og er ikke omfattet af statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der kan f.eks. være tale om sikkerhed, luftkontrol, politi og toldvæsen. Generelt skal finansieringen af disse aktiviteter være strengt begrænset til at opveje de omkostninger, de afføder, og må ikke bruges til i stedet at finansiere andre økonomiske aktiviteter (15). Som Kommissionen har forklaret i sin meddelelse af 10. oktober 2001 efter begivenhederne den 11. september 2001, er det »indlysende, at selv om visse foranstaltninger pålægges luftfartsselskaberne og andre aktører inden for sektoren som f.eks. lufthavne, udbydere af ground handlingstjeneste og flyveledelse, må offentlig finansiering heraf ikke give anledning til, at der ydes driftsstøtte, der er uforenelig med traktaten«.

(24)

Visse former for virksomhed, som lufthavnene udøver, kan af den kompetente offentlige myndighed anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Myndigheden pålægger i så fald lufthavnsoperatøren en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at almenhedens interesse tilgodeses på passende måde. Under sådanne omstændigheder kan lufthavnsoperatøren kompenseres af de offentlige myndigheder for de ekstra omkostninger, som forpligtelsen til offentlig tjeneste medfører. Det kan i denne forbindelse ikke udelukkes, at administrationen af en lufthavn i undtagelsestilfælde kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Den offentlige myndighed kan således pålægge en sådan lufthavn forpligtelser til offentlig tjeneste — hvis den f.eks. ligger i en isoleret region — og eventuelt beslutte at kompensere den herfor. Det skal dog bemærkes, at driften af en lufthavn som helhed som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ikke bør omfatte aktiviteter, der ikke er direkte forbundet med dens grundlæggende aktiviteter som anført under punkt 43.iv.

(25)

Tilsynsmyndigheden skal i denne sammenhæng henvise til Domstolens dom i Altmark-sagen (16), som har skabt retspraksis på dette område. Domstolen har statueret, at kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte efter artikel 87 i EF-traktaten, når følgende fire kriterier er opfyldt:

(26)

Når de betingelser, der er fastsat i Altmark-dommen, er opfyldt, udgør kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som pålægges en lufthavnsoperatør, ikke statsstøtte.

(27)

Offentlig finansiering af lufthavne, der ikke opfylder de ovennævnte betingelser, kan udgøre statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, når den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen.

(28)

Konkurrencen mellem lufthavne kan vurderes på baggrund af luftfartsselskabernes valgkriterier og navnlig ved at sammenligne en række faktorer som f.eks. arten af den tilbudte lufthavnsservice og af de berørte kunder, befolkning eller økonomisk aktivitet, overbelastning, adgang over land og endvidere størrelsen af afgifterne for benyttelse af lufthavnsinfrastruktur og -service. Afgiftsniveauet er et væsentligt element, fordi offentlig finansiering af en lufthavn vil kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne på et kunstigt lavt niveau for at tiltrække trafik og i betydelig grad kan fordreje konkurrencen.

(29)

Tilsynsmyndigheden skønner dog i forbindelse med disse retningslinjer, at de kategorier, der er beskrevet i punkt 7 kan tjene som indikator for, i hvilket omfang lufthavne er i konkurrence med hinanden og dermed i hvilket omfang en offentlig finansiering af en lufthavn kan virke konkurrencefordrejende.

Offentlig finansiering af nationale lufthavne og EØS-lufthavne (kategori A og B) vil således normalt blive anset for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen. Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse.

(30)

Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge regler for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D.

Enhver foranstaltning, der kan udgøre statsstøtte til en lufthavn, skal derfor anmeldes, således at dens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen kan undersøges, eventuelt sammen med dens forenelighed med EØS-aftalens rette funktion.

(31)

Kommissionens afgørelse af 13. juli 2005 om anvendelsen af EF-traktatens artikel 86 på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste finder anvendelse, når lufthavne i kategori D har fået overdraget en opgave af almindelig økonomisk interesse. Kompensationer for offentlig tjeneste, der udgør statsstøtte, er imidlertid fritaget for anmeldelsespligten, så længe kompensationen opfylder visse betingelser fastsat i denne afgørelse (17). Kommissionsafgørelsen er endnu ikke blevet inkorporeret i EØS-aftalen.

(32)

I henhold til EØS-aftalens artikel 125 berører aftalen på ingen måde de regler om ejendomsret, der gælder i de kontraherende stater. Det betyder, at de kontraherende stater kan eje og lede virksomheder og erhverve aktier eller andre andele i offentlige eller private virksomheder.

(33)

Dette princip medfører, at Tilsynsmyndigheden hverken må straffe eller begunstige offentlige myndigheder, som erhverver kapitalandele i visse selskaber. Det er heller ikke Tilsynsmyndighedens opgave at udtale sig om virksomhedernes valg mellem forskellige finansieringsformer.

(34)

Derfor skelnes der i disse retningslinjer ikke mellem de forskellige typer begunstigede med hensyn til deres juridiske struktur eller deres tilhørsforhold til enten den offentlige eller den private sektor, og alle henvisninger til lufthavne eller virksomheder, som administrerer dem, omfatter alle typer juridiske enheder.

(35)

Disse principper om ikke-diskrimination og lighed fritager i øvrigt ikke de offentlige myndigheder eller de offentlige virksomheder for at anvende konkurrencereglerne.

(36)

Uanset om der er tale om offentlig finansiering af lufthavne eller finansiering, som offentlige myndigheder direkte eller indirekte har ydet luftfartsselskaber, vil Kommissionen derfor vurdere, om der foreligger statsstøtte, ved at undersøge, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforhøjelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (18).

(37)

Domstolen har præciseret, at »det lighedsprincip, som regeringerne har påberåbt sig som et almindeligt gældende princip i forholdet mellem de offentlige og de private virksomheder, forudsætter, at de to grupper af virksomheder befinder sig i sammenlignelige situationer. Inden for rammerne af den til enhver tid bestående lovgivning fastlægger de private virksomheder imidlertid deres produktions- og handelsstrategi ud fra navnlig rentabilitetshensyn. De beslutninger, offentlige virksomheder træffer, kan på den anden side være påvirket af helt andre faktorer, nemlig når de offentlige myndigheder søger at varetage samfundsinteresser på en måde, som kan påvirke disse beslutninger«. (19). Det er derfor helt afgørende, hvilke udsigter til profit den markedsøkonomiske aktør, der stiller midlerne til rådighed, har.

(38)

EU-domstolene har ligeledes præciseret, at en offentlig investors handlemåde skal sammenlignes med den forventede handlemåde hos en privat investor, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (20). Disse betragtninger passer særlig godt på situationen med investeringer i infrastruktur.

(39)

Enhver anvendelse af statsmidler, som EFTA-staterne eller de offentlige myndigheder yder til lufthavnsoperatører eller luftfartsselskaber, skal derfor analyseres i lyset af disse principper. Hvis EFTA-staterne eller myndighederne handler ligesom en privat økonomisk aktør i ovennævnte betydning, udgør de pågældende fordele ikke statsstøtte.

(40)

Hvis de offentlige midler derimod stilles til rådighed for en virksomhed på vilkår, der er lempeligere (dvs. med lavere omkostninger) end de vilkår, en privat økonomisk aktør ville tilbyde en virksomhed i en sammenlignelig finansiel og konkurrencemæssig situation, vil førstnævnte virksomhed opnå en fordel, som har karakter af statsstøtte.

(41)

Hvad angår startstøtte, er det muligt, at en offentlig lufthavn tilstår et luftfartsselskab finansielle fordele af sine egne midler fra sin økonomiske aktivitet, og at dette ikke udgør statsstøtte, hvis den offentlige lufthavn beviser, at den handler som privat investor ved hjælp af f.eks. en virksomhedsplan, hvori rentabilitetsudsigterne for lufthavnens økonomiske aktivitet godtgøres. Hvis en privat lufthavn modsat yder finansieringer, som i virkeligheden blot er en omfordeling af offentlige midler, som den har modtaget af en offentlighed enhed med henblik herpå, betragtes disse tilskud som statsstøtte, i og med at beslutningen om at redistribuere de offentlige midler må tilskrives de offentlige myndigheder.

(42)

Anvendelsen af dette princip om den private investor og dermed formodningen om, at der ikke er tale om støtte, forudsætter, at hele den økonomiske model, der gælder for den investerende operatør, er pålidelig: en lufthavn, som ikke finansierer sine investeringer eller ikke afholder de dermed forbundne omkostninger eller hvis driftsomkostninger til dels afholdes via offentlige midler, uden at der er tale om almennyttige opgaver, kan almindeligvis ikke betragtes som en markedsøkonomisk privat operatør, hvilket dog skal undersøges i hvert enkelt tilfælde; det vil derfor være yderst vanskeligt at anvende ovennævnte ræsonnement på en sådan lufthavn.

(43)

En lufthavns aktiviteter kan opdeles i følgende kategorier:

(44)

Nærværende retningslinjer gælder for samtlige lufthavnsaktiviteter, undtagen sikkerhedsopgaver, flyvekontrol eller enhver anden aktivitet, som påhviler en EFTA-stat inden for rammerne af dens beføjelser som offentlig myndighed (21).

(45)

I dette afsnit behandles støtte til opførelse af lufthavnsinfrastruktur og udstyr i egentlig forstand eller direkte støttefaciliteter som defineret i ovenstående punkt 43.i og 44.

(46)

Infrastruktur er grundlaget for lufthavnsoperatørens økonomiske virksomhed. Men via disse infrastrukturer kan en stat også påvirke f.eks. den regionale økonomiske udvikling, den fysisk planlægning og transportpolitikken.

(47)

En lufthavnsoperatør bør, i og med at den udøver økonomisk virksomhed i den betydning, der er fastlagt i Domstolens dom (jf. punkt 21), finansiere omkostningerne ved anvendelse eller opførelse af infrastruktur, som den forvalter, med sine egne midler. Derfor kan der, hvis en EFTA-stat (også på regionalt eller lokalt niveau) uden at handle som en privat investor stiller lufthavnsinfrastruktur til rådighed for en operatør uden nogen passende finansiel modydelse, eller hvis en operatør modtager offentlig støtte til at finansiere infrastruktur, være tale om, at operatøren opnår en økonomisk fordel til skade for sine konkurrenter, hvorfor en sådan foranstaltning skal anmeldes og undersøges på baggrund af statsstøttereglerne.

(48)

Kommissionen og Tilsynsmyndigheden har allerede tidligere haft lejlighed til at præcisere, på hvilke betingelser transaktioner som f.eks. salg af jord og bygninger (22) eller privatisering af en virksomhed (23) efter deres opfattelse ikke rejser problemer med statsstøtte. Det er almindeligvis tilfældet, hvis salget finder sted til markedspris, navnlig hvis prisen fremkommer efter et tilstrækkelig publiceret, offentligt, ubetinget og ikke-diskriminerende udbud, som sikrer ligebehandling af potentielle tilbudsgivere. Med forbehold af forpligtelserne i forbindelse med de gældende regler og principper for offentlige indkøb og koncessioner, der måtte finde anvendelse, gælder samme ræsonnement i princippet tilsvarende for offentlige myndigheders salg eller tilrådighedsstillelse af infrastruktur.

(49)

Det er imidlertid ikke muligt på forhånd at udelukke forekomsten af støtteelementer i absolut alle tilfælde. Der kan f.eks. foreligge statsstøtte, hvis det viser sig, at infrastrukturen er tildelt en forudbestemt operatør, som derved opnår en uberettiget fordel, eller at en uforklarlig forskel mellem salgsprisen og en nylig opførelsespris giver køberen en uberettiget fordel.

(50)

Især vil det, hvis lufthavnsoperatøren får stillet ekstra infrastruktur, der ikke var forudset på tidspunktet for tildelingen af den eksisterende infrastruktur, til rådighed, være nødvendigt, at operatøren betaler en leje, som svarer til markedsværdien og bl.a. afspejler omkostningerne til denne nye infrastruktur og den periode, i hvilken den udnyttes. Hvis der i den oprindelige kontrakt desuden ikke var forudset en udbygning af infrastrukturen, vil det bl.a. være nødvendigt, at den ekstra infrastruktur er nøje forbundet med driften af den eksisterende infrastruktur, og at formålet i operatørens oprindelige kontrakt fortsat er det samme.

(51)

Hvis det ikke er muligt at udelukke, at der forekommer statsstøtte, skal foranstaltningen anmeldes. Hvis det bekræftes, at der er tale om statsstøtte, vil den pågældende måske kunne erklæres støtte forenelig, bl.a. efter artikel 61, stk. 3, litra a), b) eller c), og artikel 59, stk. 2, og eventuelt gennemførelsesbestemmelserne dertil. Med henblik herpå vil Tilsynsmyndigheden bl.a. undersøge, om

(52)

Tilsynsmyndigheden mener i princippet, at en lufthavnsoperatør ligesom enhver anden økonomisk aktør skal dække de normale omkostninger ved forvaltningen og vedligeholdelsen af lufthavnsinfrastruktur med egne midler. Enhver offentlig finansiering, der ydes hertil, vil således reducere de udgifter, lufthavnsoperatøren normalt ville skulle afholde som led i sin daglige virksomhed.

(53)

En sådan finansiering udgør ikke statsstøtte, hvis den udgør en kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som lufthavnsoperatøren har fået pålagt i overensstemmelse med de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen (24). I alle andre tilfælde skal driftstilskud betragtes som statsstøtte. Som anført under afsnit 30A.3.1 i disse retningslinjer, kan en sådan statsstøtte kun betragtes som forenelig med EØS-aftalen, når der er tale om ugunstigt stillede regioner og betingelserne i artikel 61, stk. 3, litra a) eller c), er opfyldt, eller når støtten opfylder betingelserne i artikel 59, stk. 2, er nødvendig for udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod de kontraherende parters interesse.

(54)

Med hensyn til anvendelsen af EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, har Kommissionen (jf. punkt 31 i disse retningslinjer) i sin afgørelse af 13. juli 2005 om anvendelse af traktatens artikel 86 på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fastslået, at kompensationer for offentlig tjeneste, der udgør statsstøtte til lufthavne i kategori D, er forenelige, forudsat at visse betingelser er opfyldt (25).

(55)

Tilsynsmyndigheden vil derfor undersøge, om lufthavnen faktisk har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig interesse, og kontrollere, at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne i forbindelse med opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste.

(56)

Forpligtelsen til offentlig tjeneste skal være overdraget lufthavnen ved en eller flere officielle akter, idet de enkelte EFTA-stater kan beslutte, hvilken form disse skal antage. Disse akter skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne identificere de specifikke omkostninger i forbindelse med den offentlige tjeneste og navnlig angive:

(57)

Ved beregningen af kompensationsbeløbet skal de omkostninger og indtægter, der skal tages i betragtning, inkludere alle omkostninger og indtægter i forbindelse med udførelsen af tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse. Hvis den pågældende lufthavnsoperatør har andre særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal indtægterne herfra også medregnes (26). Der kræves derfor et gennemsigtigt regnskabssystem og regnskabsadskillelse mellem operatørens forskellige aktiviteter.

(58)

Groundhandling er en kommerciel aktivitet, der over en tærskel på 2 mio. passagerer om året er åben for konkurrence, jf. direktiv 96/67/EF (27). En lufthavnsoperatør, der optræder som leverandør af groundhandling-ydelser, kan anvende forskellige tariffer for de groundhandling-afgifter, der faktureres luftfartsselskaberne, hvis disse forskelle afspejler omkostningsforskelle i relation til arten eller omfanget af den service, der er ydet (28).

(59)

Under tærsklen på 2 mio. passagerer kan en lufthavnsoperatør, der leverer groundhandling-ydelser, eventuelt foretage udligning mellem indtægter og tab på rent kommercielle aktiviteter (som f.eks. groundhandling eller forvaltning af en parkeringsfacilitet), men dette gælder ikke de offentlige midler, som lufthavnsoperatøren har modtaget som lufthavnsmyndighed eller udbyder af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Hvis der ikke er konkurrence om groundhandling-aktiviteten, skal operatøren imidlertid være særlig påpasselig med ikke at overtræde de nationale bestemmelser eller EØS-aftalens bestemmelser, og navnlig ikke udøve misbrug af dominerende stilling i strid med EØS-aftalens artikel 54 (hvor det bl.a. forbydes virksomheder med en dominerende stilling på fællesskabsmarkedet eller en væsentlig del heraf at anvende ulige vilkår for samme ydelser over for forskellige luftfartsselskaber, som derved stilles ringere i konkurrencen).

(60)

Over tærsklen på 2 mio. passagerer skal groundhandling-aktiviteterne være selvbærende, og der må ikke foregå nogen krydssubsidiering med lufthavnens andre kommercielle indtægter eller offentlige midler, som lufthavnsoperatøren har modtaget som lufthavnsmyndighed eller udbyder af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.

(61)

De mindre lufthavne har ofte ikke passagerer nok til at nå op på den kritiske størrelse og rentabilitetstærsklen.

(62)

Der findes ingen præcise tal for, hvor rentabilitetstærsklen ligger. Regionsudvalget skønner, at tærsklen ligger på 1,5 mio. passagerer om året, hvorimod Cranfield Universitys undersøgelse peger på, at der er behov for mellem 500 000 og 1 mio. passagerer om året, og at der er forskel på de enkelte lande og på den måde, lufthavnene organiseres på (29).

(63)

Selv om nogle regionale lufthavne kan klare sig godt, fordi de får tilført passagerer fra luftfartsselskaber, der varetager forpligtelser til offentlig tjeneste (30) eller fordi de nationale myndigheder har iværksat støtteordninger af social karakter, foretrækker flyselskaberne velfungerende og velplacerede hovedlufthavne, som kunderne hurtigt kan komme videre fra, og som de er vant til at benytte, og hvor selskaberne har fået tildelt ankomst- og afgangstider, som de ikke ønsker at miste. Desuden har den lufthavns- og luftfartspolitik, som er ført i mange år, og de investeringer, der er foretaget, i mange tilfælde bevirket, at trafikken er blevet koncentreret omkring storbyerne.

(64)

Derfor er luftfartsselskaberne ikke altid indstillet på at løbe den risiko, der er forbundet med at åbne ruter fra ukendte og uafprøvede lufthavne, hvis de ikke tilskyndes til det. Tilsynsmyndigheden vil på den baggrund kunne acceptere, at der midlertidigt ydes offentlig støtte til luftfartsselskaberne på visse betingelser, hvis de dermed tilskyndes til at oprette nye ruter eller indsætte flere afgange fra regionale lufthavne og kan tiltrække et passagertal, som gør det muligt for dem at nå op på rentabilitetstærsklen inden for et begrænset tidsrum. Tilsynsmyndigheden vil sørge for, at denne form for støtte ikke begunstiger store lufthavne, der allerede har en betydelig international trafik og i det store og hele drives på markedsmæssige vilkår.

(65)

I betragtning af det generelle mål om intermodalitet og optimal udnyttelse af infrastruktur, der er forklaret ovenfor, vil det imidlertid ikke kunne accepteres, at der ydes startstøtte til en ny luftrute, der svarer til en højhastighedstogrute.

(66)

Kommissionen har desuden fastlagt retningslinjerne for en harmonisk udvikling af disse regioner (31). Strategien for udvikling heraf er opdelt i tre hoveddele: bidrag til at afhjælpe de vanskelige adgangsforhold, forbedring af konkurrenceevnen og fremme af den regionale integration for at mindske konsekvenserne af deres beliggenhed i udkanten af den europæiske økonomi.

(67)

Det er baggrunden for, at Kommissionen accepterer at anvende mere lempelige forenelighedskriterier på startstøtte til ruter fra regionerne i den yderste periferi, bl.a. hvad angår intensitet og varighed, og ikke vil rejse indvendinger mod denne form for støtte til ruter til nabotredjelande.

Tilsynsmyndigheden finder, at tilsvarende regler for støttens intensitet og varighed kan accepteres for de regioner, der er omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, og for tyndt befolkede regioner.

(68)

Finansielle startincitamenter giver, undtagen i de tilfælde hvor de offentlige myndigheder handler ligesom en privat markedsøkonomisk aktør (se afsnit 30A.3.2.4), støttemodtagerne en række fordele og kan dermed direkte skabe fordrejninger mellem virksomheder, i og med at de mindsker modtagernes driftsomkostninger.

(69)

De kan således indirekte påvirke konkurrencen mellem lufthavnene ved at medvirke til, at lufthavne udvikles, eller tilmed ved at anspore et selskab til at flytte fra en lufthavn til en anden og til at overføre en rute fra en EØS-lufthavn til en regional lufthavn. Derfor vil de normalt udgøre statsstøtte og skulle anmeldes til Tilsynsmyndigheden.

(70)

På baggrund af ovennævnte mål og de store vanskeligheder, som lanceringen af en ny rute kan medføre, vil Tilsynsmyndigheden kunne godkende denne form for støtte, hvis følgende betingelser er opfyldt:

(71)

Kumulation: Startstøtte kan ikke kumuleres med andre former for støtte, der ydes til driften af en rute som f.eks. støtte af social karakter eller kompensationer for forpligtelser til offentlig tjeneste. Der må heller ikke ydes en sådan støtte, hvis adgangen til en rute er begrænset til et enkelt luftfartsselskab i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 2408/92 (37), navnlig stk. 1, litra d). I overensstemmelse med proportionalitetsreglerne må støtten heller ikke kumuleres med andre former for støtte til finansiering af de samme omkostninger, heller ikke selv om denne støtte udbetales i en anden stat.

(72)

Startstøtte skal anmeldes til Tilsynsmyndigheden. Tilsynsmyndigheden opfordrer EFTA-staterne til at anmelde statsstøtteordninger snarere end individuel støtte, således at der kan opnås større geografisk kohærens inden for EØS-området. Støtte eller støtteordninger, der ikke fuldt ud opfylder ovenstående kriterier, men i sidste instans vil føre til en tilsvarende situation, vil eventuelt blive vurderet af Tilsynsmyndigheden i hvert enkelt tilfælde.

(73)

Hvis en virksomhed har modtaget ulovlig statsstøtte, hvorom Tilsynsmyndigheden har truffet en negativ beslutning med påbud om tilbagebetaling, og tilbagebetalingen ikke har fundet sted i henhold til artikel 14 i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, skal der ved undersøgelsen af enhver form for støtte til lufthavnsfinansiering eller startstøtte tages hensyn til såvel den kumulerede virkning af tidligere og ny støtte som den omstændighed, at den tidligere støtte ikke er blevet tilbagebetalt (38).

(74)

I overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen foreslår Tilsynsmyndigheden, at EFTA-staterne ændrer deres eksisterende ordninger for statsstøtte, der falder ind under disse retningslinjer, for at bringe dem i overensstemmelse hermed senest den 1. juni 2007. EFTA-staterne opfordres til skriftligt inden den 1. juni 2006 at bekræfte, at de er indforstået med disse forslag.

(75)

Såfremt en EFTA-stat ikke skriftligt inden denne dato har bekræftet sin accept, vil Tilsynsmyndigheden anvende artikel 19, stk. 2, i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen og om nødvendigt indlede den i denne artikel omhandlede procedure.

(76)

Disse retningslinjer træder i kraft, så snart de er vedtaget af Tilsynsmyndigheden. Anmeldelser, der indgår til Tilsynsmyndigheden før denne dato, vil blive vurderet på grundlag af de på anmeldelsestidspunktet gældende regler.

Tilsynsmyndigheden vil undersøge foreneligheden af enhver form for støtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur eller startstøtte, som ydes uden dens godkendelse og dermed i strid med artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen på grundlag af nærværende retningslinjer, hvis man er begyndt at yde støtten, efter at retningslinjerne er vedtaget. I andre tilfælde vil den undersøge sagen på grundlag af de regler, der gælder på det tidspunkt, hvor man begynder at yde støtten.

(77)

Tilsynsmyndigheden skal oplyse EFTA-staterne og alle berørte parter om, at den agter at foretage en tilbundsgående evaluering af anvendelsen af disse retningslinjer fire år efter, at de er taget i anvendelse. Resultaterne af evalueringen kan eventuelt føre til, at Tilsynsmyndigheden reviderer nærværende retningslinjer.