Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om adgang til abonnentnet"

(2001/C 14/20)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 20. september 2000 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Den 11. juli 2000 henviste ØSU's præsidium det forberedende arbejde til Sektionen for Transport, Energi, Infrastruktur og Informationssamfundet.

Da sagen var hastende, udpegede Det Økonomiske og Sociale Udvalg på sin 376. plenarforsamling den 19. oktober 2000 Claude Cambus til hovedordfører og vedtog følgende udtalelse med 77 stemmer for og 1 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Telekommunikationssektoren er i konstant udvikling på det teknologiske område. Udviklingstempoet forstærkes af det faktum, at styringen af de fysiske og immaterielle net og tjenester, den består af, hovedsageligt bygger på den mest moderne informationsteknologi. Telesektoren bidrager afgørende til spredning af de nye informationsteknologier og dermed til gennemførelsen af EU's målsætninger for videns- og informationssamfundet.

1.2. Det er grunden til, at teleoperatørerne direkte er blevet bedt om inden udgangen af 2000 at tilbyde hurtig, nem og billig adgang til Internettet såvel for erhvervslivet som for borgerne. Med dette for øje stilles der i konklusionerne fra de europæiske topmøder i Lissabon og Feira krav om, at medlemsstaterne senest den 1. januar 2001 åbner for konkurrencen på abonnentnet.

1.3. Siden direktivet fra 1996, som senest skulle være gennemført den 1. januar 1998, har telekommunikationssektoren juridisk set ligget helt åben for konkurrence. Enhver ny operatør kan i dag gå ind i denne erhvervssektor og konkurrere med de etablerede telekommunikationsselskaber. De nye teknologier har for øvrigt været en årsag og et middel til at øge konkurrencen. Eksempelvis har GSM givet nye operatører mulighed for at skabe en kundekreds gennem rimelige investeringer. Derimod kan målet om at åbne for konkurrence på et område som betjening af alle telefonabonnenter uden undtagelse ikke nås på kort sigt, medmindre de etablerede operatører får pligt til at give konkurrerende operatører adgang til det sidste led i telefonnettet: abonnentkredsløbet.

1.4. Abonnentkredsløbet er det fysiske kredsløb mellem kunden og teleoperatørens lokalcentral eller tilsvarende anlæg i abonnentnettet. Det består af kobberpar, som indtil for nylig ikke samtidig kunne overføre taletelefoni og digital information. For at levere digital information til abonnenter var det nødvendigt med et særligt supplerende trådpar af typen ISDN (Integrated Services Data Network). For ca. et år siden gjorde det teknologiske fremskridt det muligt i samme kobberpar og samtidigt at overføre såvel taletelefoni som de såkaldte xDSL-tjenester, dvs. digitale datatransmissionstjenester (der er 50 til 100 gange hurtigere end de eksisterende tjenester).

1.5. Abonnentkredsløbene er opbygget i takt med udviklingen af abonnentnet for taletelefoni. Operatørernes eksklusivrettigheder var nødvendige, fordi investeringerne var store og tilbagebetalingstiden lang, og fordi der var et politisk ønske om en universel tjeneste. Abonnentkredsløbene er kommet i fokus for de etablerede selskaber og de nye udbydere, der ønsker adgang til dette sidste led i nettet, så de kan tilbyde abonnenter nye tjenester.

1.6. I teorien kan de allerede gøre det, men det kræver opbygning af konkurrerende materielle eller immaterielle anlæg (f.eks. abonnentnet for radiotransmission). Da EU ville sakke endnu længere bagud på informationsteknologiområdet, hvis man skulle vente på tidskrævende opbygning af konkurrerende net og/eller net, der bygger på andre teknologier, ser Kommissionen det som den eneste løsning at åbne for adgangen til abonnentnettet. Det var også den beslutning, der blev truffet på Det Europæiske Råds møder i Lissabon og Feira.

1.7. Teknisk set indeholder forslaget til forordning tre begreber: fuld adgang (til abonnentkredsløb), fælles brug (af abonnentkredsløb) og samhusning af en ny udbyders udstyr med henblik på at realisere fuld adgang eller fælles brug. De to tekniske muligheder, fuld adgang og fælles brug, er ikke økonomisk neutrale.

2. Resumé af Kommissionens forslag

2.1. Forslaget indgår i en ny lovgivningsramme, der omfatter alle transmissionsnet og -tjenester, og som skal sikre konkurrencen på markedet for elektronisk kommunikation(1). Forordningens formål er dobbelt:

- at tilvejebringe et retsgrundlag for de nationale tilsynsmyndigheder, der ellers kunne få svært ved at gennemføre kravet om fuld adgang til abonnentkredsløb og dermed nå det mål, som blev opstillet på Det Europæiske Råds møder i Lissabon og Feira,

- at muliggøre en harmonisering af adgangen til abonnentkredsløb på EU-plan med henblik på at undgå konkurrenceforvridninger.

2.2. Forordningens eksistensberettigelse forklares i præamblens betragtninger:

2.2.1. Abonnentnettet er fortsat et af de segmenter af det liberaliserede telekommunikationsmarked, hvor der er mindst konkurrence. De nye udbydere på markedet har ikke en udbredt alternativ netinfrastruktur og kan ikke med de traditionelle teknologier opnå de stordrifts- og omfangsfordele, som operatører med en stærk markedsposition på fastnetområdet har.

2.2.2. Adgang til abonnentnettet berører i øjeblikket mest netoperatører, som har en stærk markedsposition, og investeringer i alternativ infrastruktur skal kunne give mulighed for en rimelig rentabilitet, idet dette kan fremme dens udbredelse i områder, hvor den endnu har ringe udbredelse.

2.2.3. Et krav om at åbne for adgang til kobberabonnentkredsløb bør kun stilles til de netoperatører, som de nationale tilsynsmyndigheder har udpeget som værende i besiddelse af en stærk markedsposition i henhold til de relevante EU-bestemmelser.

2.2.4. Reglerne for omkostningsberegning og prisfastsættelse for adgang til abonnentkredsløb og tilhørende faciliteter (f.eks. samhusning og fast transmissionskapacitet) bør være gennemskuelige, ikke-diskriminerende og objektive for at sikre retfærdige vilkår. Reglerne for prisfastsættelse bør sikre, at leverandøren af abonnentkredsløbet kan få dækket de relevante omkostninger samt opnå en rimelig fortjeneste.

2.2.5. Anmeldte operatører bør under den nationale tilsynsmyndigheds kontrol offentliggøre et fyldestgørende standardtilbud på adgang til abonnentkredsløb inden for en kort tidsfrist og helst på Internettet, således at der skabes gennemskuelige og ikke-diskriminerende markedsvilkår.

2.2.6. Målsætningen om at skabe harmoniserede rammer for adgang til abonnentnet kan ikke opfyldes af medlemsstaterne i tide og med tilstrækkelig sikkerhed og ensartethed i henhold til gældende national ret eller EF-lovgivning. Målsætningen kan derfor bedre gennemføres på EU-plan. Forordningen går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målene.

2.3. Forslaget til forordning indeholder 5 artikler

2.3.1. I artikel 1 "Anvendelsesområde" præciseres det, at operatører med en stærk markedsposition identificeres af de nationale tilsynsmyndigheder, som anmelder dem til Kommissionen.

2.3.2. I artikel 2 "Definitioner" defineres:

- "adgang til abonnentkredsløb": både fuld adgang for den nye udbyder og fælles brug af abonnentnet,

- "fælles brug af abonnentkredsløb": den nye udbyder får adgang til ikke-talefrekvensspektret, mens det etablerede selskab bevarer talefrekvensspektret,

- "samhusning": den nye udbyder får de nødvendige fysiske og tekniske ressourcer til at kunne tilslutte sig det etablerede selskabs anlæg.

2.3.3. I artikel 3 "Principper for fuld adgang til abonnentkredsløb" fastsættes den 31. december 2000 som sidste frist for anmeldte operatører til at give andre udbydere fuld adgang til deres abonnentkredsløb på gennemskuelige og ikke-diskriminerende vilkår. Anmeldte operatører får pligt til at give nye udbydere adgang til ethvert termineringspunkt på kobberabonnentkredsløbet eller en del af det. Inden samme dato skal de anmeldte operatører offentliggøre et standardtilbud (beskrivelse af indhold, vilkår og priser) for adgang til abonnentkredsløb og tilhørende faciliteter, herunder samhusning.

2.3.4. I artikel 4 "Myndighedstilsyn" præciseres det, at de nationale tilsynsmyndigheder har kompetence til - om nødvendigt - at kræve ændringer af standardtilbuddet, så længe der ikke er tilstrækkelig konkurrence på abonnentnettet. De kan også gribe ind for at løse tvister mellem selskaber om anvendelsen af forordningen.

2.3.5. I artikel 5 meddelelse det, at forordningen træder i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

3. Generelle bemærkninger

3.1. Forordningsforslagets hensigtsmæssighed

3.1.1. Der er ikke tidligere vedtaget forordninger for telekommunikationssektoren, så dette forslag er en premiere. Spørgsmålet om adgang til abonnentnet vil hermed blive adskilt fra andre bestemmelser, der indgår i revurderingen af lovgivningen om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester. Vigtigst er det, at en forordning ikke skal omsættes til national lovgivning af medlemsstaterne og derfor er det bedste middel til en hurtigere gennemførelse af de bestemmelser, den indeholder.

3.1.2. ØSU er enig i, at informationssamfundets teknologier og tjenester bør udbredes så hurtigt og bredt som muligt til såvel virksomheder som enkeltpersoner. Telekommunikationssektorens liberalisering, der på lovgivningsplanet indledtes i 1996, vandt først indpas inden for de mest lovende aktiviteter såsom telefoni over store afstande, hvor det har taget konkurrenterne et år at etablere sig. Den sene åbning af konkurrencen på abonnentnettet kan ikke alene forklares med utilstrækkelige lovgivningsinstrumenter. Årsagen er snarere, at de teknologiske metoder er meget "unge" (xDSL), og at de alternative operatørers interesse i starten har samlet sig om de mest rentable områder.

3.1.3. ØSU finder det derfor uomgængeligt, at der gøres en indsats for at fremskynde offentlighedens adgang til de nye muligheder for adgang til Internettet og for datatransmissionstjenester, som xDSL-applikationerne har muliggjort. Den målsætning, der blev opstillet på EU-topmøderne i Lissabon og Feira, om at EU skal være førende i konkurrencen på verdensplan, hvad angår videns- og informationssamfundets applikationer, indebærer størst mulig udbredelse af disse applikationer i alle miljøer samt kapacitet til at sikre, at abonnenter, som allerede udnytter internettets muligheder, umiddelbart får opfyldt deres ønske om endelig at få højhastighedsadgang til Internettet gennem den tilslutning til telefonnettet, de allerede har.

3.2. Forordningsforslagets indhold

3.2.1. På det økonomiske plan indeholder forslaget bestemmelser om adgang til abonnentnettet på vilkår, der sikrer dækning af omkostningerne og et rimeligt afkast til operatøren, der stiller nettet til rådighed. Det finder ØSU rimeligt i betragtning af det udbytte af investeringen, enhver operatør har ret til at forvente af de anlæg, han udvikler.

3.2.1.1. ØSU præciserer endvidere, at prisen for adgang også bør være neutral i forhold til teknologiske valg. En for høj pris ville tilskynde nye udbydere til at investere i nyt konkurrerende udstyr, hvilket ikke nødvendigvis er velbegrundet, mens en for lav pris ville få dem til at prioritere adgangen til kobberkredsløbet uden at foretage en seriøs undersøgelse af mere økonomiske teknologier. Det er derfor vigtigt at understrege, at priserne bør ligge så tæt på den økonomiske virkelighed som muligt.

3.2.2. Teknisk set indeholder forslaget til forordning tre begreber: fuld adgang (til abonnentkredsløb), fælles brug (af abonnentkredsløb) og samhusning af en ny udbyders udstyr med henblik på at realisere fuld adgang eller fælles brug. Forslaget nævner også muligheden for kun at give adgang til en del af kobberabonnentkredsløbet.

3.2.3. Kommissionens forslag er baseret på de teknologiske og tekniske muligheder for at adskille traditionel taletelefoni fra de nye xDSL-tjenester. ØSU ønsker her at understrege, at de nationale tilsynsmyndigheder skal sikre, at de nye udbydere ikke lidt efter lidt af kommercielle grunde fjerner sig fra den oprindelige hensigt med den fælles brug af abonnentkredsløb og udbyder taletelefoni via xDSL.

4. Særlige bemærkninger

4.1. Anvendelsesområde

4.1.1. ØSU er enig i Kommissionens definition i afsnittet, der omhandler anmeldte operatører af faste offentlige telefonnet. Det ville dog være hensigtsmæssigt samme sted at tilføje, at de nationale tilsynsmyndigheder har fuld frihed til i samme ånd at behandle misbrug af en stærk markedsposition i andre afgrænsede tilfælde end i forbindelse med faste offentlige telefonnet, f.eks. nyere radio- og tv-kabelnet.

4.2. Betingelserne for adgang

4.2.1. ØSU bifalder fuldt ud de anmeldte operatørers pligt til at imødekomme anmodninger om "fuld adgang", dvs. at hele abonnentkredsløbet udlejes til en ny udbyder uden ændring af ejerskabet. Denne løsning udmærker sig ved at være enkel. Den forudsætter, at den nye operatør kan sikre levering af både taletelefonitjenester og de nye højhastighedstransmissioner af digitale data. Men den giver også den nye udbyder mulighed for at give taletelefonitjenesten i underentreprise til en anden operatør, han selv vælger - f.eks. til den etablerede anmeldte operatør i de tilfælde, hvor abonnenten ønsker det på grund af loyalitet over for sit "gamle" selskab.

4.2.2. ØSU bifalder ligeledes den i forordningen indeholdte forpligtelse til at give delvis adgang til abonnentkredsløbet: "fælles brug af abonnentkredsløb", hvor den etablerede operatør fortsat anvender talefrekvensspektret, mens den nye udbyder udelukkende får adgang til ikke-talefrekvensspektret.

4.2.3. Denne tekniske bestemmelse bør efter ØSU's mening i praksis være ledsaget af en kommerciel sikkerhedsklausul - nogle medlemsstater har allerede sådan en - ifølge hvilken overgangen til fuld adgang for den nye udbyder sker automatisk, når abonnenten opsiger sit taletelefoniabonnement hos det etablerede selskab.

4.3. Kommercielle bestemmelser

4.3.1. ØSU er enig i, at anmeldte operatører skal forpligtes til at offentliggøre et standardtilbud på adgang til abonnentkredsløb. ØSU finder det rimeligt, at den generelle forpligtelse til at gøre prisangivelser tilgængelige via massemedier som Internettet kun omfatter tjenester, der selv er så generelle, at prisen på dem kan lægges fast uafhængigt af de lokale vilkår. ØSU mener, at dette bør gælde for "fuld adgang til abonnentkredsløb". For de øvrige tjenesters vedkommende (især samhusning) bør standardtilbuddet oplyse om de tekniske bestemmelser i detaljer. Priserne bør fastlægges efter behandling af anmodningerne sag for sag under hensyntagen til de lokale vilkår og til princippet om, at ethvert tilbud skal være omkostningsbaseret eller bygge på markedspriserne.

4.3.2. Hvad prisen for adgang til abonnentkredsløb angår, fastslås det i forslagets artikel 4, at den skal overholde princippet om omkostningsægthed. Her bør det præciseres, hvilke typer omkostninger det drejer sig om, nemlig de gennemsnitlige, langsigtede meromkostninger, der er de eneste, som kan garantere en fair og bæredygtig konkurrence i overensstemmelse med forordningens hensigt samt sikre teknologisk neutralitet.

4.3.2.1. ØSU mener ud fra samme synspunkt, at prisen for fælles brug af abonnentnet bør evalueres på et grundlag, der som minimum svarer til prisen for fuld adgang minus det faste abonnement på taletelefonitjenesten.

4.4. Det er nødvendigt at indsætte en bestemmelse, der fastslår princippet om ophævelse af alle hidtil gældende regler, når først markedet for højhastighedsadgang er blevet konkurrencedygtigt. Kommissionen bør på denne baggrund hvert andet år udarbejde en rapport til Rådet, Europa-Parlamentet og ØSU om konkurrencesituationen på markedet for højhastighedsadgang og foreslå ophævelse af forordningen, når tiden er inde.

5. Konklusioner

5.1. ØSU støtter fuldt ud forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning, eftersom det vil give medlemsstaterne og de nationale tilsynsmyndigheder et solidt retsgrundlag for åbningen af adgangen til abonnentkredsløb på vilkår, der er harmoniseret på EU-plan, inden den 31. december 2000.

5.2. Ved fastsættelsen af priser på grundlag af princippet om omkostningsægthed må det nødvendigvis præciseres, at det drejer sig om de gennemsnitlige, langsigtede meromkostninger, så man undgår økonomiske skævvridninger, der tilskynder til forkerte valg eller hæmmer udviklingen af de økonomisk mest fordelagtige metoder.

5.3. Efter ØSU's opfattelse bør forordningen indeholde klare bestemmelser om revision inden for den fælles rammelovgivning, når konkurrencen inden for de pågældende tjenester skønnes at have nået et tilfredsstillende niveau.

Bruxelles, den 19. oktober 2000.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Jf. Kommissionens forslag til direktiv om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, KOM(2000) 393 endelig, samt ØSU's udtalelse TEN/057.