Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om "Kommissionens forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 92/79/EØF, direktiv 92/80/EØF og direktiv 95/59/EF for så vidt angår punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak"

(2002/C 36/22)

Rådet for Den Europæiske Union besluttede den 5. april 2001 under henvisning til EF-traktatens artikel 262 at anmode om Det Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om det ovennævnte emne.

Det forberedende arbejde henvistes til ØSU's Sektion for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed, som udpegede José Bento Gonçalves til ordfører. Sektionen vedtog sin udtalelse den 24. september 2001.

Det Økonomiske og Sociale Udvalg vedtog på sin 385. plenarforsamling af 17.-18. oktober 2001, mødet den 18. oktober 2001, følgende udtalelse med 87 stemmer for, 30 imod og 15 hverken for eller imod.

1. Indledning

1.1. Den gældende ordning (direktiv 95/59/EØF) for punktafgiftsstrukturen og -satserne for forarbejdet tobak trådte i kraft den 1. januar 1993. Under udarbejdelsen af denne ordning ønskede Kommissionen en fuldstændig harmonisering af punktafgifterne for forarbejdet tobak, men Rådet ville kun gå med til en harmonisering af afgiftsstrukturen og fastsættelse af minimumsafgifter.

1.2. For cigaretters vedkommende skal medlemsstaterne i henhold til den afgiftsstruktur, der er fastsat på EU-plan, opkræve både en proportionel komponent (værdibaseret), som beregnes på grundlag af den maksimale detailpris, og en specifik komponent (pr. stk.). Disse to elementer skal tilsammen udgøre mindst 57 % af detailprisen for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. (Den specifikke del af afgiften skal udgøre mellem 5 % og 55 % af den samlede afgiftsbyrde, inkl. moms).

1.3. For andre former for forarbejdet tobak end cigaretter, dvs. cigarer, cigarillos, tobak til rulning af cigaretter osv., kan medlemsstaterne vælge mellem tre forskellige afgiftsstrukturer: en proportionel afgift, en specifik afgift eller en kombination af begge.

1.3.1. Direktiv 92/80/EØF fastsætter følgende minimumssatser for ovennævnte produkter: 5 % af detailsalgsprisen for cigarer og cigarillos (eller 10 EUR pr. 1000 stk.); 30 % eller 25 EUR pr. kg for finskåren tobak (til rulning); 20 % eller 19 EUR for anden røgtobak.

1.4. I henhold til direktiv 92/79/EØF skal Kommissionen hvert tredje år forelægge Rådet en rapport evt. med forslag til ændring af direktiverne. Med udgangspunkt i denne rapport undersøger Rådet minimumsafgiften og afgiftsstrukturen, som i dag er fastsat i direktiv 95/59/EØF. Rådet skal vedtage eventuelle ændringer enstemmigt efter høring af Europa-Parlamentet.

1.5. Det er altså med udgangspunkt i denne tredje rapport (de to foregående blev fremlagt i 1995 og 1998) og efter anmodning fra visse medlemsstater, at Kommissionen foreslår en mere gennemgribende revision af punktafgiftsstrukturen og -satserne for cigaretter og andre former for forarbejdet tobak.

2. Kommissionens forslag

2.1. I sin rapport konstaterer Kommissionen, at der mellem nogle af medlemsstaterne stadig er meget store prisforskelle på tobaksvarer på trods af den gældende forordning om afgiftsstrukturen. Kommissionen anslår, at forskellen i afgiftsprovenuet for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse er 400 %.

2.1.1. Kommissionen begrunder sine forslag med, at de ud over at afhjælpe forstyrrelsen af det indre marked vil modvirke smugling og bidrage til en forbedring af EU-borgernes sundhed.

2.2. For at mindske de deraf følgende forvridninger af markedet går Kommissionen i sit forslag ind for større konvergens eller harmonisering af afgifterne og dermed af afgiftssystemet.

2.2.1. Hvad angår afgiftsordningen for cigaretter foreslår Kommissionen, at der ud over den nuværende ordning indføres en fast afgift på 70 EUR pr. 1000 stk. cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse. Medlemsstaternes punktafgifter skal følgelig opfylde to krav: 57 %-incidensreglen og et minimumsbeløb på 70 EUR pr. 1000 stk., hvis det første kriterium ikke resulterer i et afgiftsbeløb over denne grænse.

2.2.1.1. Kommissionen foreslår dog, at medlemsstater, hvor afgiften på cigaretter, udgør mindst 100 EUR pr. 1000 stk., ikke er forpligtet til at opfylde 57 %-kriteriet.

2.2.2. Endelig stiller Kommissionen spørgsmålstegn ved det hensigtsmæssige i, at medlemsstaterne hidtil har kunnet opkræve en prisuafhængig minimumspunktafgift for cigaretter i markedets lavere ende, såfremt afgiftsbeløbet ikke udgør mere end 90 % af afgiftsbeløbet for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse.

2.2.2.1. Kommissionen foreslår denne 90 %-regel ændret, således at den eneste betingelse er, at medlemsstaterne ikke må opkræve en minimumsafgift på billigere cigaretter, som overstiger den punktafgift, der opkræves for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse.

2.2.3. For finskåren tobak foreslår Kommissionen en gradvis tilnærmelse af afgiftssatserne for tobak til rulning til satserne for cigaretter gennem en forhøjelse af minimumssatsen fra de nuværende 30 % til 39 % eller fra de nuværende 25 EUR til 34 EUR i 2004.

2.3. Hvad angår cigarer og cigarillos foreslår Kommissionen at ændre definitionen af dem for at undgå, at cigaretter sælges som cigarer og cigarillos og dermed nyder godt af en mere gunstig afgiftsordning, skønt der i virkeligheden er tale om cigaretter, der bør beskattes som sådanne.

2.4. Til sidst foreslår Kommissionen at forlænge perioden mellem gennemgangene af afgiftssatserne og -afgiftsstrukturen fra tre til fire år, for at den kan få bedre mulighed for at evaluere det indre markeds funktion.

3. Generelle bemærkninger

3.1. ØSU beklager, at Kommissionen ikke har kunnet overskue alle de konsekvenser, som dets forslag vil få for hele tobakssektoren (til forskel fra fabrikanterne af tobak og andre tobaksvarer er de europæiske tobaksproducenter ikke blevet hørt). ØSU kan godt se det velbegrundede i de mål, som Kommissionen sigter imod, men det tvivler på, at de rent faktisk kan opfyldes. Dette gælder også forbedringen af det indre markeds funktion, begrænsningen af smugling, forbrugernes sundhed osv.

3.2. ØSU minder om, at skattepolitikken endnu henhører under medlemsstaternes kompetence, og at Fællesskabet kun skal sørge for, at de nødvendige betingelser for varernes fri bevægelighed er til stede med henblik på gennemførelsen af det indre marked. Men dette indre marked, som er karakteriseret ved ophævelse af de hindringer, der har været mellem medlemsstaterne for den fri bevægelse for varer, personer, tjenesteydelser og kapital, fungerer.

3.2.1. Man skal ikke tro, at man kan komme smugling til livs ved at harmonisere afgiftssatserne på et højere niveau. Ganske vist vil smugling mellem EU-lande (som egentlig ikke er smugling, eftersom afgifterne faktisk er betalt i én medlemsstat) være mindre tillokkende, men desværre vil smugling fra lande uden for EU (og i dette tilfælde er der ikke betalt nogen afgift) såsom Central- og Østeuropa eller andre egne af verden helt sikkert tage til og også være farligere, fordi ulovlige produkter, som er uegnede for konsum, vil kunne komme ind i EU ad denne vej.

3.2.1.1. ØSU mener, at smugling bør bekæmpes ved hjælp af kontrol, som skal varetages af de berørte medlemsstaters kompetente myndigheder (i samarbejde med Kommissionens tjenestegrene), især gennem det samarbejde, som kontrolmyndighederne i forskellige lande har indledt.

3.2.2. I sin rapport omtaler Kommissionen også grænsehandelen, som medfører tab af afgiftsprovenu for nogle medlemsstater. Ikke desto mindre er denne handel for det første fuldt lovlig (hvis de mængder, som er fastsat i direktiv EØF/92/12 ikke overskrides), og for det andet skaber det ikke problemer for det indre marked, men er derimod et tegn på, at markedet er dynamisk og fungerer godt(1).

3.2.2.1. Af visse undersøgelser fremgår det klart, at grænsehandel ikke kun kan tilskrives afgiftsforskelle mellem to medlemsstater, men at andre faktorer også spiller ind. Grænsehandel findes i mange andre erhvervssektorer, og der er almindelig enighed om, at det er til økonomisk fordel for forbrugerne.

3.3. Kommissionen foreslår, at der indføres et fast afgiftsbeløb på 70 EUR pr. 1000 stk. cigaretter for cigaretter i den mest efterspurgte prisklasse ud over den krævede minimumsprocentsats, men ØSU frygter, at dette vil medføre for store prisstigninger i visse lande, hvilket vil få konsekvenser, som Kommissionen ikke har taget højde for.

3.3.1. ØSU minder om, at Kommissionen i 1972 i forbindelse med vedtagelsen af afgiftsharmoniseringstiltag for cigaretter støttede følgende to principper(2):

- afgiftsstrukturen skal sikre, at detailpriserne giver et sandt billede af nettoprisforskellene, så konkurrencen ikke forvrides;

- de krav om tilpasning, der stilles til medlemsstaterne, skal være sammenlignelige.

3.3.1.1. Kommissionens forslag vil på den ene side kræve en langt større tilpasning af de lande, som har valgt den værdibaserede komponent (som regel producentlande med lavere priser excl. afgift), end af de lande, som har valgt den specifikke komponent. Desuden vil forskelle i de afgiftsfrie priser ikke længere afspejles korrekt. Af de berørte lande er det kun Portugal, som anvender en specifik afgift, der afviger fra den obligatoriske minimumssats på 5 %(3).

3.3.1.2. Dette kan påvirke priserne betydeligt, og ifølge Kommissionen vil indvirkningen ligge i denne størrelsesorden:

- +11 % for Luxembourg

- +16 % for Portugal

- +18 % for Grækenland

- +18 % for Italien

- +30 % for Spanien (andre undersøgelser anslår 38 %).

For de central- og østeuropæiske landes vedkommende skønnes indvirkningen på priserne at blive endnu større - i de fleste tilfælde mellem 150 % og 200 % - hvorved der kan opstå alvorlige vanskeligheder ved anvendelsen af denne nye regel.

3.3.1.3. ØSU undrer sig derfor over, hvad der fik Kommissionen til så brat at ændre holdning og indføre en mere specifik ordning, som risikerer at få karakter af et prisudligningssystem baseret på tvang. Skønt Kommissionen understreger, at forskellene i medlemsstaternes BNP udtrykt i købekraftsenheder (75 %) ikke står mål med forskellene i cigaretpriser (over 400 %), er det sandsynligt, at Kommissionens forslag vil resultere i prisniveauer, som er uforenelige med levefoden i visse lande.

3.3.2. De europæiske producenter vil blive alvorligt ramt af denne nye situation og det samme gælder hele følgeindustrien. Den vil også få alvorlige konsekvenser for beskæftigelsen i regioner, der som oftest ligger i ugunstigt stillede områder i Sydeuropa.

3.3.2.1. Den traditionelle tobaksindustri i Europa, der producerer lokale produkter til moderate priser vil blive ugunstigt stillet i forhold til store internationale virksomheder, som i kraft af deres reklameindsats og image kan sætte sig på markedets dyrere ende (når afgifterne stiger, vil forbrugerne gå over til enten meget billige produkter eller luksusvarer, som med de nye afgifter vil koste næsten det samme som lokale produkter, der førhen kunne fås til lavere priser).

3.4. ØSU stiller også spørgsmålstegn ved disse forslags indvirkning på forbrugernes sundhed. I øvrigt er der endnu ingen undersøgelse, som har kunnet påvise, at en prisstigning kan få tobaksforbruget til at falde.

3.4.1. Der ligger forslag om mærkning af cigaretter og andre tobaksvarer, som allerede har denne funktion, og de træder snart i kraft(4).

3.4.2. En forhøjelse af afgifterne på "lavprisvarer", tobak til rulning (som var et alternativ for forbrugerne), cigarillo- og cigarlignende produkter, der muligvis ikke bør kategoriseres som sådanne, vil få indsmuglingen fra lande uden for EU til at stige og dermed fremme indførelsen i EU af potentielt farlige produkter. En prisudligning, som har til formål at gøre visse substitutionsprodukter mindre attraktive, er et meget uheldigt tilbageskridt for EU's konkurrencepolitik. Det vil kun gå ud over de forbrugere, som har den svageste købekraft.

3.4.3. Da Kommissionens forslag ikke har samme konsekvenser for alle operatører eller cigaretproducenter i de forskellige lande, eftersom det kun er cigaretterne i den mest efterspurgte prisklasse, som berøres, må der frygtes en veritabel priskrig, hvilket ikke nødvendigvis vil være til gavn for hverken folkesundhedspolitikken eller afgiftsprovenuet i medlemsstaterne.

3.5. ØSU er også bekymret over de konsekvenser, som ansøgerlandenes tiltrædelse kan få dels for deres hjemmemarked for cigaretter, dels for det indre marked, som det ser ud i dag. De overgangsforanstaltninger, der nævnes i Kommissionens rapport, vil helt sikkert ikke løse dette problem.

3.6. Kommissionen bør sammen med medlemsstaterne foreslå effektive midler til bekæmpelse af det sorte marked for tobak, som medfører enorme tab af afgiftsprovenu og forvrider markedet. Kommissionens rapport kommer ikke ind på dette vigtige spørgsmål.

3.7. Endelig er ØSU enig med Kommissionen i, at en revision hvert fjerde år i stedet for hvert tredje vil give bedre mulighed for at vurdere, hvorledes det indre marked fungerer.

4. Konklusioner

4.1. ØSU vil gerne endnu en gang understrege, at det generelt deler bekymringen over de problemer, som Kommissionen prøver at finde en løsning på (bekæmpelse af smugling og beskyttelse af forbrugernes sundhed). Imidlertid tyder ØSU's gennemgang på, at Kommissionens forslag ikke vil få den forventede effekt, og at det foreslåede instrument ikke er velegnet.

4.2. Hverken forbrugerne, producenterne, industrien (mht. beskæftigelse), forhandlerne eller medlemsstaterne vil få nogen som helst gavn af dette forslag.

4.3. ØSU bemærker, at Kommissionens forslag ikke vil mindske afgiftsforskellene mellem de forskellige medlemsstater, men tværtimod øge disse forskelle, hvilket ikke fremmer harmoniseringen.

4.4. Endelig fremgår det af Kommissionens rapport, at det mandat, den fik af medlemsstaterne til at undersøge afgifter og særskatter "foruden tobak også vedrørte alkoholholdige drikkevarer og mineralolier"(5). Derfor forstår ØSU ikke, hvorfor der kun er udarbejdet et forslag om tobak.

4.5. ØSU er altså af den opfattelse, at så længe harmoniseringen af tobaksafgifterne ikke indgår i en samlet afgiftspakke, og så længe Rådet ikke er indstillet på at tage fat på dette spørgsmål, bør den nuværende situation opretholdes. Ved denne nødvendige samlede gennemgang (af produkter og afgiftssystemets forskellige komponenter) bør navnlig momsforskellene, som er større end afgiftsforskellene, tages med i betragtning.

Bruxelles, den 18. oktober 2001.

Göke Frerichs

Formand for

Det Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) EF-Domstolen har henvist til dette forhold i en dom afsagt den 2. april 1998 (sag C-296/95).

(2) Direktiv EF 72/464 og 77/805.

(3) Bilag C til Kommissionens rapport: EL 5,09 %, E 5 %, I 5 %, L 15 % og P 41,6 %.

(4) KOM(1999) 594 endelig.

(5) KOM(2001) 133 endelig, bind I, kapitel II, punkt 2.1, s. 7.