ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN

Ledsagedokument til

KOMMISSIONENS FORORDNING (EU) nr. …/.. af XXX om overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF

KOMMISSIONENS FORORDNING (EU) nr. …/.. af XXX om verifikation af rapporter om drivhusgasemissioner og rapporter om tonkilometer og akkreditering af verifikatorer i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF

1.         PROBLEMAFGRÆNSNING

Problemet er allerede afgrænset i forbindelse med den konsekvensanalyse, der ledsagede forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF (EU's emissionshandelssystem) som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF (revision af EU's emissionshandelssystem), der indfører en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen for at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.

Overvågning og rapportering

Overvågning og rapportering på anlægsniveau er en af hjørnestenene i kvotehandelssystemet, jf. artikel 14 i direktivet om EU's emissionshandelssystem (direktiv 2003/87/EF). Afgørelse 2007/589/EF indfører retningslinjer for overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner og indeholder standardkrav til overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner for anlæg omfattet af direktivet om EU's emissionshandelssystem.

Den konsekvensanalyse, der blev gennemført som led i udarbejdelsen af udkastet til en revision af direktivet om EU's emissionshandelssystem[1], konstaterede, at der er stor variation i medlemsstaternes og de kompetente myndigheders gennemførelse af overvågnings- og rapporteringskravene. Den overordnede konklusion var, at der ikke var lige vilkår i Unionen, når det gælder overvågning og rapportering, hvilket resulterer i forskellige nøjagtighedsniveauer. Fraværet af lige vilkår og de deraf følgende unøjagtigheder kan bringe den miljømæssige integritet og systemets troværdighed i fare og sandsynligvis medføre større omkostninger end nødvendigt.

Desuden har de evalueringsprojekter, der er udført på vegne af Kommissionen og adskillige medlemsstater, påpeget, at den primære udfordring for den videre forbedring af overholdelsen af EU's emissionshandelssystem er manglende gennemsigtighed, information om kvalitet og ensartethed, der kan medføre mistillid samt yderligere omkostninger. Ydermere er det konstateret, at det resulterende/eksisterende system svækkes af de varierende overvågnings- og rapporteringsregler og ansvarsområder i medlemsstaterne.

Verifikation og akkreditering af verifikatorer

Med hensyn til verifikation og akkreditering af verifikatorerne blev der konstateret lignende problemer[2]. Verifikationen af overvågningsrapporter er vigtig, da driftsledere, der undervurderer deres emissioner, ikke bare vil drage fordel heraf (ved at overdrage mindre kvoter end nødvendigt), men også vil underminere systemets miljømæssige integritet. Direktivet om EU's emissionshandelssystem og afgørelse 2007/589/EF, der fastlægger retningslinjer for overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner, regulerer kun visse grundlæggende krav og aspekter af verifikationsprocessen. Derudover er det overladt til hver enkelt medlemsstat selv at udvikle specifikke, nationale retningslinjer for verifikation. Hvad angår akkrediteringen af verifikatorer, har der vist sig et lignende blandet billede af medlemsstater, der vedtager en lang række forskellige standarder for akkreditering af verifikatorer. Disse uoverensstemmelser har ført til ulige konkurrencevilkår og et ineffektivt indre marked med højere omkostninger eller unødige forhindringer til følge, især for verifikatorer, der er villige til at stille deres ydelser til rådighed i forskellige medlemsstater.

Akkrediteringens rolle er at forbedre kvalitetsniveauet af verifikationen af årlige emissionsrapporter og samtidig sikre en overordnet harmonisering inden for systemet som fastlagt i artikel 15 i direktivet om EU's emissionshandelssystem. I denne kontekst henviser udkastet til forordningen om akkreditering og verifikation til det eksisterende, bredere lovgrundlag for akkreditering, der er fastlagt i Rådets forordning 2008/765/EF af 9. juli 2008, særlig artikel 4, stk. 1, der fastsætter, at "hver enkelt medlemsstat udpeger ét enkelt nationalt akkrediteringsorgan", og artikel 13, ifølge hvilken "Kommissionen sikrer, at sektorspecifikke ordninger kortlægger, hvilke tekniske specifikationer der er nødvendige for at overholde det kompetenceniveau, der kræves ...". Denne forordning var også genstand for en konsekvensanalyse[3].

Nærhedsprincippet

Set ud fra nærhedsprincippet er Unionens indsats, som foreslået i de to forordningsforslag, berettiget og nødvendig af følgende årsager:

Klimaforandringernes tværnationale karakter og behovet for at skabe et robust, sammenligneligt og sammenhængende system til overvågning, rapportering og verifikation af emissioner inden for Unionen er et vigtigt element, når det skal afgøres, om der er behov for en indsats fra Unionens side. National handling alene vil ikke kunne sikre en effektiv overholdelse af de pålagte forpligtelser og vil ikke alene være tilstrækkeligt til at nå de mål, der er fastsat i direktiv 2003/87/EF. Derfor har det været nødvendigt at skabe rammer på EU-niveau, der støtter gennemførelsen. De to foreslåede gennemførelsesforordninger er nødvendige for at etablere harmoniserede rapporteringsmetoder i det omfang, det er muligt, med fokus på de mest omkostningseffektive krav, mens der skabes de rette betingelser for gensidig anerkendelse. Forbedringer af rapporteringseffektiviteten er afgørende elementer med henblik på at opnå reduktionsmålene for emission af drivhusgasser. Reduktionen af drivhusgasemissioner kræver koordination på tværs af alle instrumenter, definition af fælles kriterier og fælles tidsperspektiver for rapportering for at muliggøre en retfærdig konsolidering af data fra medlemsstaterne på EU-niveau. Koordinationen af 27 forskellige systemer vil medføre flere omkostninger end oprettelsen af et enkelt, harmoniseret system.

Eftersom de overordnede forpligtelser aftales på EU-niveau, er det ligeledes mere effektivt at udvikle de nødvendige rapporteringsinstrumenter samt betingelserne for verifikation og for akkreditering af verifikatorer. En indsats på EU-niveau vil resultere i klare fordele sammenlignet med en indsats på medlemsstatsniveau, især hvad angår reduktion af risikoen for mangler, smuthuller, udsivning eller dobbelttælling. Ydermere er en indsats på EU-niveau den bedste måde at sikre lige konkurrencebetingelser for alle på og dermed gøre det muligt for verifikatorer at levere service af høj kvalitet i hele Unionen.

Proportionalitetsprincippet

Forslaget er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet af følgende årsager:

De to foreslåede forordninger går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå målene om at forbedre kvaliteten af dataene om klimaforandringer og sikre en uafhængig og upartisk verifikation af akkrediterede og kompetente verifikatorer i overensstemmelse med de krav, der er indeholdt i artikel 14 og 15 i direktiv 2003/87/EF.

Ydermere bidrager forslagene til Unionens overordnede mål om at nå Unionens Kyoto-mål for reduktion af drivhusgasemissioner, Unionens mål som fastlagt i energi- og klimapakken, Københavnsaftalen og beslutning 1/CP.16 ("Cancun-aftalen").

Forslagene indeholder et sæt regler for gennemførelse af overvågning og rapportering af kvotebelagte drivhusgasemissioner samt et verifikations- og akkrediteringssystem for verifikatorer, som, hvad angår praksis og procedurer, er i overensstemmelse med anlæggenes, driftsledernes og luftfartsoperatørerne behovene og kapacitet, herunder et konsekvent sæt bestemmelser til fordel for mindre anlæg.

Den aktuelle konsekvensanalyse er blevet revideret i overensstemmelse med udtalelsen fra Udvalget for Konsekvensanalyse og anbefalingerne heri. Udtalelsen blev afgivet efter en skriftlig procedure den 22. juli, efter at Generaldirektoratet for Klima havde svaret på den indledende konsekvensanalysetjekliste, der blev forelagt af Udvalget for Konsekvensanalyse den 19. juli 2011. Der er svaret udførligt på de spørgsmål, der blev rejst i tjeklisten, især med hensyn til følgende: brug af illustrative eksempler til problemafgrænsninger, definition af eksempler på "SMART"-mål, bedre definition af politikmuligheder, forsøg på at vurdere omkostninger og fordele ved foreslåede ændringer, bedre sammenligningsmuligheder med oversigtstabeller, en separat sektion om subsidiaritet og proportionalitet. Den reviderede konsekvensanalyse vil blive offentliggjort i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001. Ingen del af konsekvensanalysen er underlagt fortrolighed.

2.         FORORDNING OM OVERVÅGNING OG RAPPORTERING

2.1.      Generelle politikmål

De primære mål blev allerede identificeret i konsekvensanalysen, der fulgte med forslaget til direktiv 2009/29/EF. De er:

· At sikre en fælles indfaldsvinkel, for så vidt angår overvågning og rapportering med henblik på at garantere systemets miljømæssige effektivitet og integritet, og at forbedre omkostningseffektiviteten.

· At tilstræbe større konsekvens og gennemsigtighed, som på langt sigt kan medføre besparelser for alle involverede parter.

· At forbedre omkostningseffektiviteten i forbindelse med overvågnings- og rapporteringsstandarder, eftersom de forventes at forbedre tilliden til rapporterne til markedet og dermed positivt, omend indirekte, kan påvirke markedets effektivitet.

2.2.      Politiske løsningsmodeller

2.2.1.   Usikkerhedsvurderinger

Der er ingen fælles forståelse blandt de kompetente myndigheder, driftsledere og verifikatorer af, hvordan man vurderer den usikkerhed, der er forbundet med måling af eksisterende udstyr eller analyser. Løsningsmodel 1: Opretholde de eksisterende krav til overvågning og rapportering af drivhusgasemissioner (i det følgende benævnt ORD), for så vidt angår "usikkerhedsvurdering". ("Ingen politikændring")

Løsningsmodel 2: Gøre de aktuelle fremgangsmåder betydeligt mere pragmatiske og sammenlignelige. Resultatet vil være, at der sættes mere fokus på andre kvalitetskriterier, f.eks.: korrekt installation af udstyr, vedligeholdelse og kalibrering af instrumenter. ("Omfattende politikændring")

Forordningen om overvågning og rapportering klarlægger, i hvilket omfang der skal fremlægges bevis for usikkerhedsvurdering i overvågningsplanen, hvordan det skal vurderes af de kompetente myndigheder, og hvad der skal rapporteres i den årlige emissionsrapport. Der gives mulighed for mere ligetil fremgangsmåder for virksomheder med små emissionsmængder og enkle anlæg baseret på det udgangspunkt, der allerede er formuleret i ORD. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.2.2.   Harmoniseret fortolkning af urimelige omkostninger

Definitionen i punkt 2 i ORD af urimelige omkostninger fortolkes forskelligt af medlemsstaterne.

Løsningsmodel 1: Bevarelse af kravene fra ORD's gamle definition. ("Ingen politikændring")

Løsningsmodel 2: Klarlægning af, hvordan omkostninger og fordele beregnes og sammenlignes ved hjælp af en overvågningsmetode. Omkostninger skal omfatte en økonomisk afskrivningsperiode. Fordele skal beregnes som forbedringsfaktor ganget med referenceprisen. For at vise hvordan rimelige eller urimelige omkostningerne ved gennemførelse af et eller flere tiltag til opfyldelse af det højeste metodetrin[4] vil være, skal en virksomhedsleder evaluere omkostningerne ved gennemførelse af tiltag for at forbedre måling, prøvetagning og/eller analytisk nøjagtighed mod de opnåede fordele. ("Begrænset politikændring") Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.2.3.   Overførsel af CO2

De aktuelle bestemmelser i ORD kan føre til udsivning af CO2 fra systemet og til unøjagtigheder i de nationale opgørelser, da mange aktiviteter ikke kan afspejles her. Der findes ingen fælles forståelse af gennemførelsen af bestemmelserne om overført CO2.

Løsningsmodel 1: Bevarelse af kravene i ORD's punkt 5.7. ("Ingen politikændring")

Løsningsmodel 2: Mulighed for at fratrække overført CO2 fra rapporterede emissioner vil kun være tilladt i tilfælde af overførsel til kulstofopsamling og -lagring (hvor langsigtet opbevaring er garanteret og forbliver kontrolleret inden for EU's emissionshandelssystem). Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.2.4.   Behandling af fast og flydende biomasse, herunder bæredygtighedskriterier

Direktivet om EU's emissionshandelssystem har allerede fastlagt, at 'biomasse' har en emissionsfaktor på nul, hvilket derfor resulterer i nul-rapportering af CO2-emissioner. Biomasse i forbindelse med EU's emissionshandelssystem er aktuelt kun defineret i ORD. Denne definition skal opdateres for at være mere i overensstemmelse med en fælles europæisk definition på biomasse og med en vedvarende energipolitik. Især for at forhindre fortsat brug af visse faste og flydende biobrændsler, der nu anses for at være ubæredygtige. Direktivet 2009/28/EF om vedvarende energi (i det følgende benævnt DVE) fastlægger bæredygtighedskriterier for faste og flydende biobrændsler, hvor vedvarende energi gennem biomasse støttes på økonomisk vis. Tre løsningsmodeller er blevet overvejet.

Løsningsmodel 1: Bevarelse af ORD-definitionen. ("Ingen politikændring ") Der vil ikke være nogen overensstemmelse med DVE. Denne løsningsmodel vil fortsat være til fordel for en begrænset tilgang til biomasse og bringe integriteten i EU's emissionshandelssystem i fare.

Løsningsmodel 2: Ændring til en DVE-kompatibel definition men uden forpligtelser med hensyn til bæredygtighedskriterier. Denne fremgangsmåde vil bevare 0-klassificeringen for biomasse, men det vil ikke åbne op for bæredygtighedskriterierne. ("Kun DVE-definition") Denne løsningsmodel besvarer kun delvist overensstemmelsesspørgsmålet med DVE og vil fortsat bringe integriteten i EU's emissionshandelssystem i fare.

Løsningsmodel 3: Ændring til en DVE-kompatibel definition og krav om, at faste og flydende biobrændsler skal overholde DVE-bæredygtighedskriterier for at være kvalificeret til klasse 0. Denne løsningsmodel vil opfylde DVE og håndtere bæredygtighedskriterier for faste og flydende biobrændsler, som EU-kriterierne er blevet udviklet for. Økonomiske incitamenter, der understøtter bæredygtighedskriterierne, vil have en positiv effekt og sænke den økonomiske og administrative konsekvens ("DVE-definition plus bæredygtighedskriterier for faste og flydende biobrændsler").

Enhver yderligere løsningsmodel, der kunne udvikles, vil tage højde for mulige fremtidige politikændringer, der vil gå langt videre end omfanget af den aktuelle gennemførelsesforanstaltning. Især er indførelsen af brug af bæredygtighedskriterier for fast biomasse i EU's emissionshandelssystem ikke en levedygtig løsningsmodel på dette stadie, eftersom der ikke er nogen obligatoriske bæredygtighedskriterier for hele Europa, og forsyningen er primært lille og meget spredt. Løsningsmodel 3 foretrækkes som basis for organisering af overvågning og rapportering.

2.2.5.   Tilgang og frekvens i forbindelse med prøvetagning

ORD indeholder pragmatiske angivelser af krav til prøvetagning, og hvordan prøvetagningsfrekvensen fastsættes, hvor materialers karakteristik skal bestemmes ved analyse (f.eks. kulstofindholdet). Dog er der i praksis ingen fælles forståelse blandt de forskellige medlemsstater af, hvordan man skal gennemføre kravene til prøvetagning.

Løsningsmodel 1: Bekræftelse af ORD's pragmatiske tilgang. ("Ingen politikændring").

Løsningsmodel 2: Klarlæggelse af prøvetagningskravene og vurdering af anvendeligheden af standarder. Specifikt skal driftslederen fremlægge en prøvetagningsplan for den kompetente myndighed til godkendelse af hvert brændsel eller materiale. Denne fremgangsmåde vil være at foretrække på mellemlangt sigt, men desværre er det ikke i øjeblikket muligt at udvikle den inden for rammerne af udarbejdelsen af den aktuelle forordning om overvågning og rapportering. Dette skyldes en manglende viden og tidsbegrænsninger. Yderligt arbejde i denne sammenhæng kan udføres inden for det kommende, vejledende materiale, der ledsager gennemførelsen af forordningen om overvågning og rapportering. Løsningsmodel 1 foretrækkes.

2.2.6.   Rapportering af produktionsrelaterede data

I henhold til stk. 2 i artikel 14 af direktivet om EU's emissionshandelssystem: "Den i stk. 1 nævnte forordning [ ... ] kan også fastsætte krav til driftsledere om at rapportere emissioner, som er knyttet til produktionen af varer produceret af energiintensive industrisektorer, der kan være udsat for international konkurrence. I samme forordning kan der opstilles krav om, at disse oplysninger skal verificeres af en uafhængig verifikator. Kravene kan omfatte rapportering af emissionsniveauer fra elproduktion, som er omfattet af fællesskabsordningen, i forbindelse med produktionen af sådanne varer.""

Løsningsmodel 1: Ingen angivelse af overvågningskravene i forordningen om overvågning og rapportering. ("Ingen politikændring"). Løsningsmodel 1 vil bevare fokus på reguleringen af emission af drivhusgasser og bekræfte systemets miljømæssige integritet og effektivitet.

Løsningsmodel 2: Gennemførelse af produktionsrelaterede dataovervågningskrav. Udvikling af rapporteringskrav for henholdsvis produktionsdata og elforbrug. Udvikling af definitioner for begge. ("Omfattende ændring") Forordningen om overvågning og rapportering ser på årlige drivhusgasemissioner. Overvågning og rapportering af produktionsrelaterede data vil være bedre placeret i konteksten af den såkaldte "benchmarking" afgørelse[5]. Løsningsmodel 1 foretrækkes.

2.2.7.   Forenklede procedurer og krav

Løsningsmodel 1: Bevarelse af ORD's aktuelle, forenklede krav. ("Ingen politikændring ") Denne løsningsmodel vil ikke være tilstrækkelig til at sikre omkostningseffektivitet for virksomheder med små emissionsmænger, især på grund af den ulige gennemførelse på medlemsstatsniveau.

Løsningsmodel 2: Yderligere forenklede procedurer og krav vil blive udviklet. Den primære er, at driftslederen kan fremlægge en forenklet overvågningsplan for den kompetente myndighed. Der vil være en undtagelse angående forbedringsrapporten for anlæg med små emissionsmængder (mindre end 25.000 ton CO2 p.a. eksklusive biomasse og før fradrag af overført CO2). Forordningen vil også muliggøre en forenklet overvågningsmetode for enkle anlæg. Dette vil betyde færre omkostninger for virksomheder med små emissionsmængder. Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.2.8.   Anvendelse af forbedringsprincippet

Løsningsmodel 1: Bevarelse af ORD's aktuelle krav til anvendelse af forbedringsprincippet. ("Ingen politikændring ") Denne mulighed resulterer i ulige gennemførelse af forbedringsprincippet. På denne måde vil en dynamisk og kvalitativ udvikling af overvågnings- og rapporteringsdelen af EU's emissionshandelssystem ikke blive sikret.

Løsningsmodel 2: Forbedring af anvendelsen af forbedringsprincippet med, som del af verifikationsprocessen, indførelse af klare forslag til at redegøre for anbefalede forbedringer af overvågningsmetode og udestående manglende overholdelse og fejlinformationer. ("Begrænset ændring") Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.2.9.   Informationsteknologi

Det juridiske grundlag for brug af it/dataudveksling til målings-, rapporterings- og kontrolsystemer er følgende tekst fra stk. 4 i artikel 14 i det reviderede direktiv om EU's emissionshandelssystem, 2009/29/EF: "Den i stk. 1 nævnte forordning kan indeholde krav om anvendelse af automatiserede systemer og dataudvekslingsformater med henblik på at harmonisere kommunikationen om overvågningsplanen, den årlige emissionsrapport og verifikationsaktiviteter mellem driftsledere, verifikatorer og de kompetente myndigheder."

Løsningsmodel 1: Der bliver ikke gjort noget, og situationen forbliver, som den er i ORD, hvor en elektronisk protokol til rapportering af emissioner endnu ikke er blevet offentliggjort. ("Ingen politikændring ") Denne mulighed vil fortsætte med at fremme en ulige tilgang til brug af IT inden for rammerne af EU's emissionshandelssystems målings-, rapporterings- og kontrolsystem, og det vil hæmme processen med sammenlignelighed og udveksling af bedste praksis blandt driftsledere.

Løsningsmodel 2: Kommissionen offentliggør standardiserede, elektroniske skabeloner eller filformatspecifikationer med det formål at fremlægge overvågningsplaner, årlige emissionsrapporter og ton-kilometer datarapport. Kommissionen iværksætter passende kvalitetskontrol og procedurer for vedligeholdelse af elektroniske skabeloner og filformatspecifikationer, som offentliggøres. ("Begrænset politikændring")

Bedste praksis i forbindelse med it-systemer og avancerede skabeloner med indbyggede, automatiserede kontroller kan potentielt styrke og forbedre overensstemmelsesstruktur og -praksis i EU's emissionshandelssystem.

Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

2.3.      Vurdering af de kumulative konsekvenser ved foretrukne muligheder

Sikring af en fælles tilgang for at garantere systemets miljømæssige effektivitet og integritet og forbedre omkostningseffektiviteten. Opfyldelse af dette mål vil medføre højere distributionsmæssig lighed mellem anlæg på tværs af EU. De valgte politikmuligheder bør alle bidrage til mindre handlefrihed for den kompetente myndighed med hensyn til vurdering af overvågnings- og rapporteringsplaner og derfor større lighed i måden, som driftsledere behandles på, og med henblik på de krav, der stilles til dem.

At søge større ensartethed og gennemsigtighed, som på langt sigt kan medføre besparelser for alle involverede parter. Ved bevarelse af uændrede betingelser for overvågning vil de usammenhængende fremgangsmåder, der er udviklet under ORD fortsat give fordel til anlæg i visse medlemsstater i forhold til lignende anlæg i andre medlemsstater, hvilket potentielt kan påvirke deres konkurrencedygtighed. De mange forskellige fremgangsmåder til tilladelser og overensstemmelse i de forskellige medlemsstater kan potentielt forårsage konkurrencemæssige problemer og tilsvarende tab af tillid til EU's emissionshandelssystem. De foretrukne løsningsmodeller bør alle give større sikkerhed, for så vidt angår krav, og begrænser dermed spillerummet for medlemsstater, driftsledere og verifikatorer.

Forenklingen af de eksisterende bestemmelser vil yderligere forbedre systemets gennemsigtighed.

Forbedring af omkostningseffektivitet i forbindelse med overvågnings- og rapporteringsstandarder, eftersom de forventes at forbedre tilliden til rapporter for markedet og dermed positivt, omend indirekte, kan påvirke effektiviteten af markedet. De udvalgte politiske løsninger vil sikre større omkostningseffektivitet og tillid til systemet ved at klarlægge de krav, der er forbundet med aktuelt kendte uklarheder og, hvor det er rimeligt, at bekræfte tilladte forenklinger.

Endelig skal vi understrege, at omkostninger er blevet overvejet separat. Inkludering af akkumulerede omkostninger ville ikke være videnskabeligt velfunderet og ville ikke i synderlig grad tilføre værdi, da vi har til formål at retfærdiggøre udvælgelsen af en bestemt løsning inden for selvstændige operationelle mål.

Med hensyn til de ni emner inden for overvågning og rapportering herunder er der blevet udviklet fem kategorier med hensyn til konsekvenser for nødvendige menneskelige og finansielle ressourcer. Kategorierne blev godkendt gennem en række udvalgte interviews med repræsentanter fra de kompetente myndigheder, verifikatorer og emissionshandelssystemets overensstemmelses-forums sekretariat.

I.       Betydelig reduktion af omkostninger og nødvendige ressourcer.

II.      En vis reduktion af omkostninger og nødvendige ressourcer.

III.     Ingen forventet ændring i omkostninger og nødvendige ressourcer.

IV.    En vis stigning i omkostninger og nødvendige ressourcer.

V.      Betydelig stigning i omkostninger og nødvendige ressourcer.

Oversigtstabel

Politiske løsninger || Ingen politikændring || Ændring || Omkostninger/besparelser

Usikkerhedsvurderinger || Bevarelse af ORD || Pragmatisk ændring * || Kategori I

Urimelige omkostninger || Bevarelse af ORD || Klarlæg hvordan beregning skal foretages * || Kategori II

Overførsel af CO2 || Bevarelse af ORD || Reguler overførsel * || Kategori III

Fast og flydende biomasse || Bevarelse af ORD || Opdater biomassedefinition, herunder bæredygtighedskriterier * || Kategori IV

Fremgangsmåde og frekvens i forbindelse med prøvetagning || Bevarelse af ORD* || Klarlæg krav til prøvetagning || Kategori III - Kategori IV

Rapportering af produktionsrelaterede data || Bevarelse af ORD* || Tilføj produktionsdatakrav || Kategori III

Forenklede procedurer og krav || Bevarelse af ORD || Yderlige forenkling * || Kategori II og I

Anvendelse af forbedringsprincippet || Bevarelse af ORD || Forbedring af forbedringsprincippet * || Kategori II

Informationsteknologi || Ingen handling udført || IT/dataudveksling for EU's emissionshandelssystems målings-, rapporterings- og kontrolsystemer * || Kategori II og I

* Foretrukne muligheder

3.         FORORDNING OM AKKREDITERING OG VERIFIKATION

3.1.      Generelle politikmål

De specifikke mål for verifikation og akkreditering blev også tidligere identificeret i konsekvensanalysen, der ledsagede forslaget til direktiv 2009/29/EF. De er: etablering af et ensartet og sammenligneligt niveau for verifikation og akkreditering, harmonisering af det indre marked for verifikations- og akkrediteringsydelser, forbedring af omkostningseffektivitet.

ORD fastlægger en grundlæggende tilgang til verifikationsaktiviteter, der stemmer overens med verifikationen som defineret i bilag V til EU's direktiv om handel med emissionsrettigheder. Baseret på de i bilag V angivne trin kombineret med relevant erfaring inden for revision fra andre områder, især inden for finansiel revision, har det europæiske akkrediteringssamarbejde (EA) opsat detaljerede retningslinjer for vurdering og akkreditering af verifikatorer og verifikationsorganer for EU's emissionshandelssystem (EA-dokument EA 6/03). I 2007 blev disse retningslinjer formelt anerkendt i det nye ORD og udgør nu grundlaget for EU's emissionshandelssystems verifikation og akkreditering i de fleste medlemsstater.

3.2.      Politiske løsningsmodeller

3.2.1.   Akkreditering og certificering af verifikatorer

Artikel 15 i direktiv 2009/29/EF giver et klart indtryk med hensyn til akkreditering af verifikatorer "Kommissionen vedtager en forordning om […] akkreditering af og tilsyn med verifikatorer."

Løsningsmodel 1:        Bekræftelse af verifikatorer udføres udelukkende af akkrediteringsorganer. Løsningsmodel 1 er den mulighed, der eksplicit nævnes i artikel 15 i direktiv 2009/29/EF. Løsningsmodel 1 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29.

Løsningsmodel 2:        Bekræftelse af verifikatorer udvides til også at omfatte nationale certificeringsorganer for bedst at tage hensyn til historiske foranstaltninger, der påvirker et lille antal medlemsstater. Denne løsningsmodel er fuldt ud i overensstemmelse med artikel 15 i direktiv 2009/29/EF og med artikel 5.2 i Rådets forordning 765/2008/EF, rammelovgivningen for akkreditering. Dette vil forbedre systemet og åbne op for certificering af verifikatorer som fysiske personer, en parallel og tilsvarende tilgang til akkreditering. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.2.2.   Gensidig anerkendelse af verifikatorer

Løsningsmodel 1:        Gensidig anerkendelse af verifikatorer er ikke kædet sammen med akkreditering. Denne mulighed tager ikke kravene i direktiv 2009/29/EF med i betragtning: "Kommissionen […] angiver de nøjere vilkår […] for gensidig anerkendelse

Løsningsmodel 2:        Gensidig anerkendelse af verifikatorer finder sted, hvis de er akkrediterede af akkrediteringsorganer eller certificerede af nationale myndigheder, der er underlagt en fagfællebedømmelse. Ifølge Rådets forordning 2008/765/EF skal verifikatorer, der er blevet akkrediteret af et fagfællebedømt akkrediteringsorgan, gensidigt accepteres på tværs af alle medlemsstater. Akkrediteringsorganerne udvikler feedbackmuligheder for verifikatorers præstationer. Denne løsningsmodel gør det den fri bevægelse af verifikatorer mulig på et sammenligneligt kvalitetsniveau. I modsætning til løsningsmodel 1 vil denne løsningsmodel fremme den overordnede harmonisering med hensyn til kvaliteten af verifikatorer og de udførte verifikationer.

Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.2.3.   Fagfællebedømmelse af akkrediteringsorganer

Rådets forordning 2008/765 (AR) kræver, at alle nationale akkrediteringsorganer skal underkaste sig en fagfællebedømmelse, som organiseres af det organ, der er anerkendt i henhold til artikel 14 af forordningen. Det organ, der aktuelt er anerkendt, er EA.[6]

Løsningsmodel 1: Fagfællebedømmelsen af akkrediteringsorganer hører udelukkende ind under EA. Som standard udfører EA regelmæssigt fagfællebedømmelser blandt dets medlemmer. Hvis dette overlades til en rutinehandling, kan det medføre en risiko for, at der ikke tage højde for relevant input fra kompetente myndigheder angående specifikke krav i forbindelse med EU's emissionshandelssystem.

Løsningsmodel 2: Specifikke krav i henhold til EU's emissionshandelssystem kan udvikles inden for fagfællebedømmelsen af akkrediteringsorganer. Denne mulighed vil gøre det muligt for EA at gennemføre mere passende fagfællebedømmelseskriterier i overensstemmelse med kravene i EU's emissionshandelssystem. Løsningsmodel 2 er fuldt ud i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.2.4.   Løbende tilsyn med verifikatorer og korrigerende foranstaltninger

Løsningsmodel 1: De kompetente myndigheder er berettiget til at evaluere kvaliteten af revisioner og foretage yderligere efterforskning, hvis ineffektive verifikatorer opdages. Denne løsningsmodel kan resultere i overlappende ansvarsområder mellem de forskellige involverede institutioner. Dette vil påvirke systemets overordnede effektivitet.

Løsningsmodel 2: Tilsyn med verifikatorer begrænses til akkrediteringsorganerne. ISO 17011 standarden, der kræver, at akkrediteringsorganerne udfører overvågning, giver mulighed for fortolkning af frekvensen af overvågning, og hvordan denne overvågning udføres. Manglen på input fra de kompetente myndigheder kan resultere i, at der ikke fremskaffes yderligere nyttig indsigt fra dem og utilstrækkelig verifikationskvalitet. Denne løsningsmodel vil ikke i tilstrækkeligt omfang håndtere effektiviteten af forordningen om overvågning og rapportering på grund af det faktum, at akkrediteringsorganerne ikke er fuldt ud bekendt med EU's emissionshandelssystem.

Løsningsmodel 3: Med hensyn til tilsyn med verifikatorer skal der etableres et effektivt system til meningsudveksling mellem akkrediteringsorganerne og de kompetente myndigheder. Derfor fastlægger forordningen om akkreditering og verifikation krav til informationsudveksling mellem de kompetente myndigheder og akkrediteringsorganerne. Denne mulighed vil forbedre kommunikation om gennemsigtighed og status for akkreditering af verifikatorer og opstille tydelige krav for alle medlemsstater. Det vil også maksimere den nyttige udveksling af information mellem akkrediteringsorganer og kompetente myndigheder på en omkostningseffektiv måde og uden dobbeltroller. Løsningsmodel 3 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 3 foretrækkes.

3.2.5.   Risikoanalyse

Løsningsmodel 1:        Bevarelse af de generelle krav angivet under litra b i punkt 10.4.2 i ORD. ("Ingen politikændring ") En effektiv risikoanalyse er vigtig for den overordnede planlægning af verifikationsøvelsen. En risikoanalyseproces, der ikke tager behørigt højde for driftslederens strategiske analyse og risikovurdering, kan resultere i enten en fejlbehæftet verifikationsudtalelse eller en ufuldstændig verifikationsøvelse, der kræver gentagelse af dele af processen og yderlige omkostninger for driftslederen.

Løsningsmodel 2:        Udvikling af mere specifikke krav til strategisk analyse og til driftslederens risikovurdering, herunder anbefalinger til forbedring. Denne mulighed vil opstille klare krav til både verifikators strategiske analyse og risikoanalyse i overensstemmelse med EA 6/03. Den vil beskrive, hvordan den strategiske analyse og risikoanalysen relaterer og udgør input til de efterfølgende påkrævede verifikationsaktiviteter (kontroller og datatest). Denne løsningsmodel anvendes allerede af størstedelen af medlemsstater med et acceptabelt konsekvensniveau. Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen IA i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.2.6.   Forenklede procedurer og krav

Løsningsmodel 1: Medlemsstater kan tillade verifikatorer at benytte forenklede verifikationsplaner og -procedurer for driftsledere og luftfartøjsoperatører, såfremt visse betingelser, der senere skal bekræftes (af Kommissionen), opfyldes. Denne løsningsmodel vil give betydelige muligheder for nedbringe omkostningerne i forbindelse med verifikation. Det giver mulighed for i højere grad at give afkald på anlægsbesøg under visse betingelser for små og enkle anlæg (stadig baseret på risikoanalyse). Løsningsmodel 1 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalyse i direktiv 2009/29.

Løsningsmodel 2: Forenklet verifikation er ikke tilladt. Denne løsningsmodel vil fortsat pålægge virksomheder med små emissionsmængder betydelige og uforholdsmæssige omkostninger, hvilket resulterer i en betydeligt lavere effektivitet fra systemet og ingen reel merværdi. Løsningsmodel 1 foretrækkes.

3.2.7.   Spørgsmålet om ene-verifikatorer og uafhængig teknisk undersøgelse

Løsningsmodel 1: Ene-verifikatorer (som fysiske personer) har lov til at udføre verifikation, og ingen uafhængig teknisk undersøgelse er påkrævet. Denne løsningsmodel vil medføre, at effektiviteten af verifikationen sænkes betydeligt.

Løsningsmodel 2: Ene-verifikatorer (som juridiske eller fysiske personer) har lov til at udføre verifikation, og en uafhængig teknisk undersøgelse er påkrævet. Forordning 765/2008 omfatter akkreditering af overensstemmelsesvurderingsorganer. Et overensstemmelsesvurderingsorgan er et organ, der udfører overensstemmelsesvurderingsaktiviteter, herunder kalibrering, test, certificering og inspektion.[7] Dette synes at indebære, at det ifølge den nye akkrediteringsramme ikke er tilladt for personer, der udfører overensstemmelsesvurderinger. Hvis ene-verifikatorerne imidlertid organiserer sig i et organ og blev en juridisk person, kan den almene opfattelse føre til den fortolkning, at et overensstemmelsesvurderingsorgan under akkrediteringsforordningen også kan være en enkeltperson. Afsnit 3.3.3 af ISO 14065 nævner endda eksplicit, at et verifikationsorgan kan være en person.

Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.2.8.   Indholdet af verifikationsrapporten

Løsningsmodel 1:        Bevarelse af de generelle krav, der er angivet under litra e i punkt 10.4.2 i ORD. ("Ingen politikændring"). Denne løsningsmodel resulterer i manglende ensartethed og uigennemsigtighed med hensyn til verifikationen. Det vil have indvirkning på systemets effektivitet og virkning samt den gensidige anerkendelse af akkrediterede verifikatorer.

Løsningsmodel 2:        Udvikling af en mere detaljeret liste over krav i forbindelse med indholdet i verifikationsrapporten. Et fælles sæt krav opstilles i forordningen om akkreditering og verifikation.

De primære elementer og yderligere information vil være relateret til anlægsbesøg, verifikationshold, teknisk undersøger, bekræftelse af principper, liste over brændsler og anbefalinger til forbedringer. Konsekvensen vil være et ensartet rapportindhold. I begyndelsen vil det sandsynligvis medføre en let stigning i omkostninger til verifikation, men disse vil blive opvejet af større gennemsigtighed i selve verifikationsøvelsen. Dette vil også give mulighed for mere indsigt fra kvaliteten af verifikationen for kompetente myndighed.

Løsningsmodel 2 er helt i overensstemmelse med de oprindelige krav fra konsekvensanalysen i direktiv 2009/29. Løsningsmodel 2 foretrækkes.

3.3.      Vurdering af de kumulative konsekvenser for foretrukne muligheder

Ensartet og sammenligneligt niveau af verifikation og akkreditering: Forordningen om akkreditering og verifikation vil sikre et meget højere sikkerhedsniveau angående ensartet gennemførelse i medlemsstaterne. En fælles indfaldsvinkel til verifikation vil forbedre gennemsigtighed, klarlægge krav og bør forbedre ensartetheden i udførelsen af verifikationen på tværs af EU. Dette vil ydermere forbedre systemets miljømæssige integritet og tilliden til selve verifikationsprocessen.

Harmoniseret indre marked for verifikations- og akkrediteringsydelser: Forordningen om akkreditering og verifikation vil pålægge relevante personer (verifikatorer, verifikationsorganer, akkrediteringsorganer, kompetente myndigheder, osv.) direkte krav, uden at de bliver fortolket mindst 27 gange og anvendt forskelligt i mindst 27 nationale lovgivninger.

Mere ensartet akkreditering vil reducerer medlemsstaternes bekymring om, at verifikatorer i nogle medlemsstater ikke lever op til samme standarder som dem, der er akkrediteret af deres eget akkrediteringsorgan. Dette vil dermed stille markedet mere frit og gøre det muligt for verifikatorer at arbejde i hele EU (afhængig af sprogkrav).

Forbedring af omkostningseffektiviteten: Udviklingen af et sæt EU-regler for verifikation og akkreditering vil medføre betydelige omkostningsbesparelser for medlemsstaterne efter en indledende justeringsperiode. Omkostningsbesparelser for de kompetente myndigheder kan stamme fra forordningen, der er direkte gældende for verifikatoren og andre navngivne aktører. Der ville heller ikke være behov for at justere national lovgivning, hvis forordningen ændres, eftersom den finder umiddelbar anvendelse. Der ville heller ikke være nogen forsinkelser i forbindelse med harmonisering af krav, eftersom de finder øjeblikkelig anvendelse.

Med hensyn til de otte emner inden for akkreditering og verifikation herunder er der blevet udviklet fem kategorier med hensyn til konsekvenser for nødvendig menneskelige og finansielle ressourcer. Kategorierne blev godkendt gennem en række udvalgte interviews med repræsentanter fra de kompetente myndigheder, verifikatorer og emissionshandelssystemets overensstemmelses-forums sekretariat.

I.       Betydelig reduktion af omkostninger og nødvendige ressourcer.

II.      En vis reduktion af omkostninger og nødvendige ressourcer.

III.     Ingen forventet ændring i omkostninger og nødvendige ressourcer.

IV.    En vis stigning i omkostninger og nødvendige ressourcer.

V.      Betydelig stigning i omkostninger og nødvendige ressourcer.

På grund af den nye tilgang til akkreditering og verifikation kan der ikke tales om en "reel basislinje" for de fleste af løsningerne i den følgende tabel.

Oversigtstabel

Politiske løsninger || Løsningsmodel 1 || Løsningsmodel 2 || Omkostninger/besparelser

Akkreditering og certificering af verifikatorer || Bekræftelse begrænset til akkrediteringsorganer || Udvides til også at omfatte nationale certificeringsorganer * || Kategori IV

Gensidig anerkendelse af verifikatorer || Gensidig anerkendelse ikke forbundet med akkreditering || Gensidig anerkendelse forbundet med akkreditering * || Kategori II

Fagfællebedømmelse af AB || Fagfællebedømmelse kun af EA || Specifikke kriterier for emissionshandelssystemet * || Kategori III

Tilsyn med verifikatorer || Kun kompetent myndighed ansvarlig || Effektiv udveksling af information * || Kategori II – Kategori I

Risikoanalyse || Bevarelse af ORD || Udvikling af specifikke krav * || Kategori I

Forenklede procedurer og krav || Forenklet verifikation er tilladt * || Forenklet verifikation er ikke tilladt || Kategori II og I

Ene-verifikator og uafhængig undersøgelse || Ene-verifikatorer (som fysisk person) ingen undersøgelse || Ene-verifikatorer (som juridisk person) og undersøgelse * || Kategori II og I

Rapport om indholdsverifikation || Bevarelse af ORD || Mere specifikke krav * || Kategori III og II

* Foretrukne muligheder

4.         KONKLUSION

1. Alle de forslåede foranstaltninger er i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i direktiv 2009/29/EF og den tilhørende konsekvensanalyse samt i Rådets forordning 2008/765 om akkreditering og den dertil knyttede konsekvensanalyse. Disse retsakter fastlægger på forhånd de mål, der skal opfyldes i de foreslåede to forordninger, der er genstand for den aktuelle analyse.

2. Alle de foretrukne løsningsmodeller, som der hænger nøje sammen med overvågning og rapportering samt akkreditering og verifikation under EU's emissionshandelssystem, er skræddersyet til de berørte anlægs kapacitet og omfatter specifikke bestemmelser for virksomheder med små emissionsmængder, så der sikres en passende omkostningseffektivitet.

3. Behovet for at forbedre gennemsigtigheden, sammenligneligheden, sammenhængen og kontinuiteten i overensstemmelse med de krav, der er fastsat på internationalt niveau, samt for at indføre en vis forenkling og større brugervenlighed i de juridiske tekster, har været en rettesnor for valget af løsningsmodeller.

4. Det er vanskeligt at adskille omkostningerne som sådan fra udførelsen af selve aktiviteten. Desuden er hyppigheden - en variabel, der muliggør fleksibilitet - på forhånd fastlagt af rapporteringstidsplanen under EU's emissionshandelssystem. Det skal primært understreges, at de aktuelle forordningsudkast har som mål at forbedre systemet uden at udvide rapporteringsforpligtelserne urimeligt, men at holde disse inden for en på forhånd etableret, acceptabel ramme.

[1]               KOM/2008/16 af 23.1.2008, arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Ledsagedokument til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet , s. 62-63, der resulterede i direktiv 2009/29/EF.

[2]               KOM/2008/16 af 23.01.2008, s. 71.

[3]               SEC(2007) 174.

[4]               Metodesystemet udgør et sæt byggeklodser til at fastlægge den rette overvågningsmetode for hvert anlæg. Metodesystemet definerer et hierarki af forskellige ambitionsniveauer for aktivitetsdata, emissionsfaktorer og oxidations- eller omregningsfaktorer. Disse niveauer er de såkaldte "metodetrin". Jo højere nummeret af det valgte metodetrin, jo højere nøjagtighedsniveauet/jo mere lokalitetsspecifik bliver overvågningssystemet.

[5]               2011/278/EU: Kommissionens afgørelse af 27. april 2011 om fastlæggelse af midlertidige EU-regler for harmoniseret gratistildeling af emissionskvoter i henhold til artikel 10a i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF.

[6]               Artikel 10, stk. 1, i den foreslåede forordning om akkreditering.

[7]               Artikel 2, stk. 16, i forordningen om akkreditering.