27.10.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 267/57

1.1

Artikel 9 des Beschlusses des Rates bezüglich der Eigenmittel der Union (1) sieht vor, dass die Kommission vor dem 1. Januar 2006 eine generelle Überprüfung des Eigenmittelsystems, wie es für den Zeitraum 2007-2013 geplant ist, vornimmt und gegebenenfalls geeignete Vorschläge unterbreitet. Das Europäische Parlament hat ausdrücklich eine Überarbeitung der Kriterien zur Bestimmung der Beitragszahlungen gefordert. Die Kommission hat im Rahmen des ihr erteilten Auftrags und im Einvernehmen mit dem Rat den nun zur Prüfung anstehenden Vorschlag erarbeitet. Die der Kommission erteilte Aufgabe erweist sich als schwierig aufgrund des ausgesprochen technischen Charakters der Thematik, vor allem aber wegen der heiklen politischen Aspekte, welche die Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander und die Beziehungen zwischen den Regierungen und ihren Bürgern betreffen.

1.2

Der finanztechnische Teil des Dokuments ist auch für den Nichtlaien im Bereich des öffentlichen Finanzwesens nicht einfach zu verstehen. Man muss der Kommission indes zugestehen, dass sie sich stark um eine derartige Aufbereitung der Materie bemüht hat, dass sie zumindest von den Fachleuten erörtert und von den Entscheidungsträgern verstanden werden kann. Dem Vorschlag ist ein Bericht (2), in dem das derzeitige Eigenmittelsystem und die Vor- und Nachteile der verschiedenen Wahlmöglichkeiten erläutert werden, sowie ein technischer Anhang zu den ökonometrischen Aspekten mit den entsprechenden buchungstechnischen, mathematischen und wirtschaftlichen Details (3) beigefügt.

1.3

Der Ausschuss möchte sich deshalb auf diejenigen Aspekte konzentrieren, die in direktem Zusammenhang mit der angemessenen Belastung und den Verfahren zur Ermittlung der Beitragssätze sowie zur Verteilung der Beiträge und Rückflüsse auf die Mitgliedstaaten stehen. Er ist sich allerdings der Tatsache bewusst, dass aufgrund des ausgesprochen fachspezifischen und schwer verständlichen Charakters der Thematik die wirtschaftliche oder politische Bedeutung der damit verbundenen Auswirkungen mitunter schwer zu erkennen ist. Ferner ist es sehr schwierig, den Begriff der „Gerechtigkeit“ des Eigenmittelsystems eindeutig zu definieren, da dieser sowohl objektive wie subjektive Bestandteile enthält. Kann z.B. das Wohlstandsniveau genau angegeben werden, so ist es ungleich schwieriger, die indirekten Vorteile der EU-Mitgliedschaft zu bewerten. Das Endergebnis hängt jedenfalls mehr oder weniger davon ab, ob es gelingt, in den Verhandlungen im Rat, die voraussichtlich nicht einfach sein werden, zu einem sinnvollen Ausgleich zu kommen.

1.3.1

Die Qualität der erzielten Lösungen wird davon abhängen, ob sich zwischen den beiden folgenden Grundsätzen ein stabiles Gleichgewicht finden lässt: Das ist zum einen der Grundsatz des „juste retour“, wobei jeder Mitgliedstaat davon ausgeht, dass sein Beitrag von der Summe aller — nicht immer quantifizierbaren — Vorteile, die er aus der EU-Mitgliedschaft zieht, abhängig ist. Der zweite Grundsatz bezieht sich auf die Solidarität, die den Mitgliedstaaten ein gewisses Maß an Flexibilität abverlangt, damit sie angesichts der Gemeinschaftsbedürfnisse größere Konzessionen machen — oder weniger fordern. Ferner ist zu berücksichtigen, dass diese Grundsätze zwar allgemein akzeptiert sind, aber von jedem Staat auf der Grundlage eigener Berechnungen unterschiedlich ausgelegt werden. Jede Regierung ist um die Sicherung der eigenen Finanzen besorgt und weiß, dass die öffentliche Meinung häufig eine ausschlaggebende Rolle bei der Entscheidungsfindung spielt. Für alle zufriedenstellende Vereinbarungen können erzielt werden, wenn Lösungen im Geiste eines echten „Finanzföderalismus“ akzeptiert werden.

2.1

Das Verfügen über Eigenmittel ist ein Wesensmerkmal der Europäischen Union und ist eines der Elemente, das die eigenständige Rechtspersönlichkeit der Union belegt. Das bedeutet, dass sie über ihr alleine zur Verfügung stehende und nicht von den Mitgliedstaaten abhängige Finanzmittel verfügen muss. In diesem Zusammenhang können Eigenmittel der Gemeinschaft definiert werden als der Gemeinschaft zugewiesene Einkünfte zur Finanzierung ihres Haushalts, die ihr von Rechts wegen zustehen und die keiner weiteren Beschlüsse der Regierungen der Mitgliedstaaten bedürfen.

2.2

Den vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Berlin am 24./25. März 1999 aufgestellten Grundsätzen zufolge muss das Eigenmittelsystem der EU „gerecht, transparent, kostenwirksam, einfach und auf Kriterien gestützt sein (...), die der Beitragskapazität der einzelnen Staaten bestmöglich Rechnung tragen“. Gegen diesen durchaus einleuchtenden Grundsatz wurde in verschiedener Hinsicht mehrmals verstoßen.

2.3

Der Beschluss des Rates zum Aufbau eines Eigenmittelsystems vom 21. April 1970 wurde durch den Beschluss vom 24. Juni 1988 ergänzt und geändert, zuletzt wurde er 1999 vom Europäischen Rat auf seiner Tagung in Berlin geändert. Vereinfachend kann von drei unterschiedlichen Kategorien von Eigenmitteln gesprochen werden:

2.3.1

Bestanden im Jahr 1996 70 % aller Einkünfte der EU aus der Summe der TEM und der MwSt-Eigenmittel, so ist der Anteil dieser beiden Kategorien 2003 auf 38 % gesunken. Berechnungen der Kommission zufolge wird sich dieser Anteil in 2004 und im laufenden Jahr auf ca. 26 % verringern, Zeichen einer allgemeinen Tendenz zur weiteren Verringerung dieses Anteils, dem der relative Bedeutungsgewinn der BNE-Eigenmittel (der sogenannten „vierten Einnahmequelle“) entgegensteht.

2.4

Das Verfahren der „vierten Einnahmequelle“ wurde durch den Beschluss des Rates vom 7. Mai 1985 geändert: Angesichts der Tatsache, dass das Vereinigte Königreich für einen im Vergleich zu seiner Beitragskapazität zu hohen Anteil hätte aufkommen müssen, wurde vereinbart, diesem Land zwei Drittel seiner Nettobeiträge zu erstatten. Diese Entscheidung wurde im Laufe der Zeit Veränderungen unterzogen, und die Kommission führt dazu aus, dass die nachfolgenden Änderungen dieses Erstattungsverfahren „immer komplizierter und immer undurchschaubarer“ gemacht haben.

2.4.1

Die Entscheidung, eine Korrektur vorzunehmen, wurde allerdings bereits 1984 auf der Tagung des Europäischen Rates in Fontainebleau getroffen, wenngleich ihr allgemein gehaltener Wortlaut einen generell gültigen Grundsatz vermuten ließ: „jeder Mitgliedstaat, der gemessen an seinem relativen Wohlstand eine zu große Haushaltslast trägt, kann zu gegebener Zeit in den Genuss einer Korrekturmaßnahme gelangen“. Das Vereinigte Königreich kam ab dem Folgejahr (in Bezug auf den in Fontainebleau gefassten Beschluss) als einziger Mitgliedstaat in den Genuss der Korrektur, und daran hat sich bis heute nichts geändert: jährlich wird dem VK ein Betrag von ca. 4,6 Mrd. Euro erstattet (jährlicher Durchschnittswert für den Zeitraum 1997-2003). Der Ausschuss hinterfragt die Bedeutung der Worte „zu gegebener Zeit“, die eine zeitlich begrenzte Maßnahme vermuten lassen, die von Jahr zu Jahr zu überprüfen ist (was nie der Fall war); er fragt ferner, ob seinerzeit neben dem Vereinigten Königreich auch andere Staaten in den Genuss einer derartigen Korrekturmaßnahme hätten kommen können.

2.4.2

Der Begriff der „übermäßigen Belastung“ geht zum Teil auf die Tatsache zurück, dass das Vereinigte Königreich damals in der Tabelle (4) des Pro-Kopf-BNE (Bruttonationaleinkommens) mit einem Wert von 90,6 % des EU-Durchschnitts hinter Italien mit 92,6 %, Frankreich mit 104 % und Deutschland mit 109,6 % das Schlusslicht bildete. Heute ist die Reihenfolge umgekehrt (Angaben von 2003): Das Vereinigte Königreich liegt zusammen mit Dänemark bei einem BNE von 111,2 % des EU-Durchschnitts vor Frankreich (104,2 %), Deutschland (98,6 %) und Italien (97,3 %). Ein weiterer, in gebührendem Maße berücksichtigter Gesichtspunkt war die Tatsache, dass das VK einen sehr hohen Beitrag auf der MwSt-Basis entrichten musste, wobei es in relativ geringem Maße in den Genuss von Agrar- und Regionalbeihilfen kam. Im Ergebnis wäre das Vereinigte Königreich der größte Nettozahler des Gemeinschaftshaushaltes gewesen: Eine unausgeglichene Situation, die eine Korrektur erforderlich machte, welche dann eben auch erfolgte.

2.4.3

Die VK-Erstattungen wurden und werden auf die anderen Mitgliedstaaten im Verhältnis zu ihrem jeweiligen BNP umgelegt, wobei das VK aus der Berechnung selbstverständlich ausgenommen wird. Die Regelung des Verhältnisses zum BNP wurde im Jahr 1999 einschneidend verändert, als vier der (in relativen Zahlen) wichtigsten Beitragszahler zum EU-Haushalt (Deutschland, Niederlande, Österreich und Schweden) ein Nachlass von 75 % auf ihren Beitrag zur VK-Korrektur gewährt wurde. Das Ergebnis dieses neuen Beitragssystems ist, dass Frankreich und Italien zusammen für 52 % der VK-Korrektur aufkommen.

2.4.4

Sollte das derzeitige System in Kraft bleiben, würde sich gemäß der Finanziellen Vorausschau 2007-2013 eine paradoxe Situation ergeben: die VK-Korrektur würde durchschnittlich um 50 % zunehmen, und im Ergebnis wäre das Vereinigte Königreich — bei erheblich steigender Belastung der übrigen, auch der neuen Mitgliedstaaten — der kleinste Nettozahler  (5), ohne zu berücksichtigen, dass die vorgesehene Ausdehnung des Mechanismus auf andere Länder (vgl. Ziffer 3.6) nach Auffassung des EWSA eine Anpassung der Bestimmungen erforderlich macht. Deshalb müsste der Korrekturmechanismus, sollte er sich überhaupt als notwendig erweisen (vgl. Ziffer 3.6.4), zumindest — so wie dies die Kommission im Übrigen auch beabsichtigt — reformiert und durch einen anderen Mechanismus ersetzt werden, der den in Fontainebleau aufgestellten Kriterien gerecht wird und zu gerechten und transparenten Lösungen führt.

3.1

Artikel 2: Eigenmittel. In Absatz 1 Buchstabe a wird das — in einigen Punkten geänderte — derzeitige System aufgegriffen. Die Eigenmittel der ersten Kategorie (TEM, siehe Ziffer 2.3), bestehen im Wesentlichen aus Abschöpfungen, Prämien, Zusatz- oder Ausgleichsbeträgen, Zöllen auf den Warenverkehr mit Drittländern und aus Beiträgen und Abgaben im Rahmen der GMO für Zucker. Die Mitgliedstaaten behalten 25 % der geschuldeten Beiträge als Ausgleich für die Erhebungskosten ein: ein Abschlag von solchem Ausmaß bedarf einer Erläuterung. Ursprünglich lag der Abschlag bei 10 %, wurde dann 1999 auf 25 % angehoben und erstmals als „Erhebungskosten“ definiert. Es handelte sich offensichtlich um eine außerplanmäßige Korrekturmaßnahme, von der hauptsächlich die Niederlande und das Vereinigte Königreich profitierten und ist ein Beispiel für die mangelnde Transparenz der Verfahren.

3.1.1

Der prozentuale Anteil der Einnahmen aus den TEM an den Gesamteinnahmen der EU sinkt kontinuierlich (die Angaben zu diesem Punkt sowie die folgenden Angaben sind dem Bericht der Kommission über die „Finanzierung der Europäischen Union“ (6) entnommen): ist er doch von 19 % im Jahr 1996 auf 13 % im Jahr 2003 zurückgegangen. Die Berechnungen und statistischen Verfahren zur Bestimmung der geschuldeten Beiträge machen einen Ressourceneinsatz erforderlich, der auch nach der Senkung der Zölle erhebliche Ausgaben verursacht.

3.1.1.1

Der EWSA fragt sich, ob es sich wirklich lohnt, dieses Beitragssystem beizubehalten, oder ob es nicht vielmehr angezeigt wäre, seine Bedeutung ganz erheblich einzuschränken und dieses System durch eine Anpassung des BNE-Satzes zu ersetzen. Der EWSA nimmt allerdings zur Kenntnis, dass die Kommission einen ganz anderen Weg eingeschlagen hat, der sich auf Überlegungen bezüglich der Union unmittelbar zustehender Steuerquellen stützt, und dass sie nicht beabsichtigt, diesen Ansatz noch zu ändern, zumal er von der Mehrzahl der Mitgliedstaaten geteilt zu werden scheint.

3.2

In Absatz 1 Buchstabe b wird die Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die einheitliche MwSt-Eigenmittelbemessungsgrundlage vorgesehen. Die heranzuziehende Bemessungsgrundlage darf 50 % des BNE eines jeden Mitgliedstaates nicht überschreiten. Der einheitliche Satz wird in Absatz 4 mit 0,30 % festgelegt. Diese Einnahmequelle des Gemeinschaftshaushalts erlitt einen erheblichen relativen Bedeutungsverlust: waren im Jahr 1996 noch 51,3 % der Eigenmittel dieser Kategorie zuzuschreiben, so sinkt dieser Anteil auf (voraussichtlich) ca. 14 % in 2004 und 2005.

3.2.1

Der EWSA hat wiederholt Kritik am MwSt-System geäußert, das — in noch stärkerem Maße als die TEM — hohe Kosten für Erhebung, Verwaltung und Überprüfung verursacht. Laut OLAF ist die MwSt die „am stärksten hinterzogene Steuer“ mit entsprechendem Schaden für den Gemeinschaftshaushalt (was allerdings durch eine Erhöhung des BNE-Beitrags ausgeglichen wird).

3.2.2

Der EWSA stellt auch in diesem Fall die Frage, ob es sinnvoll ist, diese Abgabe — die die Kommission indes zu bevorzugen scheint — beizubehalten, auch wenn sie, wie ursprünglich beabsichtigt, erwägt, sie zu einer veritablen Steuerquelle umzugestalten. Der Höchstsatz der BNE-Eigenmittel sollte so ausgerichtet werden können, dass die MwSt-Eigenmittel durch BNE-Eigenmittel ersetzt werden. Da die Einnahmen aus der MwSt-Abgabe in etwa in der gleichen Größenordnung der Einnahmen aus dem prozentualen Anteil am BNE liegen, dürften keine nennenswerte Umverteilungen in Bezug auf die Belastung der Mitgliedstaaten erforderlich sein, aber die statistische Berechnung und die Erhebung des MwSt-Anteils an den EU-Eigenmitteln würde sich erübrigen. Im genannten Bericht über die Finanzierung der Union (siehe Ziffer 3.1.1) hat die Kommission zwar tatsächlich die Möglichkeit erwogen, die MwSt-Eigenmittel zu beseitigen, kam aber zum entgegengesetzten Schluss.

3.2.2.1

Der EWSA ist sich der Komplexität der Thematik bewusst, vertritt jedoch die Auffassung, dass vor einer endgültigen Entscheidung die Charakteristika und die zahlreichen Nachteile dieser Steuerart eingehend untersucht werden sollten; er hat sich mehrfach mit dieser Thematik befasst. Ferner ist neben den im vorstehenden Absatz aufgeführten Argumenten zu bedenken, dass die MwSt seit Jahrzehnten einer provisorischen Regelung unterliegt.

3.3

Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c ist das wichtigste Element des Kommissionsvorschlags: Darin wird vorgeschlagen, die Abgabe auf den Gesamtbetrag der BNE aller Mitgliedstaaten durch die Anwendung eines „im Rahmen des Haushaltsverfahrens (...) festzulegenden Satzes“ zu bestimmen. Das Haushaltsverfahren ist ein besonderer Themenbereich, zu dem sich der Ausschuss nicht äußern möchte. Er weist allerdings darauf hin, dass der Anteil dieser Abgabe ständig zunimmt und den Vorzug hat, unter allen Abgabearten die weitaus geringsten Verwaltungskosten zu verursachen. Die Kommission weist im Anhang zu ihrem Bericht darauf hin, dass Verwaltungskosten lediglich ein Kriterium unter mehreren berücksichtigten — und nicht notwendigerweise das wichtigste — darstellen. Der EWSA nimmt dies zur Kenntnis, betont indes, dass die Einhaltung von Grundsätzen in Fragen des Haushaltsbeitrags häufig Sparzwängen geopfert wird.

3.4

Die drei oben genannten Einnahmequellen (Absatz 1 Buchstaben a, b und c) bilden einen „Mix“, der durch die in Absatz 2 genannten „sonstigen eingeführten Abgaben“ ergänzt wird und von Jahr zu Jahr stark unterschiedlich ausfallen kann. Seit Jahren überlegen sich Rat und Kommission, ob man dieses System beibehalten soll. In dem bereits genannten Bericht über die Finanzierung der Union (7) sucht die Kommission nach einer optimalen Struktur und geht dabei von drei Optionen aus: Beibehalten des derzeitigen Systems, Einführung eines nur auf dem BNE beruhenden Finanzierungssystems oder ein System, das in viel stärkerem Maße auf Steuereinnahmen basiert. Es ist wahrscheinlich, dass die Frage im Laufe des nächsten Jahres erörtert und einer abschließenden Lösung zugeführt werden soll. Der Ausschuss hofft, über die weiteren Entwicklungen in Kenntnis gesetzt zu werden, warnt aber vor der aus den durchgeführten Studien bereits jetzt ersichtlichen Tendenz, lediglich einen technisch-buchhalterischen Ansatz zu wählen, der den politischen Aspekten der Entscheidungen nicht gerecht wird.

3.4.1

Es wurde der Vorschlag geäußert, im Rahmen der im vorstehenden Absatz genannten „sonstigen eingeführten Abgaben“ — oder sogar anstatt der MwSt-Eigenmittel — eine Steuer auf nicht umweltfreundliche Energieerzeugnisse einzuführen, deren Aufkommen dem Gemeinschaftshaushalt zufließt, wobei die Mittel aber für den Umweltschutz einzusetzen sind. Der Ausschuss spricht sich gegen eine solche Lösung aus, da eine Zweckbindung eines bestimmten Teils der Beiträge nicht zulässig ist. Davon abgesehen erlaubt es die internationale politische Lage nicht, Entscheidungen zu treffen, welche künftige Entwicklungen beeinträchtigen könnten.

3.5

Artikel 3: Mittel und Verpflichtungen. In diesem Artikel wird eine Obergrenze für Einnahmen und Ausgaben festgelegt: die Eigenmittelobergrenze beträgt 1,24 % des Gesamtbetrags der BNE der Mitgliedstaaten, die Verpflichtungsermächtigungen dürfen 1,31 % derselben Bezugsgröße nicht übersteigen. Ein Ausgleich müsste mittels Einkünfte anderer Art erfolgen. Was die Ausgaben betrifft, haben die Diskussionen unter den Mitgliedstaaten unterschiedliche Ausrichtungen bezüglich der Festlegung einer in der Finanziellen Vorausschau vorzusehenden Obergrenze offenbart. Der Ausgang dieser Frage wird von dem Gleichgewicht abhängen, das zwischen den beiden folgenden Positionen gefunden werden kann: Dem Standpunkt der Fürsprecher einer stärkeren Rolle der Kommission und anspruchsvoller Programme im Sinne des sozioökonomischen Fortschritts, die neue und umfangreichere Einnahmequellen erforderlich machen, auf der einen Seite, und der Position der Vertreter eines größeren Handlungsspielraums der Mitgliedstaaten und einer Konsolidierungspolitik, die das Beibehalten des Status quo bzw. sogar eine (unwahrscheinliche) Reduzierung der derzeitigen Einnahmen bedeuten würde, auf der anderen Seite. Die Probleme der neuen Mitgliedstaaten müssen besonders bedacht werden, da die künftige Ausrichtung weitgehend von der Akzeptanz zweier Begriffe bestimmt wird, die als „umfassende Solidarität“ und „Gesamtentwicklung“ bezeichnet werden können. Es ist sehr einfach, diese Begriffe zu proklamieren, aber sehr schwer, sie haushaltstechnisch umzusetzen.

3.6

Artikel 4 Absatz 1: der allgemeine Korrekturmechanismus. Der Beschluss von Fontainebleau in Bezug auf das Vereinigte Königreich wird in eine allgemeine Bestimmung umgewandelt: Es wird festgelegt, den allgemeinen Korrekturmechanismus auf alle Mitgliedstaaten anzuwenden, die ein negatives Haushaltsungleichgewicht aufweisen, das einen bestimmten Prozentsatz ihres BNE überschreitet. Der Schwellenwert wird im Vorschlag für den Beschluss nicht präzisiert, in der begleitenden einführenden Begründung aber mit -0,35 % des BNE angegeben. Der Gesamtbetrag der Korrekturen darf allerdings das „maximal verfügbare Rückerstattungsvolumen“ nicht überschreiten. Der Rat berechnet nach dem Verfahren gemäß Artikel 279 Absatz 2 EG-Vertrag die Korrekturen und ihre Finanzierung. Die Korrekturen ergeben sich für die betreffenden Mitgliedstaaten aus der Differenz zwischen den gesamten Zahlungen und den gesamten erhaltenen Mittel, die mit den aufteilbaren Gesamtausgaben multipliziert wird. Ist das Ergebnis positiv, wird es mit einem Erstattungssatz multipliziert, der maximal 0,66 % der gesamten Zahlungen beträgt und erforderlichenfalls anteilig gekürzt wird, damit das maximal verfügbare Rückerstattungsvolumen nicht überschritten wird. Schließlich ist das Verfahren schwer verständlich und das Ergebnis kaum zu kontrollieren. Es stellt ein weiteres Beispiel für mangelnde Transparenz dar und sollte unbedingt vereinfacht werden.

3.6.1

Der EWSA stellt fest, dass die in Ziffer 2.4.1 und 2.4.4 geäußerten Fragen bzw. Forderungen in dem Kommissionsvorschlag tatsächlich dahingehend berücksichtigt wurden, dass ein zeitlich nicht begrenztes Verfahren, zu dem nur ein Mitgliedstaat Zugang hatte — wenngleich sich dies begründen ließ -, nun allen offen steht. Der Ausschuss bemerkt ferner, dass der Begriff der „übermäßigen Belastung“ in ein mathematisch-rechnerisches Problem umgewandelt wurde. Dadurch lassen sich zwar subjektive Bewertungen vermeiden, andererseits können damit Aspekte „quasi qualitativen Charakters“ wie Wettbewerbsfähigkeit, Niveau des Sozialschutzes und Schattenwirtschaft, die über das quantifizierbare Pro-Kopf-Einkommen hinausgehen, allerdings nicht erfasst werden. Andererseits bestünde — auch wenn die tatsächliche Lage eines Landes sich nicht mit Zahlen erfassen lässt — bei einer Berücksichtigung weiterer Aspekte im Rahmen einer allgemeinen Norm die Gefahr, gegen das Erfordernis der Transparenz verstoßende subjektive Gesichtspunkte einzuführen. Deshalb gibt es keine andere Möglichkeit, als den allgemeinen Korrekturmechanismus in der vorgeschlagenen Form zu akzeptieren, wohl wissend, dass er nicht immer optimale Ergebnisse zeitigen wird.

3.6.2

Der Vorteil der in Artikel 4 Absatz 1 vorgeschlagenen Lösung liegt darin, dass Direktzahlungen der Mitgliedstaaten zur Finanzierung des Korrekturmechanismus beseitigt werden, die dann vielmehr aus dem Gemeinschaftshaushalt erfolgen soll. Dadurch würde ein System beseitigt, das den Regeln der Logik widerspricht und keinesfalls als transparent gelten kann. Die Begründung der Kommission enthält zahlreiche, nicht immer leicht zu verstehende Berechnungen sowie Überlegungen, welche die Tragweite des Vorschlags für einen Beschluss erkennen lassen. So führt z.B. die Einführung des von -0,35 % des BNE voraussichtlich zu einem Gesamtvolumen der Bruttokorrekturen in Höhe von durchschnittlich 7 Mrd. Euro — eine Information, die die Bewertung des allgemeinen Korrekturmechanismus erleichtert. Nach den Worten der Kommission würde die Einführung eines allgemeinen Korrekturmechanismus bei gleichzeitiger Änderung der Finanzierungsvorschriften den „Vergleich mit dem Korrekturvolumen nach der geltenden Regelung verzerren“. Eine Simulierung der quantitativen Auswirkungen der verschiedenen möglichen Systeme und Parameter wird in einer Tabelle aufgeführt, die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Entscheidungen bewertet werden muss. Der EWSA sieht sich angesichts der Datenlage nicht im Stande, die Einzelheiten dieser komplexen Materie zu erörtern.

3.6.3

Gleichwohl möchte der Ausschuss auf zwei Aspekte hinweisen, die den allgemeinen Korrekturmechanismus insgesamt in Frage stellen könnten. Erstens ist der Mechanismus starr und zeitlich nicht begrenzt. Es könnte sich als gefährlich erweisen, Regeln auf der Grundlage einer momentanen Lage zu konzipieren, die sich in Zukunft vollkommen anders präsentieren könnte, was durch das Beispiel des Stabilitäts- und Wachstumspakts augenfällig belegt wird. Zweitens dürfte es kaum sinnvoll sein, Beiträge zu erheben, die dann durch „Korrekturen“ verändert werden und die im Sinne der Transparenz vielmehr als „Erstattungen“ zu bezeichnen wären.

3.6.4

Schließlich weist der EWSA darauf hin, dass er in seiner unlängst vorgelegten Stellungnahme (8) erhebliche Vorbehalte gegen die Institutionalisierung des allgemeinen Korrekturmechanismus angemeldet hatte, fragt sich jedoch, ob das Prinzip der „Korrektur“ nicht vielmehr grundlegend geändert und der allgemeine Korrekturmechanismus fester Bestandteil der Kriterien für die Festlegung der Beitragszahlungen sein sollte. Das bedeutet, dass die im Rahmen des allgemeinen Korrekturmechanismus vorgeschlagenen Parameter auf die Berechung der Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten angewandt werden müssten, was von der Kommission bereits praktiziert wird. Dieses Verfahren sollte zusammen mit Bestimmungen für eine regelmäßige Überprüfung — beispielsweise alle sieben Jahre — institutionalisiert werden.

3.7

Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a: VK-Korrektur. Dieser Absatz enthält eine Übergangsregelung, der zufolge das Vereinigte Königreich neben dem Anspruch auf die im vorstehenden Absatz aufgeführten Korrekturen auch die in Fontainebleau zugesprochenen Rechte behält. Diese Zahlungen sollen allerdings bis 2011 schrittweise abgesenkt werden und betragen 2008 2 Mrd. €, 2009 1,5 Mrd. €, 2010 1 Mrd. € und 2011 0,5 Mrd. €. Diese Beträge würden im allgemeinen Korrekturmechanismus nicht berücksichtigt und praktisch nach den derzeit gültigen Bestimmungen finanziert: Dementsprechend beteiligt sich das Vereinigte Königreich nicht an der Finanzierung, und der Anteil Deutschlands, der Niederlande, Österreichs und Schwedens wird auf 25 % ihres regulären Beitrags beschränkt (siehe Ziffern 2.4.3 und 2.4.4). Der Kommission zufolge sollten diese neuen Bestimmungen die finanziellen Auswirkungen des allgemeinen Korrekturmechanismus auf das Vereinigte Königreich in vier Schritten abfedern. Das Vereinigte Königreich erhielt im Zeitraum 1997-2003 jährliche Nettokorrekturzahlungen von durchschnittlich 4,5 Mrd. €, wohingegen ihm im Rahmen des allgemeinen Korrekturmechanismus jährlich 2,1 Mrd. € zustehen würden. Die vorgeschlagene Übergangsregelung bringt die durchschnittlichen jährlichen Gesamtzahlungen (Fontainebleau plus allgemeiner Korrekturmechanismus) auf 3,1 Mrd. €.

3.7.1

Der Kommissionsvorschlag ist offensichtlich das Ergebnis einer Verbindung verschiedener Elemente unter besonderer Berücksichtigung der vorherigen Sachlage, notwendiger Transparenz sowie politischer Opportunität. Es ist sicherlich nicht das erste Mal, dass Ausnahmen von allgemeinen Bestimmungen vereinbart werden, die — alten und neuen — Beitrittsverträge zeugen davon. Für außenstehende und nicht unmittelbar betroffene Beobachter mag es schwierig sein, die hier besprochenen Regeln gutzuheißen, aber die Realität, mit der gerechnet werden muss, kann es den Entscheidungsträgern angezeigt erscheinen lassen, ausgewogene und vor allem transparente und gut begründete Lösungsvorschläge zu präsentieren. In diesem Falle muss nicht nur ein Ausgleich zwischen dem „juste retour“ und der in Ziffer 1.4 angesprochenen Solidarität gefunden werden, sondern die Verhandlungsführer bedürfen auch eines besonderen politischen Fingerspitzengefühls, um die Öffentlichkeit in Europa, insbesondere in dem unlängst beigetretenen Teil Europas, nicht vor den Kopf zu stoßen.

3.8

Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe b: Stufenweise Einführung des allgemeinen Korrekturmechanismus. Der Bestimmung zufolge wird eine schrittweise Einführung des allgemeinen Korrekturmechanismus verfügt: der maximale Erstattungssatz von 66 % gemäß Artikel 4 Absatz 1 (siehe Ziffer 3.6) soll erst ab 2011 zur Anwendung kommen. Bei seiner Einführung im Jahr 2008 beträgt der Satz 33 %, er steigt dann 2009 und 2010 auf 50 % und erreicht erst im folgenden Jahr seinen Höchstwert. Die Kommission begründet diese Maßnahme damit, dass „zum Ausgleich der Mehrkosten aufgrund der vorgeschlagenen Ausgleichszahlungen für das VK der Mechanismus für die anderen Mitgliedstaaten allmählich eingeführt werden (sollte), um die Finanzierungskosten in der Übergangszeit zu begrenzen“. Dies ist ein deutliches Zeichen für die Schwierigkeiten, in denen sich Europa befindet und die man nicht vor den Bürgern verbergen darf. Der EWSA kann seine bereits in der vorstehenden Ziffer 3.7.1 vorgebrachten Bemerkungen nur mit Nachdruck wiederholen.

3.9

Artikel 5: Verfahren zur Berechnung der Korrekturen. An der Finanzierung der Korrekturbeträge beteiligen sich alle Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres Anteils am gesamten BNE der EU. Die Zuweisungen für die Mitgliedstaaten, die ein Recht auf Anwendung der Korrekturmaßnahme haben, werden mit ihren jeweiligen Zahlungen verrechnet, wohingegen die von allen Mitgliedstaaten zu tragende Finanzierungslast zu dem Satz eines jeden Mitgliedstaates hinzugerechnet wird, der aus dem Gesamtbetrag der BNE aller Mitgliedstaaten ermittelt wird. Der EWSA enthält sich jeder Bemerkung: Ist der Mechanismus erst einmal eingeführt, wird er kaum anders durchzuführen sein.

3.10

Artikel 6, 7 und 8: Nicht buchungstechnische Modalitäten der Eigenmittel. Diese Bestimmungen bedürfen ebenfalls keiner besonderen Bemerkungen, da sie den allgemeinen Grundsätzen des öffentlichen Rechnungswesens entsprechen: Verbot der Bindung der Einnahmen an besondere Ausgaben, Übertragen etwaiger Haushaltsüberschüsse auf das folgende Haushaltsjahr, Verfahren zur Erhebung der Eigenmittel.

3.11

Artikel 9: Änderung der Eigenmittelstruktur. Die Kommission verpflichtet sich in diesem Artikel — sollte er angenommen werden — einen Vorschlag für ein wirklich auf Steuern beruhendes Eigenmittel vorzulegen, das am 1. Januar 2014 in Kraft treten soll.

3.11.1

In dem bereits genannten Bericht über die Finanzierung der Union (9) wird diese Frage eingehend erörtert. Kurzum: Die Kommission ist geneigt, die (auf dem BNE basierenden Einnahmen drastisch zu reduzieren und sie durch entsprechende Einnahmen aus auf Steuern beruhenden Eigenmitteln zu ersetzen. Stark vereinfachend lassen sich drei Möglichkeiten erkennen: eine Besteuerung des Energieverbrauchs, eine echte MwSt-gestützte (und nicht statistische) Abgabe oder Eigenmittel auf der Grundlage der Körperschaftsteuer. Die partielle Ersetzung der vierten Einnahmequelle durch ein steuerbasiertes System hätte der Kommission zufolge (Ziffer 4.1 (3) des Berichts) den Vorteil, die Sichtbarkeit Europas bei den Bürgern zu erhöhen und eine direkte Verbindung zwischen dem EU-Haushalt und den EU-Bürgern zu schaffen. In der gegenwärtigen Zeit, in der die vierte Einnahmequelle die Hauptrolle spielt, neigen die Mitgliedstaaten und insbesondere die Nettozahler dazu, die Maßnahmen und Initiativen der Gemeinschaft ausschließlich unter dem Aspekt nationaler Nettopositionen zu sehen und laufen dabei Gefahr, das Wesen der Gemeinschaftsmaßnahmen und ihren Zusatznutzen aus den Augen zu verlieren.

3.11.2

Der EWSA wiederholt die bereits weiter oben vorgebrachten Überlegungen zu diesem Bericht, der sicherlich besonderer Aufmerksamkeit bedarf. Nach Auffassung des Ausschusses bietet das Dokument aber lediglich einen ersten Überblick und bedarf weiterer Vertiefung. Ohne auf die in der vorhergehenden Ziffer genannten drei verschiedenen Optionen eines auf Steuern basierten Eigenmittelsystems (von denen die erste sofort auszuscheiden scheint (10)) eingehen zu wollen, möchte der Ausschuss doch die im vorstehenden Absatz wiedergegebenen Äußerungen der Kommission hervorheben, welche die Beweggründe für Artikel 9 deutlich machen: Glaubt die Kommission, dass eine „europäische Besteuerung“ der Unionsbürger diese stärker mit Europa verbindet und Europa mehr Sichtbarkeit verschafft, so könnte sie nach Ansicht des Ausschusses vielmehr eine diametral entgegengesetzte Wirkung haben. Die — vom Ausschuss geteilte — Kritik der Kommission an der Haltung der Mitgliedstaaten könnte sich dann nämlich analog auch auf die Haltung der Unionsbürger übertragen.

3.11.3

Der EWSA nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission nicht eine Erhöhung der Steuern beabsichtigt, sondern vielmehr für die Beitragszahler deutlich machen möchte, welcher Anteil am Steuersatz für die nationalen Steuerbehörden und welcher Anteil für die Finanzierung der EU bestimmt ist. Trotz dieser Klarstellung hegt der Ausschuss Zweifel an der vorgeschlagenen Lösung. Zwar könnte die deutliche Kennzeichnung einer „Europasteuer“ einerseits — bei gleichbleibender Gesamtbelastung der Beitragszahler — zu erhöhter Transparenz beitragen, doch ist andererseits nicht zu leugnen, dass die europäische Einigung von einem Teil der Bürger in den verschiedenen Ländern noch abgelehnt oder zumindest nicht als Ideal empfunden wird. Eine „Europasteuer“ könnte als — wenngleich missbräuchlich verwendetes — Argument gegen Europa herangezogen werden.

3.12

Während der vorhergehende Absatz die abschließenden Bemerkungen des EWSA zum Kommissionsdokument enthält, soll den Beschlussfassungsorganen noch eine zusätzliche Überlegung unterbreitet werden, die als Beitrag zu einer künftigen Prüfung dieser Materie dienen soll. Nach Ansicht des EWSA könnte ein Ansatz mit transparenten und leicht anwendbaren Lösungen wie folgt aussehen:

Ein solcher Ansatz könnte später sicher noch weiter verfeinert und korrigiert werden, hätte jedoch unter anderem den Vorteil, dass er die gegenwärtige Lage jedes Staates ohne erforderliche Revisionen der Beitragsstruktur konstant widerspiegeln würde.

4.1

Der EWSA ist sich der Tatsache bewusst, dass die — sicherlich von politischen Überlegungen beeinflussten — endgültigen Entscheidungen von den Mitgliedstaaten getroffen werden. Er legt seine vorstehenden Überlegungen und Vorschläge als Vertreter der Zivilgesellschaft, die letztlich für die Beiträge zum EU-Haushalt aufkommen muss, vor und äußert den Wunsch, sie mögen Berücksichtigung finden.

4.2

Die Zivilgesellschaft — und letztendlich der Unionsbürger — stellt fest, dass das System der Beitragszahlungen zu den Eigenmitteln der Union nicht nur wenig bekannt ist, sondern sich vor allem durch mangelnde Transparenz auszeichnet. Als in noch geringerem Maße transparent erweist sich ein als Erstattung bereits geleisteter Beiträge verstandener allgemeiner Korrekturmechanismus zu Lasten anderer Mitgliedstaaten und nicht des Gemeinschaftshaushalts. Will man Europa wirklich „den Bürgern näher bringen“, dann müssen sich die Mitgliedstaaten ihrer Verantwortung hinsichtlich dieses sattsam bekräftigten Ziels bewusst sein. Die Kommunikation mit den Bürgern muss auf einer klaren Botschaft und einer verständlichen Sprache beruhen. Diese Aufgabe obliegt weniger der Kommission als vielmehr den Regierungen der Mitgliedstaaten, d.h. den Einzigen, die mit ihren Bürgern kommunizieren können, da sie deren Mentalität und Bedürfnisse kennen. Die einzelnen nationalen Regierungen tragen letztlich die besondere Verantwortung für die Glaubwürdigkeit Europas.

4.3

Nur wenn diese Voraussetzung erfüllt ist, könnte die Schaffung eines auf einer „Europasteuer“ basierenden Beitragssystems Sinn machen. Andernfalls kann das vorgeschlagene System zumindest als verfrüht bezeichnet werden.