18.8.2016   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 299/7

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Am 26. November 2015 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht an, mit dem das Europäische Semester für wirtschaftspolitische Koordinierung 2016 eingeleitet wurde. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 17./18. März 2016 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 26. November 2015 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht an, in dem sie Spanien als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei. Am selben Tag nahm die Kommission auch eine Empfehlung für eine Empfehlung des Rates zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets an. Diese Empfehlung wurde am 18./19. Februar 2016 vom Europäischen Rat gebilligt und am 8. März 2016 vom Rat verabschiedet (3). Als Land, dessen Währung der Euro ist, und angesichts der engen Verflechtungen zwischen den Volkswirtschaften in der Wirtschafts- und Währungsunion sollte Spanien die vollständige und fristgerechte Umsetzung der Empfehlung sicherstellen.

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Der Länderbericht Spanien 2016 wurde am 26. Februar 2016 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Spaniens bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 14. Juli 2015 und bei der Verwirklichung der nationalen Ziele im Rahmen von Europa 2020 bewertet. Der Länderbericht enthielt außerdem die eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011. Am 8. März 2016 legte die Kommission die Ergebnisse der eingehenden Überprüfung vor. Die Kommission gelangt aufgrund ihrer Analyse zu dem Schluss, dass in Spanien makroökonomische Ungleichgewichte bestehen. Einen besonderen Schwachpunkt stellt vor dem Hintergrund der hohen Arbeitslosigkeit die weiterhin hohe öffentliche und private Auslands- und Inlandsverschuldung dar. Maßnahmen zur Reduzierung des Risikos nachteiliger Auswirkungen auf die spanische Wirtschaft und — in Anbetracht ihrer Größe — von negativen Ansteckungseffekten auf die Wirtschafts- und Währungsunion sind wichtig. Trotz der Verbesserung der Leistungsbilanz dürften die Nettoauslandsverbindlichkeiten kurzfristig kein vertretbares Niveau erreichen. Der Schuldenabbau im privaten Sektor schreitet — auch dank der günstigen Wachstumsbedingungen — zwar gut voran, doch sind beim Schuldenabbau enorme Anforderungen zu bewältigen, und die Staatsverschuldung ist unverändert hoch. Im Finanzsektor und bei den Rahmenbedingungen für Unternehmens- und Privatinsolvenzen wurden Maßnahmen ergriffen, doch sind weitere Schritte zur Förderung von Innovation und Kompetenzbildung sowie im Hinblick auf die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts erforderlich.

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Am 29. April 2016 übermittelte Spanien sein nationales Reformprogramm 2016 und am 30. April 2016 sein Stabilitätsprogramm 2016. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

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Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden bei der Programmplanung der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt. Gemäß Artikel 23 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates (4) kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung seiner Partnerschaftsvereinbarung und der jeweiligen Programme und zur Unterbreitung von Änderungsvorschlägen auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen Empfehlungen des Rates notwendig ist. In den Leitlinien für die Anwendung von Maßnahmen zur Schaffung einer Verbindung zwischen der Wirksamkeit der europäischen Struktur- und Investitionsfonds und der ordnungsgemäßen wirtschaftspolitischen Steuerung hat die Kommission erläutert, wie sie diese Bestimmung anzuwenden gedenkt.

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Im Einklang mit Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates (5) wird die Kommission die Durchführung der von Spanien im Anschluss an die letzte Empfehlung des Rates gemäß Artikel 126 Absatz 7 AEUV ergriffenen Maßnahmen regelmäßig überwachen; sie wird dem Rat daher eine Empfehlung über die angemessenen Schritte im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit unterbreiten.

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Der seit 2012 gestärkte haushaltspolitische Rahmen Spaniens soll unter anderem Abweichungen vermeiden helfen und gewährleisten, dass alle Regierungsebenen ihre jeweiligen Defizit-, Schuldenstands- und Ausgabenziele einhalten. Darüber hinaus wurde Mitte 2015 eine Anwendungsregelung für die regionale Ebene (auf freiwilliger Basis und seit dem Jahr 2016 für die meisten Regionen obligatorisch) gebilligt, die den Ausgabenanstieg in den Bereichen Gesundheitsversorgung und Arzneimittel bremsen soll, und im November 2015 unterzeichnete die Regierung eine Vereinbarung mit der Pharmaindustrie, die zur Rationalisierung der Arzneimittelausgaben beitragen soll. Dennoch blieben die meisten Regionen und auch der Sozialversicherungssektor im Jahr 2015 deutlich hinter ihren nationalen Haushaltszielen zurück. Die Ausgabenregel des Stabilitätsgesetzes wurde weder auf der zentralen noch der regionalen oder lokalen Regierungsebene eingehalten, und die Arzneimittelausgaben sind besonders in den Krankenhäusern, auch ohne Berücksichtigung der neuen Hepatitis-C-Behandlungen, weiter gestiegen.

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Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge schneidet Spanien im Hinblick auf die Qualität des Rechtsrahmens und die Verfügbarkeit von Nachprüfungsverfahren gut ab. Es wurden Anstrengungen zur Rationalisierung der Auftragsvergabe unternommen, die insbesondere über gemeinsame Vergabemechanismen erreicht werden soll. Die einzelnen Verwaltungen handhaben die Vergabe öffentlicher Aufträge jedoch ganz unterschiedlich, und unzureichende Kontrollmechanismen stehen der ordnungsgemäßen Anwendung der Vergabevorschriften im Wege. Der Kommission wurde in den vergangenen Jahren eine relativ hohe Zahl mutmaßlicher Verstöße gegen die EU-Vergabevorschriften zur Kenntnis gebracht. Darüber hinaus hat der Spanische Rechnungshof auf einige Mängel hingewiesen, wie die wiederholte Anwendung des Verhandlungsverfahrens ohne vorherige Bekanntmachung, die häufigen Auftragsänderungen, die Stückelung von Aufträgen und die mangelnde Genauigkeit und Klarheit einiger Ausschreibungsunterlagen und Verwaltungsentscheidungen.

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Bei der Umstrukturierung des Finanzsektors kann Spanien substanzielle Fortschritte verzeichnen. Das Sparkassengesetz, das den Steuerungsrahmen von Sparkassen stärkt und für weniger Kontrollbeteiligungen von Bankenstiftungen sorgt, wurde umgesetzt. Die Umstrukturierungspläne für die staatlich unterstützten Banken kommen ebenfalls gut voran. Die spanische Zentralbank hat die bestehenden Bilanzierungsvorschriften für Kreditinstitute geändert und einen neuen Rahmen für die spanische Vermögensverwaltungsgesellschaft SAREB beschlossen. Dieser neue Rahmen wird es SAREB ermöglichen, eine angemessene Behandlung von Wertminderungen zu erreichen und ihre Strategien zum Abbau von Risikoaktiva an glaubwürdigen Marktprognosen auszurichten.

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Mit den Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre konnte die Beschäftigung besser an das Wachstum gekoppelt werden, und die Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze hat auch dank der gesteigerten Flexibilität und der fortgesetzten Lohnzurückhaltung wieder zugenommen. Auch die Tarifverträge unterstützen diesen Trend, was unter anderem der im Juni 2015 unterzeichneten Branchenvereinbarung geschuldet ist. Der jüngste Beschäftigungszuwachs geht in erster Linie auf befristete Arbeitsverträge zurück, wenngleich zuletzt etwas mehr unbefristete Verträge abgeschlossen wurden. Allerdings zeigen die Anreize für eine Festanstellung neuer Arbeitskräfte nur bedingt Wirkung; der Anteil befristet beschäftigter Arbeitskräfte zählt weiterhin zu den höchsten in der Union, und die Aussichten auf einen Wechsel in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis sind nach wie vor schlecht. Die kurze Dauer befristeter Verträge beschränkt die Anreize für Investitionen in Humankapital und hemmt damit das Produktivitätswachstum. Die Arbeitslosigkeit sinkt zwar stetig, ist aber insbesondere unter jungen Menschen weiterhin sehr hoch, und die durchschnittliche Dauer ist ebenfalls sehr hoch. Die anhaltend hohe Langzeitarbeitslosigkeit deutet darauf hin, dass sich die Arbeitslosigkeitsrisiken verfestigen, was sich negativ auf Arbeitsbedingungen und soziale Verhältnisse auswirkt. Fast 60 % der Langzeitarbeitslosen sind gering qualifiziert, weshalb es angemessene aktive und passive arbeitsmarktpolitische Strategien und Schulungsmaßnahmen braucht, um die große Lücke zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage zu schließen und weitere Kompetenzverluste in dieser Gruppe zu verhindern. Bei der Entwicklung von Aus- und Weiterbildungsprogrammen wird nach wie vor nicht hinreichend mit Arbeitgebern zusammengearbeitet.

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Die Wirksamkeit von Aktivierungsmaßnahmen und aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen hängt maßgeblich davon ab, inwieweit die Arbeitsvermittlungen den Leistungsempfängern individualisierte Unterstützung anbieten können. Die jüngsten Reformen der aktiven Arbeitsmarktpolitik werden nur langsam umgesetzt, und die öffentlichen Arbeitsvermittlungen verfügen nach wie vor nur über begrenzte Kapazitäten für wirksame, individualisierte Beratungs- und Unterstützungsangebote für Arbeitsuchende. Die regionalen öffentlichen Arbeitsvermittlungen arbeiten weiterhin nur eingeschränkt mit privaten Vermittlungsagenturen zusammen. Überdies ist die Zusammenarbeit zwischen den Arbeitsvermittlungen und sozialen Diensten nicht in allen Regionen gleich gut ausgeprägt, was eine koordinierte Unterstützung für vom Arbeitsmarkt weiter entfernte Personen, insbesondere Grundsicherungsempfänger, erschwert. Die regionalen Systeme zur Einkommensstützung weisen etwa im Hinblick auf Auszahlungsmodalitäten, Anspruchsvoraussetzungen, Abdeckungsgrad und Angemessenheit erhebliche Unterschiede auf, und Schwierigkeiten bei der Übertragung von Sozialleistungen hemmen die berufliche Mobilität über regionale Grenzen hinweg. Zudem sind nur wenige Informationen über den Übergang von der Grundsicherung in ein Beschäftigungsverhältnis verfügbar. Spanien erstellt gegenwärtig eine Übersicht über die Systeme zur Einkommensstützung auf nationaler und regionaler Ebene. Trotz einiger neuer Maßnahmen entfalten die Leistungen für Familien und Wohnen nach wie vor nur begrenzte Wirkung bei der Armutsverringerung, und der Mangel an angemessenen und erschwinglichen Kinderbetreuungs- und Langzeitpflegeangeboten hält insbesondere Frauen von der Aufnahme einer Beschäftigung ab.

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Seit 2008 ist in Spanien eine immer schnellere Veränderung der sektoralen Zusammensetzung der Beschäftigung zu beobachten, die von einem zunehmenden Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage begleitet wird. Das insgesamt geringe Qualifikationsniveau behindert den Übergang zu Tätigkeiten mit höherer Wertschöpfung und bremst das Produktivitätswachstum. Trotz der hohen Quote tertiärer Bildungsabschlüsse ist das Qualifikationsangebot nicht ausreichend an die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes angepasst und die Beschäftigungsfähigkeit junger Hochschulabsolventen zählt zu den geringsten in Europa; ein erheblicher Anteil der Absolventen geht Tätigkeiten nach, die keinen Hochschulabschluss erfordern. Hinzu kommt, dass Hochschulen und Unternehmen weiterhin nur in geringem Umfang zusammenarbeiten, wenngleich in den vergangenen fünf Jahren — auch dank der Initiativen für einen höheren Anteil an Wirtschaftsvertretern in den Leitungsgremien der Hochschulen — gewisse Verbesserungen erzielt wurden. Hindernisse für eine engere Zusammenarbeit ergeben sich aus der eingeschränkten Mobilität der Wissenschaftler, der Starrheit der universitären Verwaltung und den administrativen Hürden für die Verbindungsbüros zur Industrie („Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación“).

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Spaniens Forschungs- und Innovationspolitik steht vor mehreren Herausforderungen. Die Interaktion zwischen öffentlicher und privater Forschung ist nur schwach ausgeprägt. Spaniens FuE-Intensität (Verhältnis der FuE-Aufwendungen zum BIP) und Innovationsleistung sind vor dem Hintergrund einer relativ niedrigen Zahl innovativer Unternehmen und begrenzter Anreize für eine Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Forschung und Wirtschaft weiter rückläufig. Spanien schneidet bei den meisten Indikatoren für die Innovationstätigkeit von Unternehmen unterdurchschnittlich ab. Die Ausgabenlücke bezüglich der FuE-Intensität im Vergleich zur Union als Ganzes zeigt sich besonders deutlich bei den FuE-Investitionen des privaten Sektors (0,6 % in Spanien gegenüber 1,3 % in der Union als Ganzes). Risikokapital spielt in Spanien nach wie vor eine untergeordnete Rolle, insbesondere in der Gründungsphase. Durch eine schwache Koordinierung der FuE-Strategien in Spanien und eine zersplitterte Landschaft regionaler Einrichtungen und Programme zur Förderung von Innovationstätigkeiten und der Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Wirtschaft werden Unternehmen und insbesondere kleinere Firmen vor erhebliche Herausforderungen gestellt. Die geringe Beteiligung der Wirtschaft an Innovationstätigkeiten deutet möglicherweise auf einen Mangel an Absorptionskapazität, innovationsfreundlichen Rahmenbedingungen und Anreizen hin. Wie der Ausschuss für den Europäischen Forschungsraum (ERAC) bereits 2014 in seiner Peer Review des spanischen Forschungs- und Innovationssystems festgestellt hat, fußen die meisten erfolgreichen öffentlichen Forschungssysteme auf einem höheren Maß an Evaluierung und Rechenschaftspflicht, als dies in Spanien der Fall ist. So werden beispielsweise öffentliche institutionelle Finanzmittel für Hochschulen und öffentlichen Forschungseinrichtungen in der Regel nicht auf der Grundlage der F&I-Leistungen zugewiesen, weshalb weniger Anreize für eine Verbesserung der Qualität und Relevanz der wissenschaftlichen Ergebnisse bestehen.

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Die anhaltend geringe Produktivität der Wirtschaft erklärt sich unter anderem durch die geringe Durchschnittsgröße spanischer Unternehmen. Die Gesamtproduktivität ließe sich durch Unternehmenswachstum in Verbindung mit Verbesserungen in den Bereichen Humankapital, Innovation, Technologietransfer, Zugang zu Finanzmitteln und effizienter Justiz ankurbeln. Gestützt von einer dynamischen Nachfrage, niedrigen Kapitalkosten und der laufenden Bilanzsanierung der Unternehmen und Privathaushalte nahmen die Investitionstätigkeiten der Unternehmen im Jahr 2015 zu. Spanien hat verschiedene Maßnahmen ergriffen, um das Unternehmenswachstum zu erleichtern. Ein kürzlich erlassenes Gesetz über Unternehmensfinanzierungen soll etwa den Zugang kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) zu Finanzmitteln vereinfachen. Zudem müssen neue Rechtsvorschriften nunmehr verpflichtend auf ihre möglichen Auswirkungen für KMU hin bewertet werden. Allerdings ist für Unternehmensgründungen und die Aufnahme bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten nach wie vor relativ viel Zeitaufwand und eine Vielzahl an Genehmigungen erforderlich.

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Die deutlichen regionalen Unterschiede in der Regulierungspraxis, auch bei Unternehmenslizenzen, könnten die Wachstumsfähigkeit spanischer Unternehmen einschränken. Das Gesetz über die Einheit des Marktes soll Hindernisse für den Zugang zu und die Ausübung von Wirtschaftstätigkeiten über regionale Grenzen hinweg abbauen und die Regulierung verbessern. Es könnte sich deutlich auf die Beseitigung von Investitionshemmnissen auswirken und die Lizenzvergabe an Unternehmen sowie deren Geschäftsbetrieb und Wachstum erleichtern. Für die Umsetzung des Gesetzes über die Einheit des Marktes ist die umfassende Einbindung aller Verwaltungen erforderlich. Allerdings wird es im mittlerweile dritten Jahr seiner Anwendung auf regionaler Ebene nur langsam umgesetzt. Auch der Nutzen der Einzelhandelsreform von 2014 hängt vom Erlass der erforderlichen Durchführungsrechtsakte durch die regionalen Regierungen ab. Der Abbau von Hindernissen beim Zugang zu reglementierten Berufen dürfte zu einer Produktivitätssteigerung in anderen Branchen führen, die solche Leistungen in Anspruch nehmen. Abgesehen von der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie in spanisches Recht wurden keine Fortschritte im Hinblick auf eine horizontale Reform des Rechtsrahmens für die reglementierten Berufe und die Berufsverbände erzielt; einzige Ausnahme ist die Zustimmung der Berufsverbände zu Projekten. Eine in mehreren nationalen Reformprogrammen angekündigte Reform wurde nicht umgesetzt. Sie sollte die Berufe festlegen, für die eine Mitgliedschaft in einem Berufsverband erforderlich ist, die Transparenz und Rechenschaftspflicht der Fachorganisationen erhöhen, den Zugang zu ungerechtfertigterweise vorbehaltenen Tätigkeiten öffnen und die Einheit des Marktes hinsichtlich des Zugangs zu freiberuflichen Dienstleistungstätigkeiten und deren Ausübung in Spanien gewährleisten.

(16)

Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Spaniens analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2016 veröffentlicht. Sie hat auch das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Spanien gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Spanien berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der EU insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und -Leitlinien beurteilt. Ihre Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4 wider.

(17)

Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Stabilitätsprogramm geprüft; seine Stellungnahme (6) hierzu spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider.

(18)

Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm und das Stabilitätsprogramm geprüft. Die Empfehlungen gemäß Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4 wider —

1.

eine dauerhafte Korrektur des übermäßigen Defizits im Einklang mit den einschlägigen Beschlüssen oder Empfehlungen im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit gewährleistet, indem es die dazu erforderlichen strukturellen Maßnahmen ergreift und sämtliche unerwarteten Mehreinnahmen für den Defizit- und Schuldenabbau einsetzt; die in der Haushaltsrahmengesetzgebung festgeschriebenen Instrumente auf allen Regierungsebenen umsetzt; die Kontrollmechanismen für die Vergabe öffentlicher Aufträge verstärkt und für eine bessere Koordinierung des Beschaffungswesens auf allen Regierungsebenen sorgt;

2.

weitere Maßnahmen für eine bessere Arbeitsmarktintegration ergreift, indem es den Schwerpunkt auf individualisierte Unterstützungsangebote legt und die Wirksamkeit von Schulungsmaßnahmen verbessert; die Kapazitäten der regionalen Arbeitsvermittlungen ausbaut und die Koordinierung mit sozialen Diensten verbessert; Lücken und Unterschiede bei den Grundsicherungsregelungen beseitigt und die Unterstützungsangebote für Familien verbessert, einschließlich des Zugangs zu hochwertiger Kinderbetreuung und Langzeitpflege;

3.

weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmarktrelevanz der tertiären Bildung ergreift, indem unter anderem Anreize für die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen, Unternehmen und Forschungseinrichtungen geschaffen werden; die leistungsbasierte Finanzierung öffentlicher Forschungseinrichtungen und Hochschulen erhöht und FuE-Investitionen des Privatsektors fördert;

4.

die Umsetzung des Gesetzes über die Einheit des Marktes auf regionaler Ebene beschleunigt; die Umsetzung der für den Einzelhandel beschlossenen Reformmaßnahmen durch die autonomen Regionen gewährleistet; die geplante Reform der freiberuflichen Dienstleistungen und Berufsverbände verabschiedet.