Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zu dem "Bericht der Kommission an den Europäischen Rat mit dem Titel 'Eine bessere Rechtsetzung: gemeinsam Verantwortung übernehmen (1998)'"

(1999/C 374/04)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag), insbesondere auf den Artikel 5,

gestützt auf den Amsterdamer Vertrag, insbesondere auf das Protokoll Nr. 7 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, sowie die Erklärung Nr. 39 zur redaktionellen Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften,

gestützt auf die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates vom 11. und 12. Dezember 1998 (Wien), denen zufolge künftig die Berichte der Kommission zum Thema "Eine bessere Rechtsetzung" rechtzeitig genug vorgelegt werden müßten, damit sie vom Ausschuß der Regionen eingehend geprüft werden können,

gestützt auf den Bericht der Kommission an den Europäischen Rat mit dem Titel "Eine bessere Rechtsetzung: gemeinsam Verantwortung übernehmen (1998)" (KOM(1998) 715 endg.),

gestützt auf die am 18. Dezember 1998 vom Europäischen Parlament angenommene Entschließung zu dem Bericht der Kommission an den Rat mit dem Titel "Eine bessere Rechtsetzung (1997)",

gestützt auf den Beschluß seines Präsidiums vom 10. März 1999, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft eine Stellungnahme zu diesem Thema abzugeben und die Kommission für Institutionelle Fragen mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme zu beauftragen,

gestützt auf seine Stellungnahme vom 11. März 1999 zum Subsidiaritätsprinzip "Für eine echte Subsidiaritätskultur! Ein Appell des Ausschusses der Regionen" (CdR 302/98 fin)(1),

gestützt auf die Stellungnahme der Kommission "Institutionelle Fragen" vom 27. April 1999 (Berichterstatterin: Mercedes Bresso) (CdR 50/99 rev. 1),

in Erwägung daß, das Subsidiaritätsprinzip, das 1992 durch den Maastrichter Vertrag in den jetzigen Artikel 5 des EG-Vertrags aufgenommen wurde, ein dynamisches Prinzip ist, daß die Tragweite einer verfassungsrechtlichen Bestimmung hat und mit dem gewährleistet werden soll, daß die Entscheidungen in der Union so bürgernah wie möglich getroffen werden,

in Erwägung daß, das Subsidiaritätsprinzip, wie es in den Verträgen und in Protokoll Nr. 7 zum Amsterdamer Vertrag umrissen ist, die Bereiche betrifft, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, und den Weg weist, wie diese Zuständigkeiten auf Gemeinschaftsebene unter Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstands und des institutionellen Gleichgewichts wahrzunehmen sind,

Heute, da es die Unionsbürgerschaft ausbauen und zu bekräftigen gilt, ist die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips wichtiger denn je;

verabschiedete auf seiner 30. Plenartagung am 15. und 16. September 1999 (Sitzung vom 15. September) einstimmig folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Der Bericht über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, den die Kommission seit 1992 alljährlich dem Europäischen Rat vorlegt, wurde 1995 erweitert. Heute prüft die Kommission in diesem Dokument auch die Initiativen zur Verbesserung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften; sie geht dabei auf die Anwendung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und auf die Fragen in Zusammenhang mit der redaktionellen Qualität und der Verbreitung der Texte ein.

1.2. Mit der Aufnahme des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsprinzips in den neuen Artikel 5 des EG-Vertrags und mit der Annahme von Protokoll Nr. 7, das der Schlußakte des Amsterdamer Vertrags beigefügt wurde, gibt es nunmehr nach Ansicht der Kommission klare Regeln für die Umsetzung dieser Prinzipien; diese Regeln werden von der Kommission bereits im Vorgriff auf die Ratifikation des Protokolls angewandt.

1.3. Zu einer besseren Rechtsetzung zu gelangen war 1998 das beständige Bestreben der Kommission, die der Auffassung ist, daß ihre Arbeit in dieser Hinsicht konkrete Ergebnisse gezeitigt hat. Die Zahl der Rechtsvorschläge ist insgesamt zurückgegangen, und die Kommission hat sich bei der Ausübung ihres Initiativrechts auf die vorrangigen politischen Ziele konzentriert; sie hat dabei die betroffenen Kreise konsultiert, unter anderem, indem sie Weiß- und Grünbücher sowie Mitteilungen vorgelegt hat, und sie hat sich um die Ausarbeitung möglichst klarer, einfacher und zugänglicher Bestimmungen bemüht.

1.4. Seit das Protokoll Nr. 7 über die Subsidiarität und die Verhältnismäßigkeit und die Erklärung Nr. 39 zur redaktionellen Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in die Anlage zum Amsterdamer Vertrag aufgenommen wurden, hat das politische Interesse für den Rechtsetzungsprozeß beträchtlich zugenommen. Sowohl auf der Tagung des Europäischen Rates im Juni 1998 in Cardiff wie auf der informellen Tagung der Staats- und Regierungschefs im Oktober in Pörtschach ist hervorgehoben worden, daß das Subsidiaritätsprinzip ein zentraler Faktor für die Stärkung der demokratischen Legitimität der Union ist.

1.5. Eine bessere Rechtsetzung ist eine Aufgabe, die alle an der Rechtsetzung beteiligten Gemeinschaftsorgane betrifft; hier besteht also, wie die Kommission mit dem Titel ihres Berichts unterstrichen hat, eine gemeinsame Verantwortung aller Institutionen, und diese dürfen sich ihrer Verantwortung gegenüber den Bürgern nicht entziehen. Diese Verantwortung gilt auch für die Mitgliedstaaten, die sich nach Kräften darum bemühen müssen, ihre einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu vereinfachen und die Gemeinschaftsrichtlinien rechtzeitig und ordnungsgemäß in einzelstaatliche Vorschriften umzusetzen.

1.6. Damit die Förderung einer besseren Rechtsetzung auf allen Ebenen Echo findet, ist eine intensive Öffentlichkeitsarbeit unerläßlich; dabei sind auch die Möglichkeiten, die die neuen Technologien bieten, zu berücksichtigen.

1.7. Alle am gemeinschaftlichen Rechtsetzungsprozeß aktiv Beteiligten müssen zusammenarbeiten, um zu erläutern, wer welche Aufgaben in der Europäische Union wahrzunehmen hat, und um so den Bürgern einsichtig zu machen, warum Maßnahmen auf europäischer Ebene von Nutzen sind. Von der Transparenz der Zuständigkeiten und Befugnisse und von der Möglichkeit festzustellen, wer wofür die Verantwortung trägt, hängt es ab, ob die Bürger das europäische Aufbauwerk unterstützen.

2. Allgemeine Bemerkungen

2.1. Eine wegweisende Stellungnahme

2.1.1. Im Anschluß an die Schlußfolgerungen des Europäischen Rates vom 11. und 12. Dezember 1998 (Wien), denen zufolge künftig die Berichte der Kommission über die Subsidiarität rechtzeitig genug vorgelegt werden müßten, damit sie auch vom Ausschuß der Regionen eingehend erörtert werden können, hat der Ausschuß nun erstmals den Bericht "Eine bessere Rechtsetzung" geprüft, den die Kommission alljährlich dem Europäischen Rat unterbreitet.

2.1.2. Der Ausschuß unterstreicht, wie wichtig diese wegweisende Stellungnahme ist; sie bildet eine Vorstufe auf dem Weg zu dem künftigen Anhörungsverfahren zum jährlichen Bericht über die Subsidiarität, das in den Schlußfolgerungen von Wien vorgesehen ist.

2.1.3. Das Subsidiaritäts- und das Verhältnismäßigkeitsprinzip geben nunmehr den Bezugsrahmen für alle Rechtsetzungstätigkeiten der Gemeinschaft ab, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union fallen.

2.1.4. In seiner am 11. März 1999 angenommenen Initiativstellungnahme zum Subsidiaritätsprinzip mit dem Titel "Für eine echte Subsidiaritätskultur! Ein Appell des Ausschusses der Regionen"(2) hat der Ausschuß daran erinnert, daß er sich seit seiner Gründung stets als Hüter des Subsidiaritätsgrundsatzes gesehen hat. So ist der Ausschuß immer für starke, aber gleichzeitig auch schlanke und effiziente europäische Institutionen eingetreten, die sich auf die Aufgaben konzentrieren, die die anderen, direkt gegenüber den Bürgern verantwortlichen Regierungsebenen nicht effizient genug wahrnehmen können.

2.1.5. Es entbehrte daher jeder Logik, daß eben die Institution, in der die Vertreter der Gebietskörperschaften versammelt sind und die somit der natürliche Hüter des Subsidiaritätsprinzips ist, nicht auch den Auftrag hatte, sich zu dem Bericht über eine Rechtsetzung zu äußern, die sich konzeptuell und in der Anwendung von diesem Prinzip leiten läßt.

2.1.6. Der Ausschuß begrüßt es folglich, daß diese Anomalie im Rahmen des gemeinschaftlichen Anhörungsverfahrens nun beseitigt wird.

2.2. Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit

2.2.1. Die Kommission bezeichnet die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in ihrem Bericht "Eine bessere Rechtsetzung: gemeinsam Verantwortung übernehmen (1998)" als "eindeutige und rechtlich verankerte Prinzipien"; dabei beschreibt sie zunächst, was die Subsidiarität nicht ist, ehe sie darlegt, was darunter zu verstehen ist.

2.2.2. Sie räumt jedoch ein, daß dies entwicklungsfähige Grundsätze sind und auch bleiben müssen; deshalb sollten die Befugnisse der Union nicht bindend festgelegt, sondern vielmehr dynamisch gestaltet werden, indem die Entscheidung, zu handeln oder nicht zu handeln, jeweils begründet und gegebenenfalls das Handeln seinem Inhalt wie seinem Umfang nach präziser bestimmt wird.

2.2.3. Der Ausschuß ist sich mit der Kommission darin einig, daß der Subsidiaritätsgrundsatz dynamischen Charakter in dem Sinne hat, daß die Gemeinschaft je nachdem, wie es die Umstände erfordern, in größerem oder geringerem Umfang tätig werden kann, solange sie sich dabei im Rahmen der durch die Verträge vorgegebenen Ziele und Zuständigkeiten bewegt.

In diesem Zusammenhang vertritt der Ausschuß die Auffassung, daß so rasch wie möglich eine Diskussion über die Aufteilung der Zuständigkeiten eingeleitet werden sollte, um den Regionen und anderen Gebietskörperschaften der Mitgliedstaaten die Möglichkeit eines Ausbaus ihres Handlungsspielraums zu erhalten, und fordert die Behandlung dieses Themas auf der nächsten Regierungskonferenz.

2.2.4. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß der Subsidiaritätsgrundsatz ein regulatorisches Prinzip für die Beziehungen zwischen der Europäischen Union, den Mitgliedstaaten und den Gebietskörperschaften ist und die Definition in Artikel 5 des EG-Vertrags daher auf die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten und den Gebietskörperschaften anzuwenden ist; davon bleibt unberührt, daß die Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften und den Mitgliedstaaten jeweils durch die einzelstaatlichen Verfassungssysteme geregelt werden.

2.2.5. Der Vertrag sieht jedoch, wie der Ausschuß betonen möchte, auch vor, daß die Entscheidungen auf möglichst bürgernaher Ebene zu treffen sind, und dies ist nicht immer unbedingt die einzelstaatliche Ebene. Der Subsidiaritätsgrundsatz ist somit als Grundsatz der Bürgernähe und der Effizienz zu verstehen und hat folglich auch für die Beziehungen zu den Gebietskörperschaften zu gelten; das bedeutet, daß die Mitgliedstaaten den Gebietskörperschaften Zuständigkeiten und Entscheidungen zu überlassen haben, die diese effizienter wahrnehmen bzw. treffen können.

2.2.6. Der Ausschuß möchte darauf hinwiesen, daß er selbst bei den diversen Vertragsrevisionen wiederholt um rechtliche und politische Garantien für eine uneingeschränkte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips ersucht hat, dies bislang aber niemals, und auch nicht im Amsterdamer Vertrag, berücksichtigt worden ist.

2.2.7. Nach Ansicht des Ausschusses würde mit einem System von Garantien, das auch die Gebietskörperschaften einschließt, der Gefahr vorgebeugt, daß die Mitgliedstaaten in Versuchung geraten, die Subsidiarität als Alibi für eine Renationalisierung der Gemeinschaftspolitiken zu benutzen.

2.2.8. Nach Auffassung des Ausschusses könnten die Grundsätze der Bürgernähe und der Effizienz durch eine Neubestimmung der Zuständigkeiten der Europäischen Union praktische Umsetzung finden. Im Rahmen dieser Neubestimmung könnten die Zuständigkeiten nicht nur zwischen der Gemeinschafts- und der einzelstaatlichen Ebene, sondern zwischen einer größeren Anzahl von Ebenen aufgeteilt, oder es könnten diesen verschiedenen Ebenen gemeinsame Zuständigkeiten zuerkannt werden; dabei müßte jeweils der Ebene Vorrang eingeräumt werden, die die besten Möglichkeiten für eine effiziente Beschlußfassung und für die Mitwirkung der Bürger bietet. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß die verwaltungsmäßige Umsetzung des Gemeinschaftsrechts grundsätzlich den Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihrer verfassungsrechtlichen Bestimmungen obliegt.

Geprüft werden muß die Art und Weise, wie diese auf alle aufgeteilten und anteilsmäßig wahrgenommenen Befugnisse ausgeübt werden, um die Kohärenz zu gewährleisten und der Subsidiarität eine wahrhaft zukunftsorientierte und dynamische Dimension zu verleihen.

2.2.9. Der Ausschuß verleiht in diesem Zusammenhang erneut seiner festen Überzeugung Ausdruck, daß die strikte Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips heute, da es die Unionsbürgerschaft auszubauen und zu bekräftigen gilt, wichtiger denn je ist.

2.2.10. Der Ausschuß betont ferner, daß die europäische Solidarität einen der grundlegenden Werte des europäischen Sozialmodells darstellt und das Subsidiaritätsprinzip ergänzt.

3. Besondere Bemerkungen

3.1. Die Tatsache, daß die Anwendung des Subsidiaritäts- und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einerseits und Fragen bezüglich der formalen Qualität der Texte andererseits in einem einzigen Dokument behandelt werden, ist nach Ansicht des Ausschusses nicht dazu angetan, eine eingehende Untersuchung und Erörterung dieser beiden Fragenkomplexe zu fördern, die sehr unterschiedlicher Natur, aber zugleich von entscheidender Bedeutung dafür sind, daß die Europäische Union den Bürgern nähergebracht werden kann.

3.2. Der Ausschuß würdigt die Anstrengungen der Europäischen Kommission, bei der Ausübung ihrer Rechtsetzungs- und Regelungsbefugnisse das Subsidiaritätsprinzip zu beachten, wozu sie viele ihrer Vorschläge zurückgezogen und die Zahl der neuen Vorschläge verringert hat. Die Kommission muß sich in ihrer Arbeit auf die wirklich europäischen Fragen konzentrieren, die ihr durch die Verträge zugewiesen sind, und regulierende Eingriffe in Bereiche unterlassen, die eine regionale oder kommunale Zuständigkeit darstellen und offenkundig auf den Verwaltungsebenen, die den Bürgern am nächsten stehen, besser behandelt werden.

3.3. Auf der europäischen Ebene getroffene Entscheidungen müssen in einer Weise formuliert werden, die einen möglichst großen Spielraum für die Umsetzungsbeschlüsse der einzelstaatlichen, regionalen und kommunalen Ebene läßt. In diesem Sinne unterstreicht der Ausschuß, daß sich die europäischen Rechtsvorschriften soweit wie möglich auf Rahmenbestimmungen beschränken müssen, die Harmonisierungsziele vorgeben und die Festlegung der näheren Vorschriften den nachgelagerten Ebenen überlassen. Eine zu sehr ins Detail gehende Harmonisierung auf europäischer Ebene kann sich nämlich für die Gebietskörperschaften der kommunalen Ebene sehr stark auswirken - sowohl auf die Ausübung ihrer Befugnisse als auch auf ihre Anpassungsfähigkeit.

3.4. In diesem Zusammenhang betont der Ausschuß, daß den Rahmenrichtlinien gegenüber den Verordnungen Vorrang eingeräumt werden muß, da erstere den Mitgliedstaaten und den Gebietskörperschaften die Möglichkeit lassen, entsprechend den jeweiligen Gegebenheiten die gesetzgeberischen Instrumente zu ermitteln, die zur Umsetzung der bereits auf europäischer Ebene festgelegten Ziele am besten geeignet sind.

3.5. Der Ausschuß weist darauf hin, daß die Nomenklatur der gemeinschaftlichen Rechtsakte überprüft und eine Hierarchisierung der Rechtsvorschriften vorgenommen werden sollte, wie auch das Europäische Parlament in seiner am 18. Dezember 1998 angenommenen Entschließung zu dem Bericht "Eine bessere Rechtsetzung (1997)" festgestellt hat.

3.6. Was die Fragen in Zusammenhang mit der formalen Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften anlangt, so stellt der Ausschuß fest, daß die Regionen und die Gebietskörperschaften hiervon in zweifacher Hinsicht betroffen sind, als sie die in bestimmten Fällen für die Umsetzung zuständigen Adressaten der Rechtsakte sind und die entsprechenden Informationen an die nachgeordneten territorialen Instanzen und an die Bürger weiterzugeben haben.

3.7. Im Grünbuch "Informationsgesellschaft und öffentlicher Sektor" wird hervorgehoben, wie wichtig der Zugang der Bürger zu den Informationen ist und welche Rolle hier dem öffentlichen Sektor zukommt. Die Gebietskörperschaften haben in zunehmender Weise dafür Sorge zu tragen, daß ein allgemeiner Zugang zu den Informationen gewährleistet ist, der dem - auch durch die "Eurobarometer"-Erhebungen belegten - Wunsch der Bürger gerecht wird, mehr über die Europäische Union zu erfahren.

Der Ausschuß erinnert in diesem Zusammenhang an seine Stellungnahme zum Thema "Europa-Fortbildung für lokale und regionale Verwaltungen in Europa"(3).

Darin fordert der Ausschuß die Kommission auf, ein Programm aufzustellen, das sicherstellen soll, daß Politiker und Bedienstete auf regionaler und kommunaler Ebene fortgebildet werden, damit sie dieser Informationsverpflichtung auch nachkommen können.

3.8. Der Ausschuß begrüßt den Hinweis der Kommission, einen umfassenden, offenen und konstruktiven Dialog mit den Parteien fördern zu wollen, die direkt von den gemeinschaftlichen Rechtsakten betroffen sind. Er bedauert jedoch, daß die Lokal- und Regionalbehörden nicht in die Liste der Partner aufgenommen wurden, obwohl diese Regierungs- bzw. Selbstverwaltungsebenen im europäischen Geschehen eine Schlüsselrolle spielen. Der Ausschuß ist der Ansicht, daß er selbst und die anerkannten Vereinigungen lokaler und regionaler Gebietskörperschaften ganz selbstverständlich zu allen wichtigen Fragen konsultiert werden müßten, die ihn/sie und die von ihm/ihnen vertretenen Bürger betreffen.

3.9. Der Ausschuß nimmt daher mit großem Interesse die gemeinsamen Leitlinien für die redaktionelle Qualität der Rechtstexte zur Kenntnis(4).

3.10. Der Ausschuß würdigt die Vereinfachungsmaßnahmen, die nach der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh mit dem SLIM-Programm und der BEST-Task Force getroffen wurden, hält es aber für erforderlich, daß gemeinsam mit den Mitgliedstaaten weitere Anstrengungen unternommen werden, damit hier rasch Fortschritte erzielt werden.

3.11. Der Ausschuß ersucht außerdem die Kommission, die Kodifizierungs- und Konsolidierungsarbeiten so weit wie möglich zu beschleunigen und insbesondere alles in ihrer Kraft Stehende zu tun, damit so bald wie möglich die - von ihr selbst gewünschte - interinstitutionelle Vereinbarung über die Neufassung von Rechtstexten zustande kommt; für die Lesbarkeit der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist eine solche Neufassung inzwischen in vielen Fällen erforderlich.

3.12. Was die Nutzung der Möglichkeiten angeht, die die moderne Technologie bietet, so weist der Ausschuß darauf hin, daß die einschlägigen technischen Mittel rasch ausgebaut werden müssen. Wie die Angaben der Kommission in ihrem Bericht zeigen, ist der Europa-Server, der ein überaus nützliches Instrument darstellt, aufgrund der sehr hohen Zahl elektronischer Anfragen so überlastet, daß es den Bürgern nahezu unmöglich wird, mit den ihnen gewöhnlich zur Verfügung stehenden technischen Mitteln innerhalb vertretbarer Fristen Zugang zu dem Server zu erhalten. Eine ähnliche Lage ist mittlerweile auch bei einigen Datenbanken festzustellen, für deren Benutzung ein Entgelt zu entrichten ist. Andererseits sollten die Entgelte für den Zugang zu diesen Datenbanken die Gestehungskosten nicht überschreiten.

3.13. Der Ausschuß ersucht daher die Kommission, diese technologischen Mittel dem Wunsch einer ständig zunehmenden Zahl von Bürgern anzupassen, mit der Europäischen Union über deren Server in Verbindung zu treten.

3.14. Der Ausschuß hebt ferner hervor, daß die europäischen Institutionen die Auswahl ihrer technologischen Instrumente ohne Einschränkung stets unter den Bedingungen eines freien Wettbewerbs vornehmen und gewährleisten müssen, daß alle Bürger, unabhängig von den benutzten Informatiksystemen, Zugang zu ihrem Informationsnetz haben.

3.15. Der Ausschuß unterstreicht des weiteren, daß die Bemühungen um den Ausbau der Informationsnetze verstärkt werden müssen, wobei mit den Gebietskörperschaften zusammenzuarbeiten ist, wie dies schon häufig getan wird, und daß mit Hilfe dieser Netze für eine weitere Verbreitung der Veröffentlichungen und für eine größere Reichweite der Informationskampagnen gesorgt werden muß.

3.16. Der Ausschuß teilt die Ansicht der Kommission, daß die Institutionen gemeinsam daran arbeiten müssen, das Ziel einer besseren Rechtsetzung zu verwirklichen, möchte jedoch auch hervorheben, daß dies nur möglich sein wird, wenn der Rechtsetzungsprozeß in der Union überarbeitet und die Befugnisse der verschiedenen Organe jeweils klar definiert werden.

Brüssel, den 15. September 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

(1) ABl. C 198 vom 14.7.1999, S. 73.

(2) ABl. C 198 vom 14.7.1999, S. 73.

(3) CdR 404/98 fin - ABl. C 198 vom 14.7.1999, S. 68.

(4) ABl. C 73 vom 17.3.1999.