18.8.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 202/1

I-XI

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94

AFIS

Betrugsbekämpfungs-Informationssystem

ANS

Abgeordnete nationale Sachverständige

CMS

Case Management System

ECR

Electronic Case Register

EIB

Europäische Investitionsbank

EU

Europäische Union

GD

Generaldirektion

IDOC

Untersuchungs- und Disziplinaramt der Kommission

OLAF

Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung

UCLAF

Dienststelle für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung

I.

Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) trat im April 1999 die Nachfolge der Dienststelle für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung (UCLAF) an, wobei sein Status gestärkt und sein Mandat auf sämtliche Organe und Einrichtungen der Europäischen Union erweitert wurde. Die Einrichtung des Amtes ist vor allem angesichts des chaotischen Zustandes der ihm hinterlassenen Akten ein mühsames Unterfangen gewesen. Erst Ende 2003 begannen sich die Auswirkungen seiner Umstrukturierung bemerkbar zu machen. Mitte 2004 allerdings wiesen zahlreiche verwaltungstechnische Aspekte der Untersuchungen noch immer Verbesserungsbedarf auf.

II.

Die Zwitterstellung des Amtes, das in seinen Untersuchungen zwar unabhängig, jedoch bezüglich seiner anderen Funktionen der Kommission unterstellt ist, hat die Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion nicht gefährdet. Durch die Zuordnung des Amtes zur Kommission konnte es nicht nur eine breite administrative und logistische Unterstützung in Anspruch nehmen, sondern sich auch die für die Kommissionsdienststellen geltenden Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Betrugsbekämpfung zunutze machen. Es erscheint somit nicht sinnvoll, eine Statusänderung des Amtes ins Auge zu fassen (1).

III.

Die Ressourcen des Amtes gestatten ihm, allen bei ihm eingehenden ernstzunehmenden Meldungen nachzugehen. Unter diesen Bedingungen sind die Prioritäten, die sich das Amt für seine Untersuchungspolitik setzt, theoretischer Natur.

IV.

Das Amt unterscheidet in unzureichender Weise zwischen (internen oder externen) Untersuchungen sowie Unterstützungs- und Koordinierungstätigkeiten. Da sich die Arbeiten in jedem dieser Fälle wesentlich voneinander unterscheiden, beeinträchtigt ihre mangelnde Abgrenzung das Ressourcenmanagement.

V.

Wenn die Einrichtung einer Kanzlei und eines EDV-gestützten Systems für die Verwaltung der Untersuchungsakten auch eine bessere Erfassung der operationellen Tätigkeiten und eine Klärung der Zuständigkeiten mit sich brachte, so war die von der Managementebene ausgeübte Aufsicht unzulänglich, was erhebliche Verzögerungen bei der Bearbeitung der Akten, die Vorlage von wenig schlüssigen Berichten und schwer erkennbare Ergebnisse zur Folge hatte. Um nicht gerechtfertigte Verzögerungen zu vermeiden, sollten bei der Einleitung von Untersuchungen zeitliche Vorgaben gemacht werden.

VI.

Vorbereitung und Follow-up der Untersuchungen sind zu häufig in einem rudimentären Stadium geblieben. Die Ermittler konnten sich hinsichtlich der zu erhebenden Beweise und der einzusetzenden Mittel auf lediglich vage formulierte Ziele stützen. Mit Ausnahme des Zollsektors ist die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Bereich, in dem noch erhebliche Bemühungen sowohl bezüglich der direkten Verwaltung als auch bezüglich der geteilten Verwaltung mit den Mitgliedstaaten erforderlich sind.

VII.

Zwar haben die Berichterstattungsverfahren in jüngster Zeit eine Verbesserung erfahren, doch beziehen sich die Informationen eher auf das Volumen der unternommenen operationellen Tätigkeiten und weniger auf die tatsächlich erzielten Ergebnisse, sei es unter dem Gesichtspunkt der Wiedereinziehung unterschlagener Beträge oder der disziplinar- oder strafrechtlichen Sanktionen, die in Betrugsfällen verhängt wurden. Das auf aussagekräftigen Indikatoren basierende System für die Messung der Ergebnisse muss noch ausgebaut werden.

VIII.

Die im Jahre 2001 beschlossenen Maßnahmen mit dem Ziel, das Amt mit dem für die Ausübung der Ermittlerfunktion geeigneten Personal auszustatten, sind ausgereizt. Der hohe Anteil von Bediensteten, deren Verträge nach einer bestimmten Laufzeit (sechs bis acht Jahre je nach Einzelfall) nicht mehr verlängerbar sind, wird fortan einer Konsolidierung des Fachwissens im Wege stehen. In diesem Zusammenhang sind die Bemühungen des Amtes um Fortbildungsmaßnahmen unzureichend.

IX.

Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der laufenden Untersuchungen und der Einhaltung der Grundrechte der einer Untersuchung unterworfenen Personen ist nicht auf unabhängige Weise sichergestellt. Es zeigt sich, dass das Fehlen einer kodifizierten Regelung für Untersuchungen eine Quelle von Rechtsstreitigkeiten ist. Die diesbezüglichen Rechtsvorschriften erwiesen sich als unzulänglich.

X.

Die Beziehungen zwischen dem Amt und seinem Überwachungsausschuss gestalten sich schwierig. Die Aspekte der Verordnungen und Beschlüsse, welche die Verwaltungs- und Führungsstruktur („Governance“) des Amtes betreffen, bedürfen einer eingehenden Überarbeitung.

XI.

Will man vermeiden, dass die Tätigkeit des Amtes zu sehr von Aufgaben in Anspruch genommen wird, welche — wenn auch mit der Betrugsbekämpfung in Verbindung stehend — die Untersuchungen jedoch nicht direkt betreffen, und will man gewährleisten, dass alle Ressourcen für eine wirksame Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Union eingesetzt werden, müssen die dem Amt übertragenen Aufgaben grundlegend überprüft werden. Eine Neuausrichtung der Tätigkeiten des Amtes auf seine Untersuchungsfunktion würde einen besseren Ressourceneinsatz, insbesondere mit Blick auf die Einleitung gezielter Untersuchungen, in als besonders betrugsträchtig geltenden Bereichen ermöglichen.

1.

Mit der Einrichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) (2) wollten die Organe der Europäischen Gemeinschaften die Wirksamkeit der Bekämpfung rechtswidriger Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union erhöhen. Dem Amt wurden daher im Vergleich zu seinen Vorgängereinrichtungen (3) neue Befugnisse übertragen. Insbesondere erhielt das OLAF den Auftrag, in allen Organen und Einrichtungen der Europäischen Union Verwaltungsuntersuchungen durchzuführen. Die Untersuchungsfunktion wurde dadurch gestärkt, dass dem Amt bei der Ausübung seiner Tätigkeit volle Unabhängigkeit gewährleistet wurde. Diese Unabhängigkeit sollte durch die Einsetzung eines Überwachungsausschusses gefestigt werden, der sich aus Persönlichkeiten zusammensetzt, die keinem EG-Organ angehören. Der Direktor des Amtes, der seine Tätigkeit im März 2000 aufnahm, ist befugt, die Bediensteten seiner Dienststellen zu ernennen. Dies müsste ihm gestatten, dem besonderen Bedarf des Amtes im Untersuchungsbereich besser zu entsprechen.

2.

Unter gleichzeitiger Betonung der Bedeutung der Untersuchungsfunktion des OLAF (siehe Ziffer 12) übertrug die Kommission dem Amt außerdem eine breite Palette von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union (4). Zu diesen Tätigkeiten, die das OLAF teilweise als so genannte „Serviceplattform“ zusammenfasste, gehören:

In den Rechtsvorschriften ist keinerlei Kriterium hinsichtlich der Prioritätenfolge dieser verschiedenen Tätigkeiten festgelegt.

3.

Das Amt ist in einem komplexen interinstitutionellen Rahmen tätig und steht im Mittelpunkt eines Gefüges weiterer direkt oder indirekt mit der Betrugsbekämpfung befasster Stellen. Die Aufgaben dieser einzelnen Stellen sind nicht immer klar voneinander abgegrenzt, was zugleich die Gefahr von Überschneidungen als auch von Lücken birgt. Diese Stellen lassen sich in drei Untergruppen aufgliedern:

4.

Da die Verwaltung von rund 80 % der Ausgaben der Europäischen Union den Mitgliedstaaten übertragen ist, muss das Amt aus offensichtlichen Gründen der Effizienz mit den mitgliedstaatlichen Behörden (Polizei, Zoll, Justizbehörden usw.) eng zusammenarbeiten. Diese Notwendigkeit erhöht die Komplexität seiner Aufgabenstellung. Darüber hinaus obliegt es den Mitgliedstaaten, gegebenenfalls Strafverfahren einzuleiten. Überdies erschwert die Vielfalt der nationalen Justizsysteme noch zusätzlich die Tätigkeit des Amtes.

5.

Obgleich es sich beim OLAF um eine neue Einrichtung handelt, musste das Amt die von der UCLAF eingeleiteten Vorgänge weiterverfolgen. Das Amt übernahm daher rund 1 400 bereits laufende Fälle (6), was in Anbetracht der chaotischen Verwaltung eines Großteils dieser Untersuchungen eine schwere Bürde darstellte (7). Gleichzeitig ist das Personal der UCLAF dem Amt als Ganzes zugewiesen worden, was bis zur Umstrukturierung des Stellenplans von 2001 den Handlungsspielraum des neuen Direktors einschränkte (8).

6.

Das Amt ist einem ambivalenten Status unterworfen: Zwar ist es bei seiner Untersuchungstätigkeit unabhängig, doch im Hinblick auf seine anderen Aufgaben der Kommission unterstellt. Diese Zwitterstellung, welche die Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion keineswegs gefährdete, weist verschiedene Vorteile auf. Unter rechtlichen Gesichtspunkten konnte das Amt als Dienst der Kommission die dieser übertragenen Befugnisse nutzen, insbesondere bei der Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen in den Mitgliedstaaten nach Maßgabe verschiedener allgemeiner und sektorbezogener Verordnungen (9). Die Zuordnung zur Kommission erleichterte außerdem die tagtägliche Funktionsweise des Amtes, indem es auf die verwaltungstechnische Unterstützung der allgemeinen Dienststellen der Kommission zurückgreifen konnte.

7.

Der OLAF Organisationsplan von Mai 2004 ist als Anhang I beigefügt. Seit 2001 verfügt das Amt über einen Stellenplan von rund 300 Planstellen, was gegenüber UCLAF eine Verdopplung des Personalbestandes bedeutet (10). Im Jahre 2004 umfasste die Direktion „Untersuchungen“ (Direktion B) 126 Ermittler (11) und 13 Verwaltungsbedienstete. Die restlichen 193 Planstellen entfallen auf die anderen Dienststellen des Amtes, die Direktion „Politik, Gesetzgebung und Rechtsangelegenheiten“ (Direktion A) und die Direktion „Intelligence, operationelle Strategie und Informationsdienst“ (Direktion C).

8.

Ziel der Prüfung war die qualitative Beurteilung der Verwaltung des Amtes auf dem Gebiet der Untersuchungen, indem bewertet wird:

Da die Angaben zu den konkreten aufgrund der OLAF-Untersuchungen eingeleiteten Folgemaßnahmen nicht zuverlässig genug waren, kann die Effizienz der Arbeitsweise des Amtes nicht abschließend beurteilt werden.

9.

Der Bericht des Hofes ergänzt die von der Kommission im April 2003 erstellte Bewertung, die im Wesentlichen dem rechtlichen Rahmen der Tätigkeiten des Amtes galt (12). Ferner stellt der vorliegende Bericht die Ergänzung einer mehr den quantitativen Aspekten gewidmeten Bewertung dar, welche die Kommission im Oktober 2004 vorlegte (13).

10.

Hinsichtlich der Untersuchungen waren Ausgangspunkt der im Zeitraum von April bis Oktober 2004 durchgeführten Prüfung frühere Bemerkungen des Hofes (14). Die Prüfung bezog sich auf die Systeme, Strukturen und Vorschriften in Verbindung mit dem Personal. Außerdem wurde die Tätigkeit der Dienststellen des Amtes, die nicht direkt mit Untersuchungen betraut sind, einer Überprüfung unterzogen. Obwohl im Verlauf dieser Prüfung die jüngste Organisation des Amtes und eine Stichprobe von 117 Ende 2003 durchgeführten oder abgeschlossenen operationellen Aktivitäten analysiert wurden, war das Amt zu diesem Zeitpunkt noch mit der endgültigen Abwicklung zahlreicher von seinem Vorgänger auf den Weg gebrachter Vorgänge befasst, so dass die im Zeitraum 2002-2003 in Angriff genommenen Umstrukturierungsmaßnahmen gerade erst anfingen, erste Ergebnisse zu zeigen. Aus Anhang II sind die während der Prüfung festgestellten Mängel ersichtlich.

11.

Dieser Bericht wurde zu einem Zeitpunkt erstellt, als die Kommission eine Änderung der Verordnung über die Untersuchungen von OLAF vorschlug (15). Der Hof legte zu diesem Vorschlag eine Stellungnahme vor, in der die Schlussfolgerungen und Empfehlungen der Prüfung berücksichtigt sind.

12.

Neben den Koordinierungstätigkeiten wird in der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 zwischen externen Untersuchungen (Artikel 3) und internen Untersuchungen (Artikel 4) unterschieden. Das Amt seinerseits ordnet die Fälle unter fünf Kategorien ein:

13.

Die in der aktiven Untersuchungsphase befindlichen Fälle (475 zum 30. September 2004) umfassen Untersuchungen im eigentlichen Sinne (252) sowie Koordinierungs- und Unterstützungstätigkeiten (223). Koordinierungstätigkeiten fallen insbesondere im Bereich der Einnahmen und Ausgaben der geteilten Verwaltung an. So befanden sich unter den 23 in den Zoll- und Handelssektoren zwecks Prüfung herangezogenen Fällen vier vom OLAF durchgeführte Untersuchungen.

14.

Diese Verquickung von Untersuchungen und Koordinierungs- bzw. Unterstützungstätigkeiten innerhalb derselben Referate der Direktion „Untersuchungen“ beeinträchtigt das Ressourcenmanagement. So unterscheidet sich die Rolle des Amtes wesentlich je nach dem, welcher der beiden Fälle betroffen ist. Bei den Untersuchungen muss jede Verfahrensstufe dokumentiert, begründet und so erfasst werden, dass die Akte vor den Justizbehörden eventuell als Beweis dienen kann. Bei den Koordinierungs- und Unterstützungstätigkeiten ist das Amt gefordert, den nationalen Behörden rasche und effektive Hilfe zu leisten, ohne strengen Verfahrenszwängen unterworfen zu sein. In diesen Fällen erscheint der Rückgriff auf Untersuchungsverfahren nicht immer angemessen, und es werden Ressourcen in Anspruch genommen, die für Untersuchungen eingesetzt werden könnten. Außerdem besteht die Gefahr, dass es zu Aufgabenüberschneidungen mit den für Folgemaßnahmen zuständigen Referaten kommt.

15.

Das Amt kann lediglich Verwaltungsuntersuchungen durchführen. Damit kann es keine Handlungen vornehmen, die polizeiliche Befugnisse erforderlich machen. Obwohl das OLAF beispielsweise in den Firmenräumen von Wirtschaftsteilnehmern Kopien von Dokumenten anfertigen kann, so darf das Amt nicht das Haus oder die Wohnung der entsprechenden Eigentümer oder des Firmenpersonals durchsuchen, selbst wenn dort wichtige Beweise vermutet werden. Auch hat das Amt keinen Zugang zu den Bankkonten eines Wirtschaftsteilnehmers oder einer Privatperson, auch wenn es sich um einen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften handelt. Es bestehen damit klare Schranken hinsichtlich der Untersuchungshandlungen, welche das Amt vornehmen kann, die Einfluss auf das Ausmaß seiner Schlussfolgerungen haben. Überdies kann die Untersuchungsphase in der Praxis in ihrer Wirksamkeit beschränkt sein, wenn die Mitgliedstaaten dem Amt die geforderte Unterstützung verweigern.

16.

Untersuchungen des Amtes werden im Allgemeinen eingeleitet, wenn Meldungen von Dritten eingehen. Es handelt sich hierbei um Meldungen, die von den Kommissionsdienststellen, den anderen EU-Organen, den Behörden der Mitgliedstaaten sowie von Bürgern und Wirtschaftsteilnehmern übermittelt werden. Nach Eingang derartiger Hinweise wird in den Registern des Amtes eine neue Akte angelegt (16). Die darauf folgende Untersuchungstätigkeit gliedert sich in drei große Phasen:

Tabelle 1

Zahl der Fälle je Phase (Stand: Ende September 2004)

17.

Die Einrichtung des Case Management Systems (CMS) durch das Amt im Jahre 2002 ermöglichte eine bessere Erfassung der Untersuchungen (19). Trotz der 2003 eingeführten Verbesserungen sind die von diesem System bereitgestellten Informationen mit größter Vorsicht zu betrachten. So ergab die Prüfung, dass zahlreiche Akten zu spät bearbeitet oder aktualisiert wurden und dass die gespeicherten Finanzdaten weder aufeinander abgestimmt noch in allen Fällen unstrittig sind. So kommt es in der Tat vor, dass Untersuchungen als noch zu bearbeitende Fälle eingestuft werden, obwohl keine Untersuchungshandlung mehr durchgeführt wird und die Akte mit oder ohne Follow-up hätte abgeschlossen werden sollen. Ferner erweist sich, dass Untersuchungen abgeschlossen werden, ohne dass die in Frage stehenden Summen festgestellt wurden. In einigen Fällen schoben die Ermittler den Abschluss der Untersuchungen hinaus, um sich selbst um das entsprechende Follow-up kümmern zu können, obwohl dies eigentlich nicht ihre Aufgabe ist.

18.

Die erklärte Politik der OLAF-Leitung besteht darin, internen Untersuchungen sowie Untersuchungen im Bereich der direkten Ausgaben, insbesondere im Zusammenhang mit der Erweiterung, Priorität einzuräumen.

19.

In Wirklichkeit gestatten es die Ressourcen des Amtes, allen ernstzunehmenden Meldungen nachzugehen, und die Frage der Wahl zwischen möglichen Untersuchungen stellt sich gar nicht. Die Häufigkeit der Meldungen pro Sektor ist aus Tabelle 2 ersichtlich.

Tabelle 2

Befassung des Amtes im Zeitraum August 2003 — September 2004

20.

Allgemein gesehen konnte das Amt die für Evaluierungen aufgewandte Zeit erheblich reduzieren, indem es eine Standardfrist von zwei Wochen ab Benennung des Ermittlers festlegte. Auch wenn zwischen Oktober 2002 und September 2004 der Anteil der seit mehr als vier Monaten laufenden Evaluierungen deutlich abnahm und von 62 % auf 35 % fiel, lag deren Anzahl noch bei 68. In Bereichen, wo die für den Evaluierungsbericht erforderlichen Unterlagen außerhalb der Europäischen Gemeinschaften angefordert werden müssen, erscheint die Standardfrist von zwei Wochen zu kurz (20). Bei der Mehrzahl der untersuchten Evaluierungen schien die Entscheidung zur Einleitung einer Untersuchung gemessen an den vom Amt niedergelegten Kriterien fundiert zu sein. Dennoch ergab die Prüfung, dass gewisse Vorgehensweisen (siehe Anhang II) verbesserungsbedürftig sind. So ist Folgendes festzuhalten:

21.

Obwohl das Interesse des Amtes in erster Linie dem Finanzbetrug gelten muss, erhielt in der Praxis die strafrechtliche Dimension häufig Vorrang. Die potenziellen finanziellen Auswirkungen — obwohl richtungsweisend für die Untersuchungsarbeiten —, wie etwa die Feststellung der unterschlagenen Beträge, wurden als sekundär betrachtet.

22.

Gewiss liegt es in der Natur der OLAF-Untersuchungen, dass niemals sämtliche Aspekte jeder einzelnen Etappe vorausgesehen werden können. Dennoch ist es sinnvoll zu versuchen, die Organisation und Planung dieser Untersuchungen in großen Zügen zu umreißen, damit das Risiko einer Ressourcenverschwendung ausgeräumt wird. In dieser Hinsicht enthielten die Evaluierungsberichte häufig lediglich rudimentäre Planungselemente, ohne dass dies durch die Ausarbeitung detaillierter Arbeitspläne in einem späteren Stadium der Untersuchung ausgeglichen worden wäre. Ferner erwies es sich, dass bestimmte Evaluierungen besser verlaufen wären, wenn von Anfang an die für Folgemaßnahmen zuständigen Dienststellen sowie das Referat „Richter und Staatsanwälte“ zu den Zielen, den festzuhaltenden Optionen und den für die Untersuchungen bereitzustellenden Mitteln befragt worden wären. In einigen Fällen hätte eine Konsultation der Direktion C (Analysen und Intelligence) zudem den Ermittlern dazu verholfen, von den vorhandenen Intelligence-Techniken zu profitieren (siehe Anhang II).

23.

Während im Oktober 2002 51 % der Untersuchungen bereits seit mehr als zwölf Monaten im Gange waren, ist dieser Anteil im September 2004 auf 62 % gefallen, auch wenn die durchschnittliche Dauer der Untersuchungen nach der endgültigen Abwicklung der alten Fälle der UCLAF reduziert werden konnte. Wie bei den Evaluierungen ist häufige Ursache für Verzögerungen die von den Mitgliedstaaten benötigte Zeit zur Übermittlung der vom Amt angeforderten Unterlagen (21) (siehe Anhang II). Zudem sind weitere Verzögerungen auf die Tatsache zurückzuführen, dass das OLAF, wie auch andere Kommissionsdienststellen, in seiner Kommunikationspolitik oftmals einen bürokratischen Ansatz wählte, was zu langen Ausfallzeiten führte, die durch Besuche bei den betroffenen Dienststellen hätten vermieden werden können. Die Prüfung ergab, dass bestimmte Verzögerungen entstanden, weil die Ermittler nicht mit der gebotenen Eile vorgingen und dies obwohl es in Artikel 6 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 heißt, dass die Untersuchungen des Amtes „ohne Unterbrechung“ durchzuführen sind.

24.

Die Managementebene des Amtes hat die Dauer der Untersuchungen nur wenig kontrolliert. Man hätte erwartet, in verschiedenen Untersuchungsakten Erklärungen und Begründungen für die Verzögerungen zu finden. Dies ist nicht der Fall gewesen. Obgleich die Berichte, die das Amt dem Überwachungsausschuss nach einer Untersuchungszeit von neun Monaten vorlegen muss, gewisse Hinweise enthalten, so besteht nach Ablauf dieser Frist keinerlei Verpflichtung, Verzögerungen gleich welcher Dauer zu erläutern oder auch dem Exekutivausschuss regelmäßig hierüber Bericht zu erstatten. In zahlreichen Fällen sind die Verzögerungen nicht erklärbar.

25.

In den Evaluierungsberichten werden die Untersuchungen je nach Dringlichkeitsgrad eingestuft. Die Auswirkungen dieser Einstufung auf den Fortgang der Arbeiten sind nicht klar. So bestehen keine Vorgaben hinsichtlich der für eine Untersuchung aufzuwendenden Ressourcen oder der Fristen, innerhalb deren die Arbeiten je nach Dringlichkeitsstufe zum Abschluss kommen sollen.

26.

Die Erfassung der Arbeitszeiten der Ermittler stellt ein wesentliches Managementinstrument für die Überwachung des Untersuchungsverlaufs dar. Obgleich der Hof ein derartiges System bereits empfahl (22), ist das Amt in dieser Hinsicht bisher noch nicht tätig geworden. Darüber hinaus existiert kein allgemeines Instrumentarium, um die Arbeitsbelastung der Ermittler in der Direktion B zu analysieren.

27.

Die Untersuchungen des Amtes litten unter einem Mangel an kodifizierten Untersuchungsverfahren, die aber sowohl für die Ermittler als auch für die von einem Fall betroffenen Personen erforderlich sind (23), insbesondere im Falle der internen Untersuchungen. Die mangelnde Kodifizierung birgt ein doppeltes Risiko: Erstens könnten im Verlauf der Untersuchung Verfahrenskonflikte mit Personen auftreten, die von den Untersuchungen betroffen sind, und zweitens könnten die im Anschluss an eine Untersuchung eingeleiteten Klagen ins Leere laufen, weil die Nichteinhaltung von Formvorschriften geltend gemacht würde, die darauf abstellen, die Verfahrensgrundsätze der Transparenz und des rechtlichen Gehörs beider Parteien zu gewährleisten (24).

28.

Allgemeiner betrachtet zeigte — wie bei den Bewertungen — die Stichprobe der überprüften Untersuchungen, dass die tatsächliche Untersuchungsarbeit des Amtes häufig recht begrenzt geblieben ist. Nur ausnahmsweise macht das Amt von seinen Befugnissen zur Ermittlung an Ort und Stelle, zur Zeugenanhörung oder Vernehmung verdächtiger Personen Gebrauch. Im Zollsektor allerdings finden diese spezifischen Untersuchungstechniken verstärkt Anwendung. Demgegenüber nimmt das Amt jedoch recht häufig die Möglichkeit von Informationsersuchen bei den Ermittlungsstellen in bestimmten Mitgliedstaaten, insbesondere in Italien, in Anspruch. Im Zusammenhang mit Untersuchungen im Bereich der Ausgaben der geteilten Verwaltung lässt sich das Amt im Allgemeinen die von ihm als notwendig erachteten Unterlagen zuschicken und nimmt dann die Auswertung und Analyse vor, gegebenenfalls verbunden mit einem Besuch an Ort und Stelle (25). Selbst bei Untersuchungen von Ausgaben der direkten Verwaltung, bei denen das Amt Hauptermittler ist, beschränkt sich das OLAF häufig darauf, die bei den mittelverwaltenden Stellen der Kommission angeforderten Unterlagen zu analysieren, indem es sich insbesondere auf die Berichte der im Rahmen von Finanzierungsvereinbarungen beauftragten unabhängigen Prüfer stützt. In derartigen Fällen werden die den Justizbehörden der Mitgliedstaaten zu übermittelnden Akten zusammengestellt und erläutert, ohne dass den bereits von den mittelbewirtschaftenden Dienststellen erhältlichen Beweisen zusätzliche Beweise hinzugefügt würden. Die Zusammenstellung der Akte erfolgt zumeist mit Unterstützung des Referats „Richter und Staatsanwälte“.

29.

Das Amt muss im Rahmen von Gerichtsverfahren in der Lage sein, seine Abschlussuntersuchungsberichte zu erstellen, während diese im Falle der Maßnahmen der geteilten Verwaltung an die mittelbewirtschaftenden Stellen in den Mitgliedstaaten gesandt werden (Zollstellen, Zahlstellen usw.). Deshalb müssen diese Berichte in ihrer Argumentation klar sein sowie stichhaltige, präzise und ausgewogene Schlussfolgerungen enthalten. In zahlreichen im Rahmen der Stichprobe untersuchten Fällen erwies es sich, dass die Qualität der Abschlussberichte zu wünschen übrig ließ. Der häufigste Mangel betrifft die Bestimmung des finanziellen Ausmaßes von Betrugsfällen, obwohl die Untersuchungen in den meisten Fällen Mittelunterschlagungen betreffen.

30.

Das Amt unterscheidet fünf verschiedene Follow-up-Typen:

31.

Es erwies sich als schwierig, die dem Follow-up tatsächlich gewidmete Zeit zu ermitteln. Die erhaltenen Hinweise zeigen allerdings, dass es sich nicht um die Haupttätigkeit der betroffenen Referate handelt. Der vom Amt erbrachte Mehrwert durch Follow-up-Maßnahmen hat sich im Allgemeinen als geringfügig erwiesen, insbesondere bei der Koordination oder Unterstützung (siehe Anhang II). Hinsichtlich des finanziellen Follow-ups sollte sich die Aufgabe des Amtes darauf beschränken, die wiedereinzuziehenden Beträge festzustellen. Stehen diese Beträge fest, so obliegt es den Anweisungsbefugten der operationellen Generaldirektionen und den mitgliedstaatlichen Behörden, die Einziehungsanordnungen zu erteilen und sich zu vergewissern, dass die entsprechenden Zahlungen fristgerecht eingehen. Die GD Haushalt ihrerseits muss gewährleisten, dass die Einziehungsanordnungen ab ihrer Erteilung erfasst werden. Ferner muss sie die Einhaltung des Zeitplans für die Rückzahlungen durch die Anweisungsbefugten überwachen. Verletzen die Anweisungsbefugten ihre Sorgfaltspflicht, ist es Aufgabe der GD Haushalt, das IDOC zu befassen. Eine Einbindung des OLAF über das Stadium der Feststellung der wiedereinzuziehenden Beträge hinaus bedeutet angesichts der Tätigkeit der Anweisungsbefugten weitgehend Doppelarbeit.

32.

Im besonderen Fall der gegenseitigen Amtshilfe (27) im Hinblick auf die Zoll- und Agrarregelung nahm das Amt kein systematisches Follow-up vor. Das Amt machte keinerlei Vorgaben für eine laufende und konsequente Überwachung der Fortschritte, die im Rahmen der Verfahren für an die Mitgliedstaaten gerichtete Amtshilfeersuchen erzielt werden. Die Ergebnisse dieser Ersuchen sind daher nicht klar erkennbar.

33.

Die in den vorangehenden Ziffern aufgezeigten Schwachstellen werfen die Frage der Wirksamkeit der Qualitätskontrollsysteme des Amtes auf.

34.

Das OLAF-Handbuch enthält eine Beschreibung der Tätigkeiten seiner einzelnen Dienststellen sowie der meisten geltenden Verwaltungsverfahren. Untersuchungsaktivitäten kommen im Handbuch lediglich am Rande zur Sprache, indem bestehende Vorgehensweisen aufgeführt werden, insbesondere mit Bezug auf die Etappen des Case Management Systems (CMS). Unverhältnismäßig großen Raum erhielten die rein rechtlichen Aspekte der Tätigkeiten gegenüber den praktischen Aspekten der Organisation und Durchführung von Untersuchungen. Auch den Erwartungen an die verschiedenen betroffenen Parteien, insbesondere an die Mitgliedstaaten und vor allem an das Management, wurde wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Die Aufgabe des Exekutivausschusses, dem eine Schlüsselrolle bei der Verwaltung der Untersuchungen zukommt, sollte besonders erläutert werden.

35.

Das Amt übernahm die Organisationskultur von der UCLAF, die dadurch gekennzeichnet war, dass die Ermittler den Großteil ihrer Untersuchungen isoliert ohne wirkliche Aufsicht durchführten. Zwar muss die Untersuchungstätigkeit der Geheimhaltung unterliegen, um zu vermeiden, dass den Untersuchungen schadender Druck ausgeübt wird, genauso wichtig ist allerdings, dass die Managementebene eines Untersuchungsamtes überwacht, dass der Ermittler sich nicht von seinen Zielsetzungen entfernt und bei der Ausübung seiner Aufgaben die übliche Sorgfaltspflicht wahrt. Dies ist nicht immer der Fall gewesen. Eine derartige Aufsicht ist ferner unabdingbar, um die ordnungsgemäße Ressourcenverwendung sicherzustellen.

36.

Während das Case Management System (CMS) und die Einrichtung einer Kanzlei nunmehr die bisher fehlende Ordnung beim Erfassen, Auffinden und Aufbau der Untersuchungsakten mit sich brachten, muss sich dieses System noch zu einem wirklichen Managementinstrument entwickeln, das es den leitenden Bediensteten der Direktion „Untersuchungen“ ermöglicht, den Stand der Tätigkeiten in ihrem Verantwortungsbereich besser kennen zu lernen, die erforderlichen Schritte vorzubereiten und dafür Sorge zu tragen, dass diese innerhalb der festgesetzten Fristen ergriffen werden. In diesem Zusammenhang gilt es, die Praxis der Erstellung monatlicher Fortschrittsberichte, die versuchsweise in bestimmten Referaten eingeführt wurden, um die Arbeitsbelastung der Ermittler und auch die tatsächlichen finanziellen Auswirkungen der abgeschlossenen Untersuchungen zu verfolgen, auf die Gesamtheit der Referate der Direktion „Untersuchungen“ auszudehnen.

37.

Die Frage der Untersuchungsergebnisse ist nach wie vor nicht eindeutig geklärt. Die Tatsache allein, dass die Follow-up-Phase eingeleitet wurde, bedeutet noch nicht, dass hierbei auch ein konkretes Ergebnis (28) (Wiedereinziehung oder straf- bzw. disziplinarrechtliche Sanktion) erzielt wird. Mit anderen Worten ist die Eröffnung einer Follow-up-Phase kein schlüssiger Erfolgsindikator. Auch die Übermittlung der Akten an die Justizbehörden sagt an sich noch nichts aus. So können beispielsweise die vom Amt vorgelegten Beweismittel von den nationalen Behörden als nicht hinlänglich erachtet werden, ferner kann die Strafverfolgung bei bestimmten Delikten verjährt sein. Wenn das Amt im Zusammenhang mit internen Untersuchungen Beweise für strafbare Handlungen von Bediensteten der Europäischen Organe zusammentragen konnte, hat es sich häufig als sehr schwierig erwiesen, den Fall von den Justizbehörden der Länder prüfen zu lassen, in denen sich der Sitz der Organe, wo die strafbaren Handlungen ausgeübt wurden, befindet (29), sei es weil diese Behörden nicht über eindeutige Verfahren zur Weiterleitung dieser Fälle innerhalb ihrer Gerichtsbarkeit verfügen, sei es weil sie diesen Fällen nicht die vom Amt gewünschte Priorität einräumen (30). In Brüssel und Luxemburg, den Hauptarbeitsorten der Organe sollte das Amt zweckmäßigerweise mit den betroffenen Justizbehörden erneut die praktischen Modalitäten abklären, damit die Übermittlung von Fällen verfolgt werden kann. Außerdem wird den Empfehlungen des Amtes in Bezug auf Disziplinarmaßnahmen von den betroffenen Organen oder Einrichtungen nicht immer Folge geleistet.

38.

Das Referat „Internes Audit“ umfasst zwei Zeitbedienstete und ist dem Direktor des Amtes unmittelbar unterstellt. Seine Hauptaufgabe besteht darin, den Direktor über die Wirksamkeit der internen Kontrollverfahren auf dem Laufenden zu halten. Seit seiner Einrichtung im Jahre 2001 betraf seine Tätigkeit im Wesentlichen die Aspekte des administrativen Managements des Amtes sowie die neben der Untersuchungstätigkeit laufenden Arbeiten. Das Referat „Internes Audit“ wurde darüber hinaus herangezogen, um diverse Aufgaben der Unterstützung der Direktionsdienststellen zu übernehmen sowie um die Task-force zu verstärken, die eingerichtet wurde, um ab Juli 2003 die Akten der Eurostat-Affäre zu bearbeiten.

39.

Das Referat „Internes Audit“ erstellte keinen Bericht über die Untersuchungstätigkeit mit dem Ziel, die ordnungsgemäße Funktionsweise des CMS oder die Zuverlässigkeit und Aussagekraft der Erfolgsindikatoren zu beurteilen. Ende 2004 hatte das Referat „Internes Audit“ trotz eigener Risikoanalysen noch keinen bedeutsamen Beitrag zur Verbesserung der mit der Untersuchungsfunktion verbundenen Verwaltungssysteme geleistet.

40.

Im Jahre 2002 wurde ein Exekutivausschuss unter dem Vorsitz des Direktors „Untersuchungen“ eingerichtet, der sich aus den meisten direkt oder indirekt mit Untersuchungen betrauten Referatsleitern zusammensetzt. Der Ausschuss tritt einmal wöchentlich zusammen, um die Berichte zu untersuchen, die in jeder Untersuchungsphase (Evaluierung, Abschluss, Ende des Follow-ups) vorgelegt werden. Seine Einrichtung entsprach zwei großen Zielsetzungen:

41.

Während diese Neuerung einen unbestreitbaren Fortschritt bei der Fallbearbeitung mit sich brachte, ist ihr Erfolg als Instrument für eine verbesserte Verwaltung der Untersuchungen nach wie vor begrenzt, insbesondere angesichts der beschränkten Zeit, die den Mitgliedern des Ausschusses für die Untersuchung aller Akten zur Verfügung steht. Die Tätigkeit des Ausschusses konnte nicht verhindern, dass Untersuchungen auf der Grundlage unzureichender Evaluierungen eingeleitet, Verzögerungen bei der Ausführung nach entsprechender Unterrichtung des Überwachungsausschusses nicht weiterverfolgt und trotz nicht vollständig abgeschlossener Beweismittelerhebung Untersuchungen den Follow-up-Referaten übermittelt wurden.

42.

Die Betrugsbekämpfung ist Gegenstand verschiedener Berichte, die gemeinsam zur externen Überwachung des OLAF beitragen, da sie an den Rat und an das Europäische Parlament gerichtet werden. Das Amt selbst legt einen jährlichen Tätigkeitsbericht vor. Die Kommission unterbreitet einen jährlichen Bericht über die Durchführung ihrer Politik zum Schutz der finanziellen Interessen; der Überwachungsausschuss des OLAF erstellt einen jährlichen Bericht, und gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 ist nach dreijährigem Bestehen des OLAF eine Bewertung des Amtes erforderlich.

43.

Die Darstellung der Tätigkeitsberichte des Amtes hat sich im Laufe der Jahre erheblich verbessert. Die Berichterstattung hat an Klarheit gewonnen, seit sie sich auf die statistischen Angaben des CMS stützt und die Analysen weniger rechtliche oder politische Fragestellungen der Untersuchungen betreffen, sondern verstärkt Fallstudien heranziehen. Die Zuverlässigkeit der statistischen Angaben muss noch durch eine genauere Erfassung der operationellen Tätigkeiten und eine zügigere Aktualisierung der Akten erhöht werden. Ebenso könnten die letzten Berichte dahin gehend verbessert werden, dass die Tätigkeit weniger unter dem Gesichtspunkt des Volumens als unter dem Gesichtspunkt der erzielten Ergebnisse analysiert wird. In diesem Zusammenhang ist auf Artikel 12 Absatz 3 zweiter Unterabsatz der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 hinzuweisen, wonach der Direktor „über die Ergebnisse der vom Amt durchgeführten Untersuchungen“ Bericht erstattet. In Bezug auf Wiedereinziehungen sind die Informationen wenig zuverlässig, da die aus den Mitgliedstaaten stammenden Angaben weder aufeinander abgestimmt noch erhärtet sind (31). Im Hinblick auf gerichtliche Folgemaßnahmen ist es in Anbetracht der Fristen nicht möglich, die Effizienz des Amtes zu beurteilen, während die Zahl der Disziplinarverfahren im Zusammenhang mit internen Untersuchungen nach wie vor unerheblich ist. Soll die Berichterstattung des Amtes über seine Tätigkeit zugleich transparent wie auch aussagekräftig sein, muss das OLAF Indikatoren ermitteln und auf dem neuesten Stand halten, die nicht nur auf das Arbeitsvolumen, sondern auch auf die Ergebnisse (Erfolg oder Misserfolg) seiner Untersuchungen abstellen (32) (siehe Ziffer 39). Hierzu gehören auch die Untersuchungen in Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten. Die Ermittlung der tatsächlichen Untersuchungsergebnisse gestaltet sich nach wie vor schwierig.

44.

Ziel dieses zweiten Teils ist die Beurteilung des Beitrags, den die OLAF-Dienststellen zur Untersuchungsfunktion des Amtes effektiv leisten. In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden, dass der Präsident der Kommission im November 2003 eine Neuausrichtung der Tätigkeiten des Amtes auf seine Untersuchungsfunktion ins Auge gefasst hatte (33).

45.

Die Direktion C umfasst drei Referate (siehe Anhang I). Zum Aufgabenbereich des ersten Referats gehören strategische Fragen der Betrugsbekämpfung, die Analyse von Trends und langfristigen Risiken sowie die Datenbanken über die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Unregelmäßigkeiten. Das zweite Referat ist zuständig für die Informationstechnologien und die Kanzlei. Insbesondere sind Einrichtung und Betrieb des Case Management Systems (CMS) diesem Referat zu verdanken (siehe Ziffer 17). Das dritte Referat unterstützt die von den Bediensteten der Direktion „Untersuchungen“ vorgenommenen Untersuchungen mit Softwareprogrammen und technischen Hilfsmitteln. Dieses Referat kann ferner den Fahndungsdiensten der Mitgliedstaaten operationelle Unterstützung leisten (34).

46.

Das mit der strategischen Analyse betraute Referat müsste es dem Amt ermöglichen, bestimmte Untersuchungen nicht nur aufgrund von Meldungen einzuleiten, sondern auch auf der Grundlage von gezielten Risikoanalysen, die vom Amt selbst — eventuell in Zusammenarbeit mit entsprechenden Stellen in den Mitgliedstaaten — vorgenommen werden. Obwohl dieses Referat bereits schon seit zwei Jahren besteht, leistete es bislang keinen direkten Beitrag zur Untersuchungstätigkeit (35).

47.

Zu den vom Amt untersuchten möglichen Wegen zur Einleitung von Untersuchungen gehören die Informationen, welche die Mitgliedstaaten gemäß den Verordnungen (EWG) Nr. 595/91 (36) und (EG) Nr. 1681/94 über in den Sektoren Landwirtschaft und Strukturfonds aufgedeckte Unregelmäßigkeiten übermitteln. Das Referat ist zu dem Schluss gekommen, dass die Qualität dieser Daten im Allgemeinen für eine Auswertung nicht ausreicht.

48.

Im Hinblick auf die strategischen Analysen sieht sich das Referat in seiner Arbeit durch den erschwerten Zugriff auf diverse Datenbanken der Organe behindert, welche Bedenken hegen hinsichtlich des Gebrauchs, den das Amt von einem allgemeinen Zugriff auf Datenbanken machen könnte, die den Vorschriften über die Sicherheit persönlicher Daten unterliegen (Verordnung (EG) Nr. 45/2001). Zu dieser sensiblen Frage fand bisher noch keine eingehende Diskussion mit dem Überwachungsausschuss statt, obwohl die Lösung dieser Frage entscheidend ist, wenn das Amt bei der Einleitung seiner internen Untersuchungen systematischer und forscher vorgehen muss.

49.

Wenn auch jüngeren Datums, so scheinen die Anfragen um Unterstützung vonseiten der Untersuchungsdienststellen im Bereich der operationellen Analyse stetig zuzunehmen, wobei es sich hierbei insbesondere um die Abfrage von Datenbanken handelt. Mitte 2004 betraf die Tätigkeit des für die operationelle Analyse zuständigen Referats größtenteils den Zoll- und Agrarbereich, der nicht zu den vom OLAF-Direktor festgelegten prioritären Untersuchungsgebieten gehört.

50.

Im Rahmen der vom Amt so genannten Serviceplattform widmet das für operationelle Analysen zuständige Referat einen bedeutenden Teil seiner Ressourcen der Unterstützung der Mitgliedstaaten im Zoll- und Agrarbereich. Zwei dieser Tätigkeiten wären besser in anderen Kommissionsdienststellen aufgehoben:

51.

Die Direktion A umfasst sechs Referate (siehe Anhang I). Drei dieser Referate sind mit Folgemaßnahmen (siehe Ziffern 30-32) und der Unterstützung der Ermittler in Fragen sektorbezogener Rechtsvorschriften betraut. Obwohl die genaue Rolle dieser drei Referate je nach den Sektoren, für die sie zuständig sind, variiert, üben sie zwei Funktionen aus, wobei die eine mit den Untersuchungen verbunden ist und die andere in der Unterstützung der operationellen Generaldirektionen der Kommission im Rahmen der Politik des Schutzes der finanziellen Interessen besteht.

52.

In Bezug auf Untersuchungen liefern diese drei Referate die Analysen sektorbezogener Rechtsvorschriften. Darüber hinaus stellen sie die Weiterverfolgung der von den Mitgliedstaaten der Kommission mitgeteilten Unregelmäßigkeiten sicher. Die Stellungnahmen dieser Referate in Rechts- oder Finanzfragen, insbesondere die Stellungnahmen in der Evaluierungsphase der Fälle, trugen zur Verbesserung der Qualität der Untersuchungen bei, dies vor allem in den Bereichen der direkten Ausgaben und der Außenhilfe.

53.

Im Rahmen der Unterstützung der operationellen Generaldirektionen der Kommission werden diese Referate in die Prüfung der Rechtsetzungstexte unter dem Gesichtspunkt der Betrugssicherheit eingebunden. Ihre Aufgabe besteht darin, präventive Maßnahmen vorzuschlagen, indem sie sich die aufgrund der Untersuchungen des Amtes gewonnenen Erfahrungen zunutze machen.

54.

In Ziffer 53 des Sonderberichts über die Wiedereinziehungen vorschriftswidriger Zahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (38) kam der Hof zu dem Schluss, dass die Rolle des OLAF bei der Weiterverfolgung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten nach wie vor unklar sei, da die Zuständigkeiten zwischen der GD Landwirtschaft und dem Amt nicht klar voneinander abgegrenzt sind, was die Wirksamkeit der Regelung zur Wiedereinziehung der vorschriftswidrig zulasten des Gemeinschaftshaushalts verbuchten Beträge verringerte. Auch wenn die Prüfung des Hofes die Weiterverfolgung der im Zollbereich und im Strukturfondssektor gemeldeten Unregelmäßigkeiten nur am Rande berührte, stellen sich hinsichtlich der Aufgabenverteilung dieselben Fragen. Generell ziehen Follow-up-Maßnahmen zu viele Ressourcen des Amtes ab, was den operationellen Generaldirektionen der Kommission zwar nützt, aber auf Kosten der Untersuchungsfunktion geht.

55.

Unter den drei anderen Referaten der Direktion A entfällt rund ein Drittel des für Rechtsangelegenheiten zuständigen Referats (zwölf Bedienstete) auf allgemeine (nicht sektorbezogene) Rechtsgutachten für die Direktion „Untersuchungen“. Dies ist eine nützliche Funktion, da sie die sektorbezogenen Stellungnahmen der mit Folgemaßnahmen betrauten Referate ergänzt. Weniger klar ist jedoch, ob die sonstigen Arbeiten dieses Referats, insbesondere in Verbindung mit der Strategie des Schutzes der finanziellen Interessen, dem Hauptauftrag des Amtes entsprechen und ob das OLAF am ehesten geeignet ist, diese Fragen zu behandeln. Das Gleiche gilt für die beiden anderen Referate (Schutz des Euro und Unterstützung der beratenden Ausschüsse auf dem Gebiet des Schutzes der finanziellen Interessen).

56.

Mit Ausnahme des für das interne Audit zuständigen Referats sind dem Direktor des Amtes vier Referate unmittelbar zugeordnet (siehe Anhang I).

57.

Obwohl dem Direktor des Amtes unterstellt, sollte dieses Referat zwei eng an die Untersuchungsfunktion geknüpfte Aufgaben erfüllen:

58.

Das Referat „Richter und Staatsanwälte“ war in die Evaluierungs- und Untersuchungstätigkeit nur wenig einbezogen. Durch sein häufig spätes Tätigwerden war es nicht immer möglich, die vorhandenen Kompetenzen sinnvoll zu nutzen, was der Qualität bestimmter Untersuchungsberichte abträglich war. Im Bereich der direkten Ausgaben wurden die Richter und Staatsanwälte ab dem zweiten Halbjahr 2003 sofort nach Einleitung der Untersuchungen an den Arbeiten der Ermittler beteiligt. Fände diese Praxis in allen Interventionsbereichen des Amtes Anwendung, wäre es einfacher gewesen festzustellen, ob die verfügbaren Beweismittel ausreichen oder welche zusätzlichen Beweismittel erforderlich sind, um die Untersuchung durch Weiterleitung der Akte an die Disziplinarinstanzen oder Justizbehörden mit guten Aussichten auf Erfolg abschließen zu können.

59.

Im Rahmen der Erweiterung der Union wurde ein Sonderreferat beauftragt, ein aus dem Phare-Programm finanziertes, mit 15 Millionen Euro dotiertes Programms durchzuführen. Diese Tätigkeit muss im Prinzip bis 2006 fortgesetzt werden. Im Jahre 2004 wurde diesem Referat ein weiteres Programm zur Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten (Herkules-Programm in Höhe von 11,7 Millionen Euro) übertragen. Wie bei der Bekämpfung der Geldfälschung ist es nicht Aufgabe des Amtes, Ausgabenprogramme zu verwalten.

60.

Das Referat ist grundsätzlich auch mit fortlaufenden Fortbildungsmaßnahmen innerhalb des Amtes betraut. Es scheint jedoch, als sei diese Tätigkeit vernachlässigt worden. Der Aufgabenbereich dieses Referats sollte überdacht werden.

61.

Die Größe dieses Referats und die Verwaltungsausgaben des OLAF generell sind geringer als dies der Fall wäre, wenn das Amt verwaltungsmäßig nicht der Kommission angegliedert wäre. Daher kann das OLAF erhebliche Einsparungen erzielen, indem es in hohem Maße die Dienste der Generaldirektion „Verwaltung“ in Anspruch nimmt, ohne dass hierdurch die Unabhängigkeit seiner Untersuchungsfunktion gefährdet wäre.

62.

Der starke Anstieg der Planstellen seit 1999 spiegelt den Willen der Haushaltsbehörde wider, die Untersuchungsfunktion des Amtes zu stärken. Allerdings stützt sich die Anzahl der neuen Planstellen auf keinerlei Studie mit dem Ziel, den Bedarf je nach der vom Amt gewählten Strategie und je nach seiner Arbeitsbelastung zu ermitteln.

63.

Ein großer Teil der Personalaufstockung erfolgte im Wege von Zeitplanstellen. So stieg die Zahl der Zeitplanstellen der Laufbahnen A und B von 12 im Jahre 1999 auf 127 im Jahre 2001. Im Stellenplan von 2004 machen diese Planstellen 55 % aller Bediensteten der Laufbahngruppen A und B aus. Die Vielzahl der Zeitplanstellen ist auf das Haushaltsverfahren für das Haushaltsjahr 2001 zurückzuführen, als die von der UCLAF übernommenen leitenden Posten in der Untersuchungsfunktion neu besetzt werden sollten (39). Nach Erreichung dieses Ziels weist die derzeitige Lage mehr Schwierigkeiten als Vorteile auf:

64.

In Anbetracht der Komplexität des Gemeinschaftskontextes müssen die Ermittler vielseitig einsetzbar sein und eine hohe Anpassungsfähigkeit unter Beweis stellen. Da sich diese Qualitäten nicht leicht vereinigen lassen, ist dies ein gewichtiger Grund, um künftig der Stabilität der Personaleinstellung sowie Fortbildungsprogrammen eine größere Priorität einzuräumen. Unter diesen Bedingungen gilt es, die Frage des Stellenplans erneut zu prüfen, um den Ermittlern nicht prekäre Stellensituationen, sondern vielmehr echte Karrieremöglichkeiten bieten zu können. Dies kann schrittweise im Rahmen der Möglichkeiten der kommenden Haushaltsverfahren durch Umwandlung bestimmter Planstellen erfolgen.

65.

Parallel hierzu sollten die Behörden, die am meisten von der Betrugsproblematik und den Problemen des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union betroffen sind, ermutigt werden, den Analysediensten (Intelligence) des Amtes verstärkt abgeordnete nationale Sachverständige zur Verfügung zu stellen. Zielgruppe diesbezüglicher Bemühungen können vor allem jene Stellen in den Mitgliedstaaten sein, die mit dem Amt zusammenarbeiten sollen.

66.

Der Überwachungsausschuss wurde durch die Basisrechtstexte zur Einrichtung des OLAF (42) eingesetzt. „Der Überwachungsausschuss stellt durch die regelmäßige Kontrolle, die er bezüglich der Ausübung der Untersuchungstätigkeit vornimmt, die Unabhängigkeit des Amtes sicher“ (43). Ferner sollte er von sich aus oder auf Ersuchen des Direktors, an diesen gerichtete Stellungnahmen zu den Tätigkeiten des Amtes abgeben, jedoch nicht in den Ablauf der Untersuchungen eingreifen (). In der Praxis legt der Ausschuss im Einklang mit dem Erwägungsgrund Nr. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 sein Hauptaugenmerk auf eine Vorschrift seiner eigenen Geschäftsordnung, wonach der Ausschuss gewährleisten soll, dass das Amt die Grundsätze im Zusammenhang mit den persönlichen Rechten und Freiheitsrechten, insbesondere im Bereich der internen Untersuchungen, beachtet (44).

67.

Die Wahrnehmung der Aufgaben des Überwachungsausschusses stellt in vielerlei Hinsicht ein heikles Unterfangen dar. Der Ausschuss muss gleichzeitig Garant der Unabhängigkeit des Amtes und der Rechte des Einzelnen sein. Zu diesem Zweck wurden ihm in den Rechtsvorschriften keinerlei Entscheidungsbefugnisse verliehen. Da er sich lediglich zu Grundsatzfragen äußert, begründet er eine Art Rechtstheorie, die ohne direkte Auswirkungen auf die Untersuchungen bleibt. Insofern als der Überwachungsausschuss in den Ablauf der Untersuchungen nicht eingreifen kann, bildet er in keinerlei Weise ein Element der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Untersuchungen während ihrer Durchführung.

68.

Im Hinblick auf die Kontrolle des bei Untersuchungen zu befolgenden Verfahrens zeigen mehrere jüngste Fälle, dass es zwischen der Tätigkeit des Überwachungsausschusses und der des Bürgerbeauftragten zu Überschneidungen kommt. So kamen im Zeitraum zwischen September 2003 und Mai 2004 in sieben Sitzungen des Ausschusses Interventionen des Bürgerbeauftragten bezüglich einzelner Untersuchungen des Amtes zur Sprache. Darüber hinaus wird der Ausschuss nicht mit Beschwerden befasst, welche die von einer Untersuchung betroffenen Personen gegen eine sie beschwerende Maßnahme beim Direktor des Amtes einlegen, der damit in Bezug auf die von ihm als erforderlich erachteten Folgemaßnahmen freie Hand hat.

69.

Der Ausschuss darf sich zwar nicht in die Verwaltung des Amtes einmischen, d. h. er darf weder in die Tätigkeiten eingreifen, die dem Amt neben den Untersuchungen zukommen, noch in den Ablauf der Untersuchungen selbst, doch ist Folgendes zu beachten:

70.

Seit seiner Ernennung war die Unabhängigkeit des Direktors des Amtes niemals wirklich bedroht (53). In der Praxis legte der Ausschuss sein Augenmerk weitgehend auf Fragen der Einhaltung der persönlichen Rechte in internen Untersuchungen durch das Amt. Ferner bemängelte er das Fehlen einer kodifizierten Verfahrensregelung, die den Untersuchungshandlungen einen gesicherten Rahmen verleihen würde. Die übermäßige Beschäftigung des Ausschusses mit den internen Untersuchungen und den Rechten des Einzelnen beeinträchtigte die Beziehungen zwischen der Leitung des Amtes und dem Ausschuss.

71.

Im Einklang mit der Politik des Amtes räumte der Überwachungsausschuss der strafrechtlichen Zielsetzung der internen Untersuchungen auf Kosten der externen Untersuchungen Priorität ein ungeachtet der Tatsache, dass die Bekämpfung von Betrug zulasten der finanziellen Interessen der Gemeinschaften weit über den institutionellen Rahmen hinausgeht und zahlreiche Betrügereien auch ohne das heimliche Einverständnis von Bediensteten der Organe oder gleichgestellter Einrichtungen verübt werden. Obwohl die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 in ihrem Artikel 7 Absätze 1 und 3 fordert, dass „die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen (…) dem Amt unverzüglich alle Informationen über etwaige Fälle von Betrug oder Korruption“ mitteilen und „soweit es die innerstaatlichen Rechtsvorschriften zulassen — die Mitgliedstaaten (…) ferner alle (…) als sachdienlich angesehenen Dokumente und Informationen über die Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen rechtwidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften“ übermitteln, hat der Überwachungsausschuss noch niemals die Bedingungen untersucht, unter denen die Einrichtungen oder Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nachkommen, obwohl sie für die Untersuchungstätigkeit des Amtes von wesentlicher Bedeutung ist (54).

72.

Um Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung der Prüfungen in Kenntnis der Sachlage besprechen zu können, untersucht das Sekretariat des Ausschusses abgeschlossene Untersuchungsakten, die nach in Abstimmung mit dem Vorsitzenden festgelegten Kriterien ausgewählt werden. Die Anzahl der in jüngster Zeit untersuchten Akten lag im Jahre 2003 bei 17 (55) und bei 7 für die ersten sechs Monate von 2004. Zu diesen Untersuchungen werden ausführliche Bewertungsblätter angelegt mit häufig sachdienlichen Empfehlungen oder wichtigen Grundsatzfragen. Diese werden dem Amt nicht übermittelt. Eine offenere Haltung wäre nicht nur den Beziehungen unter den Dienststellen zuträglich, sondern würde es auch gestatten, von den besten Vorgehensweisen zu profitieren und damit zur Stärkung der Untersuchungsfunktion beizutragen.

73.

Im November 2003 ergriff das OLAF bedeutende Umstrukturierungsmaßnahmen. Im Verlaufe der Prüfung erwies es sich, dass das Amt Anfang 2004 noch mit der Bereinigung von Altlasten beschäftigt war, die ihm sein Vorgänger (UCLAF) hinterlassen hat, und dass die neuen Maßnahmen gerade erst anfingen, ihre Wirkung zu zeigen (siehe Ziffer 10).

74.

Die Untersuchungspolitik des OLAF bleibt ungewiss, sei es in Bezug auf sein Tätigwerden von Amts wegen, seinen Umgang mit Prioritäten, die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten und die Fristenüberwachung. Ebenso sind die Vorgaben bezüglich der zu erreichenden Ergebnisse nach wie vor ungenau, da die finanziellen oder disziplinarrechtlichen Aspekte der Untersuchungen im Vergleich zu den Gerichtsverfahren, deren Ausgang häufig in weiter Ferne liegt und unsicher ist, zu wenig Aufmerksamkeit erhalten (siehe Ziffern 19, 20 und 25).

Nach Festlegung der Leitgrundsätze für die Untersuchungen des Amtes — unter dem Gesichtspunkt der zu erreichenden Ergebnisse und nicht nur in Abhängigkeit von den Haupttätigkeitsbereichen — würde die Einführung von Leistungsindikatoren (anstelle einfacher Tätigkeitsindikatoren) gestatten, die Begründetheit der vom Amt gewählten Optionen zu beurteilen.

75.

Der den verschiedenen Untersuchungsphasen zugrunde liegende Entscheidungsprozess ist transparenter geworden (siehe Ziffer 16). Das Tätigwerden des Exekutivausschusses und die Einrichtung von Standardberichten haben hierzu in hohem Maße beigetragen (siehe Ziffer 41).

76.

Die Gleichstellung der Unterstützungs- und Koordinierungstätigkeiten mit den Untersuchungen erschwert einen sinnvollen Ressourceneinsatz und führt zu einer zeitintensiven Nutzung des Case Management Systems, obwohl dem Amt bei der Koordinierung und Unterstützung nicht die Aufgabe zukommt, selbst die Beweismittel zusammenzutragen und zu erstellen (siehe Ziffern 13 und 14).

Die Organisation des Amtes muss im Hinblick auf die Koordinierungs- und Unterstützungsaufgaben überdacht werden. Ferner sollte die Frage geklärt werden, ob als Teil der Serviceplattform kein spezielles Referat, das dieser Tätigkeit gewidmet wäre, eingerichtet werden sollte.

77.

Im Hinblick auf die vorbereitenden Arbeiten (Evaluierungen) sind die Analysen rudimentär geblieben. Die Unterstützungsreferate (Richter und Staatsanwälte, Folgemaßnahmen, operationelle Analyse) waren an der Definition der Zielsetzungen und der Ausarbeitung der für jede Untersuchung zugrunde zu legenden Strategie nur in geringem Maße beteiligt. Der Exekutivausschuss hat nicht nachdrücklich genug auf die Notwendigkeit einer klaren Festlegung von Zielen und zu erwartenden Untersuchungsergebnissen gedrängt (siehe Ziffern 20 und 22).

Gewisse Untersuchungshandlungen müssen noch besser begründet und die von den Ermittlern in jedem einzelnen Fall zu verfolgenden Zielsetzungen geklärt werden. Ferner sollte darauf hingearbeitet werden, dass die Arbeitspläne die vorgeschlagenen Entscheidungen untermauern. Im Hinblick auf den Exekutivausschuss sollten kleinere Gruppen gebildet werden, in denen jeweils die leitenden Bediensteten versammelt wären, welche Akten mit gemeinsamen Merkmalen behandeln (56). Eine derartige Vorgehensweise würde die den Teilnehmern im Zusammenhang mit der Untersuchung der Akten entstehende Arbeitsbelastung verringern und damit eine eingehendere Analyse der Beschlussentwürfe begünstigen. Außerdem würde dies erlauben, einen Gesamtüberblick über alle laufenden Fälle zu erhalten und Prioritäten entsprechend festzusetzen. Erforderlichenfalls könnten alle Gruppen des Exekutivausschusses einberufen werden, um Grundsatzfragen zu erörtern, die für sämtliche Dienststellen von Interesse sind.

78.

Die von der Managementebene des Amtes ausgeübte Aufsicht über die Untersuchungen erwies sich im Allgemeinen als unzulänglich (siehe Ziffern 28, 35 und 36). Die Dauer der Untersuchungen konnte nicht gesteuert werden (siehe Ziffer 24).

Die Referatsleiter müssen sich vergewissern, dass die Prioritäten beachtet werden und die tatsächliche Arbeitsbelastung der Ermittler bekannt ist und auch kontrolliert wird. Im Verlauf der Untersuchung muss die Beweiserhebung Vorrang vor dem einfachen Zusammentragen bereits verfügbarer Informationen haben. In dieser Hinsicht muss das Amt die ihm zu Gebote stehenden Mittel besser nutzen (Zeugenvernehmungen, Vorortbesuche zwecks Sammlung von Beweismitteln, operationelle Analysen usw.).

79.

Es besteht kein System, um die tatsächliche Arbeitsbelastung der Ermittler oder die von ihnen für ihre Untersuchungen aufgewandte Zeit zu messen (siehe Ziffer 26).

Anhand eines Zeiterfassungssystems in Verbindung mit Arbeitsplänen, die Zeitvorgaben für die Untersuchungen enthalten, wäre es möglich, die Arbeitsbelastung besser auf die in den verschiedenen Referaten der Direktion „Untersuchungen“ verfügbaren Ressourcen abzustimmen und Verzögerungen zu vermeiden.

80.

Die obligatorische Übermittlung der seit mehr als neun Monaten laufenden Untersuchungen an den Überwachungsausschuss ist ohne bemerkenswerte Auswirkungen geblieben (siehe Ziffer 24).

In Anbetracht der in den nationalen (Strafrecht) und gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (z. B. Artikel 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95) vorgesehenen Verjährungsfristen erscheint die Einführung einer Höchstdauer für Untersuchungen geeignet, die Wirksamkeit der Untersuchungen zu erhöhen.

81.

Die Untersuchungsergebnisse sind nach wie vor schwierig zu ermitteln. Im Bereich der internen Untersuchungen konnten seit 1998 wenige Fortschritte im Hinblick auf die Verhängung von Sanktionen erzielt werden. Die gerichtlichen und disziplinarrechtlichen Wege haben sich als weitgehend ineffizient erwiesen (siehe Ziffer 37).

82.

Das vom Amt vorgenommene finanzielle Follow-up stellt eine Belastung für die Ressourcen dar (siehe Ziffern 31 und 54). Das Follow-up in Justizangelegenheiten erbringt keinen wirklichen Mehrwert gegenüber den vorgelegten Schlussfolgerungen (siehe Ziffer 43).

Das finanzielle Follow-up sollte nicht Aufgabe des Amtes sein. Es obliegt den Anweisungsbefugten der Kommission und den Mitgliedstaaten, für die Wiedereinziehung der im Anschluss an die Untersuchungen festgelegten Beträge Sorge zu tragen. Die Anweisungsbefugten und die Mitgliedstaaten sollten das Amt unverzüglich von den wiedereingezogenen oder abgeschriebenen Beträgen in Kenntnis setzen. Das Follow-up in Justizangelegenheiten sollte auf die Fälle beschränkt sein, wo am Ende eines Strafverfahrens der Anweisungsbefugte der ursprünglichen Ausgabe ein zivilrechtliches Wiedereinziehungsverfahren einleiten muss. Das legislative Follow-up sollte Aufgabe der operationellen Generaldirektionen bleiben und sich auf vom Amt übermittelte zusammenfassende Vermerke stützen.

83.

Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der laufenden Untersuchungshandlungen ist nicht in unabhängiger Weise sichergestellt (57). Die Untersuchungsverfahren sind nach wie vor unzureichend kodifiziert (siehe Ziffer 27).

Die Kodifizierung der Verfahren muss gewährleisten, dass die Untersuchungshandlungen voraussehbar sind, die Fristen für die Anhörungen feststehen und in jedem zentralen Untersuchungsstadium die Rechte der Verteidigung gewahrt bleiben sowie deren Aktenzugang gesichert ist. In einer Verfahrensregelung müssen überdies die Einhaltung des Grundsatzes der Geheimhaltung der Untersuchungstätigkeit festgeschrieben und Möglichkeiten für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der laufenden Untersuchungshandlungen vorgesehen werden. Eine derartige Regelung sollte Rechtskraft erhalten, veröffentlicht werden und eine transparente Anwendung der grundlegenden Prinzipien für OLAF-Untersuchungen, insbesondere der Grundsätze der Transparenz und des rechtlichen Gehörs beider Parteien, ermöglichen.

84.

Im Bereich der direkten Ausgaben ist das Amt auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Stellen angewiesen. Gewisse Mitgliedstaaten sind eher als andere bereit, dem OLAF ihre Unterstützung anzubieten, auch wenn das Amt nicht über sämtliche Mittel verfügt, um bestimmte Sachverhalte klarzustellen (siehe Ziffern 15 und 37).

85.

Im Bereich der Eigenmittel und Ausgaben der geteilten Verwaltung erweist sich die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, die auf Verfahren der gegenseitigen Amtshilfe und Ad-hoc-Regelungen (Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96) fußt, häufig als mittelmäßig (siehe Ziffern 15 und 32).

Um die Modalitäten der Zusammenarbeit mit den Behörden der Mitgliedstaaten zu klären, gilt es, entweder die Annahme einer speziellen Verordnung des Rates über die Modalitäten dieser Zusammenarbeit (siehe Vorschläge zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999) oder aber den Abschluss von Vereinbarungen mit jenen nationalen Ermittlungsbehörden, die am ehesten in der Lage sind, das Amt zu unterstützen, ins Auge zu fassen (58).

86.

Das vom Amt zwecks Verwaltung der Untersuchungen eingerichtete System (Case Management System und Kanzlei) stellt einen klaren Fortschritt im Umgang mit der Dokumentation und den Untersuchungsakten dar (siehe Ziffer 17).

87.

Die Datenbanken des CMS werden nicht so genutzt, dass sie ein wirkliches System für die Verwaltung der Untersuchungen sowie eine Entscheidungshilfe darstellen, obwohl ein solches Instrument für das Management der Direktion „Untersuchungen“ erforderlich ist (siehe Ziffern 34 und 36).

Die Datenbanken des CMS sollten so genutzt werden, dass sich das Dokumentationssystem zu einem wirklichen Verwaltungssystem für Untersuchungen und zu einer Entscheidungshilfe entwickelt. Eine derartige Entwicklung, die mit einer Klärung der Rolle der Managementverantwortung der Ermittler einherginge, würde es gestatten, die Wirksamkeit der Untersuchungen zu erhöhen und Verzögerungen zu vermeiden. In dieser Hinsicht muss das OLAF-Handbuch ergänzt und die Zuständigkeiten des Managements präzisiert werden. Um den Umgang mit dem Handbuch in der Praxis zu erleichtern, sollten sämtliche Anweisungen im Zusammenhang mit der Organisation, Durchführung und Überwachung der Untersuchungen in einem getrennten Band zusammengefasst werden. Besondere Bemühungen müssen den Fortbildungsmaßnahmen für Ermittler gelten (Untersuchungstechniken, sektorbezogene Rechtsvorschriften auf nationaler und Gemeinschaftsebene, Ausdrucksfähigkeiten usw.).

88.

Die Berichterstattung nimmt die Ressourcen in erheblichem Maße in Anspruch. Mangels aussagekräftiger Erfolgsindikatoren werden hierbei jedoch nicht genügend klare Informationen an die Hand gegeben, um die Effizienz der Arbeitsweise beurteilen zu können (siehe Ziffern 37, 39 und 43).

Es empfiehlt sich, die Zahl der vorzulegenden Berichte zu reduzieren und ihren Informationswert zu verbessern. Die statistischen Angaben müssen an Zuverlässigkeit und Aussagekraft gewinnen, so dass über die Jahre Vergleiche angestellt werden können. In diesem Zusammenhang sollte die Einführung von Leistungsindikatoren, die auf die tatsächlichen und weniger auf die potenziellen Ergebnissen abstellen, größere Klarheit bringen.

89.

Durch seine reaktive Untersuchungspolitik ist das Amt nicht ohne weiteres in der Lage, seine Arbeitsbelastung vorauszuschätzen und dementsprechend Ermittlerteams zu bilden (siehe Ziffern 26 und 62). Die Aufteilung der Bediensteten auf die Referate der Direktion „Untersuchungen“ ist wenig transparent. Die Personalverwaltung ist durch die instabile Personallage erschwert, was auf den unverhältnismäßig hohen Anteil an Zeitplanstellen zurückzuführen ist (siehe Ziffern 63 und 64).

Die Arbeitsbelastung der verschiedenen Dienststellen sollte überwacht und ein wirklicher Personalentwicklungsplan aufgestellt werden, um die strukturellen Probleme der Personalverwaltung zu lösen. Eine sinnvolle Verwaltung der Ermittlerteams würde darüber hinaus zahlenmäßig ausgewogenere Referate voraussetzen, so dass die Referatsleiter eine näher an den Untersuchungen liegende Aufsicht ausüben können.

90.

Der Beitrag der für die strategische Analyse zuständigen Dienststellen zugunsten der Direktion „Untersuchungen“ war unerheblich. Zu den Risikoanalysen konnten sie nur wenig beitragen (siehe Ziffer 46).

Der Auftrag der für die strategische Analyse zuständigen Dienststellen muss neu definiert werden, damit diese tatsächlich dazu beitragen, Situationen zu ermitteln, welche die Einleitung von externen Untersuchungen in den Hauptrisikosektoren zur Folge haben. In dieser Hinsicht sollten sich die Dienststellen darum bemühen, Darstellung, Art und Genauigkeit der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten zu verbessern, um Datenbanken zu erstellen, anhand deren Anomalien aufgedeckt und Untersuchungen eingeleitet werden können.

91.

Eine Unterstützung in Rechtsangelegenheiten empfiehlt sich angesichts der Schwierigkeiten, die sich durch bestimmte Gemeinschaftsvorschriften ergeben. In diesem Bereich ist die Unterstützung der Untersuchungsdienststellen regelmäßig. Demgegenüber kann man sich mit Recht die Frage stellen, welchen Nutzen die Tätigkeit im Zusammenhang mit der Strategie des Schutzes der finanziellen Interessen für die Untersuchungen des Amtes hat (siehe Ziffern 53 und 55).

Da die mit der Strategie des Schutzes der finanziellen Interessen verbundene Tätigkeit keine direkten Auswirkungen auf den Ablauf der Untersuchungen hat, wären andere Dienststellen der Kommission besser geeignet, derartige Überlegungen anzustellen.

92.

Die Unterstützungstätigkeit erscheint sinnvoll, wenn es darum geht, den Mitgliedstaaten konkrete Hilfestellung bei der Koordinierung oder Analyse im Bereich der grenzüberschreitenden Untersuchungen zu leisten. Die Nebentätigkeiten des Amtes, insbesondere in Verbindung mit der Politik des Schutzes der finanziellen Interessen im weitesten Sinne, lenken die Leitung von ihrer Aufgabe der Überwachung und Begleitung der Untersuchungsfunktion ab. Bei der Übernahme von Zuständigkeiten, die im Allgemeinen in den Aufgabenbereich der operationellen Kommissionsdienststellen fallen (beispielsweise Programmverwaltung), stellt die Bereitstellung der Ressourcen des Amtes nicht die beste Lösung dar (siehe Ziffern 55 und 59).

Die Aufgaben der Programmverwaltung obliegen den operationellen Kommissionsdienststellen, die für diese Aufgabe besser als das Amt gerüstet sind.

93.

Die Leitung einer Einrichtung, wie dem Betrugsbekämpfungsamt, muss sich auf eindeutige Vorgaben für Managementaufgaben und eine klare Regelung für die Überwachung stützen. Der Auftrag des Überwachungsausschusses hat an Klarheit eingebüßt. Überdies gewährt der Überwachungsausschuss der Leitung des Amtes nicht jede erforderliche Unterstützung (siehe Ziffer 70).

Die Rolle des Überwachungsausschusses sollte überprüft werden, um jedes Risiko der Einmischung in den Ablauf der Untersuchungen auszuschalten.

94.

Die Zuordnung des OLAF zur Kommission hat die Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion des Amtes nicht gefährdet, auch wenn bestimmte Kommunikationsprobleme festgestellt wurden. Folglich muss der Status des Amtes nicht infrage gestellt werden. Demgegenüber hätte das Management der Untersuchungsfunktion verstärkter Aufmerksamkeit bedurft, um die Qualität der Ergebnisse zu gewährleisten und zu vermeiden, dass Überschneidungen mit den Aufgaben anderer Kommissionsdienststellen entstehen. Die Erfahrung der ersten fünf Jahre des Bestehens des OLAF weist darauf hin, dass Überlegungen erforderlich sind, um besser Gewähr zu bieten, dass die Untersuchungen auch tatsächlich zu konkreten Ergebnissen führen, sei es im Hinblick auf die Wiedereinziehung unterschlagener Beträge oder die wirksame Verhängung disziplinar- oder strafrechtlicher Sanktionen.

Aus dem vorher Gesagten ergibt sich, dass eine Neuausrichtung der Tätigkeiten des Amtes auf seine Untersuchungsfunktion, wie dies vom Präsidenten der Kommission im November 2003 vorgeschlagen wurde, dazu führen würde, die Wirksamkeit der Untersuchungen zu verstärken, indem anderen Instanzen die Aufgabe präventiver oder legislativer Maßnahmen überlassen würde. Eine derartige Neuausrichtung sollte ihrerseits mit einer Umgestaltung der Führungs- und Verwaltungsstruktur („Governance“) des Amtes einhergehen, was Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften erforderlich machen würde (59).

18.8.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 202/33

1.

Der Vorschlag beruht auf der von der Kommission im April 2003 gemäß Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Untersuchungen des OLAF (1) vorgelegten Bewertung. Ferner trägt er der Verpflichtung Rechnung, die der Präsident der Kommission am 18. November 2003 anlässlich der Vorstellung des Legislativ- und Arbeitsprogramms der Kommission für 2004 vor dem Ausschuss für Haushaltskontrolle übernahm. Der Kommissionsvorschlag stellt darauf ab, die operative Effizienz des Amtes zu stärken, indem ihm ermöglicht wird, den Schwerpunkt auf seine Prioritäten zu legen, sowie durch Klarstellung bestimmter Verfahren seine Untersuchungen zu beschleunigen. Allerdings ging die Erklärung des Präsidenten weiter als der von der Kommission unterbreitete Vorschlag, insofern als dort neben Anpassungen der Untersuchungsverfahren auch eine Umstrukturierung des Amtes in Aussicht gestellt wurde.

2.

So erklärte der Präsident der Kommission, eine Neuausrichtung der Tätigkeiten des OLAF bedeute, dass es eventuell angezeigt wäre, bestimmte horizontale Aufgaben, die nicht in Verbindung mit den Untersuchungen stehen, den Kommissionsdienststellen zuzuweisen. Außerdem führte er aus, die Führungs- und Verwaltungsstruktur („Governance“) des OLAF müsse überdacht werden (2). Schließlich schlug er vor, die Wirksamkeit des OLAF — angesichts seiner zunehmenden Arbeitsbelastung in der erweiterten Union — zu erhöhen, indem die personellen Mittel des Amtes aufgestockt und seine Tätigkeiten auf die Untersuchungsfunktion konzentriert werden und die Verordnung angepasst wird. Von den Vorschlägen des Präsidenten der Kommission ist lediglich der letzte (Anpassung der Verordnung) vom Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 betroffen. Eine Neuausrichtung der gegenwärtigen Aufgaben des Amtes hätte eine Änderung des Beschlusses der Kommission vom 28. April 1999 zur Errichtung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung erfordert. (3)

3.

Laut Präambel besteht das Ziel des Vorschlags darin, die Verordnung in fünf Hauptbereichen abzuändern, ohne die Befugnisse und Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten infrage zu stellen, wobei die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit beachtet werden müssen. Die fünf Bereiche lassen sich wie folgt zusammenfassen:

4.

Die folgenden Bemerkungen berücksichtigen die Feststellungen aufgrund der Prüfung des Amtes, wie sie im Sonderbericht Nr. 1/2005 des Rechnungshofs dargelegt wurden.

5.

Die Anwendung des Opportunitätsgrundsatzes bei der Einleitung von Untersuchungen kann als Frage der Effizienz angesehen werden, so dass der Hof die Änderung begrüßt. Dennoch wird die unmittelbare praktische Wirkung begrenzt bleiben. Wie im Sonderbericht aufgezeigt, ist die Zahl der beim OLAF eingehenden fundierten Meldungen nicht so hoch, dass das Amt zwischen den einzelnen Untersuchungen eine Auswahl treffen müsste.

6.

Die Festlegung von Prioritäten und die Erstellung von Zeitplänen sind eng verbunden. Die Erfahrung zeigt, dass zahlreiche Untersuchungen des Amtes längere Zeit in Anspruch nehmen als sinnvoll ist (12 bis 18 Monate). Daher wären zeitliche Vorgaben für die Untersuchungen von Nutzen.

7.

Der Hof unterstützt den Vorschlag, wonach das Amt verstärkt verpflichtet werden soll, die betroffenen Organe und Einrichtungen über die Einleitung einer Untersuchung zu unterrichten. Allerdings bringt die in Artikel 4 Absatz 5 vorgesehene Streichung des Rechts, diese Informationen zu einem späteren Zeitpunkt zu erteilen, eine gewisse Unklarheit mit sich. Die mangelnde Regelung dieser Frage bedeutet, dass die Möglichkeit, Informationen zurückzuhalten, nicht ausgeschlossen ist. Der Kommissionsvorschlag sollte abgeändert werden, um zu vermeiden, dass die Informationspflicht nicht ohne Grund unter dem Vorwand, die Geheimhaltung sei im Interesse der Effizienz der Untersuchung erforderlich, unterlaufen wird.

8.

Die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 2185/96 sieht „Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften“ im Zusammenhang mit der Unterstützung im Agrarbereich, den Strukturfonds und den Eigenmitteln vor.

9.

Laut Vorschlag soll der Geltungsbereich dieser Verordnung auf die direkten Ausgaben (interne Politikbereiche, Außenhilfe usw.) ausgedehnt werden. Dies würde eine Festigung des Aktionsradius des Amtes, insbesondere im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden, bewirken. Die Prüfungen des Hofes bestätigten, dass in dieser Hinsicht Verbesserungsbedarf besteht. Daher wird der diesbezügliche Vorschlag der Kommission gutgeheißen.

10.

Die Kommission hält es für angebracht, die bei Untersuchungen zu beachtenden Grundrechte in der Verordnung zu verankern. Der Hof teilt diese Auffassung.

11.

Die Übereinstimmung mit den für Untersuchungen geltenden Rechtsverfahren muss sichergestellt werden. Gemäß Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 sind Beschwerden gegen das Vorgehen von OLAF-Ermittlern im Verlauf einer Untersuchung beim Direktor des Amtes einzulegen. Dies ist keine zufrieden stellende Lösung, da dem Beschwerdeführer damit keine unabhängige Prüfung seines Anliegens gewährt wird. Ersatzweise wandten sich von einer Untersuchung Betroffene somit an den Bürgerbeauftragten, wenn sie der Ansicht waren, in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Dieses Verfahren erwies sich als unbefriedigend und führte mitunter dazu, dass der Eindruck entstand, der Bürgerbeauftragte greife in den Verlauf der Untersuchungen ein. Im Kommissionsvorschlag wird der Überwachungsausschuss damit betraut, die Vorgehensweise der Ermittler zu kontrollieren. Da dies dem Grundsatz zuwiderläuft, wonach der Ausschuss in laufende Untersuchungen nicht eingreifen sollte, stellt dies keinen besseren Ansatz dar.

12.

Die Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Untersuchungshandlungen sollte einer Instanz übertragen werden, die unparteiisch ist und aufgrund der anderen Aspekte ihrer Aufgabenstellung nicht in den Ablauf der Untersuchungen eingreifen kann.

13.

Der Kommissionsvorschlag enthält keine Klarstellung der Rolle des Überwachungsausschusses hinsichtlich der Unvereinbarkeit des Grundsatzes der Nichteinmischung bei Untersuchungen und der Verpflichtung zur Konsultierung des Ausschusses im Verlauf einer Untersuchung, die entweder nach Überschreiten der Zwölfmonatsfrist zum Tragen kommt oder dann, wenn der Ausschuss unterrichtet werden muss, bevor ein Fall an die Justizbehörden weitergeleitet wird. Daher bedarf der Grundsatz, nach dem der Ausschuss in laufende Untersuchungen nicht eingreifen darf, einer noch eindeutigeren Bestätigung.

14.

Die Kommission schlägt vor, die Zahl der Mitglieder des Überwachungsausschusses von fünf auf sieben anzuheben. Dies beruht auf keiner objektiven Analyse der Aufgaben und Arbeitsprozeduren des Ausschusses. Die Pflichten der Mitglieder fallen sporadisch an, was es ihnen nicht gestattet, die Akten eingehend zu prüfen. Will man den Ausschussmitgliedern ermöglichen, effizienter zu arbeiten, so sollten zumindest einige von ihnen über frühere Erfahrungen in Gemeinschaftsangelegenheiten, insbesondere im Ermittlungsbereich, verfügen.

15.

Gemäß Artikel 11 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 hält der Überwachungsausschuss mindestens zehn Sitzungen pro Jahr ab. Wenn sich der Ausschuss vorwiegend mit der Wahrung der Unabhängigkeit der Untersuchungsfunktion des OLAF befassen soll, darf man ihm nicht die Verpflichtung auferlegen, fast jeden Monat eine Sitzung abzuhalten. Darüber hinaus müsste eine Überprüfung der Rolle und Arbeitsprozeduren des Überwachungsausschusses zu einer Reduzierung seiner Sekretariatsposten führen.