31.8.2017   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 288/52

Εισηγητής:

Giuseppe GUERINI

1.1

Η ΕΟΚΕ στηρίζει τα μέτρα που θέσπισε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την αντιμετώπιση όλων των μορφών φορολογικής απάτης και θεωρεί ότι ο μηχανισμός αντιστροφής της επιβάρυνσης (ΜΑΕ) για τη συλλογή του φόρου προστιθεμένης αξίας (ΦΠΑ) ενδέχεται να αποτελεί χρήσιμο εργαλείο για την καταπολέμηση της αλυσιδωτής απάτης (απάτη τύπου carousel) και της φοροδιαφυγής όσον αφορά τον ΦΠΑ.

1.2

Ωστόσο, η χρήση του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης, που αποτελεί παρέκκλιση από τις καθιερωμένες αρχές του ΦΠΑ, δεν πρέπει να οδηγήσει σε υπονόμευση της εσωτερικής αγοράς και πρέπει να αποτελεί προσωρινή λύση και να αξιολογηθεί δεόντως από την Επιτροπή σε ό,τι αφορά τις δυνητικές επιπτώσεις στην εσωτερική αγορά. Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ανησυχία της σχετικά με τον κίνδυνο δυνητικού κατακερματισμού του συστήματος ΦΠΑ λόγω των προτεινόμενων μέτρων, λαμβανομένων υπόψη των βημάτων που προβλέπονται στο πρώτο στάδιο του σχεδίου δράσης της Επιτροπής για τον ΦΠΑ, που πρόκειται να εφαρμοστούν μόνο σε συγκεκριμένα αγαθά και όχι σε υπηρεσίες (1).

1.3

Ειδικότερα, είναι αναγκαίο να αξιολογηθεί κατά πόσον τα οφέλη της αντιμετώπισης της απάτης αντισταθμίζονται από τις δυνητικές επιπτώσεις στη συνοχής της εσωτερικής αγοράς. Για αυτόν τον λόγο, η Επιτροπή πρέπει να παρακολουθεί συνεχώς τη λειτουργία του γενικευμένου μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης (ΓΜΑΕ) και να έχει τη δυνατότητα παρέμβασης σε περίπτωση ανεπιθύμητων επιπτώσεων.

1.4

Η ΕΟΚΕ συνιστά να δοθεί ειδική έμφαση στην αρχή της αναλογικότητας, καθώς το κόστος συμμόρφωσης για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ) όσον αφορά την εισαγωγή μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης θα είναι ουσιαστικό και ενδέχεται να επηρεάσει τις ταμειακές ροές, με κίνδυνο οι ΜΜΕ ειδικότερα να αντιμετωπίσουν προβλήματα ρευστότητας λόγω του ΓΜΑΕ.

1.5

Η ΕΟΚΕ εφιστά την προσοχή σε μελέτες (2) που κατέδειξαν ότι οι μηχανισμοί αντιστροφής της επιβάρυνσης και διαχωρισμού των πληρωμών συχνά προκάλεσαν, όπου εφαρμόστηκαν, προβλήματα ταμειακών ροών για τις φορολογικά συνεπείς επιχειρήσεις. Με άλλα λόγια, οι προσπάθειες καταπολέμησης της φορολογικής απάτης μικρού αριθμού ανέντιμων επιχειρήσεων προκάλεσαν μείζονα προβλήματα λειτουργίας σε φορολογικά συνεπείς οικονομικούς παράγοντες, που δημιουργούν θέσεις εργασίας και πλούτο στην εσωτερική αγορά.

1.6

Η ΕΟΚΕ τονίζει ότι οι λύσεις που υιοθετούνται για την καταπολέμηση της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης δεν πρέπει να επιβάλλουν υπερβολικά και δυσανάλογα βάρη στις φορολογικά συνεπείς επιχειρήσεις, ιδίως στις ΜΜΕ. Μάλιστα, όπως αναφέρθηκε παλαιότερα από την ΕΟΚΕ αναφορικά με το σχέδιο δράσης της Επιτροπής για τον ΦΠΑ, οι καλόπιστες επιχειρήσεις πρέπει να προστατευθούν και να μην τους επιβληθούν νέα, υπερβολικά μέτρα (3).

1.7

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η εθνική διάσταση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης προϋποθέτει ότι όλα τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν πλήρως τις ευθύνες τους για τη λειτουργία των φορολογικών συστημάτων τους και ότι παρέχουν μέσα αντιμετώπισης της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης που δεν πλήττουν ούτε επηρεάζουν τη λειτουργία των φορολογικών συστημάτων των άλλων κρατών μελών.

1.8

Συνολικά, για την ΕΟΚΕ τα προτεινόμενα μέτρα δεν πρέπει να επηρεάζουν αρνητικά τους στόχους που ορίζονται στο σχέδιο δράσης για τον ΦΠΑ, ούτε να εμποδίζουν ή να καθυστερούν την πλήρη και έγκαιρη υλοποίησή του. Η ΕΟΚΕ φρονεί ότι έφτασε η ώρα να κάνουμε ένα ποιοτικό βήμα προόδου επί του ζητήματος για να στηρίξουμε την ενιαία αγορά και να συμβάλουμε στην απασχόληση, την ανάπτυξη, τις επενδύσεις και την ανταγωνιστικότητα. Επιπλέον, κατά την άποψη της ΕΟΚΕ, είναι σημαντική η εφαρμογή όλων των μερών του σχεδίου δράσης ως αδιαιρέτου συνόλου (4).

1.9

Για να εξασφαλιστεί η ορθή λειτουργία της εν λόγω νομοθετικής πρότασης και για να μειωθεί τυχόν μελλοντική ανάγκη χρήσης επιπρόσθετων παρεκκλίσεων από τις καθιερωμένες αρχές και τους κανόνες για το σύστημα ΦΠΑ της ΕΕ, τα κράτη μέλη που ζητούν την εφαρμογή του ΓΜΑΕ πρέπει να επιβάλλουν συγκεκριμένες και εφικτές απαιτήσεις ηλεκτρονικής τιμολόγησης για να εξασφαλιστεί η πλήρης ιχνηλασιμότητα των πληρωμών.

2.1

Στην ανακοίνωσή της στις 7 Απριλίου 2016, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε το σχέδιο δράσης της για τον ΦΠΑ. Το 2017 θα ακολουθήσει νομοθετική πρόταση για τη μεταρρύθμιση και τον εκσυγχρονισμό των ισχυόντων ευρωπαϊκών κανόνων για τον ΦΠΑ.

2.2

Τόσο το σχέδιο δράσης της Επιτροπής όσο και η μελλοντική νομοθετική πρόταση που είναι προγραμματισμένη για το 2017 επιδιώκουν, μεταξύ άλλων, τη γεφύρωση του «ελλείμματος ΦΠΑ» — της διαφοράς μεταξύ των προσδοκώμενων και των πραγματικών εσόδων από τον ΦΠΑ — μέσω της ελαχιστοποίησης της απάτης που σχετίζεται με αυτόν.

2.3

Εκκρεμούσης της ολοκλήρωσης της μεταρρύθμισης του ευρωπαϊκού συστήματος ΦΠΑ και κατόπιν αιτήματος ορισμένων εθνικών κυβερνήσεων, η Επιτροπή αναγνώρισε την επείγουσα ανάγκη να επιτραπεί σε ορισμένα κράτη μέλη η θέσπιση γενικευμένων μηχανισμών αντιστροφής της επιβάρυνσης (ΓΜΑΕ) σε προσωρινή βάση.

2.4

Η Επιτροπή ανέπτυξε την έννοια των ΓΜΑΕ στην πρόταση οδηγίας (2016/0406 — CNS) για την τροποποίηση της οδηγίας 2006/112/ΕΚ, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας γνωμοδότησης.

2.5

Δεδομένου ότι ο ΓΜΑΕ παρεκκλίνει από μία εκ των θεμελιωδών αρχών της ενωσιακής νομοθεσίας για τον ΦΠΑ, την αρχή των τμηματικών καταβολών, η Επιτροπή αποφάσισε να επιτρέψει στα κράτη μέλη την εφαρμογή του μόνο υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις.

2.6

Συγκεκριμένα: α) το κράτος μέλος πρέπει να έχει έλλειμμα ΦΠΑ που να υπερβαίνει τη διάμεση τιμή στην ΕΕ κατά 5 ποσοστιαίες μονάδες, β) το ποσοστό του ελλείμματος ΦΠΑ λόγω αλυσιδωτής απάτης πρέπει να υπερβαίνει το 25 % και γ) πρέπει να αποδεικνύεται ότι άλλα μέτρα ελέγχου δεν είναι επαρκή για την καταπολέμηση της απάτης στο έδαφός του.

2.7

Για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο η γενικευμένη εφαρμογή του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης να οδηγήσει στον κατακερματισμό της εσωτερικής αγοράς, πιθανότητα που επισημάνθηκε από ορισμένα κράτη μέλη, η Επιτροπή προέβλεψε τη δυνατότητα επανεξέτασης της εφαρμογής των μηχανισμών όπου τεκμηριώνεται ανεπιθύμητος αντίκτυπος στην εσωτερική αγορά, που δεν συνάδει με τους γενικούς στόχους της ΕΕ.

3.1

Η σχετική με τον ΦΠΑ φοροδιαφυγή αποτελεί ευρωπαϊκή επιδημία που πρέπει να καταπολεμηθεί. Η ανησυχητικότερη μορφή απάτης στον τομέα ΦΠΑ είναι η «αλυσιδωτή απάτη» (απάτη τύπου carousel), την οποία επιδιώκει να αποτρέψει ο μηχανισμός αντιστροφής της επιβάρυνσης ΦΠΑ.

3.2

Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει την εισαγωγή ικανών μηχανισμών με στόχο την καταπολέμηση της φορολογικής απάτης, επισημαίνοντας παράλληλα ότι κάθε παρέκκλιση από τον ενιαίο χαρακτήρα του ευρωπαϊκού συστήματος ΦΠΑ πρέπει να είναι προσωρινή, αναλογική και επαρκώς αξιολογημένη προκειμένου να εκτιμηθούν οι δυνητικές επιπτώσεις της στην εσωτερική αγορά. Αυτό ισχύει ακόμα περισσότερο δεδομένου ότι το άρθρο 113 της Συνθήκης, που διέπει τη νομοθετική πρόταση της Επιτροπής, προβλέπει τη δυνατότητα ανάληψης δράσης στον τομέα της φορολογίας μέσω μέτρων εναρμόνισης που αποσκοπούν στη διασφάλιση της ορθής λειτουργίας της ενιαίας αγοράς και της μη στρέβλωσης του ανταγωνισμού.

3.3

Συνολικά, τα προτεινόμενα μέτρα δεν πρέπει να επηρεάζουν αρνητικά τους στόχους που ορίζονται στο σχέδιο δράσης για τον ΦΠΑ, ούτε να εμποδίζουν ή να καθυστερούν την πλήρη και έγκαιρη υλοποίησή του. Έφτασε η ώρα να κάνουμε ένα ποιοτικό βήμα προόδου για να στηρίξουμε την ενιαία αγορά και να συμβάλουμε στην απασχόληση, την ανάπτυξη, τις επενδύσεις και την ανταγωνιστικότητα.

3.4

Επιπλέον, είναι σημαντικό να επιδιωχθεί η υλοποίηση όλων των μερών του Σχεδίου δράσης ως αδιαιρέτου συνόλου, καθώς αυτό θα επιτρέψει την αντιμετώπιση της μερίδας του λέοντος των μορφών απάτης στον τομέα του ΦΠΑ κατά τρόπο ολοκληρωμένο.

3.5

Συνεπώς, πρέπει να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση με την αρχή της αναλογικότητας που αναφέρεται στην νομοθετική πρόταση της Επιτροπής και να δοθεί η δέουσα προσοχή στα διάφορα δημόσια συμφέροντα που πρέπει να συμφιλιωθούν, συμπεριλαμβανομένου του γενικού συμφέροντος που ενέχει η μη θέση σε κίνδυνο της εναρμόνισης των εθνικών συστημάτων ΦΠΑ, με απώτερο στόχο την πλήρη ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς.

3.6

Υπό το φως των ανωτέρω, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η πολιτική για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, συμπεριλαμβανομένων των εναρμονισμένων φόρων, αποτελεί σε μεγάλο βαθμό αρμοδιότητα των κρατών μελών και ότι οι φορολογικές αρχές είναι πρωτίστως εγχώριου χαρακτήρα. Ομοίως, τόσο η στατιστική κατανόηση του ζητήματος όσο και οι πρακτικές και μορφές φοροδιαφυγής και καταπολέμησής της έχουν ισχυρούς εθνικούς δεσμούς.

3.7

Από αυτήν την άποψη, ένας μηχανισμός κατά της φοροδιαφυγής που ενεργοποιείται από το κράτος μέλος και παρεκκλίνει από τους κανόνες της ΕΕ συνάδει με τον ρόλο και τις αρμοδιότητες που έχουν οι εθνικές κυβερνήσεις στην καταπολέμηση της φορολογικής απάτης. Σε αυτό το πλαίσιο, η πρόταση της Επιτροπής συμμορφώνεται με την αρχή της επικουρικότητας, καθώς επιτρέπει στα κράτη μέλη να αναλαμβάνουν δράση σε εθνικό επίπεδο για την καταπολέμηση παράνομων δραστηριοτήτων στο φορολογικό τομέα.

3.8

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η εθνική διάσταση της καταπολέμησης της φορολογικής απάτης προϋποθέτει ότι όλα τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν πλήρως τις ευθύνες τους για τη λειτουργία των φορολογικών συστημάτων τους και ότι παρέχουν μέσα αντιμετώπισης της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης που δεν πλήττουν ούτε επηρεάζουν τη λειτουργία των φορολογικών συστημάτων των άλλων κρατών μελών.

3.9

Η παρέκκλιση που προβλέπεται στην πρόταση της Επιτροπής μέσω του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης δεν αποτελεί γενικευμένο μέτρο, αλλά υπόκειται σε συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Τα κράτη μέλη μπορούν να ζητήσουν την εφαρμογή της παρέκκλισης υπό συγκεκριμένους όρους, παραμένει, ωστόσο, πλήρως προαιρετική.

3.10

Τα κράτη μέλη που ζητούν παρέκκλιση μέσω του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης πρέπει να έχουν έλλειμμα ΦΠΑ που υπερβαίνει τη διάμεση τιμή της ΕΕ κατά 5 ποσοστιαίες μονάδες. Αν αναλογιστούμε ότι η διάμεση τιμή της ΕΕ είναι 14 %, άλλες 5 ποσοστιαίες μονάδες φαίνεται να αποτελούν επαρκή και ουσιαστικό λόγος για την έγκριση έκτακτων μέτρων προκειμένου να περιοριστεί το έλλειμμα ΦΠΑ (5).

3.11

Ομοίως, η πρόταση της Επιτροπής για προϋπόθεση μεριδίου άνω του 25 % του ελλείμματος ΦΠΑ του κράτους μέλους λόγω αλυσιδωτής απάτης μοιάζει να υποστηρίζεται από τα προκαταρκτικά στοιχεία, αν συγκρίνουμε το ποσοστό αυτό με τον ενωσιακό μέσο όρο (24 %) (6).

3.12

Η ΕΟΚΕ στηρίζει επίσης τη γενική πρόβλεψη δυνάμει της οποίας το κράτος μέλος πρέπει να αντιμετωπίζει διοικητικές δυσκολίες στην καταπολέμηση της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης, καθώς η προϋπόθεση αυτή δείχνει ότι ο ΓΜΑΕ αποτελεί την αποτελεσματικότερη και αναλογικότερη μέθοδο επίτευξης του στόχου μείωσης του ελλείμματος ΦΠΑ, σύμφωνα με το δημόσιο συμφέρον τόσο της ΕΕ όσο και των κρατών μελών.

3.13

Η πρόταση της Επιτροπής προβλέπει ότι ο μηχανισμός αντιστροφής της επιβάρυνσης αφορά συναλλαγές αξίας άνω των 10 000 ευρώ. Θεωρούμε αυτόν τον ελάχιστο κανόνα αποδεκτό, δεδομένων των ποικίλων και συχνά διαμετρικά αντίθετων συμφερόντων που πρέπει να συνυπολογιστούν κατά την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, την εναρμόνιση των φορολογικών συστημάτων και την απλοποίηση του διοικητικού φόρτου που σχετίζεται με τα φορολογικά καθήκοντα.

4.1

Η αξιολόγηση κανονιστικού αντίκτυπου που διεξήγαγε η Επιτροπή δείχνει ότι η θέσπιση ΓΜΑΕ δεν καταπολεμά κατ' ανάγκη όλες τις δυνητικές περιπτώσεις απάτης: αντιθέτως, ενδέχεται να αναδυθούν νέες μορφές απάτης, ή διαφορετικές μορφές σε σχέση με τις επικρατέστερες αυτή τη στιγμή στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή πρέπει, συνεπώς, να παρακολουθεί δεόντως τη λειτουργία του ΓΜΑΕ, διατηρώντας την εξουσία να παρεμβαίνει σε περίπτωση ανεπιθύμητων επιπτώσεων στη λειτουργία της ευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς.

4.2

Για να εξασφαλιστεί η ορθή λειτουργία της εν λόγω νομοθετικής πρότασης και για να μειωθεί τυχόν μελλοντική ανάγκη χρήσης επιπρόσθετων παρεκκλίσεων από τις καθιερωμένες αρχές και κανόνες για το σύστημα ΦΠΑ της ΕΕ, τα κράτη μέλη που ζητούν την εφαρμογή του ΓΜΑΕ πρέπει να επιβάλλουν συγκεκριμένες απαιτήσεις ηλεκτρονικής τιμολόγησης στους φορολογούμενους για να εξασφαλιστεί η πλήρης ιχνηλασιμότητα των πληρωμών.

4.3

Σε αυτό το πλαίσιο, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να τονίσει ειδικότερα τη δυνατότητα περιορισμού ή εξάλειψης των μηχανισμών αντιστροφής της επιβάρυνσης και διαχωρισμού των πληρωμών, όπου χρησιμοποιείται ευρέως και ορθά η ηλεκτρονική τιμολόγηση για την πιστοποίηση των εσόδων από πωλήσεις. Αυτή η μέθοδος τιμολόγησης θα καταστήσει δυνατή την επαλήθευση της ορθής καταβολής του ΦΠΑ σε πραγματικό χρόνο, αποτρέποντας έτσι επιβλαβείς χρηματοοικονομικές επιπτώσεις για πολλές φορολογικά συνεπείς επιχειρήσεις.

4.4

Η αντιμετώπιση της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης αποτελεί αναμφίβολα στόχο που πρέπει να επιδιωχθεί με ζήλο και μέσω της ανάπτυξης κατάλληλων νομοθετικών μέτρων από τα κράτη μέλη. Παρ' όλα αυτά, πρέπει να επισημανθεί ότι η εφαρμογή μηχανισμών αντιστροφής της επιβάρυνσης σε σχέσεις B2B (business-to-business) μεταξύ ιδιωτικών οντοτήτων και μηχανισμών διαχωρισμού των πληρωμών σε σχέσεις μεταξύ επιχειρήσεων και δημοσίων αρχών ενδέχεται να αποβεί ιδιαίτερα επαχθής για τις φορολογικά συνεπείς επιχειρήσεις.

4.5

Πρώτον, όπως έδειξε η αξιολόγηση κανονιστικού αντίκτυπου που προετοίμασε η Επιτροπή, το κόστος συμμόρφωσης που σχετίζεται με τη χρήση του μηχανισμού αντιστροφής της επιβάρυνσης στις ΜΜΕ θα είναι ιδιαίτερα υψηλό για τις εγχώριες συναλλαγές και ακόμα υψηλότερο για τις διασυνοριακές. Σύμφωνα με την αξιολόγηση αντίκτυπου της Επιτροπής, ο μηχανισμός αντιστροφής της επιβάρυνσης συνεπάγεται αύξηση κατά 43 % του κόστους συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις (7). Παρότι η γενικευμένη αντιστροφή της επιβάρυνσης αναμένεται να δημιουργήσει μικρότερο κόστος συμμόρφωσης από ό,τι η αντιστροφή της επιβάρυνσης για έναν μόνο κλάδο, η αύξηση παραμένει δραματική.

4.6

Δεύτερον, μελέτες (8) κατέδειξαν ότι οι μηχανισμοί αντιστροφής της επιβάρυνσης και διαχωρισμού των πληρωμών συχνά προκάλεσαν, όπου εφαρμόστηκαν, προβλήματα ταμειακών ροών για πολλές φορολογικά συνεπείς επιχειρήσεις.

4.7

Με άλλα λόγια, οι προσπάθειες καταπολέμησης της φορολογικής απάτης μικρού αριθμού ανέντιμων επιχειρήσεων προκάλεσαν μείζονα προβλήματα λειτουργίας σε φορολογικά συνεπείς οικονομικούς παράγοντες, που δημιουργούν θέσεις εργασίας και πλούτο στην εσωτερική αγορά.

4.8

Για τον λόγο αυτό, η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη ότι η αρχή της αναλογικότητας πρέπει να τηρείται στην πρόταση της Επιτροπής και στα επιμέρους εθνικά νομικά συστήματα, και να εξασφαλιστεί ότι τα μέτρα που θα ληφθούν θα είναι αναλογικά ως προς την ανάγκη καταπολέμησης της σχετικής με τον ΦΠΑ απάτης χωρίς να πλήττεται η εσωτερική αγορά. Ταυτόχρονα, σύμφωνα με την ίδια αρχή, οι λύσεις που θα υιοθετηθούν πρέπει να αντιμετωπίζουν τις παράνομες δραστηριότητες χωρίς να επιβάλλουν υπερβολικό και δυσανάλογο φόρτο στις έντιμες επιχειρήσεις, ιδίως δε τις ΜΜΕ.

4.9

Οι ανωτέρω προβληματισμοί αποτελούν επιπρόσθετα επιχειρήματα που συνηγορούν υπέρ της μεταβατικής βάσης του γενικευμένου μηχανισμού. Διαφορετικά, θα γίνουμε μάρτυρες μιας απαράδεκτης επιδείνωσης του διοικητικού φόρτου, ιδίως για τις ΜΜΕ, και ταυτόχρονα της στρέβλωσης της δυναμικής της ευρωπαϊκής ενιαίας αγοράς, καθώς υφίσταται σοβαρός κίνδυνος διαφοροποιημένων δραστηριοτήτων ταμειακών ροών για τις επιχειρήσεις που εδρεύουν σε διαφορετικά κράτη μέλη.