17.2.2012   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 47/1

1.

Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ) [στο εξής «Ταμεία του ΚΣΠ (13)»], επιδιώκουν συμπληρωματικούς στόχους πολιτικής και η διαχείρισή τους επιμερίζεται μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής. Στα «Ταμεία του ΚΣΠ» θα μπορούσε να αντιστοιχεί έως και το 45 % των συνολικών δαπανών για την περίοδο 2014-2020, κεντρικό θέμα της οποίας είναι η στρατηγική «Ευρώπη 2020» (14). Κατά συνέπεια, η συμβολή του προϋπολογισμού της ΕΕ στην επίτευξη των στόχων της στρατηγικής «Ευρώπη 2020» εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από την οικονομική, αποδοτική και αποτελεσματική χρήση των Ταμείων του ΚΣΠ. Τα παραπάνω θα έχουν επίσης αντίκτυπο στην αξιοπιστία και τη νομιμότητα της δράσης της ΕΕ.

2.

Η γνώμη του Συνεδρίου ακολουθεί, στο μέτρο του δυνατού, τη δομή της αιτιολογικής έκθεσης της Επιτροπής σχετικά με το περιεχόμενο του γενικού κανονισμού. Αποτελείται από δύο μέρη, το πρώτο από τα οποία πραγματεύεται γενικές παρατηρήσεις, δε το δεύτερο περιλαμβάνει λεπτομερή ανάλυση σχετικά με το σχέδιο γενικού κανονισμού.

3.

Η Επιτροπή, με την πρότασή της για τη θέσπιση ενός γενικού κανονισμού, αποσκοπεί στην έκδοση κοινής δέσμης βασικών κανόνων, επίκεντρο των οποίων αποτελεί η εστίαση στα αποτελέσματα μέσω απλούστευσης της υλοποίησης της πολιτικής και αυστηρότερης τήρησης των όρων. Η πρόταση πραγματεύεται, επίσης, το θέμα της ικανότητας των κρατών μελών να απορροφούν μεγάλα ποσά από τα κονδύλια της ΕΕ και την ανάγκη ενίσχυσης των διοικητικών και θεσμικών ικανοτήτων τους. Η προτεινόμενη μείωση των συντελεστών προσαρμογής όσον αφορά τα εθνικά χρηματοδοτικά κονδύλια συνιστά σημαντική μεταβολή πολιτικής, ο αντίκτυπος της οποίας πρέπει να αξιολογηθεί από την Επιτροπή.

4.

Συνολικά, η πρόταση διατηρεί ουσιαστικά το πλαίσιο που καθορίστηκε κατά τις προηγούμενες περιόδους προγραμματισμού, μολονότι δίδεται περαιτέρω έμφαση στις ευθύνες των κρατών μελών, ιδίως όσον αφορά τη δημιουργία συστημάτων και τη δημοσιονομική διαχείριση. Οι αντίστοιχοι ρόλοι και αρμοδιότητες της Επιτροπής και των κρατών μελών εξακολουθούν να αποτελούν βασικό θέμα κατά τον σχεδιασμό των μέσων που αφορούν τις δαπάνες στον τομέα της συνοχής. Διαρκή πρόκληση για την Ένωση αποτελεί η επίτευξη καλών αποτελεσμάτων ως προς την ποιότητα, στο πλαίσιο ενός καθεστώτος όπου τα κονδύλια κατανέμονται εκ των προτέρων μεταξύ των κρατών μελών και η απορρόφηση συνιστά σιωπηρό στόχο. Η αποτελεσματική εποπτεία και η υποχρέωση λογοδοσίας εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με τη χρήση των κονδυλίων θα ενισχύσει την ικανότητα των κρατών μελών να χρησιμοποιούν επιτυχώς τα κονδύλια αυτά.

5.

Οι ρυθμίσεις που αφορούν τις δαπάνες στον τομέα της συνοχής είναι πολύπλοκες. Υπάρχουν έξι επίπεδα κανόνων (κοινές διατάξεις, γενικές διατάξεις, ειδικές διατάξεις του εκάστοτε ταμείου, πράξεις κατ' εξουσιοδότηση, εκτελεστικές πράξεις, κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής). Η εθνική νομοθεσία συνιστά, σε ορισμένες περιπτώσεις, ένα πρόσθετο επίπεδο. Το Συνέδριο επισημαίνει τις θετικές προσπάθειες που έχουν καταβληθεί ώστε να μειωθεί ο διοικητικός φόρτος των δικαιούχων (για παράδειγμα, μέσω της αυξημένης χρήσης κατ' αποκοπήν ποσών και πάγιων δαπανών). Ωστόσο, η επιβάρυνση για την ΕΕ και τις εθνικές διοικητικές αρχές παραμένει υψηλή και, ενδεχομένως, να καταστεί ακόμη μεγαλύτερη στο μέλλον.

6.

Παρά την ισχυριζόμενη επικέντρωση στα αποτελέσματα, το σύστημα εξακολουθεί να είναι ουσιαστικά ένα σύστημα βάσει εισροών, και ως εκ τούτου προσανατολίζεται προς τη συμμόρφωση παρά τις επιδόσεις. Ο εν λόγω στόχος ουσιαστικά επαφίεται στη δημιουργία ενός αποθεματικού επίδοσης (του οποίου η επιτυχία θα εξαρτηθεί από την ικανότητα ανάπτυξης κατάλληλων δεικτών) και των κοινών σχεδίων δράσης με συγκεκριμένους στόχους, δείκτες αποτελεσμάτων και υλοποιήσεις ως βάση για τις πληρωμές (με την προσδοκία ότι η τρέχουσα δομή διαχείρισης βάσει εισροών, δεν θα είναι πλέον αναγκαία). Η διάταξη που αφορά τους εκ των προτέρων όρους πρέπει να διευθετήσει την έλλειψη συντονισμού μεταξύ των διαφόρων πολιτικών της ΕΕ που διαπιστώθηκε στο παρελθόν.

7.

Το Συνέδριο σημειώνει, επίσης, τη διάκριση μεταξύ των «κοινών» διατάξεων (που εφαρμόζονται σε όλα τα Ταμεία του ΚΠΣ) και των «γενικών» διατάξεων (που είναι εφαρμοστέες μόνο σε ορισμένα εξ αυτών: στο ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το Ταμείο Συνοχής). Με τον τρόπο αυτό όμως δημιουργείται ένα νομοθετικό πλαίσιο χωρίς συνοχή και τίθεται το ερώτημα μήπως είναι προτιμότερο να περιοριστεί ο γενικός κανονισμός στις διατάξεις εκείνες που είναι εφαρμοστέες και στα πέντε Ταμεία (τις «κοινές διατάξεις») και οι υπόλοιπες διατάξεις (οι «γενικές διατάξεις») να συμπεριληφθούν στους ειδικούς κανονισμούς των Ταμείων.

8.

Τέλος, το Συνέδριο επισημαίνει ότι, όσον αφορά αρκετές πτυχές, η θέσπιση κανονιστικών απαιτήσεων μετατίθεται σε μεταγενέστερο στάδιο, με πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση και εκτελεστικές πράξεις σύμφωνα με τα άρθρα 290 και 291 της ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, η εκ των προτέρων κατάλληλη διαβούλευση με όλους τους ενδιαφερομένους θα είναι καθοριστική, ώστε να εξασφαλιστεί ότι οι πράξεις αυτές συμμορφώνονται πλήρως με τους στόχους που ορίζει ο γενικός κανονισμός. Το Συνέδριο επισημαίνει, ιδίως, ότι τα ζητήματα που θα καλυφθούν από πράξεις κατ’ εξουσιοδότηση, οι οποίες προορίζονται να καλύπτουν μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθεσίας της ΕΕ, αφορούν στην πραγματικότητα βασικά στοιχεία του μελλοντικού συστήματος συνοχής (15). Όσον αφορά την ανάθεση εκτελεστικών εξουσιών στην Επιτροπή (16), το Συνέδριο παρατηρεί ότι σε αρκετές περιπτώσεις δεν προσδιορίζεται η διαδικασία (συμβουλευτική ή κατόπιν εξέτασης) για την έγκριση αυτών των πράξεων σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 182/2011. Ως αποτέλεσμα, παραμένουν αόριστοι οι αντίστοιχοι ρόλοι της Επιτροπής και των κρατών μελών (για παράδειγμα, στην περίπτωση αναστολής των πληρωμών και δημοσιονομικών διορθώσεων, βλέπε το άρθρο 134 παράγραφος 2 και το άρθρο 137 παράγραφος 5 του γενικού κανονισμού).

9.

Το Συνέδριο έχει τονίσει ότι τα προγράμματα δαπανών που δεν προσθέτουν αξία σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι εξ ορισμού απίθανο να συνιστούν αποτελεσματική και αποδοτική χρήση των χρημάτων των φορολογουμένων της ΕΕ (17). Ως εκ τούτου, συνέστησε η έννοια της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας να διατυπωθεί σε μια κατάλληλη πολιτική δήλωση ή στη νομοθεσία της ΕΕ, προκειμένου να παρέχει καθοδήγηση στις πολιτικές αρχές της ΕΕ, προς χρήση κατά την επιλογή προτεραιοτήτων δαπανών (18). Οι νομοθετικές αρχές έχουν μια ευνοϊκή ευκαιρία να πράξουν κάτι τέτοιο κατά τη θέσπιση του νομικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020.

10.

Μια θεμελιώδης προϋπόθεση της ευρωπαϊκής προστιθέμενης αξίας στον τομέα των δαπανών είναι να παρέχονται σαφή και ορατά οφέλη για την ΕΕ και για τους πολίτες της, τα οποία δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν πραγματοποιώντας δαπάνες μόνο σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο (19). Υπό αυτό το πρίσμα, το Συνέδριο έχει προτείνει την αναμόρφωση των προγραμμάτων δαπανών όσον αφορά αποδεκτές υλοποιήσεις, με τα προγράμματα να βασίζονται σε ένα σύνολο συγκεκριμένων στόχων και οι εκταμιεύσεις να συνδέονται με την επίτευξη αποτελεσμάτων (20). Η Επιτροπή επιδοκίμασε τη στάση αυτή στην πρότασή της για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού (21) και αναφέρει στην αιτιολογική έκθεση του σχεδίου γενικού κανονισμού ότι η επικέντρωση στα αποτελέσματα είναι από τα κυριότερα χαρακτηριστικά της επόμενης γενιάς προγραμμάτων (22). Στην πράξη, όπως και η πρόταση τροποποίησης του δημοσιονομικού κανονισμού (23), το προτεινόμενο μελλοντικό σύστημα συνοχής δεν επιβεβαιώνει αυτή την επιδίωξη και παραμένει ουσιαστικά ένα σύστημα βάσει εισροών. Η ισχυριζόμενη μεταβολή προς ένα σύστημα προσανατολισμένο στις επιδόσεις περιορίζεται στη δημιουργία ενός αποθεματικού επίδοσης και στα κοινά σχέδια δράσης.

11.

Το Συνέδριο ανέφερε ότι η εύλογη συγκέντρωση των δαπανών φαίνεται εκ πρώτης όψεως ότι υποστηρίζει τον στόχο της προστιθέμενης αξίας (24), κατά τρόπον ώστε να δημιουργηθεί μια κρίσιμη μάζα και να αυξηθούν οι πιθανότητες οι παρεμβάσεις της ΕΕ να έχουν απτό αντίκτυπο.

12.

Στην πρόταση (άρθρο 9 του σχεδίου γενικού κανονισμού) προβλέπονται 11 θεματικοί στόχοι που απορρέουν από τη στρατηγική «Ευρώπη 2020». Αντιπροσωπεύουν στο σύνολό τους ένα πολύ ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων, για την υποστήριξη των οποίων μπορούν να δαπανηθούν χρήματα από τα κονδύλια του ΚΣΠ. Οι παρεμβάσεις του ΕΤΠΑ επικεντρώνονται σε τρεις από αυτούς τους θεματικούς στόχους (25), ιδίως στις περισσότερο αναπτυγμένες περιφέρειες και τις περιφέρειες μετάβασης. Για το ΕΚΤ, προτείνονται τέσσερις θεματικοί στόχοι (26). Στο πλαίσιο αυτών των θεματικών στόχων, ο αριθμός προτεραιοτήτων για επενδύσεις του ΕΚΤ περιορίζεται σε τέσσερις (άρθρο 4 παράγραφος 3 του σχεδίου κανονισμού για το ΕΚΤ). Ωστόσο, το ΕΤΠΑ μπορεί να παρεμβαίνει και στις 32 προβλεπόμενες προτεραιότητες επενδύσεων (άρθρο 5 του σχεδίου κανονισμού για το ΕΤΠΑ). Κατ’ αυτό τον τρόπο, είναι δυνατή η χρηματοδότηση όλων σχεδόν των ειδών έργων (27). Τέλος, δεν θεωρείται αναγκαία η συγκέντρωση σχετικά με ορισμένους θεματικούς στόχους (28) και, κατά συνέπεια, δυσχεραίνεται ακόμη περισσότερο η επίτευξη της αναγκαίας κρίσιμης μάζας για τις προτεραιότητες αυτές.

13.

Εν κατακλείδι, ενώ για το ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το Ταμείο Συνοχής πρέπει να προσδιορίζεται το μέγιστο ποσό στήριξης για κάθε άξονα προτεραιότητας, για το ΕΓΤΑΑ και το ΕΤΘΑ αυτό το μέγιστο ποσό στήριξης καθορίζεται στο επίπεδο του εκάστοτε μέτρου. Η διάκριση αυτή δεν αιτιολογείται. Επί του παρόντος, τα ποσά των προγραμμάτων του ΕΓΤΑΑ κατανέμονται σε άξονες προτεραιότητας, έτσι καθίσταται δυνατός ο προσδιορισμός (και η συγκέντρωση) προϋπολογισμών ανά στόχο παρά ανά μέτρο.

14.

Η διάταξη για ένα κοινό στρατηγικό πλαίσιο (άρθρο 11 του σχεδίου γενικού κανονισμού) έχει ως σκοπό να εξειδικεύσει τους γενικούς και ειδικούς στόχους των προτεραιοτήτων της Ένωσης σε βασικές δράσεις για τα Ταμεία του ΚΠΣ. Το κοινό στρατηγικό πλαίσιο θα πρέπει να προσδιορίζει, επίσης, μηχανισμούς συντονισμού μεταξύ των Ταμείων Συνοχής και άλλων πολιτικών και μέσων της ΕΕ (για παράδειγμα, χρηματοδοτικά μέσα της ΕΤΕπ, προγράμματα-πλαίσια έρευνας, τη διευκόλυνση «Συνδέοντας την Ευρώπη» και διευρωπαϊκά δίκτυα, καθώς και το πρόγραμμα-πλαίσιο για την ανταγωνιστικότητα και την καινοτομία). Δεδομένου ότι οι πόροι του ΚΠΣ που προτείνονται για την έρευνα και την καινοτομία είναι σημαντικοί, ο εν λόγω συντονισμός παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον γι’ αυτό τον τομέα. Ο προβλεπόμενος συντονισμός θα καθιστούσε δυνατό τον καθορισμό του ποσοστού που θα συγχρηματοδοτούν τα Ταμεία στα επιχειρησιακά προγράμματα λαμβάνοντας υπόψη τις διάφορες πηγές χρηματοδότησης της ΕΕ, αυξάνοντας δυνητικά, κατ’ αυτό τον τρόπο, το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα των πόρων της Ένωσης.

15.

Το άρθρο 14 του σχεδίου γενικού κανονισμού, αποσκοπώντας στην ενθάρρυνση δαπανών προσανατολισμένων στα αποτελέσματα, ορίζει τον προσδιορισμό συμφωνημένων όρων και συγκεκριμένων στόχων. Για τον σκοπό αυτό, η πρόταση προβλέπει την εισαγωγή μιας σύμβασης εταιρικής σχέσης, ένα επιπρόσθετο επίπεδο σε σχέση με την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού. Ωστόσο, πρέπει να εξεταστεί εάν είναι αναγκαία αυτή η επιπλέον διάταξη ή, αντιθέτως, οι όροι και οι συγκεκριμένοι στόχοι πρέπει να προσδιορίζονται στο πλαίσιο των ίδιων των προγραμμάτων, αναπτύσσοντας περαιτέρω τη σιωπηρή «σύμβαση» μεταξύ των αρχών της ΕΕ και των εθνικών αρχών στα επιχειρησιακά προγράμματα, η οποία εφαρμόζεται κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού.

16.

Η Επιτροπή προτείνει (άρθρο 17 και παράρτημα IV του σχεδίου γενικού κανονισμού) να ορίζονται ορισμένοι εκ των προτέρων όροι για κάθε Ταμείο. Πρόκειται για σημαντική εξέλιξη, η οποία μπορεί να ενισχύσει τη «λογική παρέμβασης» των δράσεων της ΕΕ, διευκολύνοντας την αναγκαία ολοκλήρωση της χρηματοδότησης του ΚΣΠ με άλλες πολιτικές της ΕΕ, και, τελικά, να έχει θετικό αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα των επενδύσεων. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου καταδεικνύουν (29), όντως, ότι η χρηματοδότηση έργων χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ευρύτερες απαιτήσεις πολιτικής της ΕΕ (για παράδειγμα, η προστασία του περιβάλλοντος και των υδάτινων πόρων) και χωρίς ένα ολοκληρωμένο σχέδιο ανάπτυξης, το οποίο να καθορίζει μακροπρόθεσμες ανάγκες και προτεραιότητες που συνάδουν με το ευρύτερο πλαίσιο, δεν αποτελεί τον αποτελεσματικότερο τρόπο χρήσης των πόρων της ΕΕ.

17.

Όσον αφορά τη νέα περίοδο, η Επιτροπή σχεδιάζει, επίσης, την αποδέσμευση του 5 % των πόρων, ανάλογα με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα (άρθρα 18, 19 και 20 του σχεδίου γενικού κανονισμού). Παρόμοιο αποθεματικό επίδοσης υπήρχε και για την περίοδο 2000-2006, το οποίο όμως είχε περιορισμένη επιτυχία, επειδή το ποσό δαπανών που είχαν ολοκληρωθεί εγκαίρως για την ενδιάμεση επανεξέταση της επίδοσης ήταν πολύ μικρό και απουσίαζε η ενδεδειγμένη μεθοδολογία για την αξιολόγηση της προόδου των προγραμμάτων. Κατά την περίοδο 2007-2013, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να θεσπίσουν ένα τέτοιου είδους αποθεματικό, αλλά ελάχιστα εξ αυτών χρησιμοποίησαν αυτή τη δυνατότητα.

18.

Η μέθοδος για την επανεξέταση της επίδοσης (η οποία παρουσιάζεται λεπτομερώς στο παράρτημα I του σχεδίου γενικού κανονισμού) καταδεικνύει ότι η εν λόγω επανεξέταση εξακολουθεί να επικεντρώνεται κυρίως στη δημοσιονομική εκτέλεση (δημοσιονομικοί δείκτες), στις υλοποιήσεις και μόνο σε περιορισμένο βαθμό στα αποτελέσματα (επακόλουθα, αντίκτυπος). Σύμφωνα με την εκτίμηση αντικτύπου, πρέπει να εξετάζεται, επίσης, εάν είναι εφικτός ο καθορισμός αξιόπιστων δεικτών, με ποιον τρόπο μπορούν να προσδιορίζονται παράγοντες που δεν συνδέονται με ένα συγκεκριμένο πρόγραμμα και με ποιον τρόπο μπορούν να λαμβάνονται υπόψη αποτελέσματα τα οποία ενδεχομένως να καταστούν εμφανή μακροπρόθεσμα (30). Η προστιθέμενη αξία ενός αποθεματικού επίδοσης θα μειωθεί σημαντικά εάν καθοριστούν πολύ χαμηλοί και εύκολοι στην επίτευξή τους ειδικοί στόχοι ή εάν οι εκταμιεύσεις που αφορούν την επίδοση θα βασίζονται, τελικά, στο ποσοστό απορρόφησης, όπως επισήμανε το Συνέδριο για την περίοδο 2000-2006. Πέραν αυτών, η κατανομή ενός αποθεματικού επίδοσης υπόκειται στην επαρκή υλοποίηση των επιχειρησιακών προγραμμάτων (31). Κατά συνέπεια, σε περίπτωση καθυστερημένης έναρξης των προγραμμάτων, πρέπει να προβλέπεται η αναθεώρηση των ετών αναφοράς για την επανεξέταση της επίδοσης, τα οποία είναι επί του παρόντος τα έτη 2016 και 2018.

19.

Μεταξύ των προτεινόμενων όρων, η Επιτροπή προτείνει επίσης (άρθρα 11 και 21 του σχεδίου γενικού κανονισμού) τη δημιουργία σύνδεσης μεταξύ της πολιτικής συνοχής και της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης, όπως η διαδικασία για το υπερβολικό έλλειμμα, η διαδικασία για τις υπερβολικές ανισορροπίες και το ευρωπαϊκό εξάμηνο για τον συντονισμό της οικονομικής πολιτικής. Η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει την επανεξέταση προγραμμάτων ή να αναστείλει τη χρηματοδότηση εάν δεν ληφθούν διορθωτικά μέτρα.

20.

Η εφαρμογή των προβλεπόμενων μακροοικονομικών όρων απαιτεί προσεκτική εξέταση, καθώς μπορεί να συνεπάγεται δυσκολίες για την εφαρμογή των προγραμμάτων του ΚΣΠ, νομικές αβεβαιότητες και ενδεχόμενο κίνδυνο για την εκπλήρωση των μακροπρόθεσμων υποχρεώσεων τις οποίες αναλαμβάνουν στο πλαίσιο των συμβάσεων εταιρικής σχέσης οι αντίστοιχοι εταίροι σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.

21.

Ενόψει της απλοποίησης και ενίσχυσης του προσανατολισμού στα αποτελέσματα όσον αφορά τα κονδύλια της ΕΕ, η Επιτροπή προτείνει τη δημιουργία κοινών σχεδίων δράσης (άρθρο 93 του σχεδίου γενικού κανονισμού) για το ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το Ταμείο Συνοχής. Τα σχέδια αυτά αποτελούνται από ένα σύνολο έργων που συνιστούν τμήμα ενός επιχειρησιακού προγράμματος, όπου τα κονδύλια της ΕΕ συνδέονται άμεσα με την τήρηση συγκεκριμένων γενικών στόχων και υλοποιήσεων, συμφωνημένα ορόσημα και δείκτες αποτελεσμάτων. Ένα τέτοιο μέσο αντιπροσωπεύει έναν εναλλακτικό μηχανισμό παρέμβασης προσανατολισμένο στις επιδόσεις, στο μέτρο που αντικαθιστά αντί να συμπληρώνει την τρέχουσα δομή διαχείρισης βάσει εισροών.

22.

Η επαρκής θεσμική ικανότητα είναι αναγκαία προκειμένου να διασφαλίζεται ότι τα κονδύλια της ΕΕ δαπανώνται ορθώς για την ενίσχυση της βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης. Κατά συνέπεια, η αποτελεσματικότητα των συστημάτων εθνικής διαχείρισης και ελέγχου πρέπει να διασφαλίζεται εξαρχής. Ωστόσο, η κανονιστική ρύθμιση και μόνο δεν αρκεί (32). Για τον σκοπό αυτό, είναι πολύ σημαντικές οι καθημερινές δράσεις των υπευθύνων διαχείρισης στην Επιτροπή και τα κράτη μέλη, στα συστήματα των οποίων στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό η αξιοπιστία σε επίπεδο ΕΕ. Για παράδειγμα, η ανάλυση των σφαλμάτων στην πολιτική συνοχής, την οποία πραγματοποίησε η Επιτροπή για τα έτη 2006-2009, υποδεικνύει τις αδυναμίες στη διοικητική ικανότητα και τα εθνικά συστήματα διαχείρισης και ελέγχου ως τον κύριο παράγοντα που προκαλεί τα σφάλματα αυτά (33).

23.

Το Συνέδριο επισημαίνει ότι ένας από τους θεματικούς στόχους που παρουσιάζονται στο σχέδιο γενικού κανονισμού είναι η «Ενίσχυση της θεσμικής ικανότητας και αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης». Αυτό όμως αποτελεί προαπαιτούμενο για την επίτευξη των άλλων 10 θεματικών στόχων και όχι καθαυτό στόχο. Επισημαίνεται, επίσης, ότι η υποστήριξη για τη διοικητική ικανότητα περιορίζεται όσον αφορά το ΕΚΤ στα κράτη μέλη με λιγότερο αναπτυγμένες περιφέρειες ή που είναι επιλέξιμα για το Ταμείο Συνοχής. Ωστόσο, αυτό δεν ισχύει για το ΕΤΠΑ, μολονότι υπάρχουν παρόμοιες απαιτήσεις για τα εθνικά συστήματα όσον αφορά και τα δύο Ταμεία.

24.

Με τη θέσπιση της διαδικασίας διαπίστευσης, το σχέδιο κανονισμού ενισχύει τις ευθύνες των κρατών μελών όσον αφορά τη διοικητική ικανότητα των εθνικών φορέων διαχείρισης και ελέγχου (αιτιολογικές σκέψεις 42 έως 44 και άρθρο 64 του σχεδίου γενικού κανονισμού). Η πρόθεση είναι να υποβληθούν σε διαδικασία διαπίστευσης όλοι οι φορείς που είναι υπεύθυνοι για τη διαχείριση και τον έλεγχο των κονδυλίων του ΚΣΠ (άρθρο 64 παράγραφος 1 του σχεδίου γενικού κανονισμού). Κατ’ αυτό τον τρόπο, οι εθνικές αρχές προβαίνουν σε διαπίστευση των διαχειριστικών αρχών και, κατά περίπτωση, των αρχών πιστοποίησης για την εφαρμογή του ΕΤΠΑ, του ΕΚΤ και του Ταμείου Συνοχής.

25.

Το Συνέδριο είναι της άποψης ότι η Επιτροπή, εφόσον φέρει την τελική ευθύνη για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, πρέπει να έχει εποπτικό ρόλο σε αυτή τη διαδικασία προκειμένου να μετριάζεται ο κίνδυνος εντοπισμού ενδεχόμενων ανεπαρκειών σε μεταγενέστερους ελέγχους, το οποίο μπορεί να οδηγήσει σε συχνότερους ελέγχους, απαιτήσεις στα σχέδια δράσης και δημοσιονομικές διορθώσεις (34). Ένας τέτοιος ρόλος συνεπάγεται ότι η Επιτροπή επιβεβαιώνει, για παράδειγμα στις ετήσιες εκθέσεις δραστηριοτήτων των γενικών διευθυντών, ότι οι φορείς διαχείρισης και ελέγχου ικανοποιούν τους όρους σχετικά με την εθνική διαπίστευση όπως προβλέπονται στη σχετική κατ’ εξουσιοδότηση πράξη. Κάτι τέτοιο απαιτεί να αξιολογούνται, κατά την έναρξη των προγραμμάτων, τα δικαιολογητικά που παρέχουν τα κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, να εξετάζεται η λειτουργία των συστημάτων, για παράδειγμα βάσει των κινδύνων, σύμφωνα με την πρόταση που πραγματοποιείται στην αιτιολογική έκθεση (35).

26.

Επίσης, το σχέδιο κανονισμού προβλέπει ότι τα κράτη μέλη ορίζουν τις ελεγκτικές αρχές που διατυπώνουν γνώμη για τους ετήσιους λογαριασμούς του ΚΣΠ που υποβάλλονται στην Επιτροπή. Το Συνέδριο θεωρεί ότι, εφόσον το έργο αυτών των φορέων αποτελεί πηγή αξιοπιστίας για την Επιτροπή, η τελευταία πρέπει να επιθεωρεί (με συστηματικές επιτόπιες επισκέψεις) τα συστήματα και τις επιδόσεις τους ώστε να διασφαλίζει την αξιοπιστία του έργου τους (36). Το Συνέδριο επισημαίνει, επίσης, ότι ο ρόλος των ετήσιων λογαριασμών και του ελέγχου τους δεν παρουσιάζεται με σαφήνεια στην πρόταση της Επιτροπής. Απαιτείται η παροχή εκτενών λογιστικών πληροφοριών στα μέσα του οικονομικού έτους (επί του παρόντος, δεν απαιτείται κάτι τέτοιο για τους λογαριασμούς της Επιτροπής), αλλά δεν υφίσταται σαφής απαίτηση για την παροχή αξιόπιστων πληροφοριών στο τέλος του έτους (πληροφορίες που απαιτούνται για τους λογαριασμούς της Επιτροπής). Επομένως, η πρόταση της Επιτροπής χρήζει σημαντικής αποσαφήνισης.

27.

Προκειμένου να ενισχυθούν οι ρυθμίσεις στον τομέα της αξιοπιστίας και της δημοσιονομικής διαχείρισης, η Επιτροπή προτείνει την καθιέρωση της διαχειριστικής δήλωσης αξιοπιστίας, η οποία θα καταρτίζεται από τις διαχειριστικές αρχές των επιχειρησιακών προγραμμάτων [άρθρο 114 παράγραφος 4 στοιχείο ε) του σχεδίου γενικού κανονισμού]. Η δήλωση αυτή καλύπτει τη λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, τη νομιμότητα και κανονικότητα των σχετικών πράξεων και την τήρηση της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης (37).

28.

Όπως έχει αναφέρει το Συνέδριο, κατά πόσον οι δηλώσεις αυτές παρέχουν χρήσιμες πληροφορίες στην Επιτροπή σχετικά με την αξιοπιστία εξαρτάται από την εμβέλεια και την ποιότητα των εργασιών στις οποίες στηρίχθηκαν (38). Το σημείο αυτό πρέπει να αποσαφηνιστεί στην εκτελεστική πράξη με την οποία θα εγκριθεί το μοντέλο για τη διαχειριστική δήλωση. Στο εν λόγω σημείο, το Συνέδριο επισύρει την προσοχή στις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν στον τομέα της γεωργίας (39) (ανεπαρκής βάση της δήλωσης αξιοπιστίας των οργανισμών πληρωμών, περιορισμένη προστιθέμενη αξία της γνώμης των αρχών πιστοποίησης), οι οποίες, εάν δεν αντιμετωπιστούν, περιορίζουν την αξιοπιστία που μπορεί να αποκομίσει η Επιτροπή από τις δηλώσεις αυτές.

29.

Το Συνέδριο επισημαίνει, επίσης, ότι ο βαθμός στον οποίο η δήλωση αυτή μπορεί ουσιαστικά να καλύπτει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των δαπανών για τη συνοχή θα εξαρτηθεί από την αλλαγή προσανατολισμού, ήτοι από την παρούσα επικέντρωση στις διαδικασίες και τη δημοσιονομική εκτέλεση σε ένα σύστημα βάσει επιδόσεων με κριτήρια μέτρησης των επιδόσεων αυτών. Ως προς αυτό, όπως διαπιστώθηκε και ανωτέρω (βλέπε σημείο 6), το σύστημα της συνοχής εξακολουθεί να είναι ουσιαστικά ένα σύστημα βάσει εισροών, και μολονότι η διαχειριστική αρχή διαθέτει, καταρχήν, την καθημερινή ευθύνη για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, η περιγραφή των καθηκόντων της αφορά, κατά βάση, απαιτήσεις που αφορούν τη συμμόρφωση και μόνο (40).

30.

Η Επιτροπή προτείνει την καθιέρωση διαδικασίας για την ετήσια εκκαθάριση λογαριασμών και ετήσιο «κυλιόμενο» κλείσιμο των πράξεων ή δαπανών που ολοκληρώθηκαν (άρθρα 130 και 131 του σχεδίου γενικού κανονισμού).

31.

Το Συνέδριο σημειώνει ότι η «απόφαση εκκαθάρισης» (άρθρο 76 της πρότασης) καλύπτει «την πληρότητα, την ακρίβεια και την ειλικρίνεια των ετήσιων λογαριασμών που έχουν υποβληθεί και πραγματοποιείται με την επιφύλαξη ενδεχόμενων μεταγενέστερων δημοσιονομικών διορθώσεων». Εφόσον η απόφαση ετήσιας εκκαθάρισης δεν καλύπτει τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκείμενων πράξεων, τα ίδια προβλήματα που διαπίστωσε το Συνέδριο για τις δαπάνες του γεωργικού τομέα (41) θα επεκταθούν στο σύνολο των πόρων του ΚΣΠ. Το Συνέδριο συνιστά την εναρμόνιση του άρθρου 76 με τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού. Επίσης, όπως έχει ήδη δηλώσει στην ειδική έκθεσή του αριθ. 7/2010, το Συνέδριο συνιστά την καθιέρωση προθεσμιών για όλα τα στάδια της διαδικασίας και, ιδίως, προθεσμία για την τελική απόφαση της Επιτροπής σε ένα συγκεκριμένο οικονομικό έτος.

32.

Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρο 53β παράγραφος 4) και τις εκτελεστικές διατάξεις του (άρθρο 42), σκοπός της εκκαθάρισης των λογαριασμών είναι να προσδιορισθεί το ποσό των δαπανών που αναγνωρίζεται ότι βαρύνει τον προϋπολογισμό μετά τη διενέργεια των κατάλληλων ελέγχων από την Επιτροπή. Στην πρόταση για τον γενικό κανονισμό, οι εξακριβώσεις της Επιτροπής πραγματοποιούνται μόνο μετά την εκκαθάριση και, κατά συνέπεια, στη διαδικασία αυτή δεν λαμβάνονται υπόψη μεταγενέστερες δημοσιονομικές διορθώσεις.

33.

Με το κυλιόμενο κλείσιμο, η Επιτροπή επιζητά την παροχή ασφάλειας δικαίου στους μεμονωμένους δικαιούχους σχετικά με τις επιλέξιμες δαπάνες σε ένα δεδομένο έτος, καθώς και τη μείωση του φόρτου που σχετίζεται με τη μακρά περίοδο διατήρησης των εγγράφων. Όπως και για την εκκαθάριση των λογαριασμών, το κυλιόμενο κλείσιμο υπόκειται σε περαιτέρω εξακριβώσεις και, επομένως, δεν μπορεί να αποτελεί το τελικό κλείσιμο των πράξεων. Ωστόσο, το κυλιόμενο κλείσιμο επιφέρει ενδεχομένως ορισμένα οφέλη για τον τομέα της συνοχής, εφόσον πρέπει να διενεργούνται εξακριβώσεις και έλεγχοι σε εθνικό επίπεδο σε προγενέστερο στάδιο, επιτρέποντας, κατ’ αυτό τον τρόπο, την ύπαρξη καλύτερων προληπτικών ρυθμίσεων ελέγχου. Το γεγονός ότι κάθε παρατυπία που εντοπίζεται μετά την παρουσίαση των ετήσιων λογαριασμών οδηγεί αυτομάτως σε καθαρή δημοσιονομική διόρθωση (άρθρο 137 παράγραφος 6 του σχεδίου γενικού κανονισμού) αποτελεί συνέπεια των αυξημένων ευθυνών των κρατών μελών και της εξάρτησής τους από τις αιτήσεις επιστροφής δαπανών.

34.

Όπως προαναφέρθηκε, το σύστημα συνοχής αποτελεί μια πολυετή διαδικασία. Η Επιτροπή επιδιώκει την πλήρη συμμόρφωση των δαπανών όχι σε ετήσια βάση, αλλά μετά το πέρας αρκετών ετών και, τελικώς, στο στάδιο κλεισίματος των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Οι μηχανισμοί δημοσιονομικών διορθώσεων αποτελούν το βασικό μέσο για τον σκοπό αυτό. Πρέπει να εφαρμόζονται πρώτα απ’ όλα από τα ίδια τα κράτη μέλη. Όταν αυτά αποτυγχάνουν να διορθώσουν τις παρατυπίες, τότε η Επιτροπή μπορεί με τη σειρά της να επιβάλλει δημοσιονομικές κυρώσεις στα κράτη μέλη.

35.

Πρόσφατοι έλεγχοι του Συνεδρίου επιβεβαιώνουν όσα επισημάνθηκαν ανωτέρω (42). Παρά την ύπαρξη χρονοβόρας διοικητικής διαδικασίας, δεν διασφαλίζεται ότι οι μηχανισμοί δημοσιονομικών διορθώσεων αντισταθμίζουν με επαρκή τρόπο τα εντοπισθέντα σφάλματα και ότι όλα τα σημαντικά θέματα έχουν πλέον επιλυθεί κατά το κλείσιμο των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Δεν υπάρχουν, επίσης, στοιχεία ότι οι μηχανισμοί δημοσιονομικών διορθώσεων οδηγούν σε μόνιμες βελτιώσεις των συστημάτων ώστε να αποφεύγεται η επανάληψη των εντοπισθέντων σφαλμάτων. Ένας από τους λόγους είναι οι περιορισμένες δημοσιονομικές επιπτώσεις τους (επομένως, τα κράτη μέλη δεν έχουν ισχυρό κίνητρο για τη βελτίωση των επιδόσεων των συστημάτων), εφόσον η πλειονότητα των «παράτυπων» δαπανών αντικαθίσταται από άλλες εθνικές δαπάνες που αμβλύνουν την εν λόγω κατάσταση. Ωστόσο, αυτό δεν καθιστά τις υποκείμενες πράξεις λιγότερο παράνομες/παράτυπες και το αποτέλεσμα είναι η μετατόπιση του κόστους των (μη αποδεκτών) παράνομων/παράτυπων πράξεων από τον προϋπολογισμό της ΕΕ στους εθνικούς προϋπολογισμούς. Στο τέλος, μπορεί να μην υπάρχει καμία συνέπεια για τους τελικούς δικαιούχους.

36.

Η αποτελεσματικότητα των μηχανισμών αυτών εξαρτάται από τα κίνητρα που παρέχονται για την ανάκτηση των παράτυπων πληρωμών από τους τελικούς δικαιούχους, καθώς και για την πραγματοποίηση βελτιώσεων στα συστήματα εποπτείας και ελέγχου. Όσον αφορά σφάλματα που εντοπίστηκαν σε μεμονωμένες πράξεις για τα οποία ευθύνεται ο τελικός δικαιούχος, αναμένεται η έναρξη των διαδικασιών ανάκτησης (43). Επομένως, η Επιτροπή πρέπει να εκκαθαρίζει τις παράτυπες δαπάνες μόνον όταν το κράτος μέλος έχει τουλάχιστον εκκινήσει αυτή τη διαδικασία.

37.

Τέλος, είναι αναγκαίο να αξιολογηθεί κατά πόσο είναι ρεαλιστική η πρόθεση της εφαρμογής δημοσιονομικών διορθώσεων όταν υπάρχει σημαντική απόκλιση ως προς την επίτευξη των ορόσημων ή των ποσοτικών στόχων (αιτιολογική σκέψη 18, άρθρο 20 παράγραφος 4). Η Επιτροπή μπορεί να μην είναι σε θέση να αξιολογήσει την αξιοπιστία των στοιχείων που παρέχουν τα κράτη μέλη ούτε να διαθέτει ανεξάρτητες πηγές πληροφοριών (βλέπε σημείο 39). Επίσης, απομένει να αποσαφηνιστεί τι συνιστά «σημαντική» απόκλιση ως προς την επίτευξη των ορόσημων ή των ποσοτικών στόχων.

38.

Σύμφωνα με το σχέδιο γενικού κανονισμού (άρθρο 24), κάθε πρόγραμμα καθορίζει προτεραιότητες παραθέτοντας ειδικούς στόχους. Κάθε προτεραιότητα ορίζει δείκτες για την εκτίμηση της προόδου της εφαρμογής του προγράμματος ως προς την επίτευξη των στόχων, ως βάση για την παρακολούθηση, αξιολόγηση και επανεξέταση των επιδόσεων (δημοσιονομικοί δείκτες σε σχέση με τις διατεθείσες δαπάνες, δείκτες εκροών που συνδέονται με τις χρηματοδοτούμενες πράξεις, δείκτες αποτελεσμάτων που συνδέονται με την προτεραιότητα). Οι δείκτες αυτοί περιλαμβάνουν κυρίως εκροές, αλλά και κάποια ενδιάμεσα αποτελέσματα. Για κάθε άξονα προτεραιότητας, οι διαχειριστικές αρχές πραγματοποιούν τουλάχιστον μία αξιολόγηση σχετικά με τις συνέπειες και την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού.

39.

Ως αποτέλεσμα, το σχέδιο γενικού κανονισμού απαιτεί από τα κράτη μέλη να παράγουν έναν σημαντικό όγκο στοιχείων που αφορούν την παρακολούθηση και αξιολόγηση των προγραμμάτων (άρθρα 41 έως 50 του σχεδίου γενικού κανονισμού). Οι έλεγχοι του Συνεδρίου (44) έχουν καταδείξει σοβαρές ανεπάρκειες όσον αφορά τη συνάφεια και την αξιοπιστία των πληροφοριών που υποβάλλουν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή. Επομένως, ο στόχος της σύνδεσης των πόρων της ΕΕ με τα αποτελέσματα απαιτεί σημαντικές βελτιώσεις, καθώς τα στοιχεία αυτά μπορούν να ενεργοποιήσουν εκταμιεύσεις της ΕΕ και, κατά συνέπεια, πρέπει να υπόκεινται σε διαδικασίες εξακρίβωσης και ελέγχου. Αυτό ισχύει ακόμη περισσότερο, διότι σύμφωνα με τη Συνθήκη (άρθρο 318 της ΣΛΕΕ) η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλλει κατ’ έτος έκθεση αξιολόγησης των οικονομικών της Ένωσης βασιζόμενη στα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει τον βαθμό στον οποίο μπορεί να διασφαλίζεται ότι τα στοιχεία που υποβάλλουν τα κράτη μέλη σχετικά με την παρακολούθηση, την αξιολόγηση και τις επιδόσεις των προγραμμάτων έχουν αποδεκτό επίπεδο ποιότητας όσον αφορά τη συνάφεια, τη συγκρισιμότητα και την αξιοπιστία.

40.

Το σχέδιο γενικού κανονισμού προβλέπει την εναρμόνιση των κανόνων επιλεξιμότητας με άλλα μέσα χρηματοδοτικής στήριξης της ΕΕ. Παράλληλα, διατηρείται η γενική αρχή που καθιερώθηκε για την τρέχουσα περίοδο 2007-2013, σύμφωνα με την οποία οι κανόνες επιλεξιμότητας καθορίζονται σε εθνικό επίπεδο, και πιθανώς για κάθε επιχειρησιακό πρόγραμμα (βλέπε αιτιολογική σκέψη 39). Από την πείρα προκύπτει ότι αυτές οι δύο αρχές μπορεί ορισμένες φορές να έρχονται σε σύγκρουση μεταξύ τους.

41.

Το Συνέδριο διαπιστώνει, επίσης, ότι η χρήση της επιλογής απλουστευμένου κόστους πρέπει να συνεχιστεί. Η χρήση αυτή είναι η ενδεδειγμένη, διότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να συμβάλει στη μείωση του διοικητικού φόρτου για τους δικαιούχους, καθώς και των πιθανοτήτων εμφάνισης σφαλμάτων.

42.

Το σχέδιο γενικού κανονισμού προβλέπει τη χρήση συστήματος ηλεκτρονικής διαχείρισης δεδομένων και απαιτεί από τα κράτη μέλη να καθιερώσουν συστήματα έως το τέλος του 2014 ούτως ώστε να μπορούν οι δικαιούχοι και οι τελικοί αποδέκτες να υποβάλλουν όλες τις πληροφορίες μέσω της ηλεκτρονικής ανταλλαγής δεδομένων. Προκειμένου η πρόταση αυτή να καταστεί λειτουργική πρέπει να συμφωνηθούν ορισμένες τεχνικές πτυχές και προδιαγραφές εντός των κρατών μελών και των περιφερειών, αλλά και μεταξύ των διαφόρων γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής και των εθνικών αρχών. Επίσης, απομένει ακόμη να καθοριστεί το είδος των μη δημοσιονομικών στοιχείων παρακολούθησης που πρέπει να αναφέρονται.

43.

Το Συνέδριο θεωρεί, επίσης, χρήσιμη τη διάταξη του σχεδίου γενικού κανονισμού με την οποία μπορούν να συγχωνευθούν τα καθήκοντα των διαχειριστικών αρχών και των αρχών πιστοποίησης (άρθρο 113 παράγραφος 3). Η διάταξη αυτή μπορεί να ενισχύσει την υποχρέωση λογοδοσίας αναθέτοντας την ευθύνη για τη δημοσιονομική διαχείριση και έλεγχο σε μία αρχή και μειώνοντας τον εθνικό διοικητικό φόρτο και τον φόρτο ελέγχου των δικαιούχων. Η διατήρηση της ελεγκτικής αρχής και των βασικών καθηκόντων της ως ανεξάρτητου οργάνου ελέγχου εγγυάται, καταρχήν, τον απαιτούμενο διαχωρισμό αρμοδιοτήτων.

44.

Υποβάλλεται η πρόταση να επεκταθεί για όλα τα Ταμεία η προσέγγιση της τοπικής ανάπτυξης με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων (Leader), ως μεθόδου επίτευξης των στόχων της ΕΕ με την προσέγγιση εκ των κάτω προς τα άνω αντί για την παραδοσιακή προσέγγιση εκ των άνω προς τα κάτω. Η προσέγγιση αυτή υπόσχεται τη δημιουργία προστιθέμενης αξίας με μια συνεργατική και στρατηγική προσέγγιση, με τη λήψη αποφάσεων σε τοπικό επίπεδο και με καινοτόμα μέτρα. Το Συνέδριο διαπιστώνει ότι μια τέτοια προσέγγιση συνεπάγεται επιπλέον δαπάνες και κινδύνους (για τη συμμόρφωση, καθώς και για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση), εφόσον οι ομάδες τοπικής δράσης (ΟΤΔ) λαμβάνουν τον έλεγχο του προϋπολογισμού της ΕΕ.

45.

Στην ειδική έκθεσή του για την προσέγγιση Leader (45), το Συνέδριο παρατήρησε ότι η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα διασφαλίζονται όταν τα μέτρα ή οι λύσεις που αναπτύσσουν οι ΟΤΔ είναι ειδικά για την προσέγγιση αυτή. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, συνολικά, οι επιπλέον δαπάνες και κίνδυνοι δεν ελέγχονταν ικανοποιητικά και η δυνητική προστιθέμενη αξία δεν επιτυγχανόταν στην πράξη.

46.

Τα χρηματοδοτικά μέσα αποτελούν μια μορφή παρέμβασης, η οποία δύναται, καταρχήν, να δημιουργήσει μόχλευση στην ιδιωτική χρηματοδότηση και να διασφαλίσει την επαναχρησιμοποίηση των πόρων για τους μελλοντικούς δικαιούχους. Η Επιτροπή προτείνει την ενθάρρυνση και την επέκταση της χρήσης τους κατά την επόμενη περίοδο προγραμματισμού ως εναλλακτική επιλογή των μη επιστρεπτέων επιχορηγήσεων.

47.

Το σχέδιο γενικού κανονισμού προβλέπει την εκ των προτέρων εκτίμηση των χρηματοδοτικών μέσων, τη δυνατότητα ίδρυσης χρηματοδοτικών μέσων σε επίπεδο Ένωσης, καθώς και την αύξηση του ποσοστού συγχρηματοδότησης της ΕΕ έως και στο 100 % στο επίπεδο του «άξονα προτεραιότητας» (άρθρα 32, 33 και 110).

48.

Το Συνέδριο επισημαίνει ότι τα χρηματοδοτικά μέσα συνεπάγονται κινδύνους και προβλήματα (46), για παράδειγμα, στη λογιστική της χρήσης των κονδυλίων της ΕΕ, στην εποπτεία τους, στην κυριότητα των χρηματοδοτικών μέσεων και στην ικανότητα των υπηρεσιών της Επιτροπής να διαχειρίζονται σχετικώς πολύπλοκα χρηματοδοτικά μέσα.

49.

Από πρόσφατες ελεγκτικές εργασίες του Συνεδρίου προκύπτουν σημαντικές αμφιβολίες για την καταλληλότητα του κανονιστικού πλαισίου του ΕΤΠΑ για τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013, στο πλαίσιο των οποίων εφαρμόστηκαν ή εφαρμόζονται τα χρηματοδοτικά μέσα. Συγκεκριμένα, το Συνέδριο προσδιόρισε τις ακόλουθες βασικές αδυναμίες: την ανεπάρκεια των διατάξεων που αφορούν τη μόχλευση και την ανανέωση των κεφαλαίων, τη δυνατότητα δέσμευσης υπερβολικών πιστώσεων σε χρηματοδοτικά μέσα, τη δυνατότητα αδικαιολόγητης προσφυγής σε προτιμησιακή μεταχείριση του ιδιωτικού τομέα και ασαφείς όρους επιλεξιμότητας για τα κεφάλαια κίνησης. Πέραν αυτών, η διασπορά της χρήσης πολλαπλών επιχειρησιακών προγραμμάτων εντός ενός κράτους μέλους μπορεί να οδηγήσει στη δημιουργία κεφαλαίων χωρίς επαρκή κρίσιμη μάζα και να συμβάλλει σε καθυστερήσεις. Το εν λόγω σχέδιο γενικού κανονισμού δεν αποκαθιστά αυτές τις αδυναμίες με ικανοποιητικό τρόπο.

50.

Το Συνέδριο επισύρει, επίσης, την προσοχή στον κίνδυνο διεύρυνσης των τομέων στους οποίους μπορούν να εφαρμοστούν τα χρηματοδοτικά μέσα, χωρίς να διασφαλίζεται η ύπαρξη κατάλληλων συστημάτων παρακολούθησης και εποπτικού ελέγχου. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενδεχομένως να επιθυμούν να επιβεβαιώσουν κατά πόσο το σχέδιο κανονισμού περιορίζει τη στήριξη μόνο σε σχετικά συμβατικές μορφές χρηματοδοτικών μέσων (κεφαλαιακές συμμετοχές, δάνεια, εγγυήσεις) και δεν επιτρέπει τη στήριξη λιγότερο διαφανών χρηματοδοτικών μέσων, όπως τα παράγωγα ή τα δομημένα χρηματοπιστωτικά μέσα.