Affaire T-16/04

Arcelor SA

contre

Parlement européen et Conseil de l’Union européenne

«Environnement — Directive 2003/87/CE — Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre — Demande en annulation — Défaut d’affectation directe et individuelle — Demande en réparation — Recevabilité — Violation suffisamment caractérisée d’une règle supérieure de droit conférant des droits aux particuliers — Droit de propriété — Liberté d’exercer une activité professionnelle — Proportionnalité — Égalité de traitement — Liberté d’établissement — Sécurité juridique»

Arrêt du Tribunal (troisième chambre) du 2 mars 2010   II ‐ 220

Sommaire de l’arrêt

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Acte normatif – Directive

   (Art. 230, al. 4, CE et 249, al. 3, CE)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre

   (Art. 174 CE, 175, § 1, CE et 230, al. 4, CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, annexe I)

3. Procédure – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Exposé sommaire des moyens invoqués

   [Statut de la Cour de justice, art. 21, al. 1, et 53, al. 1; règlement de procédure du Tribunal, art. 44, § 1, c)]

4. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Violation suffisamment caractérisée du droit communautaire

   (Art. 174 CE, 175 CE et 288, al. 2, CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87)

5. Libre circulation des personnes – Liberté d’établissement – Dispositions du traité

   [Art. 3, § 1, c), CE, 43 CE, 174 CE, 175 CE et 249, al. 3, CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87]

6. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre

   (Art. 5, al. 2, CE, 10 CE, 174 CE à 176 CE et 249, al. 3, CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9, § 1, et 11, § 1)

7. Droit communautaire – Principes – Droits fondamentaux

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9, § 1, et 11, § 1)

8. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre

   [Art. 43 CE et 174 CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 3, a), et 12, § 2 et 3]

9. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre

   (Art. 174 CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 9, § 1 et 3, et 11, § 1, et annexe III; décision du Conseil 2002/358)

10. Droit communautaire – Principes – Sécurité juridique

    [Art. 2 CE et 3, § 1, c) et g), CE; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, art. 1 er ]

1.  La seule circonstance que l’article 230, quatrième alinéa, CE ne reconnaît pas expressément la recevabilité d’un recours en annulation introduit par un particulier à l’encontre d’une directive au sens de l’article 249, troisième alinéa, CE ne suffit pas pour déclarer un tel recours irrecevable. En effet, les institutions communautaires ne sauraient exclure la protection juridictionnelle offerte aux particuliers par le traité par le seul choix de la forme de l’acte en cause, même s’il revêt celle d’une directive. De même, le seul fait que les dispositions litigieuses fassent partie d’un acte de portée générale qui constitue une véritable directive et non une décision, au sens de l’article 249, quatrième alinéa, CE, prise sous l’apparence d’une directive, ne suffit pas en soi pour exclure la possibilité que ces dispositions puissent concerner directement et individuellement un particulier.

   (cf. point 94)

2.  Bien qu’il soit vrai que, lors de l’adoption d’un acte de portée générale, les institutions communautaires sont tenues de respecter les règles supérieures de droit, y compris les droits fondamentaux, l’allégation selon laquelle un tel acte viole ces règles ou ces droits ne suffit pas à elle seule à déclarer le recours d’un particulier recevable, sous peine de vider les exigences de l’article 230, quatrième alinéa, CE de leur substance, tant que la violation alléguée n’est pas de nature à l’individualiser de manière analogue à celle dont le serait le destinataire.

   À cet égard, il n’existe aucune disposition expresse et spécifique, soit de rang supérieur, soit de droit dérivé, qui aurait obligé le législateur communautaire, lors du processus d’adoption de la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, à tenir particulièrement compte de la situation des producteurs de fonte ou d’acier par rapport à celle des opérateurs des autres secteurs industriels visés par l’annexe I de ladite directive. Ainsi, notamment l’article 174 CE et l’article 175, paragraphe 1, CE, en tant que bases juridiques pour l’activité réglementaire de la Communauté en matière d’environnement, ne prévoient pas une telle obligation.

   Aussi, une entreprise productrice d’acier ne peut-elle être considérée comme individuellement concernée par les dispositions de la directive 2003/87.

   (cf. points 102, 103, 105)

3.   Une requête visant à la réparation de dommages prétendument causés par une institution communautaire doit contenir les éléments qui permettent d’identifier le comportement que le requérant reproche à l’institution, les raisons pour lesquelles il estime qu’un lien de causalité existe entre le comportement et le préjudice qu’il prétend avoir subi, ainsi que le caractère et l’étendue de ce préjudice.

   Cependant, si, compte tenu des circonstances au moment du dépôt d’une requête visant à obtenir réparation du fait d’un comportement prétendument illégal du Parlement européen et du Conseil en adoptant la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, ce préjudice devait nécessairement avoir un caractère futur du fait que la directive attaquée se trouvait encore en cours de transposition dans les ordres juridiques nationaux et si, eu égard à la marge d’appréciation des États membres quant à la mise en œuvre du système d’échange de quotas sur leurs territoires en application de leurs plans nationaux d’allocation de quotas, le requérant ne pouvait pas préciser l’étendue exacte de ce préjudice futur lors de l’introduction de son recours, il n’était pas indispensable de préciser dans la requête, en tant que condition de recevabilité, l’étendue exacte du préjudice, et moins encore de chiffrer le montant de la réparation demandée, cela étant, en tout état de cause, possible jusqu’au stade de la réplique, à condition que la partie requérante invoque de telles circonstances et indique les éléments qui permettent d’apprécier la nature et l’étendue du préjudice, la partie défenderesse étant, dès lors, en mesure d’assurer sa défense.

   (cf. points 132, 135)

4.  S’agissant de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté du fait de l’adoption de la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, une éventuelle violation suffisamment caractérisée des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers doit reposer sur une méconnaissance manifeste et grave des limites du large pouvoir d’appréciation dont le législateur communautaire dispose dans l’exercice des compétences en matière environnementale au titre des articles 174 CE et 175 CE. En effet, l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire implique, d’une part, la nécessité pour le législateur communautaire d’anticiper et d’évaluer des évolutions écologiques, scientifiques, techniques et économiques de caractère complexe et incertain et, d’autre part, la mise en balance et l’arbitrage par ce législateur entre les différents objectifs, principes et intérêts visés à l’article 174 CE. Cela se traduit dans ladite directive par l’établissement d’une série d’objectifs et de sous-objectifs partiellement contradictoires.

   (cf. points 141, 143)

5.  Les institutions communautaires doivent respecter, au même titre que les États membres, les libertés fondamentales, telles que la liberté d’établissement, qui servent à atteindre un des objectifs essentiels de la Communauté, notamment celui de la réalisation du marché intérieur consacré à l’article 3, paragraphe 1, sous c), CE.

   Toutefois, il ne résulte pas de cette obligation générale que le législateur communautaire est tenu de régir la matière en cause d’une façon telle que la législation communautaire, en particulier lorsqu’elle prend la forme d’une directive au sens de l’article 249, troisième alinéa, CE, fournisse une solution exhaustive et définitive à certains problèmes soulevés sous l’angle de la réalisation du marché intérieur ou qu’elle procède à une harmonisation complète des législations nationales afin d’écarter toute entrave concevable aux échanges intracommunautaires. Lorsque le législateur communautaire est appelé à restructurer ou à créer un système complexe, tel que le système d’échange de quotas, mis en place par la directive 2003/87 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, il lui est loisible de recourir à une approche par étapes et de ne procéder qu’à une harmonisation progressive des législations nationales en cause, la mise en œuvre de telles mesures étant généralement difficile, puisqu’elle suppose, de la part des institutions communautaires compétentes, l’élaboration, à partir de dispositions nationales diverses et complexes, de règles communes, conformes aux objectifs définis par le traité et recueillant l’accord d’une majorité qualifiée des membres du Conseil. Tel est également le cas de la réglementation communautaire en matière de protection de l’environnement en vertu des articles 174 CE et 175 CE.

   (cf. points 177, 178)

6.  En vertu de l’article 249, troisième alinéa, CE, une directive ne lie tout État membre destinataire que quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens, ce qui implique logiquement une nécessaire marge d’appréciation de cet État pour définir des mesures de transposition. Par ailleurs, en vertu du principe de subsidiarité consacré à l’article 5, deuxième alinéa, CE, auquel se réfère le considérant 30 de la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, la Communauté n’intervient, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. Or, il ressort des articles 174 CE à 176 CE que, en matière de protection de l’environnement, les compétences de la Communauté et des États membres sont partagées. Dès lors, la réglementation communautaire dans ce domaine n’envisage pas une harmonisation complète et l’article 176 CE prévoit la possibilité pour les États membres d’adopter des mesures de protection renforcées, celles-ci étant soumises aux seules conditions qu’elles soient compatibles avec le traité et qu’elles soient notifiées à la Commission.

   Conformément à ces principes, la directive 2003/87 en cause ne prévoit pas d’harmonisation complète, au niveau communautaire, des conditions qui sous-tendent l’établissement et le fonctionnement du système d’échange de quotas. En effet, sous réserve du respect des règles du traité, les États membres disposent d’une large marge d’appréciation quant à la mise en œuvre de ce système, notamment dans le cadre de l’élaboration de leurs plans nationaux d’allocation de quotas et de leurs décisions autonomes d’allocation de quotas d’émission au titre de l’article 9, paragraphe 1, et de l’article 11, paragraphe 1, de ladite directive. Par conséquent, le seul fait que le législateur communautaire ait laissé ouverte une question particulière relevant du champ d’application de cette directive et de celui d’une liberté fondamentale, telle que la liberté d’établissement, de sorte qu’il revient aux États membres de régler cette question dans l’exercice de leur marge d’appréciation, certes en conformité avec les règles supérieures de droit communautaire, ne justifie pas, en soi, de qualifier cette omission comme étant contraire aux règles du traité. Cela est d’autant plus vrai que les États membres sont tenus, en vertu de leur devoir de coopération loyale au titre de l’article 10 CE, d’assurer l’effet utile des directives, ce qui implique également qu’ils doivent interpréter le droit interne à la lumière des objectifs et des principes sous-jacents à la directive en cause.

   (cf. points 179, 180)

7.  Tant le législateur communautaire, lorsqu’il adopte une directive, que les États membres, lorsqu’ils transposent ladite directive en droit national, sont tenus de veiller au respect des principes généraux de droit communautaire. Ainsi, les exigences découlant de la protection des principes généraux reconnus dans l’ordre juridique communautaire, au nombre desquels figurent les droits fondamentaux, lient également les États membres lorsqu’ils mettent en œuvre des réglementations communautaires et, par suite, ceux-ci sont tenus, dans toute la mesure du possible, d’appliquer ces réglementations dans des conditions qui ne méconnaissent pas lesdites exigences. Ces principes s’appliquent par analogie aux libertés fondamentales du traité.

   À cet égard, si la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, et en particulier son article 9, paragraphe 1, et son article 11, paragraphe 1, laissent aux États membres une marge d’appréciation, celle-ci est, en principe, suffisamment large pour leur permettre d’appliquer les règles de ladite directive dans un sens conforme aux exigences découlant de la protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales du traité. En outre, la mise en œuvre de cette directive étant soumise au contrôle des juridictions nationales, il incombe à ces juridictions de poser à la Cour une question préjudicielle dans les conditions visées à l’article 234 CE au cas où elles rencontrent des difficultés relatives à l’interprétation ou à la validité de celle-ci. Partant, il incombe aux autorités et aux juridictions des États membres non seulement d’interpréter leur droit national d’une manière conforme à la directive attaquée, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation de cette dernière qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique communautaire, avec les autres principes généraux du droit communautaire ou avec les libertés fondamentales du traité, telles que la liberté d’établissement. Il ne saurait être reproché au législateur communautaire de n’avoir pas résolu de manière exhaustive et définitive, dans le cadre d’une directive, une certaine problématique relevant du champ d’application de la liberté d’établissement, lorsque cette directive réserve aux États une marge d’appréciation qui leur permet de respecter pleinement les règles du traité et les principes généraux du droit communautaire.

   (cf. points 181-184)

8.   En l’absence de libre transfert transfrontalier de quotas d’émission de gaz à effet de serre au sens de l’article 12, paragraphes 2 et 3, lu conjointement avec l’article 3, sous a), de la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, l’efficacité et la performance du système d’échange de quotas au sens de l’article 1 er de ladite directive se verraient fortement perturbées. C’est pour cette raison que l’article 12, paragraphe 2, de cette directive impose aux États membres l’obligation générale de s’assurer que cette liberté soit rendue effective dans le cadre de la législation nationale pertinente. Inversement, ladite directive ne prévoit pas de restriction quant à un transfert transfrontalier de quotas entre personnes morales d’un même groupe d’entreprises, indépendamment de leur siège économique et/ou social au sein du marché intérieur. À la lumière des dispositions précitées de la directive 2003/87, il ne saurait dès lors être conclu que celle-ci comporte une restriction illégale aux libertés fondamentales du traité, y compris la liberté d’établissement, ou qu’elle inciterait les États membres à ne pas respecter ces libertés. À plus forte raison, le législateur communautaire ne peut être tenu pour responsable d’avoir méconnu à cet égard, de manière manifeste et grave, les limites de son pouvoir d’appréciation au titre de l’article 174 CE, lu conjointement avec l’article 43 CE.

   (cf. points 188, 190)

9.   La directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, ne prévoit aucune disposition régissant l’étendue des conséquences financières susceptibles de découler tant de l’éventuelle insuffisance de quotas d’émission délivrés à une installation que du prix de ces quotas, ce prix étant exclusivement déterminé par les forces du marché né à la suite de l’établissement du système d’échange de quotas qui, en vertu de l’article 1 er de ladite directive, vise à favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. Une régulation communautaire du prix des quotas serait susceptible de contrecarrer l’objectif principal de cette directive, à savoir la réduction des émissions de gaz à effet de serre moyennant un système d’échange de quotas performant, dans le cadre duquel le coût des émissions et des investissements réalisés aux fins de la réduction de celles-ci est essentiellement déterminé par les mécanismes du marché (considérant 5 de ladite directive). Il en résulte que, en cas d’insuffisance de quotas, l’incitation des exploitants à réduire ou non leurs émissions de gaz à effet de serre est fonction d’une décision économique complexe prise eu égard, notamment, d’une part, aux prix des quotas d’émission disponibles sur le marché d’échange et, d’autre part, aux coûts d’éventuelles mesures de réduction des émissions qui peuvent avoir pour objet soit de baisser la production, soit d’investir dans des moyens de production plus efficaces en termes de rendement énergétique (considérant 20 de la même directive).

   Dans un tel système, l’augmentation du coût des émissions et, partant, du prix des quotas, qui dépend d’une série de paramètres économiques, ne peut être réglementée au préalable par le législateur communautaire, sous peine de réduire, voire d’anéantir les incitations économiques qui constituent le fondement de son fonctionnement et de perturber ainsi l’efficacité du système d’échange de quotas. En outre, l’établissement d’un tel système, y compris ses prémisses économiques, aux fins du respect des obligations découlant du protocole de Kyoto, relève de la large marge d’appréciation dont dispose le législateur communautaire au titre de l’article 174 CE et constitue en soi un choix légitime et approprié de celui-ci. C’est sur la base de ce choix légitime que le législateur communautaire a fondé le système d’échange de quotas sur la prémisse suivant laquelle, conformément à l’article 9, paragraphe 1, et à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87, il revient aux États membres de décider, sur le fondement de leurs plans nationaux d’allocation de quotas (PNA) et dans l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est réservée à cet égard, de la quantité totale de quotas à allouer et de la délivrance individuelle desdits quotas aux installations établies sur leur territoire. Cette décision n’est soumise qu’à un contrôle préalable restreint de la Commission, au titre de l’article 9, paragraphe 3, de cette même directive, au regard notamment des critères visés à son annexe III. Dès lors, les variations auxquelles seront soumis les objectifs et les mesures de réduction des émissions des différents États membres, qui sont le résultat de leurs obligations au titre du protocole de Kyoto, telles qu’elles sont reflétées dans le plan de partage des charges prévu par la décision 2002/358, relative à l’approbation, au nom de la Communauté, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent, et, partant, l’incertitude quant à l’importance de la quantité totale et des quantités individuelles de quotas à allouer aux différents secteurs industriels et aux exploitants sur le fondement des différents PNA ne sont pas imputables aux dispositions de la directive en tant que telles.

   (cf. points 199-202)

10.   Le manque de prévisibilité de l’évolution du marché d’échange constitue un élément inhérent et indissociable du mécanisme économique caractérisant le système d’échange de quotas institué par la directive 2003/87, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, qui est soumis aux règles classiques de l’offre et de la demande caractérisant un marché libre et concurrentiel conformément aux principes consacrés à l’article 1 er , lu conjointement avec le considérant 7 de ladite directive, ainsi qu’à l’article 2 CE et à l’article 3, paragraphe 1, sous c) et g), CE. Cet aspect ne saurait, dès lors, être qualifié comme étant contraire au principe de sécurité juridique sous peine de remettre en cause les fondements économiques mêmes du système d’échange de quotas tels qu’ils sont posés par ladite directive en conformité avec les règles du traité.

    (cf. point 203)