51999IR0050

Dictamen del Comité de las Regiones sobre el "Informe de la Comisión al Consejo Europeo 'Legislar mejor 1998: una responsabilidad que debe compartirse'"

(1999/C 374/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 5;

visto el Tratado de Amsterdam y, en particular, el Protocolo n° 7 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y la Declaración n° 39 sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria;

vistas las Conclusiones del Consejo Europeo de Viena de los días 11 y 12 de diciembre de 1998, conforme a las cuales los futuros informes de la Comisión titulados "Legislar mejor" deberán presentarse a tiempo para permitir un amplio debate en las diversas instituciones y órganos afectados, y, por tanto, en el Comité de las Regiones;

visto el Informe de la Comisión al Consejo Europeo "Legislar mejor 1998: una responsabilidad que debe compartirse" (COM(1998) 715 final);

vista la Resolución del Parlamento Europeo, de 18 de diciembre de 1998, sobre el Informe de la Comisión al Consejo Europeo "Legislar mejor 1997";

vista la Decisión de la Mesa del Comité de las Regiones, de 10 de marzo de 1999, de emitir un Dictamen sobre este asunto con arreglo al cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, encargando su preparación a la Comisión de Asuntos Institucionales;

visto el Dictamen del Comité de las Regiones sobre el principio de subsidiariedad "Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad: un llamamiento del Comité de las Regiones", de 11 de marzo de 1999 (CDR 302/98 fin)(1);

visto el proyecto de Dictamen presentado por la Comisión de Asuntos Institucionales el 27 de abril de 1999 (CDR 50/99 rev. 1) (ponente: Sra. Bresso);

considerando que el principio de subsidiariedad, introducido en 1992 por el Tratado de Maastricht en el actual artículo 5 del Tratado CE, es un principio dinámico con valor constitucional que pretende garantizar que las decisiones se tomen lo más cerca posible del ciudadano de la Unión Europea;

considerando que el principio de subsidiariedad, tal como aparece definido en los Tratados y en el Protocolo 7 anejo al Tratado de Amsterdam, es aplicable a los sectores en que la Comunidad no tiene competencias exclusivas y proporciona una orientación sobre cómo deben ejercerse tales competencias a nivel comunitario, respetando el acervo comunitario y el equilibrio institucional;

considerando que el respeto del principio de subsidiariedad es hoy -cuando debe construirse y afirmarse una ciudadanía europea más amplia- más importante que nunca,

ha aprobado por unanimidad en su 30o Pleno de los días 15 y 16 de septiembre de 1999 (sesión del 15 de septiembre) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Informe sobre la aplicación del principio de subsidiariedad, que la Comisión presenta al Consejo Europeo anualmente desde 1992, fue ampliado en 1995. En el documento objeto de examen, la Comisión examina las iniciativas adoptadas para mejorar la normativa comunitaria, refiriéndose tanto a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad como a los problemas relativos a la calidad de la redacción de los textos y a su difusión.

1.2. La Comisión estima que con la inclusión de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en el nuevo artículo 5 del Tratado CE y con la adopción del Protocolo n° 7 anejo al Acta final del Tratado de Amsterdam existen a partir de ahora reglas claras sobre la aplicación de tales principios, reglas que la Comisión aplica sin esperar a la ratificación del Protocolo en cuestión.

1.3. Durante 1998, legislar mejor fue un objetivo constante de la Comisión, que considera haber realizado un trabajo "que ha dado sus frutos" con resultados concretos. El número de propuestas normativas disminuyó en conjunto; la Comisión ejerció su poder de iniciativa concentrándose en los objetivos políticos prioritarios, consultando a los medios interesados -por ejemplo, mediante la presentación de libros blancos, libros verdes y comunicaciones- y elaborando disposiciones que en la medida de lo posible fueron claras, sencillas y accesibles.

1.4. En este contexto, y tras la adopción del Protocolo n° 7 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y la Declaración n° 39 sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria (anejos al Tratado de Amsterdam), ha aumentado notablemente el interés político por el proceso legislativo. Tanto el Consejo Europeo de Cardiff, de junio de 1998, como la reunión informal de los Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno celebrada en Pörtschach, en octubre de ese mismo año, subrayaron que el principio de subsidiariedad es un elemento esencial para reforzar la legitimidad democrática de la Unión Europea.

1.5. Legislar mejor es una tarea que requiere la participación de todos los órganos legislativos comunitarios, una responsabilidad que debe compartirse (como ha destacado la Comisión en el propio título de su Informe) y atañe a todas las instituciones, las cuales no pueden sustraerse a sus responsabilidades para con los ciudadanos. Esta responsabilidad afecta también a los Estados miembros, que deben multiplicar sus esfuerzos para simplificar su legislación nacional e incorporar correctamente y dentro de los plazos reglamentarios las directivas comunitarias en sus respectivos ordenamientos.

1.6. A fin de que el trabajo realizado con vistas a "legislar mejor" llegue a todos los niveles, es indispensable, además, realizar un esfuerzo de información y comunicación que tenga también en cuenta las nuevas tecnologías y su potencial.

1.7. Todos los sujetos activos en el proceso legislativo comunitario deben colaborar para explicar a quién corresponde realizar las distintas tareas en la Unión Europea, al objeto de que los ciudadanos puedan comprender la utilidad de llevar a cabo una acción a nivel europeo. El apoyo de los ciudadanos a la construcción europea depende de la transparencia de los poderes y de la posibilidad de individualizar las responsabilidades.

2. Observaciones generales

2.1. Un Dictamen que abrirá camino

2.1.1. A raíz de las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Viena los días 11 y 12 de diciembre de 1998, conforme a las cuales los futuros informes de la Comisión sobre la subsidiariedad deberán presentarse a tiempo para permitir un amplio debate en las diversas instituciones y órganos afectados (y, por tanto, en el Comité de las Regiones), el Comité examina ahora por primera vez el Informe titulado "Legislar mejor", que anualmente presenta la Comisión al Consejo Europeo.

2.1.2. El Comité subraya la importancia del presente Dictamen, que abrirá camino como precursor del futuro procedimiento de consulta previsto en las Conclusiones del Consejo Europeo de Viena con respecto al informe anual de la Comisión.

2.1.3. La aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad constituye hoy el marco de referencia de toda la actividad legislativa comunitaria en el ámbito de competencias que no son exclusivas de la Unión.

2.1.4. En el Dictamen de iniciativa sobre el principio de subsidiariedad "Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad: un llamamiento del Comité de las Regiones", aprobado el 11 de marzo de 1999(2), el Comité recuerda cómo desde su propia constitución ha tenido siempre la ambición de erigirse en defensor del principio de subsidiariedad. De hecho, el Comité siempre se ha declarado partidario de unas instituciones europeas fuertes, pero al mismo tiempo rigurosas y eficientes, que se concentren en los asuntos que no puedan abordarse eficazmente en otros niveles de gobierno directamente responsables ante los ciudadanos.

2.1.5. Parecía, por tanto, carente de toda lógica que la institución que reúne a los representantes de los entes territoriales y, por consiguiente, constituye el depositario natural del principio de subsidiariedad no fuese llamada a expresar su propia valoración acerca del Informe sobre una actividad legislativa inspirada en tal principio y en el que basa su aplicación.

2.1.6. El Comité, por tanto, se congratula de que esta anomalía en el procedimiento de consulta comunitaria quede hoy subsanada.

2.2. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

2.2.1. En el Informe "Legislar mejor 1998: una responsabilidad que debe compartirse", la Comisión define los principios de subsidiariedad y proporcionalidad como "principios claros y ahora ya codificados", describiendo en primer lugar lo que la subsidiariedad no es y definiendo a continuación lo que sí es.

2.2.2. La Comisión, no obstante, admite que tales principios son y deben seguir siendo evolutivos, y que, por tanto, conviene no fijar de forma restrictiva las competencias de la Unión, sino tratar de dinamizarlas, interviniendo o absteniéndose de intervenir, proporcionando las oportunas justificaciones y definiendo con mayor exactitud los términos y el alcance de la acción.

2.2.3. El Comité está de acuerdo con la Comisión en cuanto a la naturaleza dinámica del principio de subsidiariedad, en el sentido de que la acción de la Comunidad puede ampliarse o reducirse cuando las circunstancias lo exijan, siempre dentro de los límites de los objetivos y competencias previstos por los Tratados.

A este respecto, el Comité estima que debería entablarse cuanto antes un debate sobre el reparto competencial con vistas a preservar el desarrollo del margen de iniciativa de las regiones y de los entes locales de los Estados miembros, y pide que en la próxima Conferencia Intergubernamental se examine este tema.

2.2.4. El Comité considera que el principio de subsidiariedad es un principio regulador de las relaciones entre la Unión Europea, los Estados miembros y los entes territoriales y, por tanto, la definición del artículo 5 debería aplicarse a las relaciones entre la Comunidad, los Estados miembros y los entes territoriales, sin perjuicio de que la relación entre entes territoriales y Estados esté disciplinada por los respectivos sistemas constitucionales.

2.2.5. El Comité observa que el propio Tratado prevé, sin embargo, que las decisiones se adopten lo más cerca posible del ciudadano, en un nivel que no coincide necesariamente con el nacional. Así se sanciona el principio de subsidiariedad como principio de proximidad y de eficacia; de ello resulta que tal principio está destinado a aplicarse también a las relaciones con los entes territoriales, lo que implica que los Estados deben dejar a los entes territoriales las responsabilidades y decisiones que estos últimos pueden tomar con mayor eficacia.

2.2.6. El Comité considera oportuno poner de relieve que él mismo ha solicitado más de una vez, con motivo de la revisión de los Tratados, que se estableciesen garantías jurídicas y políticas de una plena aplicación del principio de subsidiariedad, sin que hasta ahora -tampoco en el caso del Tratado de Amsterdam- se haya atendido tal solicitud.

2.2.7. A juicio del Comité, un sistema de garantías que comprendiese también a los entes territoriales permitiría, además, conjurar el riesgo de que los Estados miembros se vean tentados a utilizar la subsidiariedad como coartada para la renacionalización de las políticas comunitarias.

2.2.8. El Comité estima que los principios de proximidad y eficacia pueden realizarse mediante una nueva definición de las competencias de la Unión Europea que distribuya las responsabilidades, o reconozca responsabilidades comunes, no sólo entre los niveles comunitario y nacional, sino entre más niveles, dando prioridad al que ofrezca más posibilidades de decidir eficazmente y hacer participar a los ciudadanos. Es preciso tener en cuenta también a este respecto que la aplicación administrativa del Derecho comunitario corresponde principalmente a los Estados miembros, de conformidad con sus disposiciones constitucionales.

La forma de asumir las competencias, repartidas y compartidas entre todos, es lo que debe examinarse para garantizar la coherencia y dar a la subsidiariedad una dimensión realmente evolutiva y dinámica.

2.2.9. A este respecto, el Comité se reafirma en su convencimiento de que el respeto riguroso del principio de subsidiariedad es hoy -cuando debe construirse y afirmarse una ciudadanía europea más amplia- más importante que nunca.

2.2.10. El Comité, además, insiste en que la solidaridad europea representa un valor fundamental del modelo social europeo, complementario del principio de subsidiariedad.

3. Observaciones particulares

3.1. El Comité observa que tratar en un único documento la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, por una parte, y, por otra, los problemas relativos a la calidad formal de los textos resta profundidad al análisis y debate de ambos aspectos, los cuales, aunque muy distintos en cuanto a su naturaleza, son al mismo tiempo igualmente esenciales para aproximar la Unión Europea a los ciudadanos.

3.2. El Comité aprecia el esfuerzo hecho por la Comisión Europea por respetar el principio de subsidiariedad al ejercer sus propios poderes legislativos y reglamentarios, retirando muchas de sus propuestas y reduciendo el número de las nuevas. Por ello, la Comisión debería concentrar su tarea en las cuestiones verdaderamente europeas que le han sido atribuidas por los Tratados y abstenerse de regular en ámbitos que son de competencia regional o local y que se tratan manifiestamente mejor en niveles de gobierno más próximos al ciudadano.

3.3. Las decisiones europeas deberían elaborarse de tal manera que dejen el mayor margen posible a las decisiones estatales, regionales y locales; en este sentido, el Comité subraya la necesidad de que la legislación europea se limite lo más posible a normativas marco que, estableciendo objetivos de armonización, dejen los aspectos reglamentarios a los niveles inferiores. En efecto, una armonización de ámbito europeo demasiado precisa puede tener importantes repercusiones para los entes territoriales a escala local, tanto en el ejercicio de sus competencias como en su capacidad de adaptación.

3.4. El Comité reitera al respecto que es preciso respetar la prioridad de las directivas marco frente a los reglamentos, puesto que las primeras dejan a los Estados miembros y a los entes territoriales la posibilidad de determinar, en función de su realidad respectiva, los instrumentos legislativos más adecuados para alcanzar los objetivos ya fijados a escala europea.

3.5. El Comité observa que sería oportuno -como ya subrayó el Parlamento Europeo en su Resolución de 18 de diciembre de 1998 sobre el Informe "Legislar mejor" correspondiente a 1997- revisar la nomenclatura de los actos comunitarios e introducir una jerarquía normativa.

3.6. Por lo que atañe a la calidad formal de la normativa comunitaria, el Comité señala que los problemas relacionados con ella afectan a las regiones y entes locales en su calidad de destinatarios de los actos, competentes en algunos casos de la aplicación de la normativa y difusores de la información a los niveles territoriales inferiores y a los ciudadanos.

3.7. El Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información subraya la importancia del acceso de los ciudadanos a ésta y el papel del sector público. No cesa de crecer el número de entes locales llamados a garantizar un acceso generalizado a la información que responda a la exigencia de los ciudadanos de saber más sobre la Unión Europea, exigencia confirmada también por los sondeos del Eurobarómetro.

El Comité considera que este papel cada vez más importante de regiones y entes locales en cuanto difusores de las informaciones sobre la Unión Europea deberá ser tenido debidamente en cuenta en los próximos documentos de la Comisión.

El Comité de las Regiones recuerda a este respecto su Dictamen sobre la Euroformación(3), en el que pide a la Comisión que establezca un programa destinado precisamente a garantizar la formación permanente de los políticos y de los funcionarios de los entes regionales y locales, para que puedan cumplir con sus obligaciones en materia de información.

3.8. El Comité acoge con satisfacción la referencia de la Comisión a promover un diálogo amplio, abierto y constructivo con las partes directamente afectadas por la legislación comunitaria, aunque lamenta que los entes regionales y locales no figuren en la lista de interlocutores, pese a la importante función que sus ámbitos de gobierno desempeñan en la vida europea. El Comité considera que debería ser consultado de manera obligatoria y habitual, al igual que las asociaciones reconocidas de entes regionales y locales, sobre todas las cuestiones importantes que afectan a los entes territoriales y a los ciudadanos que estos representan.

3.9. El Comité, por tanto, toma nota con gran interés de las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria(4).

3.10. El Comité aprecia las medidas simplificadoras adoptadas tras el Consejo Europeo de Edimburgo con el programa SLIM y el Grupo operativo BEST, pero estima que se debería hacer un esfuerzo adicional, junto con los Estados miembros, para avanzar rápidamente por esta vía.

3.11. El Comité, por otra parte, pide a la Comisión que acelere en la medida de lo posible la labor de codificación y consolidación y, en particular, haga todo cuanto esté en su mano para que se cierre lo antes posible el acuerdo interinstitucional (auspiciado por ella misma) sobre la refundición de textos, que en muchos casos resulta ya imprescindible para posibilitar la consulta de la normativa comunitaria.

3.12. Con respecto al aprovechamiento de las posibilidades que brindan los instrumentos tecnológicamente avanzados, el Comité observa que estos necesitan ser potenciados a corto plazo. Como demuestran los datos presentados por la Comisión en su Informe, el potente instrumento que representa el servidor Europa ha experimentado, a causa del elevadísimo número de accesos, un nivel de saturación tal que ha llegado a ser prácticamente inaccesible en un lapso razonable de tiempo con los medios de que habitualmente disponen los ciudadanos. Éste es, por lo demás, un fenómeno que también afecta a algunos bancos de datos que ofrecen un servicio de pago. Por otra parte, las tarifas de acceso a estas bases de datos no deberían exceder del coste de su elaboración.

3.13. El Comité, por tanto, pide a la Comisión que adapte dichos instrumentos a las exigencias de un número siempre creciente de ciudadanos que desean entrar en contacto con la Unión Europea a través de su servidor.

3.14. El Comité, por otra parte, hace hincapié en la necesidad de que las opciones tecnológicas elegidas por las instituciones europeas respeten siempre plenamente la libre competencia, garantizando el acceso a todos los ciudadanos, independientemente de los sistemas informáticos empleados.

3.15. El Comité subraya asimismo la importancia de multiplicar los esfuerzos encaminados a potenciar las redes de información -recurriendo, como ya sucede a menudo, a la colaboración con los entes territoriales- y aumentar la difusión que gracias a ellas pueden alcanzar las publicaciones y campañas informativas.

3.16. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que es necesario que las instituciones colaboren con vistas a la consecución del objetivo de legislar mejor, pero se cree en el deber de subrayar que ello no será verdaderamente posible si no se revisa el procedimiento legislativo de la Unión y se clarifican las competencias de cada institución.

Bruselas, el 15 de septiembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) DO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(2) DO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(3) CDR 404/98 fin - DO C 198 de 14.7.1999, p. 68.

(4) DO C 173 de 17.3.1999.