17.3.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 65/120

1.1

El Consejo Europeo celebrado el 4 y 5 de noviembre del 2004 aprobó el segundo programa plurianual para la creación de un espacio común de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea – el Programa de La Haya (1). El Programa establece orientaciones generales y específicas para los próximos cinco años (2005-2009) en lo que se refiere a políticas de desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia (ELSJ).

1.2

El Consejo Europeo solicitó a la Comisión Europea la presentación de un «plan de acción» que traduzca en acciones concretas las orientaciones presentadas en el Programa de La Haya. El 10 de mayo 2005 la Comisión Europea publicó así una Comunicación titulada «Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años – Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia», (2) que presenta los objetivos estratégicos para los cinco años venideros e incluye un calendario para la adopción del paquete de políticas e iniciativas legislativas en estos campos.

2.1

Cinco años después de Tampere, no se han alcanzado los objetivos previstos. La UE no es un espacio común de libertad, seguridad y justicia. Aunque el Programa de La Haya es menos ambicioso, sus objetivos son muy importantes.

2.2

La creación de un verdadero espacio de libertad, seguridad y justicia requiere de un adecuado equilibrio entre las tres dimensiones. El Programa de La Haya no guarda de manera suficiente este equilibrio. Las políticas que se adopten en materia de seguridad deben proteger los valores de la libertad y de la justicia. El CESE considera que la base para estas políticas debe ser la protección de los derechos fundamentales garantizados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las libertades fundamentales y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

2.3

El CESE desea que la política de seguridad sea eficaz y defienda a los ciudadanos en una sociedad libre y abierta, bajo el imperio de la ley y la justicia, en el marco del Estado de Derecho. El día que, en nombre de la lucha contra el terrorismo se adopten legislaciones desproporcionadas que sacrifiquen en el altar de la seguridad los derechos humanos, estaremos otorgando a los terroristas la primera victoria. La sociedad civil europea debe jugar un papel crítico y activo al respecto.

2.4

El CESE desea que se desarrolle la ciudadanía de la Unión Europea, una ciudadanía activa. Proponemos una ciudadanía de mayor calidad, más abierta, igualitaria e integradora, sin ninguna discriminación.

2.5

Es preciso que la Unión Europa disponga de un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme sobre la base del respeto a la Convención de Ginebra.

2.6

La UE necesita disponer de una política común de inmigración con una legislación armonizada, no solamente para prevenir la inmigración irregular y luchar contra las redes criminales del tráfico de seres humanos, sino también para la admisión de nuevos inmigrantes a través de procedimientos legales, transparentes y flexibles.

2.7

A los inmigrantes y demandantes de asilo se le debe asegurar un trato justo, respetuoso con el Derecho humanitario, con la Carta de los Derechos Fundamentales y con la legislación contra la discriminación. Es preciso el desarrollo de políticas de acogida y de integración.

2.8

El Programa de La Haya debe reforzar la libertad, la seguridad y la justicia y consolidar la eficacia, la legitimidad, la confianza mutua, la igualdad y la proporcionalidad. Para ello se debe utilizar el acervo comunitario y toda la maquinaria institucional a su disposición.

2.9

Es necesario solventar la actual complejidad jurídica e institucional de estas políticas. La permanencia en el ámbito intergubernamental (tercer pilar) de muchos de estos asuntos dificulta la eficacia y limita las posibilidades del método comunitario. El proyecto de Tratado constitucional proporciona una repuesta eficaz y coherente a muchos de los problemas que existen en la cooperación en asuntos de libertad, seguridad y justicia.

2.10

Aunque el proyecto de Tratado constitucional contiene nuevas bases jurídicas para el desarrollo de esas políticas, el Tratado actual contiene instrumentos útiles que deben ser utilizados.

2.11

El espacio europeo de justicia se debe basar en la confianza y en el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales. También son necesarios nuevos instrumentos legislativos.

2.12

Se debe garantizar que cada una de las medidas legislativas desarrolladas en relación con «la seguridad» sean objeto de una evaluación exhaustiva y regular, al igual que de un control democrático por parte del Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Solamente de esta manera se llegará a establecer verdaderamente un espacio común de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea.

2.13

Ninguno de los objetivos plasmados en el Programa de La Haya y en el Plan de Acción puede alcanzarse sin los recursos financieros adecuados. La Comisión Europea ha presentado tres programas marco (abril de 2005), que son objeto de los correspondientes dictámenes (3) del CESE.

3.1

Tras la comunitarización de los aspectos de justicia y asuntos de interior con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en 1999, el Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 octubre 1999) adoptó el primer programa plurianual relativo a estas políticas: el Programa de Tampere.

3.2

Cinco años después, el progreso realizado hacia la creación de un espacio común de libertad, seguridad y justicia ha sido grande. Según la opinión del Consejo: «se han sentado las bases para una política común de asilo e inmigración, se ha preparado la armonización de los controles fronterizos, se ha mejorado la cooperación policial, y han avanzado sustancialmente los trabajos preliminares para la cooperación judicial sobre la base del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y de sentencias» (4).

3.3

Sin embargo, el último informe bianual de resultados de la Comisión Europea, o «marcador» para evaluar el progreso alcanzado hasta la primera mitad del año 2004, (5) deja entrever que el nivel de convergencia logrado en las diversas áreas políticas no ha sido el esperado.

3.4

Se debe tener en cuenta que existen grandes dificultades para adoptar políticas comunes y normas armonizadas en los asuntos de libertad, seguridad y justicia: son diferentes los sistemas jurídicos, las orientaciones políticas y a veces los intereses nacionales. La experiencia de la integración europea en otras políticas demuestra que con una voluntad política fuerte entre los Estados y un liderazgo claro de la Comisión, es posible superar los obstáculos.

3.5

Para el CESE el balance global es insuficiente. Muchos de los objetivos específicos acordados en Tampere no se han cumplido, y la calidad de muchas de las políticas adoptadas no ha sido la esperada.

3.6

El Programa de La Haya ha tomado ahora el relevo en la difícil tarea de consolidar e impulsar la creación de un espacio común de libertad, la seguridad y la justicia. Los desafíos son diversos y de naturaleza compleja. (6)

3.7

A diferencia de Tampere, el Programa de La Haya no contiene políticas innovadoras. Tiene una perspectiva poco ambiciosa, basada en la necesidad de aplicar y evaluar de forma más efectiva las políticas ya existentes en lo que se refiere a libertad, seguridad y justicia.

3.8

Tampoco proporciona los instrumentos necesarios para superar con éxito las barreras que han frenado una mayor convergencia de las políticas. El CESE considera que, debido a la escasa ambición del Programa de La Haya, no se va a alcanzar un marco legislativo coherente, de calidad, global y efectivo que garantice «un equilibrio adecuado entre libertad, seguridad y justicia».

3.9

Dichas barreras siguen teniendo ancladas sus raíces en las políticas de los Estados miembros: la falta de eficacia, de solidaridad, de transparencia, de confianza mutua, de proporcionalidad y de equilibrio entre libertad, seguridad y justicia.

3.10

El CESE ve con agrado que la Comisión Europea haya situado dentro de su Plan de Acción «la defensa y garantía de los derechos fundamentales y la ciudadanía» como la primera de las diez prioridades para el desarrollo en los cinco años venideros de un espacio de libertad, seguridad y justicia.

3.11

Como aspecto positivo se puede resaltar el hecho de que, paralelamente a la aprobación del Programa de La Haya, se haya adoptado la decisión de aplicar la codecisión y la toma de decisiones por mayoría cualificada a todas las medidas del Título IV, lo que supone, al menos, la eliminación de otra de las barreras más importantes que han existido hasta el momento. Lamentamos, no obstante, que de esta medida haya quedado excluida la inmigración regular .

3.12

En sus orientaciones específicas, el Programa de La Haya mezcla negativamente los elementos propios de la dimensión de «seguridad» con los de la «libertad». Políticas directamente relacionadas con seguridad toman clara prioridad, y se inmiscuyen en aspectos relativos a libertad y justicia. Este es el caso, por ejemplo, de las iniciativas basadas en la introducción de sistemas de biometría y nuevas tecnologías, la interoperabilidad de bases de datos, un mayor control de fronteras interiores y exteriores, y una lucha más efectiva contra la inmigración irregular, todas ellas incluidas paradójicamente bajo el lema «Consolidación de la libertad».

3.13

Un reforzamiento pleno de la libertad, la seguridad y la justicia debe respetar de manera rigurosa un balance equitativo y adecuado entre las tres dimensiones para no dañar los valores fundamentales (derechos humanos y libertades públicas) y principios democráticos (Estado de Derecho) compartidos en toda la Unión. La libertad no se debe reducir tras el objetivo de la seguridad. Algunas propuestas políticas repiten un error que se ha cometido en épocas anteriores: sacrificar la libertad para mejorar la seguridad. La historia nos ha demostrado que las sociedades abiertas y libres son más eficaces en la defensa de la seguridad. La protección de los derechos humanos fundamentales está en la base de los valores que compartimos hoy los europeos. El día en que en nombre de la lucha contra el terrorismo se adopten legislaciones desproporcionadas que sacrifiquen en el altar de la seguridad los derechos humanos, estaremos otorgando a los terroristas la primera victoria. Los valores que nos hacen fuertes ante los terroristas son los de la libertad. Las políticas europeas deben ser eficaces en la seguridad y en la protección de los derechos fundamentales y de la libertad.

3.14

En las perspectivas financieras también se observa esta falta de equilibrio de las políticas comunitarias, de tal manera que la seguridad absorbe la mayor parte de los presupuestos (7).

3.15

El Programa de La Haya debe promover, reforzar y consolidar la eficacia, la legitimidad, la confianza mutua, la igualdad, la proporcionalidad, y un equilibrio adecuado entre libertad, seguridad y justicia. Es necesario superar la actual complejidad jurídica e institucional, y garantizar de manera rigurosa que las políticas relativas a la seguridad tienen el adecuado control democrático por parte del Parlamento Europeo, y una supervisión jurisdiccional por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo.

3.16

La promoción, y estricta protección, de «la libertad» constituye la manera más eficaz para afrontar los desafíos a los que la Unión Europea tiene que hacer frente en nuestro siglo: también para hacer frente a las amenazas terroristas.

3.17

Las organizaciones de derechos humanos y el conjunto de las organizaciones de la sociedad civil tienen una tarea muy importante en el desarrollo de las políticas que se derivan del Programa de La Haya.

3.18

El CESE va a seguir impulsando una política de asociación con los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil para que se garantice en la Unión Europea un adecuado equilibrio en el desarrollo del Programa de La Haya, puesto que la libertad, la seguridad y la justicia forman parte del interés general de la sociedad que comparten las empresas, los interlocutores sociales y las ONG.

3.19

El período de incertidumbre que se ha abierto tras los referendos en Francia y Holanda supone un nuevo reto para el desarrollo de las políticas de inmigración y de asilo, y de todos los asuntos incluidos en el plan de acción del Programa de La Haya. Aunque el proyecto de Tratado constitucional contiene nuevas bases jurídicas para el desarrollo de esas políticas, el Tratado en vigor contiene instrumentos útiles que deben ser utilizados.

4.1.1

El respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas constituyen uno de los pilares esenciales del proyecto de integración europea y uno de los objetivos principales de la Unión. La creación de un espacio común de libertad, seguridad y justicia debe tomar como premisa el respeto pleno de la dimensión de libertad integrada, entre otros instrumentos claves, por la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de Ginebra.

4.1.2

El Programa de La Haya describe la satisfactoria acogida por parte del Consejo Europeo de la ampliación del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia a una Agencia Europea de Derechos Fundamentales en la protección y promoción de los derechos fundamentales. La Comisión Europea publicó a finales de junio de 2005 una propuesta de Reglamento (8) para el establecimiento de la Agencia. La Agencia jugará un papel clave en la dimensión de libertad, otorgando a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros los medios para el cumplimiento de la obligación de respetar los derechos fundamentales en la elaboración y aplicación de políticas comunitarias. La Agencia también representará un punto de contacto excelente con la sociedad civil.

4.1.3.1

El desarrollo de una ciudadanía europea de mayor calidad, una ciudadanía activa, más abierta, inclusiva e igualitaria, plantea la necesidad de eliminar los obstáculos que aún persisten para el ejercicio de derechos que ya están definidos, al tiempo que requiere la ampliación de los derechos en algunas vertientes específicas.

4.1.3.2

Algunos derechos, vinculados a la ciudadanía europea, tienen aún dificultades para su ejercicio, como la libre circulación en la UE, o el sufragio activo y pasivo en elecciones locales y europeas. Han de desarrollarse las medidas que permitan eliminar esas dificultades. Así mismo, las Directivas contra la discriminación no han sido adecuadamente transpuestas en algunas legislaciones nacionales.

4.1.3.3

Los ciudadanos de los nuevos Estados miembros deben disfrutar sin mayores demoras del conjunto de los derechos de ciudadanía establecidos en la Unión. La limitación temporal de sus derechos es una anomalía negativa que debe ser superada pronto. Estas restricciones ocasionan a esos ciudadanos numerosos problemas laborales y sociales, y suponen una inaceptable discriminación al ser considerados «ciudadanos de segunda».

4.1.3.4

El CESE ha propuesto (9) que la ciudadanía de la Unión tenga un nuevo criterio de atribución: que sean ciudadanos de la Unión también los nacionales de terceros países que residen de manera estable, que disponen del estatuto de residencia de larga duración. Los derechos de ciudadanía, en especial los derechos políticos en las elecciones municipales, son un instrumento fundamental para la integración de los inmigrantes.

4.1.3.5

La integración de los inmigrantes es vital para la cohesión social en los Estados miembros. De no ser así, se corre el riesgo de que estos inmigrantes –y sus hijos y nietos, nacidos y criados en la UE– sean víctimas de exclusión social y alienación.

4.1.4.1

La Unión Europea se da, de nuevo, un plazo de cinco años para alcanzar un objetivo que ya fue planteado cinco años atrás: dotarse de un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se conceda asilo o protección subsidiaria. Parece que en el nuevo plazo de cinco años se logrará ese objetivo, pero es evidente que deberán reducirse las resistencias que ha habido hasta el momento para que puedan darse todos los pasos necesarios. Por otra parte, tan importante como avanzar sin demoras es avanzar sobre la base de contenidos acordes con los derechos fundamentales vinculados al asilo. El sistema de mayoría cualificada en el Consejo y la codecisión del Parlamento permitirá que la legislación que se adopte sea de mayor calidad.

4.1.4.2

En el plan de acción se plantea la realización de una evaluación, en 2007, sobre la transposición y aplicación de los instrumentos ya existentes relacionados con el asilo. Ciertamente tal evaluación se hace imprescindible, a la vista de las disparidades que se están produciendo en la transposición y aplicación de las directivas vigentes (protección temporal; normas mínimas de acogida; Dublín II, etc.). La evaluación deberá estar guiada por el objetivo de que la aplicación de los instrumentos vigentes se haga de acuerdo a las obligaciones que emanan de los convenios internacionales de derechos humanos y la Convención de Ginebra de 1951.

4.1.4.3

Sobre los nuevos instrumentos que se plantean, el CESE considera que son positivos todos los avances en la coordinación de las prácticas de asilo entre Estados miembros; el desarrollo del estatuto de residentes de larga duración para los refugiados; la evaluación sobre la aplicación del Fondo Europeo para refugiados; etc.

4.1.4.4

Sin embargo, no es adecuado pretender que las solicitudes de asilo se realicen fuera de las fronteras de la UE. El CESE respalda que la UE promueva en países terceros la mejora de los estándares de protección humanitaria, pero no se debe limitar o impedir el derecho internacionalmente reconocido que permite que las personas que están necesitadas de protección accedan al territorio de la UE a presentar su solicitud.

4.1.5.1

Han transcurrido ya cinco años desde el Consejo Europeo de Tampere y sin embargo no se han alcanzado los objetivos previstos: que la Unión Europea disponga de una política común de inmigración. Se ha recorrido un camino, la Comisión ha elaborado numerosas propuestas políticas y legislativas, también el Parlamento ha adoptado numerosas resoluciones e iniciativas; pero éstas no han sido adecuadamente consideradas en el Consejo. El CESE ha colaborado activamente con la Comisión y el Parlamento, hemos elaborado numerosos dictámenes para que la Unión disponga de una auténtica política común y de una legislación armonizada.

4.1.5.2

La política común de inmigración de la Unión Europea tiene que ser positiva pata todos:

4.1.5.3

Durante los próximos años, los europeos vamos a necesitar que nuevos inmigrantes económicos contribuyan al desarrollo económico y social (11). La situación demográfica nos indica que la estrategia de Lisboa se puede colapsar si no modificamos las políticas de inmigración. Se necesitan políticas activas para la admisión, tanto de trabajadores muy cualificados como de menor cualificación. Aunque cada Estado tiene sus propias necesidades y características, en todos los Estados faltan instrumentos políticos y legislativos que permitan la entrada legal de nuevos inmigrantes, manteniendo los equilibrios de los mercados de trabajo.

4.1.5.4

No es comprensible que en el Consejo de la Unión Europea algunos gobiernos hayan vetado las propuestas legislativas de la Comisión y mantengan las viejas políticas restrictivas de épocas anteriores. Mientras tanto crece la economía sumergida y el empleo irregular que constituye el verdadero «efecto llamada» para los inmigrantes sin papeles. En ausencia de una legislación común europea, los Estados miembros están adoptando nuevas legislaciones con enfoques políticos muy diferentes; añadiendo nuevos problemas para la armonización. Estos diferentes enfoque políticos y las divergencias legislativas provocan confusión e incertidumbre entre los ciudadanos.

4.1.5.5

El Consejo de la Unión Europea debe abandonar la regla de la unanimidad y adoptar sus decisiones por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento. Solo de esta manera se podrá elaborar una legislación de calidad. Este cambio se debe realizar urgentemente, antes del estudio de las nuevas propuestas legislativas. La legislación que se adopte deberá tener un alto grado de armonización. Una legislación europea de carácter minimalista, que delegue en las normas nacionales los aspectos esenciales, prolongará en el futuro los problemas actuales.

4.1.5.6

Para la nueva legislación de admisión, es mejor establecer un marco legislativo global, horizontal, que normas sectoriales (12). La propuesta de Directiva de admisión que en su día elaboró la Comisión, y que el CESE respaldó con algunas modificaciones (13), sigue siendo una buena propuesta legislativa. De manera complementaria se pueden elaborar normas específicas para cuestiones sectoriales y condiciones particulares. Si el Consejo de la Unión Europea optara por un enfoque sectorial, sólo para la admisión de inmigrantes altamente cualificados, no será útil para ordenar gran parte de la inmigración y además tendría un carácter discriminatorio. Esta opción puede resultar más fácil en el Consejo, pero se aleja de las necesidades europeas.

4.1.5.7

El proyecto de Tratado Constitucional establece los límites para la legislación común: el derecho de los Estados miembros a establecer la cantidad de inmigrantes que han de ser admitidos en su territorio. Esta limitación no es un obstáculo para que se alcance un alto grado de armonización legislativa. Es más bien un estímulo para que la gestión nacional de la inmigración económica se produzca a través de procedimientos transparentes. La autoridad competente para emitir los permisos de trabajo y residencia será la de cada Estado miembro, en el marco de la legislación comunitaria. De esta manera, cada Estado podrá decidir en colaboración con los interlocutores sociales las características de los inmigrantes que necesita – si son de alta o de baja cualificación, si son para actividades industriales, para la agricultura, para la construcción o para los servicios. O para todos ellos.

4.1.5.8

La inmigración económica tiene una gran relación con los mercados de trabajo, por lo que es necesario asociar adecuadamente a los interlocutores sociales a la elaboración y a la gestión de estas políticas.

4.1.5.9

Solamente cuando tengamos en la Unión Europea una legislación común para la admisión de nacionales de terceros países por motivo de trabajo se actuará con mayor cooperación entre todos los Estados miembros en la gestión de los flujos migratorios y los procedimientos serán más transparentes.

4.1.5.10

Los procedimientos de admisión deberán disponer de dos itinerarios: la prueba de necesidades económicas y un permiso temporal para la búsqueda de empleo de entre seis meses y un año de duración, que cada Estado miembro gestionará en colaboración con los interlocutores sociales.

4.1.5.11

A las personas que vengan a Europa se les debe asegurar un trato justo. La legislación comunitaria de admisión debe incluir los derechos de los inmigrantes. La legislación de inmigración debe respetar los convenios internacionales de derechos humanos, las normas de la OIT y la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. De acuerdo con las directivas antidiscriminación, los trabajadores inmigrantes tendrán los mismos derechos económicos, laborales y sociales (incluida la seguridad social) que los trabajadores comunitarios.

4.1.5.12

La Directiva relativa al estatuto de larga duración contiene derechos más amplios respecto a la seguridad de su estatuto y para la movilidad en la Unión. El CESE ha propuesto que estas personas dispongan también de los derechos de ciudadanía. El Comité elaboró un Dictamen de iniciativa para la Convención en el que proponía que se otorgara la ciudadanía de la Unión a los nacionales de terceros países que residan de manera estable o dispongan del Estatuto de larga duración.

4.1.5.13

Es imprescindible mejorar la cooperación con los países de origen, no solamente para evitar la inmigración ilegal, sino también para que la inmigración se convierta en un factor de desarrollo económico y social de esos países. El CESE respalda las palabras que hace un año pronunció en el Parlamento Europeo el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, quien propuso que la cuestión de las migraciones formara parte de la agenda de la comunidad internacional, desde un enfoque multilateral.

4.1.5.14

El CESE elaboró un Dictamen (14) de iniciativa para proponer a los Estados miembros que suscriban la «Convención Internacional para los Trabajadores Migrantes y sus Familias», que aprobó la Asamblea General de la ONU en 1990 y que entró en vigor en el 2003; y sin embargo no ha sido ratificada por los miembros de la UE.

4.1.5.15

La política común de inmigración que el CESE desea va más allá de la legislación para la admisión. Se precisa poner en marcha un método comunitario de coordinación para mejorar:

4.1.5.16

Es un error considerar que los inmigrantes permanecerán en Europa como invitados de manera temporal. Algunos retornarán a sus países de origen voluntariamente, pero otros fijarán su residencia por largos períodos o de manera estable. El CES Europeo organizó en el año 2002 una Conferencia para que la integración sea un aspecto fundamental de la nueva política europea de inmigración. En la Conferencia participaron numerosos expertos, los interlocutores sociales y las más importantes ONG de los 25 Estados miembros. En las conclusiones se propuso a la Comisión Europea un Programa para la Integración.

4.1.5.17

El CESE se congratula de que la Comisión Europea haya propuesto un Marco europeo para la integración y de que en el Programa de La Haya se incluyan algunos objetivos de integración. En las perspectivas financieras para 2007-2013 se incluye también un importante presupuesto para las políticas de integración, que el CESE respalda.

4.1.5.18

La integración (15) es un proceso bidireccional entre la sociedad de acogida y los inmigrantes. Pero quienes tienen instrumentos políticos y presupuestarios son los gobiernos, las autoridades locales y regionales y también la Unión Europea.

4.1.5.19

Un Programa para la integración debe incluir, entre otros, los siguientes aspectos:

4.1.5.20

Las Directivas antidiscriminación adoptadas son unos instrumentos jurídicos excelentes, pero no resuelven todos los problemas. Se necesitan políticas activas y también nuevos compromisos por parte de la sociedad civil, que ha de promover actitudes sociales integradoras. El CESE va a continuar promoviendo el diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil; para ello vamos a trabajar en los próximos meses en un nuevo dictamen de iniciativa destinado a promover nuevos compromisos para la integración por parte de las autoridades regionales y municipales.

4.1.6.1

El Programa de La Haya enmarca la lucha contra la inmigración irregular en el apartado del control de fronteras. El CESE ya manifestó su opinión favorable al establecimiento de la Agencia Europea de fronteras (16), la creación a medio plazo de un sistema europeo de guardias de fronteras y a la mejora de la coordinación de las autoridades nacionales de fronteras. El objetivo debe ser doble: mayor eficacia en la lucha contra las redes criminales del tráfico y de la trata de seres humanos; y la atención humanitaria y el trato justo que se debe proporcionar a las personas.

4.1.6.2

Los instrumentos que la Unión Europea ha ido poniendo en marcha para la lucha contra el tráfico y la trata de seres humanos cuentan con el apoyo del CESE. Destacamos, en este sentido, la Directiva destinada a definir la ayuda a la inmigración ilegal, (17) la Decisión marco sobre lucha contra la trata de seres humanos (18) y la Directiva sobre expedición de permiso de residencia para las víctimas que colaboren con la justicia. (19) El CESE ha sido crítico con determinados aspectos de los mencionados instrumentos, pero ha respaldado el planteamiento global de los mismos.

4.1.6.3

Pero para prevenir la inmigración irregular es necesario actuar también en otros ámbitos. Es imprescindible que se ofrezca a los inmigrantes procedimientos de admisión legales, transparentes y flexibles. Y es también imprescindible luchar contra la economía sumergida y el empleo irregular, impidiendo la explotación laboral a la que se ven sometidos con frecuencia muchos inmigrantes en situación irregular.

4.1.6.4

También es necesario mejorar la cooperación con los países vecinos y con los de tránsito en la prevención de la inmigración ilegal y en la lucha contra el tráfico de seres humanos.

4.2.1

El Programa de La Haya establece que «la seguridad de la Unión Europea (UE) y de sus Estados miembros reviste actualmente mayor urgencia» a la luz de los atentados ocurridos en los EE.UU. (11 de septiembre de 2001) y en España (11 de marzo de 2004). El Programa propone una acción coordinada más eficaz ante los problemas comunes transfronterizos, con particular atención al ámbito de la seguridad.

4.2.2

La Estrategia Europea de Seguridad de 12 de diciembre 2003 (20), que define el papel y la responsabilidad de la UE en el nuevo contexto de la seguridad global, identificó el terrorismo como una de las principales amenazas de nuestro siglo. La Estrategia también señaló el vínculo indisoluble de los aspectos internos y externos de la seguridad en una Europa con fronteras exteriores comunes y sin fronteras interiores y la libre circulación de las personas.

4.2.3

El terrorismo ataca los pilares mismos de la democracia y el Estado de Derecho: los derechos humanos y libertades públicas de los ciudadanos, incluido el derecho a la vida. Una acción europea concertada es en verdad indispensable. Para que las libertades y derechos puedan ejercitarse plenamente, la Unión Europea debe garantizar un alto grado de seguridad. De acuerdo con el artículo 29 del TUE, la Unión tiene la obligación de «ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia». Ningún Estado puede hacer frente de manera individual al fenómeno que se ha denominado como «terrorismo». La cooperación y coordinación a nivel europeo contra la delincuencia y el crimen organizado transfronterizo necesita ser reforzada mediante el establecimiento de una estrategia común.

4.2.4

Los atentados de julio de 2005 en Londres han puesto una vez más de manifiesto uno de los mayores desafíos de nuestros tiempos: cómo prevenir y combatir con eficacia el terrorismo, respetando plenamente los derechos fundamentales y las libertades públicas y fortaleciendo la democracia y el Estado de Derecho.

4.2.5

El Consejo Europeo adoptó en sesión extraordinaria del 13 de julio de 2005 la Declaración concerniente a la respuesta de la Unión Europea tras los atentados en Londres, en la que se señala la urgencia de acelerar la aplicación del Plan de Acción de la Unión Europea contra el terrorismo adoptado el 21 de septiembre de 2001. Un gran número de las iniciativas legislativas presentadas en la Declaración han suscitado sendas críticas del Parlamento Europeo, ONG y la sociedad civil. Estas críticas se han basado en la incertidumbre sobre su compatibilidad con los principios de legitimidad, proporcionalidad y eficacia (21).

4.2.6

Hay una multiplicidad de factores que dificultan la eficacia de una estrategia de seguridad común a nivel europeo: la falta de eficiencia del marco jurídico bajo el que se desarrollan estas políticas; la exclusión del Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; la complejidad de las raíces, causas y modos de operar del terrorismo internacional y del crimen organizado; la falta de voluntad por parte de algunos Estados miembros de reconocer y estudiar las particularidades; la ausencia de una definición común a nivel europeo e internacional sobre lo que constituye terrorismo; la falta de confianza mutua entre las autoridades policiales y judiciales de los Estados miembros.

4.2.7

Constituye un error que debilita la eficacia en la lucha contra el terrorismo la puesta en marcha de políticas de seguridad que no guarden el debido equilibrio con el respeto a los derechos humanos.

4.2.8

Una de las mayores debilidades de la cooperación europea en materia de seguridad es el hecho de que estas políticas siguen fuera del marco comunitario, siendo desarrolladas principalmente bajo el método intergubernamental (tercer pilar de la UE). El papel de la Unión Europea es consecuentemente muy limitado. Ello implica una serie de consecuencias negativas, como por ejemplo una falta de eficiencia (debido en gran parte al uso de la regla de la unanimidad) y transparencia en el proceso de decisión, y la exclusión de la participación del Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En cuanto a la competencia del Tribunal de Justicia en el tercer pilar, los Estados miembros tendrían que aceptarla mediante una declaración a tal efecto. (22)

4.2.9

Un claro ejemplo de que las dimensiones de «libertad, seguridad y justicia» siguen desarrollándose bajo un ámbito puramente gubernamental es el Tratado de Prüm (o Schengen III) relativo a la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migración ilegal de 27 de mayo de 2005. Este tratado ha sido negociado y adoptado exclusivamente por siete Estados miembros. (23) El proceso de decisión se ha llevado a cabo sin transparencia, a pesar de la gran importancia de las políticas y temas abordados (24).

4.2.10

Este tipo de cooperación solamente intergubernamental debilita el proyecto europeo y el conjunto de un espacio común de libertad, seguridad y justicia, y conlleva «menos Europa». Es necesario promover y garantizar «más Europa» en estas áreas políticas mediante el uso del método comunitario y el marco institucional adecuado. La maquinaria comunitaria proporciona un planteamiento y un sistema más integrado, eficaz, global y coherente para hacer frente a los retos de nuestro tiempo.

4.2.11

La participación en el proceso de decisión del Parlamento Europeo, y la atribución al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de una jurisdicción general sobre estas políticas, jugaría un papel primordial para el respeto de los valores democráticos y del Estado de Derecho. Es necesario un control parlamentario y jurisdiccional de todos los actos jurídicos relativos a la seguridad adoptados y propuestos bajo la rúbrica del tercer pilar de la UE, así como de las actividades y operaciones de las agencias que han sido creadas a nivel europeo (Europol, Eurojust, Escuela Europea de Policía – CEPOL, Unidad Operativa de Jefes de Policía, Agencia europea de fronteras, etc.).

4.2.12

La seguridad es el asunto primordial dentro del Programa de La Haya, constituyendo el objetivo estratégico principal para los cinco años siguientes en el ELSJ. La dimensión de seguridad ha sido introducida en las secciones relativas a libertad y justicia del Programa. Así han sido erróneamente incluidas bajo el lema «Consolidación de la libertad»: la lucha contra la inmigración ilegal, los sistemas de biometría e información (desarrollo y sinergia de bases de datos), la política de repatriación y readmisión, mayores controles de fronteras, políticas de visado, etc.

4.2.13

Por otra parte, el Programa de La Haya da prioridad a la necesidad de aplicar y evaluar de forma más efectiva y adecuada las medidas ya existentes tratando sobre libertad, seguridad y justicia (25). Antes de desarrollar y promover cualquier política relativa a uno de estos tres campos debería hacerse un estudio pormenorizado sobre la eficiencia, proporcionalidad y legitimidad de estas medidas, pues se necesita una legislación de calidad.

4.2.14

Es necesario un marco legislativo coherente y claro para la plena protección de los datos personales y el control judicial y parlamentario. La propuesta de la Comisión Europea de permitir a sus servicios efectuar una verificación sistemática, regular y rigurosa (evaluación del impacto) del respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales en sus propuestas legislativas es muy positiva (26). Sin embargo, ello debería también llevarse a cabo en la versión final de las medidas adoptadas por el Consejo. Se debe respetar en todas las etapas del proceso de decisión y de aplicación práctica el equilibrio entre el respeto al derecho a la intimidad, la protección de datos (libertad) –como por ejemplo el artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y la Directiva 95/46/CE (27)– y la seguridad cuando se comparte información entre las autoridades policiales u otros servicios de seguridad.

4.2.15

Extender las funciones de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales sobre aspectos relativos al tercer pilar de la UE (Título VI del TUE) supondría un elemento clave para salvaguardar un equilibrio adecuado entre libertad, seguridad y justicia en las políticas desarrolladas por la Unión (28).

4.2.16

El Programa de La Haya da una gran importancia a una serie de medidas relativas al terrorismo, destinadas principalmente a reforzar el intercambio de información sobre la existencia de amenazas contra la seguridad interior y exterior entre los servicios de inteligencia y de seguridad de los Estados miembros; a la lucha contra la financiación del terrorismo; al análisis estratégico de la amenaza terrorista por parte de los servicios de inteligencia y seguridad y Europol; a la protección de infraestructuras básicas y a la gestión de las consecuencias.

4.2.17

Uno de los elementos más innovadores presentado por el Programa de La Haya dentro de la sección «Consolidación de la seguridad» es el principio de disponibilidad de la información. Este principio establece un planteamiento nuevo para la mejora del intercambio transfronterizo de información policial en la UE, basado en la facultad por parte de un funcionario de policía de un Estado miembro de obtener de otro Estado miembro toda la información que le sea necesaria para llevar a cabo sus investigaciones (29). El contenido exacto, el impacto real y el ámbito de aplicación, al igual que las condiciones de uso, que este principio revolucionario va a tener no están nada claros por el momento. Su operabilidad requerirá un alto grado de confianza entre las autoridades policiales de los respectivos Estados. La falta de dicha confianza ha sido uno de los factores decisivos que ha frenado la cooperación a nivel europeo hasta hoy día. Es necesario reforzar la cooperación entre las agencias, instituciones y agentes de la Unión Europea que se encargan de los temas de seguridad, libertad y justicia. Por otra parte, se debería asegurar el control judicial sobre la operabilidad y actividades que el principio de disponibilidad llevaría consigo en la práctica. El CESE respalda la propuesta de la Comisión Europea relativa a la protección de datos personales transmitidos en el marco de la cooperación policial y judicial penal. (30)

4.2.18

El CESE desea que haya una adecuada cooperación entre las agencias europeas en el área de libertad, seguridad y justicia. El Programa de La Haya aboga por una cooperación y coordinación práctica intensificada entre las autoridades policiales, judiciales y aduaneras a nivel nacional, y a su vez de éstas con Europol. Los Estados miembros necesitan impulsar el carácter de Europol como Agencia Europea y capacitarlo, para que junto a Eurojust juegue un papel decisivo en la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo. Es inaceptable que los Protocolos por lo que se modifica el Convenio Europol no hayan sido todavía ratificados y aplicados por todos los Estados miembros. Ello es de especial urgencia si realmente se quiere dotar a Europol del apoyo y de los medios necesarios para que funcione efectivamente como piedra angular de la cooperación policial europea. Antes de redefinir sus competencias, los Estados miembros tienen que estar convencidos de su valor añadido y en la necesidad de cooperar plenamente con Europol. Por otro lado, el Programa señala que a partir del 1 de enero de 2006 Europol sustituirá sus informes anuales sobre la situación de la delincuencia en la Unión Europea por «evaluaciones de amenaza» relativas a formas graves de delincuencia organizada. Esa mayor relevancia práctica en el papel desempeñado por Europol debe ir acompañada por una evaluación democrática exhaustiva de sus actividades. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, al igual que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, deben jugar un papel clave en la supervisión democrática y un control jurisdiccional de sus actividades.

4.2.19

Otra serie de áreas que han adquirido una clara prioridad en la agenda política son las basadas en sistemas de biometría e información. La incompatibilidad de la mayoría de estas medidas con los principios de legitimidad, proporcionalidad y eficacia ha sido criticada regularmente por la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo (31) y por las organizaciones de derechos humanos. La falta de garantías adecuadas y de unos recursos legales eficaces para su desarrollo refuerza dichos argumentos. Independientemente de las críticas suscitadas sobre estos instrumentos, la Declaración adoptada en sesión extraordinaria el 13 de julio de 2005 concerniente a la respuesta de la Unión Europea tras los atentados en Londres ha puesto de manifiesto la necesidad de adoptarlas de manera urgente (32).

4.2.20

El Programa de La Haya da una prioridad clara al establecimiento de mecanismos de evaluación sobre políticas ya existentes. Antes de adoptar estas iniciativas es necesario hacer un estudio pormenorizado e independiente sobre la eficacia, valor añadido, proporcionalidad y legitimidad (respeto de los derechos humanos y libertades públicas) de las mismas. En nombre de la lucha contra el terrorismo no cabe la elaboración de una política que tenga consecuencias irreparables en la protección de la libertad y de la democracia, y que consecuentemente cree más inseguridad para todos.

4.2.21

En cuanto a medidas encaminadas a combatir la financiación del terrorismo y al blanqueo de capitales por parte de las organizaciones criminales, es necesario un adecuado enfoque y transposición de los actos jurídicos que faciliten con mayor eficacia la vigilancia de flujos financieros sospechosos de poder estar financiando actividades criminales, especialmente en la lucha contra el blanqueo de capitales. (33)

4.2.22

La Comisión Europea ha propuesto recientemente un código de buenas prácticas destinadas a impedir la utilización de ONG para financiar organizaciones criminales. El CESE celebra la apertura por parte de la Comisión de un proceso de consultación con la sociedad civil y las ONG sobre este tema y muestra su preocupación por la relación injusta que señala la Comisión entre ONG y terrorismo, pues crea confusión y supone una presunción injusta. Las ONG y la sociedad civil organizada juegan un papel central en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado (34).

4.2.23

De acuerdo con la Estrategia Europea de Seguridad y la prioridad concedida al desarrollo de una dimensión externa coherente de la política de seguridad, el Programa de La Haya identifica como complemento esencial de dicha estrategia el desarrollo de un mecanismo integrado y coordinado de gestión de crisis internas de la Unión Europea con repercusiones transfronterizas antes del 1 de julio de 2006. Este mecanismo debería incluir la evaluación de las capacidades de cada uno de los Estados miembros, almacenamiento, formación, ejercicios conjuntos y planes operativos de gestión civil de crisis. Antes de finales del 2005, la Comisión Europea presentará una decisión por la que se crean un sistema de alerta rápida general (ARGUS) y un Centro de Crisis para llevar a cabo la coordinación de los sistemas de alerta existentes, al igual que una propuesta para la creación de una red de información sobre alertas en infraestructuras críticas.

4.2.24

El CESE considera que la UE necesita utilizar un nuevo enfoque para la estrategia común de seguridad, eficiente, eficaz, legítimo y proporcional. Diversas formas de terrorismo requieren diferentes soluciones e instrumentos específicos enfocados sobre las características propias del acto criminal.

4.2.25

Es igualmente necesario estudiar bien las raíces de la radicalización violenta de los grupos vulnerables y los procesos de reclutamiento de los terroristas para evitar el desarrollo de esos procesos. Además, ello debe ir acompañado de un impulso y compromiso político que favorezca el diálogo continuado y abierto entre religiones y culturas, y de una lucha contra la intolerancia, el racismo, la xenofobia y el extremismo violento.

4.2.26

La Comisión debe estudiar la posibilidad de incluir el terrorismo entre los crímenes que son competencia del Tribunal Penal Internacional.

4.3.1

Siguiendo con la filosofía previamente defendida en las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere en 1999, el Programa de La Haya da prioridad a la creación de un espacio común europeo de justicia que tenga como piedra angular el principio de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y el acceso a la justicia.

4.3.2

En diversos ámbitos (35) se ha puesto de manifiesto que es necesario reforzar la confianza mutua entre las distintas autoridades judiciales y ordenamientos jurídicos. Es una de las condiciones fundamentales para el desarrollo de una cooperación judicial en materia penal y civil. La autoridades judiciales, y en general todos los órganos que intervienen en el proceso jurisdiccional, deben considerar las decisiones de las autoridades de otros Estados miembros como equivalentes a las suyas propias. No deben cuestionarse la competencia y calidad judicial ni el respeto al derecho a un juicio justo. La falta de confianza, las diferencias entre los sistemas jurídicos de cada Estado miembro tanto en Derecho penal como civil y la falta de un conocimiento pleno y recíproco de sus respectivos sistemas, sigue sin embargo frenando una visión transfronteriza en estas políticas y una consolidación de la cooperación judicial a nivel europeo.

4.3.3

El Programa de La Haya aboga por el desarrollo de una «cultura judicial europea» con cimientos en la diversidad innata de los respectivos sistemas y tradiciones jurídicas que existen a nivel nacional. Por otro lado, el Programa pide un mayor esfuerzo para la facilitación del acceso a la justicia y la cooperación judicial misma. Además, resalta que la confianza mutua (36) debe basarse en la certeza de que todos los ciudadanos europeos tienen acceso a un sistema judicial de elevada calidad (37).

4.3.4

A diferencia del Programa plurianual establecido en Tampere, el espíritu del Programa de La Haya es en términos generales menos ambicioso. En vez de presentar un gran número de medidas y propuestas jurídicas nuevas, se le da una mayor importancia al establecimiento de un sistema de evaluación objetiva e imparcial y a la aplicación de medidas ya existentes relativas a justicia, respetando la independencia del poder judicial.

4.3.5

Además de la falta de confianza mutua entre las autoridades judiciales de los Estados miembros, otra de las debilidades más significativas de la cooperación judicial penal es su ubicación bajo el tercer pilar de la UE, y consecuentemente fuera de la competencia comunitaria (método comunitario). El papel de la UE es por ello bastante limitado, lo cual implica una serie de efectos negativos, como por ejemplo una falta de eficiencia, transparencia e inclusión del Parlamento Europeo en el proceso legislativo; y la falta de competencia general por parte del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Bajo la rúbrica del tercer pilar, los Estados miembros tienen que aceptar la competencia del Tribunal para la interpretación y validez de las políticas desarrolladas mediante una declaración a tal efecto.

4.3.6

En cuanto a la cooperación judicial penal, se ha dado una prioridad clara a medidas destinadas a la ejecución de dicho principio (seguridad), a expensas de una falta total de protección de los derechos mínimos procesales a nivel europeo (libertad). Un buen ejemplo de este desequilibrio entre libertad y seguridad es la orden de detención europea, que representa la primera concreción en el ámbito del derecho penal desarrollando el principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales. (38) A pesar del impacto directo de la «euroorden» en los derechos de las personas, tres años después de su adopción sigue sin existir un marco legislativo paralelo que proteja los derechos procesales de sospechosos y acusados en procesos penales en la UE.

4.3.7

Teniendo en cuenta la existencia de dicha laguna, la Comisión Europea presentó en abril del 2004 una propuesta de Decisión Marco al Consejo relativa a determinados derechos procesales en los procesos penales celebrados en la Unión Europea (2004/328). La Decisión establece normas mínimas comunes sobre los derechos procesales aplicables a todos los procesos celebrados en la UE destinados a determinar la culpabilidad o inocencia de una persona sospechosa de haber cometido un delito o a decidir las consecuencias de una confesión de culpabilidad respecto de una imputación. También comprende todo recurso que emane de dichos procesos (39). A pesar de la existencia de una serie de críticas relativas a las limitaciones que esta decisión presenta en lo que se refiere a los derechos procesales, su adopción reforzaría la confianza mutua y la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, incluyendo el derecho a un juicio justo. Las dificultades para conseguir un acuerdo político en el seno del Consejo están siendo inmensas. Es inadmisible que los representantes de los Estados miembros no lleguen a un acuerdo sobre esta iniciativa (40). Por otro lado, se debe prestar un cuidado especial a que la necesidad urgente de obtener un acuerdo no justifique el disminuir aún más el nivel de protección incluido en la propuesta en lo que se refiere al paquete de derechos de los sospechosos y acusados en procesos judiciales penales.

4.3.8

La orden de detención europea también proporciona un buen ejemplo de la falta de confianza recíproca y de la complejidad jurídica que reina a menudo en la UE a la hora de cooperar en materias judiciales penales y de seguridad. Junto con el arduo proceso de transposición de la Decisión Marco en la mayoría de los Estados miembros, los actos por los que se transpone la euroorden en Derecho nacional han sido recurridos en Alemania y Polonia ante los Tribunales Constitucionales, por la supuesta incompatibilidad con sus respectivas normas constitucionales. El Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania (Bundesverfassungsgericht) finalmente declaró en sentencia de 18 de julio de 2005 (41) que la ley que transpone la euroorden en el sistema jurídico alemán es nula porque infringe las garantías constitucionales alemanas debido a la imposibilidad de recurrir la extradición ante el órgano jurisdiccional que confiere esta última.

4.3.9

La propuesta de la Comisión Europea de la Decisión marco relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas forma también parte del complejo rompecabezas que constituye un sistema de cooperación judicial en la UE (42). El objetivo de esta decisión sería sustituir los mecanismos actuales de asistencia judicial por el principio de reconocimiento mutuo. La iniciativa prevé la posibilidad de expedir un «exhorto europeo» con vistas a la obtención de objetos, documentos y otros datos para utilizarlos en el marco de procedimientos judiciales penales. Esta propuesta ha sido abiertamente criticada y calificada de prematura, debido a la inexistencia de un marco legislativo paralelo que ofrezca una protección jurídica efectiva de los derechos fundamentales.

4.3.10

La falta de ambición mostrada por el Programa de La Haya en lo referente a la dimensión de justicia podría subsanarse mediante el reconocimiento de una competencia general del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en estas áreas tan sensibles para los Estados miembros. El Tribunal de Luxemburgo ha adoptado generalmente una posición innovadora y proactiva en la interpretación y desarrollo de las políticas europeas. En lo que se refiere específicamente a la cooperación policial y judicial en materia penal, debemos señalar una de las más recientes y significativas sentencias del Tribunal: el asunto Pupino C-105/03 de 16 de junio de 2005 (43).

4.3.11

En cuanto a la cooperación judicial en materia civil, el Programa de La Haya reitera la importancia de que las fronteras entre los Estados no constituyan un obstáculo a la resolución de las cuestiones de derecho civil o a las demandas y ejecución de resoluciones de asuntos civiles. Es necesario eliminar los obstáculos legales y judiciales en los litigios en asuntos civiles y familiares con repercusiones transfronterizas, para garantizar la protección y ejecución de los derechos de los ciudadanos. El Programa establece que se deberán proseguir los trabajos en lo que se refiere a los conflictos relativos a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales (Roma II) y a las obligaciones contractuales (Roma I), el proceso monitorio europeo y los instrumentos sobre modalidades alternativas de solución de conflictos y sobre aquellos litigios de menor cuantía.

4.3.12

Consolidar y reforzar la cooperación en materia de reconocimiento mutuo en lo relativo al derecho procesal, de familia y sucesión está también dentro de las prioridades para los cinco siguientes años. Sin embargo, esta es un área donde la diversidad de tradiciones y culturas jurídicas dificulta un progreso real y sólido hacia un especio común de justicia. Es por ello de especial importancia que se estudien detenidamente las diferentes medidas que fomenten la confianza mutua y la idea de una cultura judicial común en la UE (44).

4.3.13

El programa de La Haya establece que «la eficacia de la lucha contra la delincuencia organizada transfronteriza y otras formas graves de delincuencia exige la cooperación y la coordinación de la investigaciones y, cuando sea posible, la concentración de la acción pública bajo la dirección de Eurojust en cooperación con Europol». El Consejo debe aprobar «la ley europea» sobre Eurojust teniendo presentes todas las funciones asignadas. Además se debería clarificar la relación (cooperación) entre Eurojust y Europol.