3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/108

1.1

Han transcurrido ocho años desde el Consejo Europeo de Tampere, donde la UE decidió impulsar una política común de inmigración, y sin embargo los progresos han sido escasos en uno de los aspectos fundamentales, la política y la legislación sobre la admisión de inmigrantes. Todavía corresponde a las legislaciones nacionales, sin ninguna armonización de la UE, regular la admisión; y estas legislaciones nacionales son muy diferentes y expresan políticas contradictorias.

1.2

Han pasado más de seis años desde que la Comisión elaboró su «Propuesta de Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia» (1). El CESE y el Parlamento elaboraron dictámenes (2) favorables. Sin embargo, esta propuesta no superó la primera lectura en el Consejo. Desde entonces algunos Estados han elaborado nuevas legislaciones en materia de inmigración económica con enfoques muy diferentes.

1.3

Durante los próximos años, los europeos vamos a necesitar que nuevos inmigrantes económicos contribuyan al desarrollo económico y social (3). La situación demográfica nos indica que la estrategia de Lisboa se puede colapsar si no modificamos las políticas de inmigración. Se necesitan políticas activas para la admisión, tanto de trabajadores muy cualificados como de menor cualificación.

1.4

Es lamentable que en el Consejo de la Unión Europea algunos gobiernos hayan vetado las propuestas legislativas de la Comisión y mantengan las viejas políticas restrictivas de épocas anteriores. Mientras tanto crece la economía sumergida y el empleo irregular que constituye el verdadero «efecto llamada» para los inmigrantes sin papeles, que se pretende reducir a través de la Propuesta de Directiva de sanciones a los empleadores (4), sobre la que el CESE ha elaborado el correspondiente Dictamen (5). En ausencia de una legislación común europea, los Estados miembros están adoptando nuevas legislaciones con enfoques políticos muy diferentes, añadiendo nuevos problemas para la armonización. Estos diferentes enfoque políticos y las divergencias legislativas provocan confusión e incertidumbre entre los ciudadanos.

1.5

El CESE respalda que el Tratado de Lisboa incluya la legislación sobre la inmigración en el procedimiento ordinario (iniciativa de la Comisión, mayoría cualificada en el Consejo y codecisión del Parlamento).

1.6

Sin embargo esta propuesta de Directiva se está debatiendo en el Consejo con la estéril regla de la unanimidad. Por ello, tal como el Comité propuso en el Dictamen sobre el Programa de La Haya (6), «este cambio se debe realizar urgentemente, antes del estudio de las nuevas propuestas legislativas». El CESE propone al Consejo que adopte el procedimiento «pasarela» que ya está en vigor en materia de asilo, para que estas Directivas sean aprobadas por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento.

1.7

El Comité ya dijo que «para la nueva legislación de admisión, es mejor establecer un marco legislativo global, horizontal, que normas sectoriales» (7). «La propuesta de Directiva de admisión que en su día elaboró la Comisión, y que el CESE respaldó con algunas modificaciones  (8), sigue siendo una buena propuesta legislativa. De manera complementaria se pueden elaborar normas específicas para cuestiones sectoriales y condiciones particulares. Si el Consejo de la Unión Europea optara por un enfoque sectorial, sólo para la admisión de inmigrantes altamente cualificados, no será útil para ordenar gran parte de la inmigración y además tendría un carácter discriminatorio. Esta opción puede resultar más fácil en el Consejo, pero se aleja de las necesidades europeas».

1.8

El Tratado de Lisboa establece los límites para la legislación común: el derecho de los Estados miembros a establecer el número de inmigrantes que han de ser admitidos en su territorio. Esta limitación no es un obstáculo para que se alcance un alto grado de armonización legislativa en la Unión Europea. Es un estímulo para que la gestión nacional de la inmigración económica se produzca a través de procedimientos comunes y transparentes. La autoridad competente para emitir los permisos de trabajo y residencia será la de cada Estado miembro, pero en el marco de la legislación comunitaria. De esta manera, cada Estado podrá decidir en colaboración con los interlocutores sociales las características de la inmigración (9). Las legislaciones nacionales deberán tener en cuenta las circunstancias específicas de cada país, en el marco de la legislación europea.

1.9

El CESE considera que la legislación de admisión de trabajadores inmigrantes está vinculada a la evolución de los mercados de trabajo, por lo que las autoridades nacionales deben dialogar con los interlocutores sociales.

1.10

Por otro lado, el programa de La Haya de noviembre de 2004 reconoció que «la inmigración legal desempeñará un papel importante en el refuerzo de la economía basada en el conocimiento de Europa y el impulso del desarrollo económico, contribuyendo así a la ejecución de la estrategia de Lisboa».

1.11

El Consejo Europeo de diciembre de 2006 acordó el Plan de política en materia de inmigración legal que pretende dar respuesta a dos objetivos:

1.11.1

Definir las condiciones de admisión aplicables a determinadas categorías de inmigrantes, a desarrollar en cuatro propuestas legislativas específicas, referentes a trabajadores muy cualificados, trabajadores temporeros, aprendices remunerados y personas trasladadas dentro de una empresa.

1.11.2

Establecer el marco general de un enfoque equitativo y fundado en el respeto de los derechos de los trabajadores en materia de migración.

1.12

El Comité ha aprobado recientemente dos Dictámenes (10) proponiendo que la gestión de la inmigración se haga en colaboración con los países de origen para favorecer su desarrollo. El CESE ya propuso en un reciente Dictamen (11) que es preciso flexibilizar la Directiva 2003/109 para los residentes de larga duración, así como otras propuestas a tener en cuenta en la elaboración de las nuevas directivas de admisión.

2.1

La propuesta pretende facilitar la atracción de trabajadores muy cualificados mediante la armonización de los procedimientos abreviados de entrada, basados en definiciones y criterios comunes y en unas condiciones favorables de residencia. Incluye un régimen especial para jóvenes profesionales y favorece la movilidad intracomunitaria.

2.2.1

El objetivo es establecer las condiciones de entrada y residencia durante más de tres meses de los nacionales de terceros países, y los miembros de sus familias, para fines de empleo muy cualificado, al igual que regular los criterios para su residencia en otros Estados miembros. El empleo muy cualificado es definido como el ejercicio de un trabajo auténtico y efectivo, bajo la dirección de otra persona, por el que se recibe una remuneración y para el que se requieren cualificaciones de enseñanza superior o un mínimo de tres años de experiencia profesional equivalente.

2.2.2

El ámbito de aplicación personal engloba a los nacionales de terceros países que soliciten la admisión en un Estado miembro para fines de empleo muy cualificado. Quedan excluidas las siguientes categorías: los solicitantes de protección internacional o se encuentren al amparo de regímenes de protección temporal; los refugiados; los investigadores; los familiares de ciudadanos europeos ejerciendo la libre circulación; quienes disponen del estatuto de residente de larga duración en la UE; y los beneficiarios de acuerdos internacionales.

2.2.3

La Directiva se aplicará sin perjuicio de disposiciones más favorables incluidas en acuerdos bilaterales y multilaterales con terceros países. Tampoco afectará al derecho de los Estados miembros a adoptar o mantener disposiciones más favorables, salvo en lo que se refiere a las condiciones de entrada en el primer Estado miembro.

2.3.1

La Propuesta establece las condiciones de entrada y los criterios de admisión

2.3.2

El salario bruto mensual presentado en el contrato de trabajo u oferta no deberá ser inferior al límite salarial nacional definido y publicado a estos efectos por los Estados miembros, que será como mínimo el triple del salario mínimo bruto mensual fijado por el derecho nacional (12).

2.3.3

Los nacionales de terceros países menores de 30 años de edad con cualificaciones de enseñanza superior estarán exentos de algunas de estas condiciones. El salario bruto mensual será como mínimo de dos tercios del límite salarial nacional. Además, cuando el solicitante haya finalizado su enseñaza superior en el Estado miembro y haya obtenido sus títulos de licenciatura y master en un centro de enseñanza superior situado en el territorio de la Comunidad, no se aplicará la prueba de la experiencia profesional además de las cualificaciones de enseñaza superior.

2.3.4

Según los Artículos 7 y 19.5, todo ello no afectará la competencia de los Estados miembros para determinar los volúmenes de admisión de nacionales de terceros países por razones de empleo muy cualificado.

2.4.1

A los nacionales de terceros países que cumplan con estos criterios se le concederá una tarjeta azul UE. La tarjeta tendrá una validez de dos años y será renovable como mínimo por el mismo período de tiempo (13). Cuando el contrato de trabajo sea de duración inferior a dos años, el período de validez de la tarjeta corresponderá con el del contrato.

2.4.2

Los Estados miembros determinarán si la solicitud de la tarjeta azul la debe presentar el trabajador inmigrante o el empresario.

2.4.3

Como regla general la solicitud se considerará y examinará cuando el nacional de un tercer país resida fuera del territorio de la UE. Sin embargo, la propuesta ofrece también la posibilidad a los Estados miembros, de acuerdo con sus legislaciones nacionales, de admitir una solicitud cuando el nacional del tercer país se encuentre regularmente en su territorio aunque no esté en posesión de un permiso de residencia.

2.5.1

Dentro de los dos primeros años de residencia en el Estado miembro como titular de una tarjeta azul UE, el acceso al mercado de trabajo se limitará al ejercicio de actividades de empleo remunerado bajo las condiciones aplicables para la concesión de la tarjeta. Una vez cumplido dicho período, se le reconocerá al trabajador inmigrante un trato comparable respecto a los nacionales del Estado Miembro en el acceso al mercado de trabajo y al empleo muy cualificado. El desempleo no constituirá por sí misma una causa de revocación de la tarjeta azul UE siempre que no supere tres meses consecutivos.

2.5.2

La tarjeta azul UE ofrece a su titular el mismo trato que los nacionales en los siguientes ámbitos: condiciones de trabajo (salario, despido, salud y seguridad laboral); libertad de asociación; afiliación y pertenencia a una organización de trabajadores o empresarios; la educación y la formación profesional (becas de estudio); reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos profesionales; seguridad social; asistencia social; pago de derechos de pensión adquiridos al trasladarse a un tercer país; beneficios fiscales; acceso a bienes y servicios, y suministro de bienes y servicios públicos (procedimientos para el acceso a la vivienda y asistencia por los servicios de empleo); y el libre acceso a la totalidad del territorio del Estado miembro.

2.5.3

Los Estados Miembros podrán aplicar excepciones, tales como impedir el acceso a algunas actividades laborales y a algunos derechos sociales.

2.5.4

El Preámbulo de la iniciativa indica que las condiciones favorables para la reagrupación familiar y de acceso al trabajo para los cónyuges deben ser el elemento fundamental de cualquier régimen dirigido a atraer trabajadores altamente cualificados en la UE. Por ello, la propuesta presenta una serie de excepciones a las condiciones recogidas en la Directiva 2003/86 sobre el derecho a reagrupación familiar (14), para facilitar este derecho a este tipo de inmigrantes.

2.5.5

La propuesta de Directiva también incluye un conjunto de excepciones a la Directiva 2003/109 relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (15). Los nacionales de terceros países altamente cualificados tendrán acceso a un mayor número de derechos y a un trato administrativo más favorable y más flexible que al resto de los que dispongan del estatuto de residente de larga duración.

2.5.6

Los Estados miembros tendrán que ofrecer al nacional de un tercer país cuya solicitud ha sido admitida todas las facilidades para obtener los visados.

2.5.7

Tras dos años de residencia regular en un Estado miembro como beneficiario del estatuto reconocido por la tarjeta azul UE, la propuesta ofrece la posibilidad de trasladarse a un segundo Estado miembro para fines de empleo muy cualificado si se cumplen las mismas condiciones para adquirir la tarjeta azul en el primer Estado miembro. Los miembros de su familia podrán acompañarle o reunirse con él.

3.1

El Comité Económico y Social Europeo respalda que se pueda disponer de un procedimiento común, acelerado y transparente para la admisión de trabajadores inmigrantes, respetando lo previsto en el Tratado de Lisboa, el derecho de los Estados miembros a establecer el número de inmigrantes que han de ser admitidos en su territorio.

3.2

El CESE considera que de conformidad con los principios y valores de la UE, la legislación de inmigración debe ser respetuosa con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y la legislación antidiscriminación.

3.3

Cuando se ratifique y entre en vigor el Tratado de Lisboa estarán más claras las competencias de la UE y las de los Estados miembros, y el Consejo adoptará las decisiones por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento, superando la actual regla de la unanimidad que impide que se adopte una verdadera legislación común.

3.4

El Comité Económico y Social Europeo propone al Consejo que para la aprobación de la legislación de inmigración (esta Directiva y las siguientes), se aplique el procedimiento ordinario (de la misma manera que se decidió para la legislación sobre asilo), adelantando lo previsto en el Tratado de Lisboa; y propone también a la Comisión que acelere la elaboración de las demás directivas de admisión que ha previsto para los próximos meses (para los trabajadores temporeros, para los aprendices remunerados, y para los trabajadores desplazados dentro de una empresa).

3.5

El Comité desea que la UE pueda tener una adecuada legislación común con un alto grado de armonización, para que la inmigración se canalice a través de procedimientos legales, flexibles y transparentes, en la que los nacionales de terceros países tengan un trato justo, con derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos comunitarios.

3.6

Los derechos y obligaciones para los nacionales de terceros países que contiene esta propuesta de Directiva sobre la base de la igualdad de trato en los salarios, las condiciones laborales, la libertad de asociación, la educación y la formación profesional, constituyen una buena base de partida para la legislación de inmigración, que debe hacerse extensiva a todas las categorías de trabajadores inmigrantes.

3.7

El Comité está de acuerdo en que la nueva legislación sobre la inmigración incluya una consideración de la reagrupación familiar menos restrictiva que la contemplada en la Directiva 2003/86.

3.8

El CESE comparte que la legislación de inmigración disponga de mayor flexibilidad para los permisos de residencia, tal como el Comité ha propuesto en un reciente Dictamen (16), para permitir sistemas de inmigración circular que puedan facilitar el desarrollo de los países de origen y compensar los efectos más negativos de la «fuga de cerebros». En dicho Dictamen el CESE ha propuesto algunas modificaciones para la Directiva del Estatuto de los Residentes de Larga Duración (2003/109/CE) para flexibilizar los procedimientos. Ese Dictamen también incluía diversas propuestas para el resto de las Directivas de admisión.

4.1

EL CESE considera que la cuantía del salario como condición para ser considerado como trabajador altamente cualificado no es adecuada.

4.2

El concepto de altamente cualificado debería estar vinculado a las titulaciones y cualificaciones de enseñaza superior o a la capacitación profesional superior equivalente, y no al salario que el trabajador vaya a recibir (17).

4.3

Por otro lado, el hecho de utilizar el salario como uno de los requisitos para tener acceso a la tarjeta azul UE dificultará el alcance de una política común en una Unión Europea. Las diferencias tan importantes que existen actualmente en lo que se refiere al salario mínimo interprofesional entre los Estados miembros, obstaculiza la armonización.

4.4

La UE debe progresar rápidamente en el reconocimiento de las cualificaciones profesionales, teniendo en cuenta el proceso de Bolonia que tiene el objetivo de facilitar el reconocimiento mutuo de las titulaciones de las universidades europeas. Mientras no se disponga de un sistema europeo de reconocimiento de cualificaciones, deberá ser una autoridad nacional quien otorgue el reconocimiento, teniendo en cuenta la Directiva 2005/36 relativa al reconocimiento de las cualificaciones profesionales, los criterios que utiliza la OIT para la definición de los trabajadores de alta cualificación (18), y the Internacional Standard Classification of Education (ISCED 1997 (19)) de la Unesco.

4.5

El CESE está de acuerdo con el criterio de experiencia profesional equivalente de tres años en la definición de «empleo muy cualificado». Pero también puede plantear problemas a nivel práctico en relación con profesiones donde las cualificaciones de enseñaza superior son más amplias. En cualquier caso deberá ser la autoridad nacional la que evalúe la equivalencia profesional, en colaboración con los interlocutores sociales.

4.6

El CESE considera que la propuesta de la Comisión Europea de ofrecer condiciones preferentes a los trabajadores inmigrantes altamente cualificados mediante la aplicación de un trato más favorable a lo contemplado en las Directivas 2003/86 y 2003/109, puede suponer un trato diferente para las distintas categorías de inmigrantes. Es necesario asegurar que estas excepciones no afecten a la coherencia global de la política europea de inmigración y al principio de igualdad de trato (20).

4.6.1

La propuesta de Directiva sobre empleo altamente cualificado va a conceder más facilidades y derechos relativos a la reagrupación familiar. El Comité considera que el derecho a la vida en familia es un derecho fundamental que no puede ser condicionado por el carácter de la actividad económica o laboral del trabajador. El Comité ya ha propuesto en otros dictámenes que se modifique la Directiva 2003/86 sobre reagrupación familiar, que debe incluir las excepciones previstas en la propuesta de Directiva de empleo altamente cualificado (21).

4.6.2

El Comité muestra su preocupación por que la propuesta de Directiva no concrete el derecho al trabajo de los familiares del titular de la Tarjeta Azul cuando se traslade a otro Estado miembro.

4.6.3

Por otro lado, aquellos nacionales de terceros países que tras un período de residencia de cinco años disponen del estatuto europeo de residente de larga duración, se verán en un estatuto jurídico menos ventajoso en comparación con los trabajadores inmigrantes altamente cualificados. El factor de residencia estable y permanente pasará a ser un factor secundario a la hora de conferir seguridad jurídica e integración en la UE. El CESE ya ha propuesto en un reciente Dictamen (22) que es preciso flexibilizar la Directiva 2003/109 para todos los residentes de larga duración.

4.7

La propuesta presenta algunos rasgos cuya compatibilidad con las obligaciones de Estados miembros en el marco del Derecho internacional son discutibles. Por ejemplo, el requisito a tenor del cual durante los dos primeros años de residencia regular el titular de una tarjeta azul UE estará limitado en lo que se refiere a la movilidad profesional no sigue lo estipulado en el Convenio Europeo sobre el Estatuto del Trabajador Inmigrante de 1977, que en su artículo 8 establece ese período en un máximo de un año.

4.8

En la propuesta de Directiva, quien esté en desempleo durante tres meses consecutivos no podrá renovar la tarjeta azul UE. Sin embargo, el período de tres meses tampoco corresponde con el de cinco meses reconocidos en el marco del Convenio Europeo sobre el Estatuto del Trabajador Inmigrante de (Artículo 9.4).

4.9

El Comité propone que se consideren seis meses en el desempleo para respetar los convenios internacionales y facilitar que los trabajadores accedan de nuevo al empleo. Este plazo es necesario especialmente cuando el trabajador se encuentre participando en un programa de formación para acceder a un nuevo empleo.

4.10

Para el CESE, las medidas transitorias que limitan temporalmente la libre circulación de los trabajadores nacionales de los nuevos Estados Miembros, son una excepción que debe ser superada rápidamente, especialmente en lo que se refiere al empleo de trabajadores altamente cualificados y garantizar el principio de preferencia de los ciudadanos de la UE.

4.11

No es adecuado que en el ámbito de la Directiva se excluya a los refugiados, demandantes de asilo. Tal como ha propuesto el CESE, las personas que necesitan de protección internacional deben poder trabajar (23), incluidas las personas con altas cualificaciones.

4.12

Cuando la propuesta de Directiva contempla un sistema más flexible para los jóvenes menores de treinta años (un nivel salarial menor), puede dar a entender que se protege un sistema discriminatorio, que el CESE no comparte.

4.13

Finalmente, el Comité resalta la importancia de la integración. Ha elaborado diversos dictámenes de iniciativa para promover las políticas de integración (24) y ha organizado conferencias y de audiciones. La UE y las autoridades nacionales deben colaborar en la promoción de las políticas de integración, porque la integración —de la igualdad de trato y de la lucha contra la discriminación— constituye un desafío para la sociedad europea, es especial para las autoridades locales, para los interlocutores sociales y para las organizaciones de la sociedad civil. El Comité está colaborando con la Comisión Europea en la Constitución del Foro Europeo de la Integración (25).