2.2.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 34/144

Ponente:

José Antonio MORENO DÍAZ

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera imprescindible una reforma eficaz y efectiva del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) y una mejora de las vías legales de acceso a la Unión Europea, desde la perspectiva del respeto a los derechos de las personas que sufren persecución.

1.2.

En esa línea debería proponerse un verdadero sistema común y obligatorio para todos los Estados miembros que armonizase todas las legislaciones nacionales o —en su defecto— haber introducido al menos un sistema común de reconocimiento mutuo de resoluciones en materia de asilo entre todos los países miembros de la UE que permitiera un verdadero Sistema Común Europeo de Asilo (SECA).

1.3.

En todo caso, el CESE valora positivamente el objetivo propuesto de mejorar y agilizar los procedimientos de determinación en aras de una mayor eficacia, pero considera que deben clarificarse e incluirse previsiones garantistas relativas a cuestiones de procedimiento, tratamiento individualizado de las solicitudes, mantenimiento de las cláusulas discrecionales, mantenimiento del plazo de cese de obligatoriedad de asunción por parte de un Estado miembro, los derechos de los solicitantes y la limitación al mecanismo de asignación correctora.

1.4.

Es necesario asegurar la consistencia de las previsiones propuestas en el reglamento con las previsiones existentes en esta área y las medidas relacionadas que la Comisión Europea (la Comisión) planea desarrollar como parte del cambio esencial del SECA así como la consistencia con otras políticas de la Unión.

1.5.

Todos los Estados miembros deben ser responsables de proporcionar al solicitante información detallada y actualizada sobre los procedimientos derivados del Sistema de Dublín en línea con los requisitos fijados en el artículo 4.

1.6.

El principio de proporcionalidad debe ser garantizado para sostener una efectiva sostenibilidad del sistema, en relación con el acceso rápido de los solicitantes al procedimiento de asilo y la capacidad de las administraciones de los Estados miembros para aplicar el sistema.

2.1.

El 6 de abril de 2016 la Comisión publicó una Comunicación en la que constata las deficiencias en la concepción y la aplicación del Sistema Europeo Común de Asilo, en particular de las «disposiciones de Dublín», y define cinco ámbitos prioritarios para mejorar esta situación.

2.2.

La Comisión propone reformar el Sistema Europeo Común de Asilo para crear un sistema más equitativo, eficiente y sostenible mediante la modificación del actual Reglamento (UE) n.o 604/2013 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional.

2.3.

La Comisión constata que el Sistema de Dublín no fue concebido para garantizar un reparto de responsabilidad sostenible, equitativo y eficaz en relación con los solicitantes de protección internacional en toda la UE. El denominado Sistema de Dublín no ha funcionado adecuadamente ni tampoco de forma homogénea: la experiencia de los últimos años ha demostrado que, en caso de flujos migratorios masivos, un número limitado de Estados miembros tiene que examinar una mayoría de solicitudes de protección internacional, lo que lleva en ocasiones al incumplimiento creciente de las normas de asilo de la Unión Europea.

2.4.

Para paliar esas deficiencias, la Comisión propone modificar el Reglamento con los siguientes objetivos:

3.1.1.

Menores: La propuesta de reforma mantiene las consideraciones establecidas pero solo para menores no acompañados que son solicitantes de protección internacional.

3.1.2.

Miembros de la familia: La propuesta amplía la definición de miembros en dos sentidos: la extiende a los hermanos y se tienen en consideración las familias formadas antes de la llegada al Estado miembro, no necesariamente en el país de origen tal y como contemplaba el Reglamento Dublín III. Ambas consideraciones son de vital importancia, y hacemos especial hincapié en las situaciones de desamparo que de facto se producen en relación con la consideración de los hermanos como «no miembros de familia» y que en muchas ocasiones afectan a menores no acompañados, cuyos únicos vínculos familiares en un Estado miembro son los hermanos.

3.1.3.

Documento de residencia o visado: La propuesta mantiene la responsabilidad del Estado miembro para examinar la solicitud de protección internacional en los casos de emisión de dichos documentos, si bien introduce consideraciones a fin de clarificar los criterios de responsabilidad.

3.1.4.

Entrada irregular por un Estado miembro: La propuesta elimina las disposiciones relativas al cese de responsabilidad doce meses después de la fecha en que se produjo el cruce por frontera no habilitada.

3.1.5.

Clausulas discrecionales: La propuesta limita la capacidad de los Estados miembros y establece solo la posibilidad de asumir la responsabilidad de una solicitud de protección internacional de la que no es responsable basándose en relaciones familiares no contempladas en la definición de miembros de la unidad familiar.

3.1.6.

En relación con las personas dependientes, no existe modificación en la propuesta, y así, cuando un solicitante dependa de la asistencia de hijos, hermanos o padres que residen legalmente en uno de los Estados miembros por razones de embarazo, nacimiento reciente de un hijo, enfermedad grave, discapacidad importante o edad avanzada o cuando los mismos dependan de la asistencia del solicitante, los Estados miembros reunirán o agruparán al solicitante siempre que los lazos existieran en el país de origen y puedan prestar dicha asistencia y así lo manifiesten por escrito.

3.2.1.

La propuesta de reforma del Reglamento de Dublín tiene como objetivo establecer un sistema más justo y sostenible, simplificando el procedimiento y aumentando la efectividad, pero las modificaciones introducidas no siempre están dirigidas a la consecución de estos objetivos.

El artículo 3 de la propuesta de reforma introduce el análisis de criterios de admisibilidad de una solicitud de protección internacional, de manera previa a la determinación del Estado miembro responsable sin entrar a valorar todavía la existencia de familiares en otro Estado miembro o las necesidades de los menores.

Los criterios de admisibilidad que pueden valorarse con carácter previo son los conceptos de tercer país seguro, primer país de asilo, país de origen seguro, y el concepto jurídico indeterminado de «peligro para la seguridad».

En la propuesta se introducen modificaciones en cuanto a los plazos, reduciéndolos significativamente, y se agilizan los procedimientos de readmisión.

3.2.2.

La reforma elimina los supuestos de cese de responsabilidad del actual artículo 19 (que el solicitante salga de manera voluntaria del territorio de la UE más de tres meses, o haya sido expulsado). Supone que el mismo Estado miembro será responsable de cualquier solicitud que presente una persona en cualquier momento, aunque haya regresado a su país de origen durante períodos prolongados de tiempo, sus circunstancias personales y familiares hayan cambiado en ese ínterin o las condiciones de ese Estado miembro se hayan modificado sustancialmente.

3.3.1.

Derecho de información: El artículo 6, apartado 1, refuerza el derecho a la información de los solicitantes de protección internacional sometidos a procedimientos de determinación del Estado responsable, y detalla la información que ha de ofrecerse.

3.3.2.

Derecho a un recurso efectivo: El artículo 27 de la reforma obliga a que la notificación de la decisión de transferencia al Estado miembro responsable se realice por escrito al solicitante sin demora, informando en la misma sobre la posibilidad de recurrir la decisión, y el artículo 28 garantiza el efecto suspensivo de los recursos contra las decisiones de transferencia de los solicitantes de protección internacional, estableciendo plazos, aunque demasiado breves (solo siete días para la interposición del recurso), para este procedimiento de revisión.

3.3.3.

Derecho a la libertad de movimientos y detención de solicitantes sometidos a procedimientos de determinación del Estado responsable: El artículo 29 de la propuesta reduce a la mitad los plazos de los procedimientos en caso de que la persona solicitante se encuentre bajo detención. Igualmente reduce de seis a cuatro semanas el tiempo para que se ejecute la transferencia, o en caso contrario, se ponga en libertad.

3.4.1.

La propuesta introduce de manera explícita las obligaciones de los solicitantes de protección internacional:

3.4.2.

En caso de incumplimiento, el artículo 5 establece unas consecuencias procedimentales y de acogida desproporcionadas, que chocan con los estándares de las actuales Directivas relativas al procedimiento (Directiva 2013/32/UE) y a la acogida (Directiva 2013/33/UE), y con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE:

4.3.1.

El CESE no comparte la limitación de la cláusula solo en supuestos de vínculos familiares distintos a la definición de miembros de familia dado que es fundamental tomar en consideración que pueden producirse disfunciones en algún Estado miembro no solo cuantitativas —por el número de solicitantes de protección internacional— sino cualitativas, que afectan a cuestiones que tienen relación con la aplicación efectiva de la Directiva 2013/32/UE sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional respecto al acceso al procedimiento de asilo a los solicitantes de protección internacional, información y asesoramiento, garantías procedimentales y procedimientos especiales para las personas que lo precisen. También la Directiva 2013/33/UE refundida, sobre condiciones de acogida, contiene normas comunes para garantizar a los solicitantes de protección internacional unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros, así como el pleno respeto de sus derechos fundamentales.

4.3.2.

Pueden producirse situaciones en las que algún Estado miembro no esté en condiciones de garantizar las disposiciones contenidas en dichas Directivas, por lo que es necesario mantener la redacción del Reglamento Dublín III en relación con la decisión de cualquier Estado miembro de proceder a examinar una solicitud de protección internacional que le sea presentada aun cuando este examen no le incumba.

4.3.3.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que muchos solicitantes de protección internacional se encuentran en situación de enfermedad grave y/o discapacidad importante, y no tienen vínculos familiares en ningún Estado miembro: sin embargo, en razón de sus circunstancias particulares, no se encuentran en situación —por motivos médicos— de ser transferidos al Estado miembro responsable, lo que establece su relación de dependencia con el Estado miembro donde formuló su solicitud de protección internacional. Se hace necesario incluir estos supuestos en la nueva propuesta de redacción de las cláusulas discrecionales.

4.3.4.

Es imprescindible mantener la asunción de responsabilidad por razones humanitarias o culturales para garantizar la atención a personas solicitantes de protección internacional en situación de especial vulnerabilidad, según las disposiciones de la Directiva 2013/32/UE y el tratamiento diferenciado en atención a la valoración de sus circunstancias específicas.

4.4.1.

La valoración de la admisibilidad sin analizar previamente la existencia de familiares en otro Estado miembro o las necesidades de los menores, cuando resulta en la no admisión de una solicitud de protección internacional, puede entrar en colisión con el derecho a la vida familiar reconocido en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

4.4.2.

El automatismo en la aplicación de los conceptos de tercer país seguro, primer país de asilo, país de origen seguro y el concepto jurídico de peligro para la seguridad puede llevar a situaciones discriminatorias según la nacionalidad o las rutas de huida. Además, en el caso de país de origen seguro y riesgo para la seguridad, el artículo 3, apartado 3, establece que se aplicará un procedimiento acelerado. Esta tramitación acelerada no puede en ningún caso menoscabar las garantías procedimentales debido a la celeridad de los plazos. Tampoco puede traducirse en una valoración no individualizada de estas solicitudes de protección internacional, prohibida por el artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 2013/32/UE.

4.4.3.

El artículo 33 de la propuesta no introduce ninguna mejora respecto a la transmisión entre Estados miembros de información sobre casos vulnerables, situaciones médicas y otras particularidades de los solicitantes que van a ser transferidos, a pesar de que es una de las mayores deficiencias observadas en la aplicación práctica del Sistema de Dublín.

4.4.4.

La disposición respecto al cese de responsabilidad cuando el solicitante salga de manera voluntaria de la UE más de tres meses o haya sido expulsado puede llevar a situaciones en las que no se tengan en cuenta los lazos familiares creados en el país de origen después de una primera solicitud de protección internacional en la UE o a que no se garanticen en el momento de la segunda solicitud las condiciones de acogida y de procedimientos en el Estado miembro responsable que en el momento de la primera solicitud sí cumplía.

4.5.1.

Respecto al derecho a la información, la disposición sobre la transmisión de información mediante un folleto informativo no tiene en cuenta que en la mayoría de los Estados miembros este contiene solo información general, en un lenguaje poco o nada inteligible para los solicitantes. Esta información debe ofrecerse siempre en la entrevista.

4.5.2.

Con relación al derecho a un recurso efectivo, entendemos que no debe limitarse el mencionado recurso solo a los tres supuestos contemplados, dado que limitaría el acceso a una tutela judicial efectiva:

4.5.3.

Sobre el derecho a la libertad de movimiento y la posibilidad de detención de solicitantes sometidos a procedimientos de determinación del Estado responsable, la limitación del tiempo de detención (dos semanas) no introduce novedades respecto a en qué casos excepcionales se ha de ordenar la detención. Dada la divergencia de prácticas estatales observadas por la propia Comisión, es recomendable establecer criterios claros y precisos sobre la excepcionalidad de la detención y la valoración de la necesidad y proporcionalidad de la medida.

4.6.1.

Utilizar un criterio tan elevado, el 150 % de la capacidad del Estado miembro en cuestión, puede comprometer las condiciones de acogida y de procedimiento a las que se enfrentan los solicitantes de protección internacional que ya se encuentran en ese Estado hasta que se alcanza esa cifra. Si, según los criterios, se ha establecido una capacidad de acogida, parece lógico activar este mecanismo cuando se supere esa capacidad y no esperar hasta el 150 %. Además, para que este mecanismo sea eficaz, la asignación debe aplicarse a todas las personas que tienen derecho a solicitar asilo, independientemente del país de origen.

4.6.2.

Este mecanismo se aplica de manera previa a la determinación del Estado miembro responsable, que se realiza posteriormente por el Estado miembro donde han sido asignados. Esto supone que, después de ser transferido del Estado miembro beneficiario al Estado miembro de asignación, el solicitante de protección internacional puede volver a ser transferido a un tercer Estado miembro donde se encuentren sus familiares, lo que redunda en una falta de eficacia del sistema y en un mayor retraso en el acceso al procedimiento de determinación del estatuto de protección internacional.

4.6.3.

Además, al ser automático, no se tienen en cuenta las circunstancias individuales de los solicitantes de protección internacional ni las necesidades especiales como las situaciones de vulnerabilidad, que pueden desaconsejar la transferencia al Estado miembro de asignación.

4.6.4.

El mecanismo correctivo no tiene en cuenta a los solicitantes de protección internacional que hayan llegado antes de la entrada en vigor de esta reforma y quedan excluidos de la asignación los solicitantes no admitidos previamente a la aplicación de los criterios de determinación del Estado miembro responsable, según el artículo 3, y los solicitantes llegados al Estado miembro antes de alcanzar ese 150 % de capacidad. Todo ello puede desfigurar el objetivo último de este mecanismo y tener un efecto muy limitado en el reparto de la responsabilidad del examen de las solicitudes y en la acogida.

4.6.5.

La posibilidad de que los Estados miembros se descuelguen de este mecanismo correctivo pagando una cantidad por cada solicitante de protección internacional no asignado en su territorio puede llevar a situaciones discriminatorias, permitiendo que los Estados miembros elijan por razón de religión, etnia o nacionalidad qué solicitantes de protección internacional acepta en su territorio y cuáles no.