21.6.2012

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 181/105

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Adaptación al nuevo marco legislativo (Aplicación del paquete sobre mercancías)»

[COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD)]

2012/C 181/19

Ponente único: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

El Consejo, en fecha de 20 de diciembre de 2011, y el Parlamento Europeo, en fecha de 30 de noviembre de 2011, de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Adaptación al nuevo marco legislativo (Aplicación del paquete sobre mercancías)»

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD).

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de marzo de 2012.

En su 479o Pleno de los días 28 y 29 de marzo de 2012 (sesión del 28 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 115 votos a favor, 4 en contra y 10 abstenciones el presente dictamen.

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1   El Comité valora positivamente la aprobación por la Comisión Europea de las Propuestas de modificación de diez directivas sobre armonización técnica relativas a la aplicación del denominado «Paquete sobre mercancías», mediante una mera adaptación de las mismas a la Decisión no 768/2008/CE (1) (un marco común para la comercialización de las mercancías).

1.2   Convendría, en el futuro, precisar la naturaleza y el umbral mínimo de las sanciones que habrán de ser garantizadas por la normativa de los Estados miembros, ya que, del conjunto de las disposiciones relevantes solo se infiere la obligación a cargo de los poderes internos de fijar las reglas de sanción para estas conductas, y no por ejemplo, su tipificación y demás elementos punitivos, fijados a nivel supranacional.

1.3   La Comisión debería tener en cuenta las observaciones formuladas por el CESE, en su dictamen del 13 de diciembre de 2007 sobre el marco jurídico horizontal (2), respecto a la necesidad de incrementar la coordinación y refuerzo de las actividades de vigilancia en el mercado.

1.4   En cuanto a la protección jurídica del mercado de la UE, debería evolucionar hacia un sistema nuevo que determinase el origen y trazabilidad de los productos, para mejorar la información de los consumidores.

2.   Introducción

2.1   La libre circulación de mercancías es una de las cuatro libertades básicas en las que se fundamenta el mercado interior, y viene expresamente reconocida en los Tratados (artículos 28 y siguientes del TFUE) dando lugar a numerosa jurisprudencia del Tribunal de Justicia que se ha incorporado al acervo de la UE.

2.1.1   La aprobación en 1985 de la técnica legislativa del «nuevo enfoque», que limita los requisitos legislativos a lo esencial y aborda con detalle los aspectos técnicos en normas europeas armonizadas, ha contribuido a acelerar el proceso de armonización, permitiendo que sectores industriales completos puedan beneficiarse de la libre circulación.

2.1.2   En el Derecho derivado, la Decisión 90/683/CEE (3) del Consejo, introdujo el denominado enfoque global y posteriormente fue sustituida por la Decisión 93/465/CEE (4), en la que se establecían orientaciones generales y procedimientos detallados en materia de evaluación de la conformidad que deben utilizarse en las directivas del nuevo enfoque.

2.2   En julio de 2008 el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron un nuevo marco legislativo, con la finalidad de mejorar el funcionamiento de la comercialización de bienes en el mercado interior, aprobando el Reglamento CE 765/2008 (5) sobre acreditación y vigilancia y la Decisión 768/2008/CE que establece un marco común para la comercialización de productos.

2.2.1   El objetivo del paquete de 2008 era impulsar la libre circulación de mercancías seguras, potenciando la eficacia de la legislación de la UE sobre seguridad de los productos, reforzando la protección de los consumidores y creando condiciones equitativas de competencia para los agentes económicos. Respecto a la libre circulación de mercancías, este nuevo marco jurídico horizontal de 2008 debe completarse con la legislación sobre normalización de los productos.

2.2.2   Estos instrumentos jurídicos van mucho más allá de un simple reexamen del nuevo enfoque y, de hecho, establecen un nuevo entorno legislativo para el espacio armonizado, tratándose de documentos complementarios, indisolublemente ligados entre sí y vinculados ambos con la legislación sectorial, a la que sirven de respaldo y complemento.

2.3   El Reglamento CE 765/2008/CE establece la consolidación de las normas en materia de acreditación y vigilancia del mercado de modo que los productos no conformes puedan identificarse fácilmente y retirarse del mercado. El principal objetivo es garantizar la libre circulación de mercancías en el sector armonizado mediante:

—	el refuerzo de la cooperación europea para que la acreditación pueda desempeñar de forma eficaz su función como nivel final de control en relación con el buen funcionamiento del la legislación de la UE;

—	el establecimiento de un marco para el reconocimiento de una organización ya existente, la EA (Cooperación Europea para la Acreditación), para garantizar una rigurosa evaluación por pares por parte de los organismos nacionales de acreditación;

—

un marco de la UE en materia de vigilancia del mercado y control de los productos que entran en el mercado de la Unión que garantice una cooperación más estrecha entre las autoridades internas y las autoridades aduaneras, el intercambio de información y la cooperación entre las autoridades nacionales en el caso de productos presentes en el mercado de más Estados miembros;

—	la aplicación de normas uniformes y claras en todos los sectores, la estabilidad jurídica y la coherencia de las medidas, una suavización de los requisitos que se deben cumplir antes de la comercialización y una reducción de los gastos vinculados a la evaluación de la conformidad.

2.4   La Decisión 768/2008/CE es un acto sui generis que refleja el compromiso del legislador europeo por aplicar su contenido de la manera más sistemática posible a todos los textos legislativos sobre productos (pasados, actuales y futuros) y así facilitar su aplicación por parte de todos los implicados.

2.4.1   La Decisión establece un marco horizontal general de coherencia de la legislación sobre libre circulación de mercancías que cuenta con:

—	definiciones armonizadas, obligaciones comunes para los agentes económicos, criterios de selección de los organismos de evaluación de la conformidad, criterios para las autoridades notificadoras nacionales y normas para el proceso de notificación;

—	normas para seleccionar las modalidades de evaluación de la conformidad y una serie de procedimientos armonizados con el fin de evitar duplicaciones onerosas;

—	una definición única del marcado CE (con las correspondientes responsabilidades y salvaguardias);

—	un procedimiento de información y vigilancia del mercado como prolongación del sistema creado por la Directiva sobre la seguridad de los productos;

—	disposiciones armonizadas para los futuros mecanismos de salvaguardia como complemento de las disposiciones relativas a la vigilancia del mercado.

2.5   El CESE, en su Dictamen sobre ambas propuestas, resaltó:

—	la importancia de garantizar la plena operatividad del principio de libre circulación de mercancías para que los productos legalmente comercializados en un Estado miembro puedan serlo, sin ninguna dificultad, en todo el territorio de la UE;

—

que la libre circulación de bienes es un motor esencial de la competitividad y del desarrollo económico y social del mercado único europeo y que el refuerzo y la modernización de los requisitos de comercialización de productos seguros y de calidad son elementos fundamentales para los consumidores, las empresas y los ciudadanos europeos.

En resumen, el CESE apoyaba las propuestas de la Comisión, realizando una serie de observaciones y sugerencias respecto a ambos instrumentos.

2.6   El Reglamento 765/2008 entró en vigor el 1 de enero de 2010. Sus disposiciones son directamente aplicables desde dicha fecha y están siendo ejecutadas por las autoridades nacionales, bajo la coordinación de la Comisión.

2.7   La Decisión 768/2008, dirigida a las instituciones de la Unión, es un acto jurídico sin efecto vinculante para empresas, personas físicas o Estados miembros. Esta diseñada para funcionar como un marco horizontal para encuadrar las disposiciones que son elementos comunes de la legislación de armonización técnica. Estas disposiciones estandarizadas deberían integrarse en toda legislación nueva o revisada.

3.   Los obstáculos a la libre circulación de mercancías

3.1   El objetivo de ambos instrumentos es abordar varios problemas que se han venido observando en diferentes sectores industriales regulados por la legislación europea de la armonización técnica, es decir, la legislación que establece los requisitos comunes para la comercialización de productos.

3.2   La principal preocupación era asegurar la seguridad de los ciudadanos y reducir el número de productos presentes en el mercado que no satisfacían los requisitos de la legislación de la UE. Otro objetivo es mejorar la calidad del trabajo realizado por los organismos de prueba y certificación de productos. Además, este nuevo marco horizontal debería aportar más coherencia al conjunto del marco regulatorio de productos y simplificar su aplicación.

3.3   Problemas de incumplimiento de los requisitos vigentes

3.3.1   Un número importante de productos que se encuentran en el mercado no cumple los requisitos detallados en las Directivas. Algunas empresas simplemente añaden la marca de conformidad CE a sus productos a pesar de que dichos productos no cumplen las condiciones establecidas para reflejar dicha marca.

3.3.2   No todos los importadores y distribuidores realizan las verificaciones necesarias para asegurar que comercializan solo productos que cumplen la normativa. Para las autoridades de vigilancia del mercado suele ser difícil localizar a los operadores económicos que suministran dichos productos, especialmente cuando éstos son de terceros países.

3.4   Los Estados miembros también están imponiendo diferentes obligaciones a importadores y distribuidores para que éstos se aseguren de que los productos cumplen los requisitos aplicables. Además, las acciones que están realizando las autoridades nacionales en lo referente a los productos que no cumplen la normativa a veces difieren entre los distintos Estados miembros.

3.5   Problemas por la actuación de algunos organismos acreditados

3.5.1   Algunas directivas exigen la certificación de los productos por parte de «organismos acreditados» (entes que prueban, inspeccionan y certifican los productos). Aunque la mayoría de los organismos acreditados realizan su trabajo de manera concienzuda y responsable, ha habido algunos casos que han sembrado dudas sobre la cualificación de algunos organismos y la credibilidad de los certificados que expiden.

3.5.2   Existen diferencias en cuanto al método y al nivel de rigor en la forma en que los Estados miembros evalúan y controlan la cualificación de los organismos acreditados. Existe una preocupación especial acerca de la cualificación de las filiales o subcontratistas localizados fuera de la UE.

3.6   Incoherencias concretas de la legislación vigente

3.6.1   Las directivas sobre libre circulación de productos siguen, a menudo, un enfoque basado en el riesgo y, a veces, pueden aplicarse varias directivas a un mismo producto. Para los fabricantes, esto significa que han de aplicar todos los requisitos al producto.

3.6.2   La aplicabilidad simultánea de varias directivas con relación a un mismo producto puede dar lugar a dificultades en el procedimiento de evaluación de la conformidad, en especial, cuando las directivas utilizan el mismo «módulo», pero el texto del módulo varía de una directiva a otra.

4.   La propuesta de la Comisión

4.1   A raíz de la adopción del nuevo marco en julio de 2008, los servicios de la Comisión buscaron, en la legislación sobre productos, instrumentos que fueran a ser revisados en los años siguientes, por motivos sectoriales, figurando la mayor parte como revisiones individuales que figuraban en el programa de trabajo de la Comisión.

4.2   Con esta propuesta, la Comisión Europea pretende actualizar la legislación del «nuevo enfoque» existente en determinados sectores afectados, en relación con los nuevos estándares fijados por la Decisión no 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Para lograr esto, se prevé alinear con la Decisión las diez directivas siguientes:

—	Directiva 2006/95/CE, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el material eléctrico destinado a utilizarse con determinados límites de tensión;

—	Directiva 2009/105/CE relativa a los recipientes a presión simples;

—	Directiva 2009/23/CE relativa a los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático;

—	Directiva 93/15/CE relativa a la armonización de las disposiciones sobre la puesta en el mercado y el control de los explosivos con fines civiles;

—	Directiva 94/9/CE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los aparatos y sistemas de protección para uso en atmósferas potencialmente explosivas;

—	Directiva 95/16/CE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre ascensores;

—	Directiva 97/23/CE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre equipos a presión;

—	Directiva 2004/22/CE relativa a los instrumentos de medida;

—	Directiva 2004/108/CE relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la compatibilidad electromagnética y por la que se deroga la Directiva 89/336/CEE;

—	Directiva 2007/23/CE sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos.

4.2.1   El principal punto común de estas directivas es su estructura similar: definiciones, requisitos esenciales de salud y seguridad, referencias a normas europeas armonizadas, requisitos para los fabricantes, requisitos de trazabilidad y requisitos de evaluación de la conformidad y mecanismos de salvaguardia.

4.2.2   Los sectores regulados son sectores industriales muy destacados que afrontan una intensa competencia internacional, por lo que la simplificación y la garantía de igualdad de condiciones en el mercado de la UE podrán resultarles beneficiosas.

4.2.3   Sin embargo, en esta propuesta, la Comisión propone adaptar a la Decisión no 768/2008/CE un paquete de directivas que no estaba previsto revisar ahora, pero para las que sería beneficioso adoptar disposiciones sobre vigilancia del mercado y otras cuestiones transectoriales, sin entrar a cuestionar consideraciones puramente sectoriales.

4.2.4   El objetivo de este paquete es modificar estas directivas con el único propósito de integrar las disposiciones horizontales de la Decisión, de una vez y en un proceso simplificado, y sin reexaminar aspectos sectoriales, a fin de obtener los beneficios inmediatos del nuevo marco legislativo en el mayor número posible de sectores. Limitan estrictamente su contenido a una adaptación a la Decisión de definición, requisitos de trazabilidad, obligaciones de los agentes económicos, criterios y procedimientos para la selección de los organismos de evaluación de la conformidad y requisitos de evaluación de la conformidad.

4.2.5   Para lograr la máxima calidad jurídica, la Comisión ha optado por la técnica legislativa de la refundición que consiste en «la adopción de un nuevo acto jurídico que integra, en un texto único, tanto las modificaciones de fondo que introduce en un acto anterior como las disposiciones de este último que permanecen inalteradas. El nuevo acto jurídico sustituye y deroga al anterior». Además, también deben adaptarse a la terminología y las disposiciones del Tratado de Lisboa.

4.3   Según la Comisión, la adaptación de las diez directivas podría resumirse así:

4.3.1

Medidas para abordar el problema de la no conformidad: — obligaciones de los importadores y distribuidores; — obligaciones de los fabricantes; — requisitos de trazabilidad; — reorganización del procedimiento de cláusula de salvaguardia (vigilancia en el mercado).

4.3.2

Medidas para garantizar la calidad de trabajo realizado por los organismos notificados: — refuerzo de los requisitos de notificación para los organismos notificados; — revisión del proceso de notificación; — requisitos para las autoridades notificantes; — obligaciones de información.

4.3.3

Medidas para garantizar una mayor coherencia entre las directivas: — adaptación de las definiciones y la terminología comúnmente utilizadas; — adaptación de los textos de los procedimientos de evaluación de la conformidad.

4.3.4

La propuesta, sin embargo, no comprende los aspectos relativos a la aplicación de la política de normalización de la UE, que podría tener repercusiones en la aplicación de las directivas que abarca, y que se abordarán en otra iniciativa legislativa.

5.   Observaciones generales

5.1   El Comité valora positivamente la adopción por la Comisión Europea de las Propuestas de modificación de diez directivas sobre armonización técnica relativas a la aplicación del denominado «Paquete sobre mercancías», mediante una mera adaptación de las mismas a la Decisión no 768/2008/CE (un marco común para la comercialización de las mercancías).

5.2   La Decisión no 768/2008/CE fue adoptada junto con el Reglamento (CE) no 765/2008 (sobre acreditación y vigilancia del mercado). Ambas establecían pautas para mejorar el funcionamiento del mercado interior al establecer un enfoque más coherente de la política de armonización técnica sobre seguridad de los productos, así como un régimen de vigilancia más efectivo para todas las mercancías introducidas en el mercado procedentes de la UE o de terceros Estados, y reforzar la protección de los consumidores en el mercado único.

5.2.1   Dado que la citada decisión no tiene por sí misma efectos jurídicos vinculantes para terceros (lo que no excluye su control de legalidad por el TJUE) – es un acto sui generis que refleja un compromiso institucional – la aplicación de parte de sus disposiciones a las directivas mencionadas hará más eficiente el mecanismo de vigilancia del mercado sin necesidad de proceder a la modificación de cada una de estas directivas.

5.2.2   Consiguientemente, se clarificarán los efectos jurídicos de las normas en cuestión de una forma ágil y simplificada, siguiendo la técnica de la refundición normativa, a la vez que se adapta el paquete de directivas a la terminología y a ciertas disposiciones del Tratado de Lisboa.

5.3   El Comité subraya también la contribución de las referidas modificaciones normativas a la consecución de otros objetivos políticos relevantes de la UE tales como la consolidación de la competitividad de las empresas europeas, el fortalecimiento de las estrategias de los agentes económicos en los ámbitos sectoriales afectados, y, el incremento de las garantías para alcanzar un alto nivel de protección de los consumidores, entre otros.

6.   Observaciones específicas

6.1   Habida cuenta de la singular técnica legislativa empleada aquí por la Comisión, y de que su ámbito de aplicación se refiere a competencias de naturaleza compartida (funcionamiento del mercado interior - letra a) del párrafo segundo del artículo cuarto del TFUE, y, artículo 114 del TFUE), conviene realizar diversas consideraciones que se refieren a la terminología utilizada en alguna disposición de la Decisión no 768/2008/CE, a la aplicación del principio de subsidiariedad y al papel de la sociedad civil organizada en la futura implementación del paquete de diez directivas.

6.2   Existe cierta falta de concreción al utilizarse de forma indistinta los términos de «principios generales» (artículo primero de la Decisión, y artículo R11 de su anexo I), y «principios comunes» (considerandos quinto y sexto de la Decisión), sin que ni en el texto de la Decisión, ni en el de ninguna de las directivas modificadas por sus disposiciones, se concrete el significado de ambas nociones, ni la diferencia existente (si la hubiera), entre ellas. Similarmente, se utiliza el término de «interés público» (considerando octavo de la Decisión y artículo 3, así como artículo R31 y R33 de su anexo I), sin concretar tampoco su contenido en el ámbito de aplicación de las citadas normas.

Ciertamente, la loable agilidad que supone el recurso a esta técnica de modificación de las directivas no impide la precisa y detallada definición de términos relevantes para su implementación.

6.3   Una de las ventajas de la entrada en vigor de las directivas será el fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y denuncia por los propios agentes del mercado de las prácticas irregulares o ilegales. No obstante, convendría precisar la naturaleza y el umbral mínimo de las sanciones que habrán de ser garantizadas por la normativa de los Estados miembros, ya que, del conjunto de las disposiciones relevantes solo se infiere la obligación a cargo de los poderes internos de fijar las reglas de sanción para estas conductas (v. gr. Considerando 24 [COM(2011) 773 final]).

6.3.1   En un entorno jurídico fragmentado a nivel normativo y administrativo, como es el de los Estados miembros de la UE en este ámbito, se corre un serio riesgo de ineficacia en la consecución de los objetivos relevantes si no se fijan dichas obligaciones de manera más concreta a nivel supranacional.

6.3.2   El CESE pide a la Comisión que solucione este problema que afecta actualmente al funcionamiento del mercado interior y presente propuestas al respecto, como en otras políticas de la UE.

6.4   Las modificaciones normativas no refuerzan, ni valorizan, el papel de las organizaciones de consumidores en la labor de supervisión, información y denuncia que, paradójicamente, se deja en manos, principalmente, de los agentes del mercado.

6.5   El mandato del TUE y del TFUE de fortalecer la subsidiariedad horizontal, y, por ende el principio de democracia participativa y el papel de la sociedad civil organizada en la UE, a duras penas podrá lograrse a la luz de lo previsto en la única disposición de la decisión (el considerando 35), que atribuye a las organizaciones de consumidores un papel pasivo al respecto (ser informados por la Comisión sobre las campañas de concienciación del marcado CE) y que debería resultar idéntico al que tienen los productores.

6.6   El sistema actual de marcado no garantiza que el producto ha pasado un proceso de garantía de calidad y seguridad, lo que defrauda las expectativas de los consumidores. La Comisión, los productores y los consumidores deberían examinar la posibilidad de crear en el futuro un nuevo sistema de marcado que determine el origen de los productos y garantice su trazabilidad, para mejorar la información de los consumidores.

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(1)  DO L 218 de 13.8.2008, p. 82; Dictamen del CESE: DO C 120, de 16.5.2008, p. 1.

(2)  DO C 120, p. 1 de 16.5.2008.

(3)  DO L 380 de 31.12.1990, p. 13.

(4)  DO L 220 de 30.8.1993, p. 23.

(5)  DO L 218 de 13.8.2008, p. 30; Dictamen del CESE: DO C 120, de 16.5.2008, p. 1.

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