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Dictamen del Comité Económico y Social sobre "El recurso al principio de precaución"

(2000/C 268/04)

El 2 de marzo de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre "El recurso al principio de precaución".

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de junio de 2000 (ponente: Sr. Bedossa).

En su 374o Pleno de los días 12 y 13 de julio de 2000 (sesión del 12 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por 101 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. La Comunicación de la Comisión

1.1. Síntesis

1.1.1. Esta Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución es consecuencia, entre otras cosas, de la solicitud que formuló el Consejo a la Comisión el 13 de abril de 1999 de "seguir en el futuro, con mayor determinación aún, el principio de precaución en la preparación de propuestas legislativas y en sus otras actividades relacionadas con la política de los consumidores, y definir con carácter prioritario orientaciones claras y eficaces para la aplicación de este principio".

1.1.2. La Comunicación tiene como objetivo presentar el planteamiento que la Comisión tiene intención de seguir en la aplicación de este principio tanto en la Unión Europea como en el escenario internacional. Además, tiene como objetivo impulsar el debate en curso sobre dicho principio a escala comunitaria e internacional.

1.1.3. El principio de precaución debe considerarse en el marco de un planteamiento estructurado del análisis del riesgo, basado en tres elementos: evaluación del riesgo, gestión del riesgo y comunicación del riesgo. La Comisión considera que, en el marco de la gestión del riesgo, ante una situación en que se detecten los efectos potencialmente peligrosos de un fenómeno, de un producto o de un procedimiento y cuando la evaluación científica preliminar no permita determinar el riesgo con la certeza suficiente, corresponde especialmente a los responsables políticos juzgar lo que constituye un nivel aceptable de riesgo para la sociedad. Ante una situación semejante, pueden recurrir al principio de precaución, lo cual puede traducirse tanto en una decisión de actuar como de no hacerlo.

1.1.4. Si se considera necesaria una acción de este tipo, las medidas basadas en el principio de precaución deben responder a una serie de condiciones, como la proporcionalidad, la no discriminación, la coherencia, el examen de las ventajas y los inconvenientes, el examen de la evolución científica, etc.

1.1.5. A escala comunitaria, la única referencia jurídica al principio de precaución está contenida en el artículo 174 (medio ambiente) del Tratado. No obstante, la Comisión considera que es un principio de aplicación más general el que debe tenerse en cuenta en el marco de la gestión del riesgo en los ámbitos de la salud y la seguridad de los consumidores.

1.1.6. A escala internacional, las referencias jurídicas son más numerosas. En particular, están contenidas en la Declaración de Río, la Convención-Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como en el Protocolo sobre Bioseguridad. En el seno de la OMC, este principio adquiere una dimensión muy concreta en el marco del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS) y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo TBT).

1.1.6.1. En el marco de un Códex alimentario, está teniendo lugar un debate, en el que participa activamente la Comisión, sobre la definición de los criterios de análisis de riesgo en el ámbito alimentario, incluidas en particular las disposiciones relativas al recurso al principio de precaución.

2. Observaciones preliminares

2.1. A las puertas del siglo XXI, la aceptabilidad del riesgo impone nuevos modelos de regulación. El peligro engendra temor, pero el riesgo no es el peligro, el riesgo se corre cuando se puede evitar el peligro. La aparición de la noción de riesgo en la cultura occidental es testimonio de una profunda transformación en la relación con el peligro: puede decidirse de manera completamente racional correr determinados peligros. El riesgo no va asociado con el temor, sino con la valentía.

2.2. La situación actual puede analizarse de dos maneras. Frente a los riesgos, la prueba contemporánea es la de la catástrofe. Mientras que en los siglos XIX y XX la obsesión era el accidente, el período contemporáneo afronta un cambio en la naturaleza de los riesgos: se ha pasado del accidente a la catástrofe. Estas catástrofes son naturales y climáticas. En el caso que nos ocupa, tecnológicas, y también, cada vez con más frecuencia, sanitarias.

2.3. Merece la pena señalar cómo las problemáticas medioambientales han pasado de la cuestión de la defensa de la naturaleza a las preocupaciones sanitarias.

2.4. El cambio de la naturaleza de los riesgos no deja de tener efecto sobre la naturaleza de los daños. Los daños de dimensiones catastróficas superan actualmente no sólo la capacidad de asegurarse contra ellos, sino sobre todo la capacidad de indemnización. Ello pone en tela de juicio el gran pacto social del siglo XX, el principio consistente en que el riesgo aceptable es un riesgo indemnizable.

2.5. Los riesgos superan la capacidad de indemnización, pero también conllevan una dimensión de irreversibilidad. Es la tesis del desarrollo sostenible que establece como norma limitar su acción a la posibilidad de dar marcha atrás. En ninguna de nuestras acciones debemos comprometer definitivamente a las generaciones futuras.

2.6. El sentimiento de temor plantea el problema de la relación social en una sociedad que se descubre como profundamente asimétrica a causa de las técnicas que utiliza. La sociedad tecnológica no puede referirse a un modelo contractual, debido a las relaciones de desigualdad que introduce la técnica. Estamos en una sociedad no igualitaria, en la que el riesgo introduce la asimetría. Por este motivo se plantea con tanta agudeza el problema de la responsabilidad de aquellos que manipulan el riesgo y de la confianza que podemos depositar en ellos.

2.7. Esto conduce a la problemática de la decisión. Es la pregunta que se plantea en la Comunicación de la Comisión: ¿Qué es un riesgo aceptable? ¿Cuándo puede correrse un riesgo? La terminología escogida es ahora la de la precaución. La precaución se distingue de la noción de prevención. Para adoptar frente a un riesgo una actitud de prevención, es necesario poder evaluar el riesgo: sólo existe prevención con relación a un riesgo que se puede evaluar o dominar.

2.8. La precaución designa la actitud que se exige a alguien a quien se dice que, más allá del riesgo que hay que dominar y evaluar, debe correr un riesgo que aún desconoce, pero que puede revelarse en el futuro en una nueva fase de la ciencia. El riesgo contemporáneo se caracteriza por estar vinculado a periodos de tiempo extraordinariamente largos. Por lo tanto, es el desplazamiento de una problemática de la seguridad técnica hacia una problemática de la seguridad ética.

2.9. Mediante la multiplicación de los procesos, a través de las actitudes contemporáneas que suscita el riesgo, por medio de debates que merecerían un cierto rigor científico, se busca un marco ético y jurídico para este nuevo mundo que va a ser el del siglo XXI.

2.10. La precaución constituye un elemento esencial de todo proceso de análisis de riesgo. El principio de precaución, como elemento de dicho proceso, es una manera de abordar la gestión del riesgo, que se utiliza cuando existe un riesgo desconocido de peligro potencialmente significativo, a la espera de nuevos resultados de la investigación científica.

2.11. El principio de precaución contiene tres rasgos esenciales:

- En primer lugar, la precaución exige unos mayores esfuerzos para desarrollar los conocimientos.

- La precaución supone introducir instrumentos de vigilancia científica y técnica para detectar los nuevos conocimientos y comprender sus implicaciones.

- Por último, la precaución implica la organización de un amplio debate social sobre lo que es deseable y lo que es viable.

2.12. El retorno de la confianza pasa por la puesta a punto de un dispositivo de control de los conocimientos por encima de toda sospecha. Hay que estructurar el control científico que tiene como objetivo la identificación de indicios débiles. Sin capacidad de tratar los indicios débiles, el responsable de las decisiones sólo puede reaccionar en términos de todo o nada y, en el contexto de la salud pública actual, va probablemente a reaccionar: la población no exige un riesgo cero, pero exige que se tengan en cuenta sin demora los conocimientos sobre los factores de riesgo.

2.13. Corresponde a los poderes públicos crear las condiciones para un debate que permita a los interlocutores sociales confrontar datos objetivos sobre los riesgos sanitarios, las previsiones sobre la eficacia real de las acciones de prevención y la expresión de las necesidades que experimenta la población. Esta dimensión social forma parte integrante de un principio de precaución manejado con razón: es aquí donde las conferencias de consenso encuentran su lugar.

2.14. El modelo de análisis cuantitativo de los riesgos o el del estudio de la relación coste/beneficios no deben sobrevalorarse. No hay que dar excesiva importancia a las cifras, la promoción de la evaluación de los riesgos debe insertarse en un dispositivo de negociación social. Su verdadero papel social es sentar las bases del diálogo.

2.15. Los ciudadanos necesitan interlocutores bien identificados a los que poder dirigirse en caso de verse amenazados. Instaurar la confianza requiere crear una organización que asuma esta responsabilidad en el marco de un dispositivo europeo. Es este dispositivo, social, organizativo y científico, el que conlleva el principio de precaución.

2.16. Para hacer que progrese la democracia hacen falta nuevos modos de decisión: va a ser necesario decidir en nombre de la incertidumbre y del exceso de complejidad, y no con certezas científicas. Esto supone un cambio considerable de perspectiva. Con esta condición, la exigencia de seguridad sanitaria, lejos de alimentar el discurso totalitario, podrá hacer avanzar la democracia.

3. Observaciones generales

3.1. El principio de precaución amplía lo que en Derecho público se denomina las "facultades de ejecución" de la administración. El Estado, que tradicionalmente se hace cargo de la salubridad, la seguridad, la tranquilidad, puede y debe tomar medidas a este efecto que contradigan, reduzcan, limiten o suspendan las libertades del hombre y del ciudadano: expresión, manifestación, comercio, empresa. El principio de precaución exige ampliar esta facultad de intervención, no en su objetivo, sino en su ejercicio.

3.2. A escala internacional, esta nueva responsabilidad entraña consecuencias importantes. Permite a un Estado suspender temporalmente sus compromisos en materia de libertad comercial. El principio de precaución instituye una soberanía del Estado, convirtiéndolo en único juez cuando se trata de la seguridad de sus ciudadanos. Es una contradicción fuerte con respecto al Tratado CE.

3.3. En la Comunicación se intenta resolver esta contradicción: desde el momento en que se reconoce la aplicabilidad del principio en un marco europeo e internacional, la Comisión intenta dar una definición común del mismo, de manera que cada Estado ya no pueda dar su propia definición. Es una manera de hacer uso de una excepción de orden público.

3.4. Si el principio de precaución es una responsabilidad del Estado, es exclusivamente una responsabilidad del Estado. El principio de precaución exige al Estado que adopte medidas en las hipótesis por él previstas y compromete su responsabilidad en caso de no adoptarlas. Si no lo hace, pone en peligro a los productores de su país frente a los Estados miembros de la UE y terceros países, que podrán entonces invocarlo. El principio de precaución es un principio de acción, y no de abstención.

3.5. Las disposiciones que adopte se aplicarán a los responsables de las decisiones, pero no corresponde a éstos tomar la delantera, cosa que además resulta imposible, habida cuenta de la imprecisión de este principio. ¿Cómo puede un responsable de decisiones determinar de manera razonable lo que es un riesgo de daño grave y perjudicial, una medida efectiva y proporcionada o un coste económicamente aceptable?

4. Los fundamentos jurídicos

4.1.1. A escala europea, el Comité Económico y Social constata que los fundamentos jurídicos de este principio son aún frágiles, y que la jurisprudencia tan sólo está empezando a construirse.

4.1.2. Una referencia explícita o implícita a este principio no constituye una base sólida, y el Comité Económico y Social insta a la Comisión a que presente próximamente un argumento sólido y viable.

4.1.3. El Comité Económico y Social está de acuerdo en apoyar que el aspecto político corresponda en adelante a los responsables políticos de las decisiones y, en última instancia, a los órganos jurisdiccionales.

4.1.4. A escala internacional, el reconocimiento del principio de precaución es un largo proceso de construcción a partir de la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y se ha incluido siempre en los distintos convenios hasta experimentar "una consolidación progresiva" en el Derecho internacional del medio ambiente, que lo ha convertido en un verdadero principio de Derecho internacional de alcance general.

4.1.5. Los acuerdos de la OMC hacen suyo este derecho y lo adaptan al comercio internacional para vincularlo al mismo tiempo a la protección del medio ambiente.

4.1.6. En el marco de los acuerdos de la OMC, el Acuerdo SPS y el Acuerdo TBT permiten reglamentar el comercio tomando en consideración los objetivos de protección de los ciudadanos. El Acuerdo SPS se refiere a las medidas sanitarias y fitosanitarias de protección de la salud humana, animal y vegetal por motivos exclusivamente científicos. El campo de aplicación del Acuerdo TBT abarca el conjunto de los obstáculos técnicos al comercio (etiquetado, normas, composiciones, etc.), y tiene como objetivo reducir los obstáculos técnicos injustificados al comercio. El Acuerdo SPS y el Acuerdo TBT garantizan una aplicación adecuada del principio de precaución en el ordenamiento jurídico de la OMC, sin citarlo expresamente.

4.1.7. El Comité Económico y Social está de acuerdo con la Comisión en que la UE debe disponer adecuadamente del derecho a decidir el nivel de protección que considere conveniente, justificado y delimitado en materia de protección en todos los ámbitos: medio ambiente, salud humana, animal y vegetal. La UE enriquece así su posición para apoyarla en el marco internacional o multilateral.

5. Observaciones específicas sobre las directrices enunciadas en la Comunicación

5.1. El porqué de las directrices

5.2. Para intentar dar una imagen más completa del principio, su aplicación debe ser evolutiva y variable con el tiempo y los acontecimientos. Es importante intentar extraer de ellas los principales elementos que deben concurrir para establecer datos cada vez más objetivos, fundamentados en unos datos jurídicos lo más amplios posible, extraer los elementos de una jurisprudencia sólida en la medida de lo posible y fijar las orientaciones políticas.

5.3. El Comité Económico y Social considera, al igual que la Comisión, que el principio de precaución es un principio que ha pasado a ser general y que afecta al ámbito de la protección del medio ambiente, progresivamente ampliado al de la salud humana, animal o vegetal.

5.4. Tras haber constatado que el principio de precaución tenía un origen nacional o internacional, en particular en los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, el Comité Económico y Social, al igual que la Comisión, considera que la Comunidad Europea dispone, de manera absoluta, del derecho a establecer el nivel de protección que desea en los ámbitos previstos por este principio. Poseer un modus operandi de este principio es tanto más importante cuanto que el mismo tendrá repercusiones en los márgenes de maniobra y las posiciones que defiende y apoya en cuanto a la gestión del riesgo en un marco internacional o multilateral.

5.5. Las medidas resultantes del recurso al principio de precaución son de dos tipos.

5.5.1. Actuar o no actuar es responsabilidad exclusiva del responsable de las decisiones, en el caso que nos ocupa, de la autoridad política o administrativa competente.

5.5.2. El Comité Económico y Social considera asimismo que el recurso al principio de precaución puede interpretarse de muchas maneras, en particular para tener en cuenta las problemáticas de diferentes sectores sin llegar necesariamente a la adopción de actos finales de naturaleza jurídica, que siempre son susceptibles de control jurisdiccional.

6. Aplicación

6.1. Según la Comunicación, la aplicación de un planteamiento basado en el principio de precaución debe empezar con una evaluación objetiva de los riesgos, determinando en cada etapa, en la mayor medida posible, el grado de incertidumbre científica.

6.2. Existe sin embargo una diferencia fundamental entre la evaluación de los riesgos y su gestión. La evaluación de los riesgos deben efectuarla científicos especializados independientes, o al menos, debe estar abierta al examen de partes independientes, pero son los responsables de la decisión los que deciden sobre la gestión de los riesgos, sobre la necesidad de recurrir al principio de precaución y la manera de hacerlo.

6.3. La única manera de potenciar el carácter preventivo de este principio consiste en:

- Hacer que el proceso de toma de decisiones sea abierto y lo más transparente posible.

- Facilitar explicaciones didácticas y comunicaciones lo más claras posibles al respecto, mediante una concertación muy amplia.

6.4. El principio de precaución debe ser un principio construido para guiar el proceso decisorio ante la incertidumbre: la evaluación formal del riesgo, con el diagnóstico de las incertidumbres científicas, debería enmarcarse en un calendario y unos plazos para que resulte útil y eficaz.

7. El factor desencadenante

7.1. Según la Comunicación, todas las partes interesadas deberían participar, en la mayor medida posible, en el estudio de las diferentes opciones de gestión del riesgo que pueden preverse. El procedimiento deberá ser lo más transparente posible.

7.2. Esto permite mejorar la transparencia de la evaluación del riesgo, aumentar su calidad recopilando conocimientos o informaciones complementarios y contribuir a reforzar la credibilidad y la aceptación de la evaluación del riesgo.

7.3. El factor desencadenante será, pues, la incertidumbre científica, y no la certeza.

7.4. La disponibilidad para desencadenar la aplicación corresponde exclusivamente a los responsables de la decisión.

7.5. Para que el proceso sea transparente, es necesario que las opciones previstas sean claras, accesibles, comprensibles para todos, y que esté disponible el expediente completo (evaluación del riesgo, datos científicos, opciones consideradas): esta apertura debe ser total, salvo en los casos concretos debidamente aclarados.

8. La proporcionalidad

8.1. Según la Comisión, las medidas basadas en el principio de precaución deberían ser proporcionales en relación con el nivel de protección adecuada y el riesgo que se desea limitar o eliminar.

8.2. Con frecuencia, los efectos negativos sólo aparecen tras una larga exposición, por lo que resulta más difícil demostrar las relaciones de causa-efecto. Por este motivo, debe aplicarse y utilizarse con mayor frecuencia el principio de precaución, en particular cuando se trata de advertencias de riesgo apenas discernible que obliga a hacerse cargo de la proporcionalidad de medidas, que consiste en actuar sobre un riesgo cuyos efectos pueden estar lejanos.

9. La no discriminación

9.1. Según la Comisión, las medidas no deberían introducir discriminación en su aplicación.

9.2. El Comité Económico y Social aprueba esta disposición, basada en el principio que establece que situaciones comparables deben recibir un trato comparable, objetivamente justificado.

10. La coherencia

10.1. Según la Comunicación, las medidas deben ser coherentes con medidas similares ya adoptadas en circunstancias parecidas o utilizando planteamientos similares.

10.2. El Comité Económico y Social aprueba, por supuesto, este criterio. Las medidas adoptadas en aras de la precaución deben tener una naturaleza y un alcance comparables al de las medidas adoptadas en ámbitos equivalentes donde estén disponibles todos los datos científicos.

11. Análisis de las ventajas y los inconvenientes

11.1. Según la Comunicación, las medidas basadas en el principio de precaución deberían incluir un análisis económico de coste/beneficios, al objeto de reducir el riesgo a un nivel aceptable para todas las partes interesadas.

11.2. Las consecuencias negativas para la sociedad, la salud humana y el medio ambiente no pueden cuantificarse única y exclusivamente en términos económicos, como tampoco pueden medirse las consecuencias económicas y morales limitándose meramente a un análisis de coste/beneficios.

11.3. Este examen de las ventajas e inconvenientes se realiza entre la evaluación científica y la selección de la gestión del riesgo. Comporta análisis de coste/beneficios y debe tomar en consideración aspectos no económicos relacionados con el asunto (aceptabilidad social y cultural, cualidades organolépticas, etc.) Dicho examen no debe en ningún modo influir en el nivel de protección de los ciudadanos que establece la sociedad, sino que debe permitir seleccionar la gestión óptima del riesgo para el conjunto de la sociedad.

11.4. Los análisis económicos coste/beneficios deben tomar en consideración los costes y las ventajas de una determinada modalidad de gestión del riesgo tanto para el conjunto de la Unión Europea como también para cada sector socioeconómico implicado individualmente en la gestión del riesgo. Los análisis no deben limitarse a medir los citados costes y ventajas en su aspecto presupuestario sino que deben tomar en cuenta un conjunto de indicadores: el empleo, la competitividad, los mercados, etc.

11.5. Tras este proceso, la autoridad responsable podrá escoger la opción de gestión del riesgo más adecuada a sus prioridades y obligaciones políticas, y debería también conocer las consecuencias de su decisión para el conjunto de los agentes socioeconómicos (stakeholders) implicados, con el fin, llegado el caso, de proponerles medidas compensatorias, en el marco de la citada gestión del riesgo.

12. La carga de la prueba

12.1. Según la Comisión, las medidas basadas en el principio de precaución pueden establecer una responsabilidad en materia de producción de las pruebas científicas necesarias para una evaluación del riesgo completa.

12.2. El Comité Económico y Social comparte el punto de vista de la Comisión en cuanto a que la cláusula que revierte la carga de la prueba sobre el productor, el fabricante y el importador, no puede transformarse en principio general. Sin embargo, el CES considera que dicha reversión es posible, si existe una lista "positiva" previa como es el caso, en concreto, de productos o sustancias consideradas a priori peligrosas o potencialmente peligrosas a un determinado nivel de absorción.

13. Estudio de la evolución científica

13.1. Según la Comunicación, las medidas basadas en el principio de precaución deben tener carácter provisional, a la espera de los resultados de la investigación destinada a proporcionar las informaciones que falten y de que se efectúe una evaluación más objetiva del riesgo.

13.2. El Comité Económico y Social aprueba este principio, especialmente cuando sean necesarias investigaciones científicas más completas para poder proporcionar nuevos resultados, con el fin de garantizar una evaluación objetiva contenida de los riesgos. Por su propia naturaleza, la investigación requiere con frecuencia períodos adicionales de investigación y desarrollo sin que ello conlleve procedimientos jurídicos y políticos, largos y complicados.

14. Conclusión

14.1. El Comité Económico y Social valora positivamente la voluntad de la Comisión de crear un instrumento concreto de orientación para aplicar el principio de precaución.

14.2. El Comité Económico y Social, al igual que la Comisión, constata que la decisión depende del responsable político de la misma, que debe actuar o abstenerse de hacerlo, y que ésta debe desencadenarse respetando un Códex (conjunto de normas), definido anteriormente. El Comité invita a la Comisión a aclarar los procedimientos de análisis de riesgo así como a integrar las directrices para el recurso al principio de precaución dentro de un contexto que incluya los sistemas de gestión, la interacción entre las instituciones implicadas y, en particular, la participación de todos los agentes (stakeholders) implicados en el proceso.

14.3. Por último, el Comité Económico y Social considera muy importante que la Unión Europea alcance, si es posible, un consenso internacional en la aplicación de las modalidades del principio de precaución.

Bruselas, el 12 de julio de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli