20.5.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 120/37

1.1

El presente dictamen de iniciativa se centra en la relación entre las transformaciones industriales y las ayudas de Estado, como ilustra el ejemplo del sector siderúrgico.

1.2

Los autores del presente dictamen de iniciativa entienden que el término «transformaciones industriales» se refiere al proceso normal y progresivo, dentro del sector industrial, de reaccionar de manera proactiva a las tendencias dinámicas en un sector de la economía a fin de seguir siendo competitivos y de crear oportunidades de crecimiento.

1.3

Europa no puede quedar apartada de las transformaciones industriales que se están produciendo. Dado que los mercados se están convirtiendo cada vez más en mercados globales, las estructuras económicas han de adaptarse, más tarde o más temprano, a la evolución del mercado mundial. En este contexto, la Unión Europea debe esforzarse por desempeñar un papel activo en la definición de las condiciones marco a nivel internacional.

1.4

El presente dictamen de iniciativa ha estado motivado por:

Tomando como ejemplo la industria siderúrgica, el presente dictamen de iniciativa analiza la manera en que las ayudas de Estado pueden afectar a las transformaciones estructurales necesarias.

1.5

Las empresas que no reciben ayudas de Estado para salvaguardar su competitividad sufren a menudo desventajas en comparación con sus competidores que las reciben; los efectos adversos sobre el desarrollo de dichas empresas pueden ser graves, e incluso pueden verse obligadas a abandonar el mercado. A pesar de esta experiencia adquirida tras varias décadas de reestructuraciones, el ejemplo de la industria siderúrgica europea demuestra que a los responsables políticos de las decisiones a menudo les resulta difícil desistir de autorizar el pago de subvenciones a empresas importantes que, en consecuencia, tienen un elevado número de trabajadores y sobre las que pesa la amenaza de cierre. En general, esto significa que el exceso de capacidad y las actividades poco rentables se mantienen después de la fecha en que el mercado determina su retirada. Los procesos de ajuste esenciales sólo se ponen tímidamente en marcha.

1.6

No obstante, en el mundo de la política, la economía y los sindicatos impera un acuerdo general sobre la inevitabilidad de las transformaciones industriales, así como sobre la necesidad de que estas transformaciones se produzcan en el contexto de convenios marco (como, por ejemplo, de la OMC, OCDE, OIT, etc.). Este reconocimiento se basa en las experiencias de las transformaciones experimentadas por la industria del carbón y del acero durante varias décadas. Las reestructuraciones y consolidaciones, así como el diálogo social que las acompaña, son actualmente condiciones previas generalmente reconocidas o marcos para asegurar la competitividad de las empresas europeas en unos mercados cada vez más interconectados.

1.7

En la Comunicación sobre política industrial publicada a finales de abril de 2004 (1), la Comisión Europea subrayó que las transformaciones industriales no deben equipararse a la desindustrialización total. Este último fenómeno se caracteriza por una disminución simultánea del empleo, la producción y el aumento de la productividad. La desindustrialización absoluta tiene como resultado la pérdida de puestos de trabajo de escasa productividad que van a parar a países en desarrollo o recién industrializados donde los costes de la mano de obra son inferiores. La causa principal de este traslado de puestos de trabajo es que las estructuras comparativas de costes resultan más favorables en terceros países.

1.8

No obstante, en su análisis de la política industrial, la Comisión Europea llega a la conclusión de que actualmente se está produciendo una desindustrialización en la minería y en un pequeño número de otros sectores (textil, confección, marroquinería, construcción naval, coquerías, refinerías de petróleo y la fabricación y procesado de combustible nuclear y material fértil). Aunque las transformaciones estructurales son sin duda dolorosas para las distintas regiones, resultan, sin embargo, beneficiosas desde un punto de vista económico general, siempre que dichas transformaciones se prevean, identifiquen y apoyen de manera adecuada.

1.9

El descenso proporcional del porcentaje de actividad económica general que representa la industria refleja un proceso estructural a largo plazo. Aunque la mayoría de los sectores industriales, como el siderúrgico y del hierro, han reducido de manera importante su número de trabajadores en las últimas décadas, han experimentado al mismo tiempo un claro aumento del valor añadido de sus productos y de la productividad de su mano de obra.

1.10

El aumento de la importancia social del sector de los servicios es considerado con frecuencia por el público como evidencia de un proceso de transformación estructural en detrimento de la industria. No obstante, es necesario apreciar esta transformación en su justo valor, habida cuenta de la interconexión creciente entre estos dos sectores. En las últimas décadas las industrias de transformación han subcontratado distintas actividades (transporte, logística, proceso de datos, etc.) a proveedores de servicios externos. Por consiguiente, hay que tener cuidado y mucha prudencia a la hora de interpretar las estadísticas relativas a las transformaciones industriales. Unas conclusiones erróneas, basadas en análisis superficiales o en medias verdades políticamente motivadas pueden tener graves consecuencias para la industria.

1.11

En una Unión Europea basada en el conocimiento, el valor añadido generado por la industria sigue siendo esencial. Si se tiene en cuenta todo el valor añadido generado para la industria en otros sectores de la economía, está claro que, desde principios de los noventa, la industria ha seguido teniendo una gran importancia para la UE. Por ejemplo, en Alemania, tomando en consideración este «input» combinado, la industria sigue representando un 40 % del valor añadido bruto.

1.12

A la luz de la experiencia –en ocasiones muy dolorosa–, con la privatización y la reestructuración que se remonta a casi 30 años, la Comisión Europea propone ahora que las futuras medidas estructurales (adoptadas por los PECO en el sector siderúrgico y en otros sectores) deberían basarse en la experiencia adquirida por el sector siderúrgico de la UE a la hora de aplicar medidas de ajuste.

1.13

En las últimas décadas se han producido considerables transformaciones en el entorno político, técnico y económico en que opera el sector siderúrgico de la UE. La crisis del petróleo, la realización del mercado interior comunitario, la ampliación de la UE y la globalización han tenido una repercusión profunda en este sector primario, que es importante para otros sectores industriales. Pese a todas las fluctuaciones cíclicas y estructurales sufridas desde el primer año de la crisis de 1975, el nivel de producción de acero en la UE ha permanecido, no obstante, prácticamente estable. Todavía se produce acero en prácticamente todos los Estados miembros de la UE de los Quince. No obstante, en la actualidad, debido al progreso tecnológico, sólo es necesaria una tercera parte de la mano de obra existente en 1975 para producir este acero. El porcentaje de empresas siderúrgicas en la UE de los Quince en las que el Estado tiene una participación dominante ha descendido del 53 % en 1985 a menos del 10 % en la actualidad. Además, las empresas públicas están sujetas actualmente a condiciones económicas similares a las privadas.

1.14

Con este telón de fondo, la Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) del Comité Económico y Social Europeo se siente atraída por la tarea de estudiar el papel que las ayudas de Estado desempeñan, en general, en el contexto de las transformaciones estructurales y el papel que han desempeñado, en particular, con respecto a la industria siderúrgica europea. A efectos del presente dictamen de iniciativa, se considera que el término «sector siderúrgico» se refiere a todas las actividades industriales vinculadas a la producción y a la comercialización del acero y al importante papel que desempeña en relación con los sectores consumidores de acero en la UE.

2.1

Las ayudas de Estado son beneficios selectivos que los organismos estatales conceden a determinadas ramas de la industria y, en último término, a grupos particulares. Para determinar qué medidas son ayudas de Estado, hay que distinguir entre las medidas destinadas a apoyar a determinadas empresas o la producción de determinados bienes de conformidad con el artículo 87(1) del Tratado CE, y las medidas generales que se aplican de igual manera en los Estados miembros, pero que están destinadas a beneficiar a la economía en su conjunto. Las medidas incluidas en esta última categoría no constituyen ayudas de Estado de conformidad con el artículo 87(1), sino que son medidas de política económica general que también son aplicables a todas las empresas (como, por ejemplo, los incentivos fiscales generales para desgravaciones por inversión).

2.2

No obstante, debería tenerse en cuenta que en las economías de mercado las actividades económicas están dirigidas por la situación de la oferta y la demanda y coordinadas por el mecanismo de los precios. Toda medida que comprometa el papel del factor precio facilitando información, instrucciones y estímulos puede, por lo tanto, en principio resultar perjudicial.

2.3

Las ayudas de Estado pueden poner en peligro de manera constante la libre competencia, impedir la asignación eficaz de los recursos y representar una amenaza para el mercado interior de la UE. Por lo tanto, la Unión Europea reconoce que salvaguardar una competencia libre y sin distorsiones es uno de los principios básicos de la Comunidad.

2.4

La asignación específica de ayudas de Estado (ayudas financieras o concesiones fiscales) sólo puede justificarse si el mercado no es plenamente operativo y si existe la posibilidad real de que la concesión de subvenciones vaya a proporcionar unos mejores resultados económicos. En caso de fracaso del mercado, la intervención estatal, en forma de concesión de ayuda financiera, puede ayudar a evitar una distribución inadecuada de los recursos. No obstante, las ayudas de Estado rara vez se conceden con el conocimiento necesario para garantizar que en caso de fracaso del mercado se inyecte la financiación pública adecuada. Las empresas que luchan por obtener ayudas de Estado sólo pueden ser consultadas de manera limitada como fuentes de información.

2.5

Otra dificultad consiste en que las condiciones del mercado están en constante mutación. Una ayuda de Estado que en principio estaba justificada puede, con el tiempo, revelarse como económicamente innecesaria, pero seguir existiendo debido a la lentitud del proceso político o como resultado de la influencia ejercida por grupos de interés regionales o sectoriales.

2.6

La concesión de ayudas de Estado también conlleva con frecuencia cambios en los modelos de comportamiento de los agentes del mercado. Al recibir subvenciones se reduce su disposición a realizar los ajustes necesarios para mantener o restablecer la competitividad de las empresas; las empresas subvencionadas también pueden desarrollar una «mentalidad de la subvención».

2.7

Al menos a medio plazo, las ayudas de Estado también pueden incrementar la presión fiscal. La reducción de las ayudas de Estado no sólo es fundamental para lograr una consolidación presupuestaria sostenible, sino que también es necesaria por motivos económicos y de regulación. Se impide la transformación estructural si se adopta un planteamiento erróneo en relación con las subvenciones.

2.8

Con miras a efectuar la reducción necesaria del volumen global de ayudas de Estado, en las conclusiones elaboradas tras diversas reuniones del Consejo de Ministros de la UE se hizo un llamamiento para que se pusiese menos énfasis en facilitar apoyo a empresas o sectores concretos de la economía y se hiciese mayor hincapié en lograr objetivos horizontales de interés común, incluidos los objetivos de cohesión. Las ayudas de Estado otorgadas con la finalidad de lograr objetivos horizontales están dirigidas, por lo general, a compensar el fracaso de una parte del mercado y habitualmente conllevan menos distorsiones de la competencia que las ayudas sectoriales y las destinadas a fines específicos. La mayor parte de esta última forma de ayudas se concede con el objetivo de rescatar o reestructurar empresas en dificultades.

2.9

Entre los principales objetivos horizontales que persigue la concesión de ayudas de Estado se encuentran los siguientes:

2.10

El Estado ha ejercido tradicionalmente una importante influencia sobre la industria siderúrgica; las consideraciones de carácter militar y de seguridad han desempeñado, en parte, un papel decisivo a este efecto. A fin de ilustrar la importancia de la influencia del Estado, cabe señalar que en 1980 un 60 % de la producción mundial de acero correspondía a empresas controladas directa o indirectamente por el Estado.

2.11

Cuando las empresas siderúrgicas son propiedad del Estado, esta situación origina por lo general pérdidas que en gran parte son absorbidas por el Estado, que facilita así a las empresas una garantía virtual de supervivencia. Desde el punto de vista de lograr una competencia eficaz, esta situación es tan perjudicial como la concesión de ayudas de Estado para fortalecer la posición competitiva de empresas o la introducción de medidas destinadas a evitar el cierre inminente de empresas que no son propiedad directa del Estado. Las medidas económicas adoptadas para evitar estos cierres también están apoyadas por medidas políticas. Como resultado de ello, el peso de la realización de estos ajustes puede trasladarse a empresas más competitivas. Estas medidas también pueden desencadenar una espiral de intervenciones.

2.12

Aparte de las ayudas concedidas a empresas que dejan de operar, las únicas ayudas que todavía pueden concederse a la industria siderúrgica europea son las ayudas horizontales. Dado que el proceso de transformación estructural se producía a un ritmo muy lento hasta finales de los noventa, la industria siderúrgica europea aceptó finalmente la necesidad de pasar de las ayudas sectoriales y ad hoc a las ayudas horizontales. En su régimen de ayudas, la industria siderúrgica europea incluso ha llegado actualmente a renunciar también a la ayuda regional (2).

2.13

En la Unión Europea se otorga una importancia considerable al control del conjunto del gasto nacional. La Comisión Europea debe garantizar que su política de ayudas comunitarias se base en un control y un uso transparentes de las ayudas de Estado, como ya sucede con el sector siderúrgico.

2.14

La Comisión Europea está continuando actualmente con la revisión de sus orientaciones generales y disposiciones básicas que regulan las ayudas de Estado. Estas medidas deben redactarse de manera más sencilla y clara. Deberían eliminarse las discrepancias. La Comisión dará prioridad a las medidas siguientes: revisión de las disposiciones que regulan las ayudas concedidas para rescatar y reestructurar empresas en dificultades; la reforma de las disposiciones comunitarias que regulan las ayudas regionales tras la ampliación de la UE; la elaboración de nuevas disposiciones básicas para regular la valoración de qué constituye ayudas relativamente pequeñas; y aclaraciones relativas al ámbito de los servicios de interés económico general.

2.15

El desarrollo del régimen general de ayudas comunitarias en los próximos años ha de tomar en consideración el contexto internacional y, en particular, los compromisos multilaterales. Las ayudas destinadas a los bienes y productos no agrícolas están sujetas al Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.

3.1

El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1952 contenía normas claras sobre si estaba permitido o no a los Estados miembros conceder ayudas a empresas del sector del carbón y del acero: «Se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado: las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma». Esta prohibición de cualquier tipo de apoyo por parte de los Estados a las empresas, que figura en el artículo 4c, era consecuencia lógica de la supresión de todas las medidas nacionales de protección dentro del mercado común.

3.2

No obstante, tras la creación del mercado común, pronto resultó evidente que sin el apoyo estatal en Europa no sería posible garantizar ni el abastecimiento energético ni la producción siderúrgica con la producción interna de carbón. La búsqueda de una solución que no exigiese modificaciones del Tratado CECA llevó a los responsables políticos a proponer que ciertos tipos de ayudas de Estado pudiesen reinterpretarse como ayudas comunitarias, que, en principio, estaban permitidas. El artículo 95, la disposición adoptada para cubrir circunstancias imprevistas una vez firmado el Tratado, se utilizó como base para ello. Permitía la intervención comunitaria en caso necesario para lograr uno o más de los objetivos del Tratado.

3.3

Uno de estos objetivos era mantener operativa la minería del carbón, en particular los puestos de trabajo a ella asociados. A partir de entonces, las ayudas que los Estados miembros otorgaban a sus empresas de la minería del carbón a cambio de la seguridad en el abastecimiento energético y la producción siderúrgica se consideraron ayudas comunitarias.

3.4

En los años setenta numerosos Estados miembros ni siquiera se molestaron en utilizar este pretexto para justificar las ayudas que concedían a las empresas siderúrgicas. En cambio, desembolsaron miles de millones, en gran parte sin que se formularan objeciones, inicialmente para fomentar la expansión en el sector siderúrgico, y después para mantener operativas a estas empresas, que en su mayoría eran de propiedad estatal. Incluso a principios de los ochenta, el entonces Director General de la Competencia de la Comisión declaró abiertamente que la prohibición de las ayudas que figuraba en el Tratado CECA era obsoleta.

3.5

A partir de 1978, las empresas siderúrgicas privadas, que habían sufrido mucho por las distorsiones de la competencia como resultado de la «carrera por las ayudas», tuvieron cada vez más éxito en sus intentos por que la prohibición de subvenciones volviese a entrar en vigor.

3.6

Los códigos relativos a las ayudas a la siderurgia, basados en el artículo 95, estipularon a partir de 1980 que las ayudas a las empresas siderúrgicas sólo podrían garantizarse en circunstancias estrictamente definidas. No obstante, entre los tipos de ayudas todavía permitidas inicialmente se encontraban casi todas las ayudas que los Estados miembros ya estaban pagando de todos modos a sus empresas. Así, el primer código en materia de ayudas sólo sirvió en su mayor parte para legalizar las prácticas existentes. Los tipos de ayudas más perjudiciales para la competencia, como las ayudas de rescate, operativas y de inversión sólo se prohibieron por completo de manera gradual.

3.7

A partir de la segunda mitad de los ochenta, sólo se seguían permitiendo con arreglo al código en materia de subvenciones las ayudas al desarrollo, medioambientales y por cierre. Pese a esta circunstancia, algunas empresas siderúrgicas de propiedad estatal siguieron recibiendo fondos estatales hasta mediados de los noventa para el pago de la deuda y la reestructuración, basándose en nuevas excepciones en virtud del artículo 95.

3.8

Por último, la concesión de nuevas «ayudas comunitarias» se supeditó a reducciones importantes de la capacidad de producción. Al final se alcanzó un consenso entre los Estados miembros de la UE, en virtud del cual no se permitirían nuevas excepciones a la prohibición de subvenciones distintas de las permitidas en el código en materia de subvenciones.

3.9

Esta legislación estricta en materia de ayudas a la siderurgia, que los padres fundadores de la CECA ya tenían en mente y cuya responsabilidad asumió la Comisión Europea al expirar el Tratado en 2002, se logró en parte gracias a los esfuerzos políticos continuados y a las acciones legales de la industria siderúrgica. Aun cuando los asuntos planteados ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no siempre condujeron a la retirada de la autorización de las ayudas recurridas, contribuyeron, no obstante, a garantizar que se definieran con precisión y se restringieran nuevamente los límites legales de las excepciones a la prohibición de ayudas a la siderurgia.

3.10

El importe total de los fondos canalizados a las empresas siderúrgicas de la CECA ha sido considerable: ¡más de 70 000 millones de euros desde 1975! Dicho importe puede desglosarse de la manera siguiente:

3.11

Con arreglo al Marcador de ayudas más reciente de la Comisión Europea, la proporción de toda la ayuda comunitaria correspondiente a la industria siderúrgica en la actualidad equivale a menos de 2/1000 del total. Esta ayuda se destina casi por completo a medidas de protección del medio ambiente. En la actualidad, la legislación y las prácticas en materia de ayudas a la siderurgia son claramente más severas que las medidas relativas a las ayudas comunitarias en otros sectores industriales.

3.12

En los años sesenta y en la primera mitad de los setenta, el consumo mundial de acero experimentó un crecimiento fuerte y sostenido, con un promedio superior al 5 % anual. En 1974 la producción bruta de acero en la Comunidad Europea de los Nueve alcanzó un nivel récord de casi 156 millones de toneladas, con una utilización del 87 % de la capacidad.

3.13

No obstante, un año después, en 1975, la crisis del petróleo desencadenó un fuerte descenso de la producción siderúrgica y, como consecuencia, en el período de un año la producción de la CE se redujo en 30 millones de toneladas (19 %). La caída correspondiente de los precios del acero fue superior al descenso de la producción. Al mismo tiempo, las empresas siderúrgicas de la CECA afrontaban un aumento del mercado de las importaciones, con una caída igualmente clara de sus propias exportaciones. El descenso de la utilización del acero en el mercado único se vio agravado por la circunstancia de que los «stocks» de acero se agotaron.

3.14

En un principio, parecía como si sólo se tratase de un cambio desfavorable de la coyuntura cíclica especialmente grave. Por lo tanto, todos los expertos creyeron que pronto iría seguida de un cambio favorable de la coyuntura. Los institutos económicos consultados por la Comisión Europea confirmaron que la recuperación sería especialmente fuerte y duradera. Las previsiones de la Comisión a largo plazo, los Objetivos generales de 1985, elaborados conjuntamente con los productores, consumidores y comerciantes, predecían que la producción siderúrgica alcanzaría como mínimo los 188 millones de toneladas en los nueve países de la CE en 1985. No obstante, sólo se produjeron en realidad 120 millones de toneladas. La planificación de inversiones a largo y medio plazo de las empresas siderúrgicas se basó, por consiguiente, en parámetros totalmente erróneos; se generó un exceso de capacidad y la oferta y la demanda se distanciaron cada vez más.

3.15

La actividad inversora de los consumidores de acero se ha visto reducida drásticamente como consecuencia de la desaceleración del crecimiento económico a escala mundial, y esta circunstancia ha afectado de manera muy negativa al consumo de acero, ya que aproximadamente dos terceras partes del mismo en los países altamente industrializados van asociadas a actividades de inversión.

3.16

Otro motivo principal para el estancamiento de la demanda mundial de acero desde 1975 reside en que se está utilizando menos acero para fines específicos, ya que actualmente se utiliza de manera más eficaz. La constante transición del crecimiento cuantitativo al cualitativo y la expansión del sector terciario también han conducido al hundimiento de la demanda de acero en Europa.

3.17

Pese al estancamiento del consumo de acero desde 1975, la capacidad siderúrgica volvió a incrementarse de manera importante. La capacidad nominal de producción de acero bruto aumentó en 150 millones de toneladas tan sólo entre 1974 y 1983, mientras que la demanda global de acero se redujo en 44 millones de toneladas durante el mismo período. Al mismo tiempo, el desarrollo de la capacidad en los «nuevos» países productores de acero y en los países del Bloque del Este cayó de manera especialmente pronunciada. En comparación con la producción siderúrgica real, el exceso de capacidad nominal en 1974 ascendió a 130 millones de toneladas en todo el mundo, y casi se triplicó en diez años (343 millones de toneladas).

3.18

Puesto que el colapso de la demanda en esas fechas seguía considerándose un fenómeno meramente cíclico, se mantuvo la capacidad a pesar de las medidas de crisis. Estas medidas no lograron contrarrestar con éxito la presión de la oferta, evitando guerras de precios en el mercado europeo del acero o reduciendo el hundimiento de los precios. Las empresas con altos costes de producción y escasas reservas pasaron a afrontar dificultades crecientes. Solicitaron el apoyo del Estado y, por lo general, lo recibieron de sus gobiernos nacionales. Los problemas que hubieron de afrontar las distintas empresas se convirtieron, por lo tanto, en los problemas de todo el sector. El sistema de restricciones voluntarias adoptado por los miembros de la recién fundada «European trade association for the steel industry» (Asociación comercial europea de la industria siderúrgica), «Eurofer», acabó fracasando cuando dejaron de participar en ella todas las empresas importantes.

3.19

Tras el hundimiento del sistema voluntario, en otoño de 1980 la Comisión se vio obligada a declarar que existía una crisis clara y a establecer un sistema obligatorio de cuotas de producción (reglamentación obligatoria de cuotas) para todas las instalaciones de la CE. A partir de entonces, las cuotas de producción las fijó la Comisión para cada trimestre. El sistema preveía la posibilidad de sanciones en caso de incumplimiento. También se establecieron precios mínimos especiales para productos específicos. Además, entre los puntos centrales del planteamiento adoptado se encontraban la estabilización de los precios y unas reducciones de la capacidad soportables desde los puntos de vista social y regional. Se estipularon cuotas de producción y cuotas para el abastecimiento del mercado común para todas las empresas productoras de acero en la CE. También se celebraron acuerdos de limitación voluntaria con quince países importadores. En vista de los bajos precios del mercado mundial para los productos siderúrgicos, era importante evitar pérdidas en las exportaciones que habrían exigido mayores subvenciones de la CE con arreglo al sistema de crisis. Alrededor del 70 % de la producción siderúrgica europea estaba sujeta al sistema de cuotas a principios de los ochenta.

3.20

No obstante, el objetivo político de una reducción gradual de la capacidad no se logró en un principio. Las esperanzas que albergaban las empresas participantes en cuanto al aumento de la demanda y la eliminación de competidores, así como a las ayudas de Estado y el control del suministro, obstaculizaron la reducción de capacidad de las empresas menos competitivas. La reducción de capacidad sólo empezó a hacerse efectiva de forma gradual con el segundo código en materia de subvenciones, que establecía que la aplicación de un programa de reestructuración sería una condición para conceder las ayudas. La reglamentación obligatoria de cuotas, que inicialmente sólo se preveía que estuviese vigente hasta 1981, tuvo que ampliarse una y otra vez por motivos de competencia.

3.21

La Comisión eligió las ayudas de Estado prohibidas por el Tratado CECA como medio de ejercer presión y decidió legalizar la práctica que antes era ilegal con el código de subvenciones introducido al mismo tiempo, a fin de efectuar la inevitable reducción de capacidad; pero al mismo tiempo exigía un sistema de licencias vinculado a la reducción de requisitos de capacidad. Esta fase de la política siderúrgica duró hasta finales de 1985. Como contrapartida a la aprobación de ayudas de Estado, se desmanteló una capacidad equivalente a alrededor de 44 millones de toneladas de acero bruto y 32 millones de toneladas de productos laminados en caliente («hot rolled steel») en virtud de la protección de existencias del sistema de cuotas.

3.22

Sólo entre 1983 y 1985 se concedieron unos 15 000 millones de euros en ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas. En vez de armonizar las normas de la competencia, los responsables políticos apenas aprovecharon la oportunidad de imponer una reducción adecuada de la capacidad a empresas fuertes desde el punto de vista financiero. En consecuencia, retrasaron el ajuste de la capacidad superflua que desde hacía tiempo venía exigiendo el mercado.

3.23

En 1985, con la afirmación de que la crisis evidente había pasado, la Comisión Europea solicitó finalmente una reorientación radical de la política del mercado siderúrgico de la CE, poco después de la concesión de ayudas de Estado por un importe de 15 000 millones de euros. Como parte de las maniobras destinadas a flexibilizar más el sistema de cuotas y, a continuación, liberalizar por completo el mercado, debería haberse producido un recorte del exceso de capacidad impulsado por el mercado, algo que obviamente no podía lograrse con medidas intervencionistas desde Bruselas. No obstante, en el curso de este repentino cambio de rumbo, la Comisión ignoró la circunstancia de que los miles de millones que había concedido en ayudas hasta finales de 1985 contribuirían a la competitividad sólo en los años siguientes. Para finales de 1986 había recortado de manera drástica el porcentaje de productos regulados.

3.24

A pesar de un ajuste de la capacidad de alrededor de 40 millones de toneladas y de la supresión de decenas de miles de puestos de trabajo, un potencial de producción excesivo de alrededor de 25 millones de toneladas seguía presionando el mercado en ese momento.

3.25

Un aumento de la demanda a corto plazo después de 1987 corroboró finalmente el argumento de la Comisión consistente en que ya no debería seguir considerándose que la industria siderúrgica estaba en crisis. Se abolieron medidas reguladoras como los certificados de producción y el registro obligatorio de suministros. Aumentó la presión sobre los gobiernos nacionales y la Comisión, de modo que se publicaron el tercer (1985), cuarto (1989) y quinto (1992) códigos de subvenciones a fin de cerrar de manera permanente el grifo de las subvenciones comunitarias. En el futuro, en los Estados miembros de la UE sólo se concedería ayuda para la investigación y el desarrollo, la protección del medio ambiente y ayudas especiales de cierre (3), por lo cual las ayudas se sacaron casi exclusivamente de Fondo de la CECA financiado por la contribución minerosiderúrgica.

3.26

Tras un breve auge en 1990, la demanda de acero volvió a hundirse; los precios del acero también cayeron en un 20 %. En 1992 se solicitó nuevamente, cada vez con mayor frecuencia, la intervención de la Comisión. De manera específica, se solicitaron estimaciones trimestrales de la producción y la oferta de distintos productos, la simplificación de las fusiones, la protección de las importaciones con respecto a Europa Oriental y ayudas de reestructuración. A fin de reducir el exceso de capacidad, propusieron un cártel para las crisis estructurales, un sistema para compartir las cargas entre las empresas y una reducción definitiva de la capacidad en un 20 % para finales de 1996, con el despido de 50 000 trabajadores.

3.27

No obstante, la Comisión rechazó la idea de un cártel para las crisis estructurales y un nuevo sistema de cuotas de producción; en 1993 presentó su propia propuesta, consistente exclusivamente en medidas indirectas. Las medidas contemplaban la financiación previa del cierre de capacidad por la Comisión, el fomento de fusiones y de la cooperación en la producción, la protección temporal del mercado del acero frente a las importaciones de Europa Oriental, una mayor transparencia del mercado mediante la información sobre la producción y la oferta a la UE y medidas sociales de acompañamiento como incentivo para reducir la capacidad. Se introdujo un proceso de reestructuración, durante el cual se redujo la capacidad de producción en otros 19 millones de toneladas y se despidió a unos 100 000 trabajadores de la industria siderúrgica comunitaria. No se utilizó el modelo de financiación previa, que ya había sido aprobado por el Consejo de Ministros.

3.28

En diciembre de 1993, a pesar del quinto código de subvenciones, el Consejo de Ministros de la UE aprobó por unanimidad nuevas ayudas de Estado por un importe de casi 7 000 millones de euros para distintas empresas siderúrgicas de la UE, a propuesta de la Comisión, a cambio de reducir su capacidad, pero señalando el carácter excepcional de estas ayudas.

3.29

El Tratado CECA introdujo una prohibición estricta de las ayudas de Estado en su artículo 4c. No obstante, la prohibición de las ayudas sólo impidió de manera limitada que los Estados miembros de la CE apoyasen a sus industrias siderúrgicas, contando con la plena aprobación de las más altas instancias europeas. Más de 70 000 millones de euros del dinero de los contribuyentes, pagados hasta la expiración del Tratado CECA, retrasaron los ajustes necesarios para las transformaciones industriales, pero no pudieron evitar que éstas se produjeran en último término. La Comisión Europea también mantuvo el planteamiento básico ya probado consistente en aprobar ayudas de Estado a cambio de reducir la capacidad en los noventa, también para reestructurar las industrias siderúrgicas de los PECO como parte de los preparativos para la adhesión a la UE.

3.30

Los Estados miembros de la CE se pusieron de acuerdo políticamente en 1982, pasando por alto el principio de libre mercado, para repartir la reducción de capacidad necesaria por igual entre los países de la CE, contradiciendo así el Tratado CECA, que en su artículo 2 señala que el acero deberá producirse allí donde los costes de producción resulten más favorables. En lugar de fomentar la pronta eliminación del mercado de las empresas no rentables amortiguando al mismo tiempo las consecuencias sociales y, de esta manera, volver rápidamente al equilibrio entre la oferta y la demanda, los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea utilizaron los instrumentos de crisis previstos en el Tratado CECA, y no necesariamente en beneficio de todas las empresas siderúrgicas. Se mantuvieron capacidades no rentables por motivos de política social, regional y de distribución, se perdieron empresas rentables –sobre todo en el sector privado– con sus correspondientes puestos de trabajo, que si se hubiese efectuado una evaluación comparativa deberían haberse considerado seguras.

3.31.

No obstante, de todos modos debe señalarse que los años de crisis de la industria siderúrgica de la UE se superaron, aunque con más pena que gloria. La industria siderúrgica comunitaria ha creado, sin embargo, recientemente las estructuras competitivas necesarias. Para ello ha tenido que pagar un precio muy alto con la destrucción de más de 550 000 puestos de trabajo en unas condiciones sociales en su mayor parte socialmente aceptables. Este proceso sólo podía llevarse a cabo conjuntamente mediante un diálogo intensivo de los agentes sociales.

3.32

Muchas de las innovaciones técnicas que transformaron la industria siderúrgica europea se iniciaron o se desarrollaron con mucha mayor intensidad en el marco del programa de investigación de la CECA autofinanciado por la contribución minerosiderúrgica. El Tratado CECA buscaba poner los recursos de investigación a disposición de la investigación comunitaria a fin de fomentar la competitividad de la industria en general y mejorar la seguridad del empleo.

3.33

El primer programa de investigación de la CECA se inició en 1955. A partir de entonces, investigadores e ingenieros en la vanguardia de la innovación tecnológica orientaron su trabajo cada vez más hacia un enfoque europeo basado en la cooperación. La industria siderúrgica, y con ella la sociedad europea, se benefició de este tipo de investigación cooperativa, donde se coordinan los empeños, se realizan esfuerzos conjuntos y se ponen los resultados a disposición de todas las partes interesadas. Por consiguiente, la innovación industrial progresó rápidamente a través de mejoras constantes.

3.34

La investigación de la CECA también pudo obtener resultados significativos en materia de medio ambiente, que resulta tan importante para la sociedad. Las emisiones de dióxido de azufre se redujeron en un 70 % y las emisiones de hollín en un 60 %. Las emisiones de dióxido de carbono se redujeron a la mitad en comparación con el inicio de los ochenta. Los fabricantes europeos de acero utilizan actualmente un 40 % menos de energía por tonelada de acero producido que hace veinte años.

3.35

En un principio sólo se asignaron 7 millones de euros anuales para la investigación comunitaria en el presupuesto de la CECA correspondiente a 1955. En los noventa, en la UE de los Quince esta cifra aumentó hasta aproximadamente 50 millones de euros anuales. El programa de investigación de la CECA apoyaba actividades de investigación en sus proyectos comunitarios para mejorar los procedimientos, los materiales y el medio ambiente en un 60 %. En 1983, se asignó una ayuda adicional de investigación del 40 % a proyectos piloto y de investigación.

3.36

De esta manera, cada euro invertido en investigación de la CECA produjo un beneficio medio de 13 euros. En este contexto, no resulta, por lo tanto, sorprendente que con la expiración del Tratado CECA los Estados miembros de la UE acordaran por unanimidad utilizar los recursos restantes, procedentes de las contribuciones de las empresas del carbón y del acero, exclusivamente para continuar la investigación sectorial en la industria del carbón y del acero. Las directrices adoptadas intentan utilizar los intereses anuales post-CECA de aproximadamente 60 millones de euros exclusivamente para la investigación sobre el carbón y el acero, y, en particular, en el caso del acero:

3.37

La industria siderúrgica de la UE está bien equipada para afrontar la competencia global con la ampliación de la Unión Europea. En los últimos años, la industria europea del acero ha reforzado su posición, no sólo desde el punto de vista técnico y económico, sino también en materia medioambiental. Algunas antiguas empresas estatales han hecho un uso específico de la ayuda financiera que han recibido y, con la ayuda de la adaptación tecnológica y de unas estructuras más modernas, han avanzado hasta convertirse en líderes en el mercado mundial.

3.38

La industria siderúrgica ha logrado con éxito adaptarse a las demandas de la globalización y el desarrollo sostenible. No cabe duda de que la industria siderúrgica europea ha aprendido de las crisis del acero de los años setenta, ochenta y noventa. El sector siderúrgico es ahora tan competitivo que, incluso en tiempos difíciles desde el punto de vista económico, puede tener casi siempre un saldo positivo.

3.39

La fuerte demanda de acero en el mercado interior de la UE pone de relieve los grandes esfuerzos de las empresas locales para lograr con éxito la rentabilidad mejorando al mismo tiempo la calidad y la proximidad a los clientes. A través de fusiones y absorciones y aumentando la eficacia y recortando costes, los productores de acero de la UE han sentado las bases para una industria siderúrgica competitiva en el siglo XXI. Los términos «ayuda de rescate y reestructuración» han desaparecido del vocabulario de los productores de acero. Al abogar claramente por mantener las normas estrictas que rigen las ayudas de Estado, aun después de la expiración del Tratado CECA, las empresas productoras de acero de la UE han destacado que desean que se considere definitivamente superada la época de la mentalidad de las subvenciones y distorsiones de la competencia.

3.40

No obstante, los procesos de consolidación y transformaciones industriales no han finalizado en modo alguno. Algunas empresas ya están intentando lograr fusiones transcontinentales. El auge de China como protagonista industrial está teniendo actualmente repercusiones importantes sobre la competitividad de las empresas. La creciente demanda de acero en China está exacerbando la situación de la demanda en las bolsas internacionales de contratación. Por ejemplo, las importaciones chinas de mineral de hierro y chatarra están causando escasez en los mercados mundiales y están teniendo como resultado la escalada de los precios de las materias primas y de los fletes.

3.41

El ritmo de las transformaciones estructurales en las industrias siderúrgicas de los nuevos Estados miembros también está acelerándose en la actualidad. Los desafíos que afrontan estos Estados por la reestructuración de sus industrias siderúrgicas son más o menos comparables a la situación que experimentó Europa occidental hace 25 años, aun cuando los mercados se han globalizado mucho más desde entonces. Siendo así, es fundamental que los socios de Europa Central y Oriental se beneficien de las experiencias adquiridas con motivo de la reestructuración de la industria siderúrgica en Europa occidental, incluido el diálogo social.

3.42

A cambio de recibir ayudas especiales (durante el «período de gracia»), los Acuerdos europeos de principios de los noventa exigieron a los PECO que aplicaran medidas de reestructuración efectivas, redujeran ampliamente el exceso de capacidad y demostrasen que las empresas que han recibido ayudas han pasado a ser más viables. A fin de garantizar una competencia justa en el mercado del acero en la UE también después de la ampliación, los nuevos Estados miembros están obligados, en virtud de los tratados de adhesión, a cumplir las disposiciones comunitarias vigentes (por ejemplo, directivas y decisiones marco en materia de competencia y ayudas de Estado, medio ambiente, política social, etc.). La Comisión Europea deberá vigilar estrechamente la situación a fin de garantizar que las ayudas de Estado concedidas por los gobiernos nacionales de los PECO se ajusten al riguroso régimen de ayudas acordado por la UE y también que, teniendo en cuenta el nivel actual de la demanda, se reduzca realmente la capacidad de producción ineficiente, como está previsto.

4.1

Las consecuencias de la difícil situación del mercado mundial del acero en los Estados Unidos hicieron que la Administración norteamericana estableciese aranceles temporales a la importación en marzo de 2002, de conformidad con el artículo 201 de la Ley de Comercio de los Estados Unidos, a fin de proteger el mercado interior del acero, vulnerando así las disposiciones de la OMC. En el contexto de un comercio del acero altamente volátil, originado por la existencia de un exceso de capacidad ineficaz en todo el mundo, la Administración Bush también anunció que estaba dispuesta a apoyar negociaciones internacionales para la eliminación de capacidades de producción ineficaces y la restricción a nivel mundial de las ayudas de Estado a la industria siderúrgica.

4.2

Los Estados miembros de la UE y la Comisión Europea apoyan todos los esfuerzos realizados para introducir una mayor disciplina en la concesión de las ayudas a la industria siderúrgica en todo el mundo. El inicio de las negociaciones multinacionales bajo los auspicios de la OCDE en París en diciembre de 2002 brindaron a la UE la oportunidad de proponer que su régimen de ayudas, que ha resultado efectivo para la industria siderúrgica, sirva de base para un Acuerdo internacional en materia de subvenciones a la siderurgia (SSA).

4.3

El Comité Económico y Social Europeo apoya la acción de la Comisión Europea a pesar de que la industria siderúrgica comunitaria parece tener serias dudas sobre la intención firme de otros Estados y regiones de recortar las subvenciones a la siderurgia y, por lo tanto, de añadir sus firmas a un SSA eficaz que incluya la obligatoriedad de la notificación y de las sanciones. El Comité también expresa su preocupación por que no se estén debatiendo las cuestiones relativas a las ayudas y a la capacidad al mismo tiempo que la cuestión de los instrumentos de defensa del comercio que se introducen a menudo de manera injustificada y conducen a distorsiones del mercado.

4.4

Los productores de acero de la UE van más lejos que la mayoría de los representantes nacionales en la OCDE en lo que se refiere al alcance de un posible SSA. En las negociaciones de la OCDE, los productores de acero de la UE son unánimes a la hora de pedir que se prohíban en virtud del SSA todas las ayudas de Estado que contribuyan a incrementar la capacidad o a mantener una capacidad no rentable. Por consiguiente, esta exigencia no sólo cubre las ayudas específicas limitadas a determinados productores de acero, sino que también es aplicable a las ayudas no específicas o genéricas.

4.5

El Comité Económico y Social Europeo comparte el punto de vista de los productores de acero de la UE consistente en que las ayudas de Estado sólo deberían autorizarse mientras no tengan una influencia perjudicial en el desarrollo de la capacidad de producción, la competencia justa y los flujos comerciales. En estas circunstancias, el Comité apoya las siguientes excepciones en las negociaciones de la OCDE:

4.6

En relación con un acuerdo sobre subvenciones, también debería reconocerse que, al menos, algunas economías en desarrollo ya poseen una industria siderúrgica plenamente competitiva. Los productores de acero de los países en desarrollo o emergentes disfrutan de ventajas competitivas como un bajo coste de la mano de obra, acceso a las materias primas, normas medioambientales menos exigentes y la protección de unos elevados aranceles a las importaciones. Por lo tanto, las ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas en estas economías sólo pueden considerarse a condición de que las ayudas de Estado correspondientes:

5.1

Las experiencias anteriores en la reestructuración de la industria siderúrgica europea demuestran que las ayudas de Estado son un arma de doble filo: concedidas como subvenciones a las empresas, sólo aprovechan a determinadas empresas y conducen a asignaciones inadecuadas; se mantienen a medio plazo capacidades no competitivas en el mercado. Las ayudas de Estado, siempre que se concedan en el marco de un programa de reestructuración acordado, pueden, sin embargo, suavizar las repercusiones sociales negativas y fomentar así la aceptación y las consecuencias de las transformaciones industriales. La conducción de este proceso mediante el diálogo social ha probado su eficacia.

5.2

También se plantea la cuestión de si no podrían utilizarse mejor las grandes sumas de dinero aportadas por los contribuyentes, por ejemplo, en la formación o la investigación.

5.3

Otro problema consistió en que, durante los años de crisis en la industria siderúrgica, aunque la posición jurídica (artículo 4c del Tratado CECA) con respecto a las ayudas de Estado parecía clara (estaban prohibidas todas las ayudas de Estado), distintos códigos en materia de subvenciones, decisiones del Consejo de Ministros y sentencias judiciales suavizaron la línea adoptada y la hicieron impredecible. Las empresas siderúrgicas echaron en falta cierta seguridad en materia de datos básicos y de planificación.

5.4

En el contexto de la adhesión de diez y, más adelante, doce nuevos Estados miembros, es mucho más importante el estricto cumplimiento de las normas inequívocas relativas a las ayudas destinadas a la industria siderúrgica, respondiendo con prontitud ante cualquier infracción, como se hizo en el caso de USS Kosice.

5.5

No deben repetirse los errores cometidos en la UE de los Quince.

5.6

Las negociaciones en el seno de la OCDE actualmente interrumpidas sólo valen la pena si conducen a una mejora sostenible de la situación actual, esto es: