17.3.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 65/41

1.1

Cada vez con más frecuencia se están produciendo catástrofes en el territorio que comprende la UE y en general en todo el mundo; una parte se debe a fenómenos naturales: inundaciones, terremotos, incendios, sequías, huracanes, etc., y otra a acciones terroristas que expanden el terror entre la población inocente. Se puede decir que en cualquiera de ellas la actuación humana es la causante, en mayor o menor grado, aunque la intencionalidad no sea comparable. La UE se ha comprometido a realizar acciones preventivas frente al cambio climático y no solo mediante el compromiso asumido en el Protocolo de Kioto, sino a través de múltiples disposiciones que inciden en las medidas de preservación de la tierra, el agua y el aire. Este es un empeño con efectos preventivos, que puede servir para mantener y regenerar el estado de nuestro territorio, nuestros mares y nuestra atmósfera y, a la vez, contribuir a que se generalice en todo el planeta. Por otro lado, el esfuerzo frente a las acciones terroristas (1) ha originado múltiples instrumentos de coordinación, tanto a nivel policial como de justicia, que han permitido mejorar las relaciones de cooperación entre los Estados miembros.

1.2

La UE, no obstante lo anterior, ha tenido que crear un sistema comunitario de prestación de ayuda cuando en su territorio se producía una catástrofe de cualquier género. Este sistema no es otro que el de protección civil, que apoya y facilita la movilización de ayuda vital para cubrir las necesidades inmediatas de los territorios afectados por las catástrofes, extendiéndose incluso a los no comunitarios. La presente Comunicación tiene como fin mejorar el mecanismo de protección civil que se creó en el 2001 (2), así como complementar el Programa de acción a favor de la protección civil (3) mediante una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea un instrumento de preparación y de reacción rápida ante las catástrofes (4).

1.3

Conviene señalar la necesidad de definir qué se entiende por protección civil, al estar muchas veces solapada con la ayuda humanitaria. En este sentido, la Comisión separa nítidamente el contenido de una y otra, ya que su finalidad es coincidente «salvar vidas y paliar los efectos de una catástrofe durante los primeros días». Para ello, establece cuáles son las diferencias y así, en primer lugar, la protección civil puede paliar las consecuencias de las catástrofes en el medio ambiente y no sólo en la población; en segundo lugar, se presta con medios y equipos de los Estados miembros y no a través de instituciones humanitarias u ONG y en tercer lugar, se puede actuar tanto fuera como dentro de la UE, aunque los procedimientos sean distintos cuando se actúe en terceros países (5).

1.4

La función específica del mecanismo es de actuación en el ámbito comunitario y siempre a petición del Estado miembro en el que se produzca la catástrofe. No obstante, hay que señalar que su actuación se extiende a escala internacional, en coordinación con otros organismos de carácter internacional, especialmente la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) de las Naciones Unidas, con la que tiene establecido unos procedimientos operativos, y apoyándose en la Cruz Roja, así como en las ONG que operan in situ.

1.5

La toma de posición por la UE ante las catástrofes sucedidas que, desgraciadamente, parecen no tener fin, lleva al Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, en la reunión extraordinaria del 7 de enero del 2005, a proponer la mejora del mecanismo comunitario y a desarrollar los medios para una reacción rápida en la ayuda. Pocos días más tarde, el 13 de enero, el Parlamento Europeo realiza una «Resolución sobre la reciente catástrofe causada por el tsunami en el Océano Índico», en la que efectúa un llamamiento para que se creen las medidas tanto humanas, materiales y de formación que puedan estar disponibles en caso de cualquier tipo de catástrofe.

1.6

El marco que regula en la actualidad la actuación en el ámbito de la protección civil consta de los dos instrumentos mencionados, el mecanismo comunitario de protección civil y el programa de acción en favor de la protección civil; es el primero de ellos el que es objeto de esta Comunicación, cuyo núcleo operativo es el Centro de Control e información que tiene su sede en la Comisión Europea, y que es operativo las 24 horas del día. Dispone de una base de datos con los servicios de protección civil de cada Estado, así como los datos provenientes de la base de datos militar.

2.1

Mejora del mecanismo comunitario de protección civil. Los últimos acontecimientos han puesto de manifiesto la necesidad de mejora del mecanismo de protección civil, así como la necesidad de una mejor coordinación entre los Estados miembros y también con los otros organismos que intervienen en estos hechos. La Comunicación propone cuatro intervenciones dirigidas a su mejora, consistentes en:

2.1.1

Mayor preparación a través de la formación de los equipos, así como de la realización de ejercicios de preparación para lo cual se debe, en primer lugar, evaluar los recursos actualmente existentes; en segundo lugar, establecer un plan modular que determine una serie de módulos de rápida movilidad y, por ultimo, llevar a cabo cursos de formación y ejercicios conjuntos que contribuyan a aumentar su operatividad y crear una cultura común de intervención.

2.1.2

Análisis y evaluación de las necesidades mediante un sistema de alerta que utilice los medios del Centro de Control e Información y centralice todas las informaciones que le permitan intervenir coordinadamente con los otros órganos, especialmente con la ONU. La mejora de la evaluación de las necesidades sobre el terreno de una catástrofe permite determinar las necesidades en cada caso, de forma que sea más efectiva la intervención. Se propone la ampliación del grupo de personas que compone el Centro de Control, así como la revisión de las normas y métodos de evaluación.

2.1.3

Mayor coordinación: es una de las mejoras de mayor amplitud. Se trata de coordinar mejor la contribución de los Estados miembros, que permita una asistencia europea coordinada así como una mayor complementariedad y coordinación con la ONU, con las demás organizaciones que intervienen en la ayuda humanitaria y con el personal militar. Esta coordinación debe mejorar la capacidad de planificación operativa sobre el terreno, incluyendo los distintos servicios de la Comisión.

2.1.4

Mayor asistencia a los ciudadanos. Como se puso de manifiesto en el tsunami, la protección de los ciudadanos europeos se logra a través de la cooperación entre protección civil y las autoridades consulares de los países involucrados, debiendo reforzarse la cooperación entre los países que han sufrido la catástrofe y los Estados miembros.

2.2

Estas medidas de mejora que se propone la Comisión deben estar acompañadas de una ampliación de los recursos de que dispone protección civil. Por ello, el Consejo ha pedido que se hagan propuestas para desarrollar los recursos actuales. En el Plan de acción de la UE, de 31 de enero del 2005, ya se señalaron los aspectos más importantes sobre los que había que actuar.

2.2.1

En primer lugar, se propone una puesta en común de los recursos de protección civil, de forma que cuando los recursos y competencias nacionales no cubran las necesidades, se puedan tomar medidas a escala europea para conseguir más eficacia en la actuación.

2.2.2

El refuerzo de la capacidad analítica del Centro de Control supone un planteamiento más dinámico del mismo, especialmente en la tarea de informar a terceros países. De ahí que se haga necesaria una relación fluida que permita utilizar de forma ágil los recursos disponibles para actuar, a través de la petición del país afectado.

2.2.3

Los módulos de reserva cumplen una función importante de cara a intervenir en catástrofes de gran magnitud o siempre que se solicite por otro Estado miembro o por un tercer país. De ahí la importancia de implementar el sistema propuesto en esta Comunicación, ya que se podría contar en cada país con módulos fundamentales permanentemente preparados para actuar en las intervenciones europeas o en otros países.

2.2.4

La consolidación de la base logística así como los recursos suficientes que permitan al Centro de Control actuar rápida y eficientemente. La financiación de los costes del alquiler de los equipos de intervención va a contar con recursos europeos (6), debiendo estudiarse la sinergia en este campo con la ONU cuando se actúe en terceros países.

2.2.5

Por último, la coordinación internacional es uno de los elementos fundamentales para dar una respuesta rápida a las catástrofes. El mecanismo comunitario dispone de recursos que, coordinados con los de otros organismos, producen una mejor respuesta. Deben tenerse en cuenta tanto los organismos de las Naciones Unidas como las diversas organizaciones que prestan ayuda humanitaria.

3.1

El CESE acoge de forma positiva el contenido de la propuesta de mejora del mecanismo comunitario de protección civil, dada la necesidad de reforzar y mejorar todos los medios con que se cuenta para actuar en caso de siniestro dentro y fuera del territorio de la UE. La experiencia acumulada a lo largo de estos años pone de manifiesto que el funcionamiento de protección civil a nivel comunitario tiene muchos puntos mejorables y, en este sentido, entendemos que hay que realizar algunas observaciones previas para que se realice la efectividad de las medidas propuestas para mejorar el mecanismo comunitario.

3.2

En primer lugar, es necesario potenciar la capacidad de respuesta de la UE basándose en los sistemas nacionales de protección civil, en varios aspectos:

3.2.1.1

Convendría potenciar el sistema CECIS (7), pasando a una estructura basada en conexiones satelitales con capacidad de vídeo, voz, datos, segura y conectada a través del MIC (8) con estructuras o centros de conocimientos específicos para poder disponer de datos, expertos y modelos (por ejemplo, sobre las consecuencias previsibles) adecuados a las circunstancias de la emergencia específica. Algunos ejemplos simples son la Agencia Espacial Europea y el Centro Común de Investigación para cartografía actualizada de terceros países y evaluación de daños o cartografía puesta al día tras una catástrofe (por ejemplo, terremotos e inundaciones) que pueden inutilizar una red de infraestructuras para el encaminamiento de la ayuda. Dicha red se basaría en los puntos de contactos de cada Estado miembro, los cuales podrían aportar su contribución a la solución de la emergencia.

3.2.1.2

El flujo de información entre las unidades de asistencia de la UE y el MIC debe ser constante, seguro y libre de interferencias:

3.2.1.3

La respuesta aparentemente evidente es el uso de las comunicaciones vía satélite. Efectivamente, la experiencia muestra que:

3.2.1.4

Sin embargo, también tienen una capacidad de transmisión de datos limitada y, en casos determinados, se ven saturadas por otras necesidades o usuarios (entre otros, los medios de comunicación). Por ello, es conveniente asegurar, vía satélite, unos anchos de banda dedicados, es decir permanentes, que permitan comunicaciones satisfactorias entre la zona o las zonas afectada(s) y el MIC y, asimismo, entre las diferentes áreas de actuación.

3.2.1.5

En cuanto a la cobertura, podría pensarse que bastaría limitarla a un área geográfica discreta (la UE y zonas próximas), pero la realidad es que habría de buscarse una cobertura a nivel mundial. El caso del reciente tsunami muestra claramente que esta solución es deficiente; se tuvieron que cubrir no sólo las comunicaciones con el MIC, sino entre zonas operativas tan distantes como Maldivas, Sri Lanka, Tailandia e Indonesia.

3.2.1.6

Es, por tanto, necesario que, en aras de unas comunicaciones eficaces, la UE se dote de un sistema de transmisiones satelital, dedicado (es decir, exclusivo), seguro (no interferible), fiable y de alcance global. Dicho sistema deberá poder aceptar comunicaciones de voz, datos (faxes, correos, así como imágenes de gran definición) y videoconferencia.

3.2.1.7

El Centro Común de Investigación, la Agencia Espacial Europea, la Comisión (Dirección General de la Sociedad de la Información) cuentan con las capacidades suficientes para atender a las necesidades expresadas por el Comité de Gestión del Plan de Acción y del Mecanismo que depende de la Dirección General encargada de la protección civil (DG Medio Ambiente).

3.2.2.1

En las intervenciones de equipos de asistencia:

3.2.2.2

En el apoyo a los Estados miembros en caso de emergencia:

3.2.3.1

Las estructuras actuales del mecanismo se basan en la puesta a disposición, a nivel global de la UE, de ciertos equipos de intervención, de medios y equipos de evaluación. Ello ha representado un avance frente al vacío existente anteriormente, pero no significa que sea plenamente satisfactorio.

3.2.3.2

La propia extensión geográfica de la Unión y la diversidad de riesgos a los que se enfrenta abren la posibilidad de considerar, dentro del propio mecanismo, estructuras de apoyo a nivel regional donde se situarían ciertos equipos y medios que estarían así más rápidamente disponibles y más adaptados a la especificidad de los riesgos a escala regional dentro de la Unión.

3.2.3.3

Dichos medios podrían ser estacionales (caso de aviones de lucha contra incendios forestales) o permanentes.

3.2.3.4

Otra de las posibles mejoras sería la distribución del acopio de recursos de los países vecinos para ponerlos a disposición del conjunto de los países de la región. Así, podría pensarse en que la Unión potencie la adquisición de recursos compartidos entre países de tamaño medio o que se enfrentan a un riesgo común (inundaciones en una cierta cuenca, terremotos, etc.).

3.2.4.1

En la actualidad, el MIC, a pesar de estar alerta las 24 horas, carece de una dotación suficiente, tanto de personas como de medios técnicos, tal y como están funcionando los centros de emergencia en la mayoría de los Estados miembros. La Comisión se debe comprometer a cambiar esta situación.

3.2.4.2

Sin embargo, el enfoque actual adoptado por la Comisión se limita a la consecución de unos recursos determinados en función de la emergencia de que se trate. Cabe preguntarse si este enfoque es todo lo ambicioso que la situación requiere.

3.2.4.3

El MIC, por definición, no es un centro de decisión ni de coordinación operativa en una emergencia; esto no se cuestiona. Sin embargo, a la hora de ayudar a tomar determinadas decisiones o plantear una asistencia, es necesario evitar improvisaciones y tener un procedimiento de actuación determinado, que, además, variará según las circunstancias de la emergencia. No se actúa de la misma manera frente a una inundación, a un corrimiento de terrenos, un seísmo o una erupción volcánica. Los medios también son diferentes.

3.2.4.4

Por ello, es necesario que el MIC, además de disponer de los datos más fiables en caso de emergencia –para lo que la Comisión prevé contactos con los organismos especializados dentro y fuera de la Unión–, tenga planes de asistencia predefinidos en los cuales, en función del tipo de emergencia, de su gravedad, del país donde se produzca, etc., se busque dar una respuesta efectiva y rápida. Indudablemente, aquí deberían integrarse los módulos movilizables disponibles en cada país.

3.2.4.5

El planteamiento debería ser el de preguntarse si el MIC, además de ser un centro de seguimiento, podría adquirir funciones de coordinación de los organismos nacionales, de las organizaciones especializadas en ayuda humanitaria y, muy especialmente, del voluntariado que acude en ayuda ante cualquier catástrofe. La coordinación es una función necesaria a realizar por los organismos que disponen de toda la información y de los medios precisos para realizarla.

3.2.5.1

Indudablemente, los equipos de intervención preseleccionados por los Estados miembros saben cómo actuar frente a emergencias. El programa actual de formación está dando buenos resultados en lo que se refiere a la capacidad de actuar en común. Debe aumentarse el número de cursos e intentar organizarlos en otros idiomas distintos del inglés, ya que, por ejemplo, puede pensarse en actuaciones en países culturalmente próximos a otras lenguas, como el francés o el castellano.

3.2.5.2

Los planes previos de asistencia, una vez definidos, deberán ser conocidos por los equipos de intervención por lo que habría que incluirlos en los programas de formación.

3.2.5.3

Debe considerarse la posibilidad de utilizar las nuevas técnicas de formación a distancia para impartir estos nuevos cursos.

4.1

La propuesta es, sin duda, positiva, pero puede mejorarse teniendo en cuenta que el mecanismo es fundamentalmente un instrumento para uso dentro de la UE y, por tanto, es en la actualidad un instrumento (por no decir el instrumento) de solidaridad interterritorial de la UE.

4.2

Por ello, la Unión no debe escatimar medios para asegurar una respuesta lo más rápida y eficaz frente a los diferentes tipos de emergencias. Para ello es fundamental establecer procedimientos predefinidos de actuación o planes de asistencia que deben ser puestos a prueba en simulacros y modificados en función de la experiencia obtenida en ellos o en intervenciones reales.

4.3

Los planes deberán disponer de comunicaciones, cartografía al día y medios adecuados para lograr una coordinación satisfactoria. Dichos medios deberán ser de titularidad de la Unión. Los planes europeos de intervención marcarán una pauta a escala internacional que potenciarán la imagen y la influencia de la Unión a nivel internacional.

4.4

Por otra parte, los equipos de evaluación y los coordinadores de la Unión deberán ser oídos en lo que se refiere a la recuperación de la zona afectada y sobre los posibles planes de actuación posteriores.

4.5

El CESE considera que todas las actuaciones que realice el mecanismo comunitario deben estar suficientemente dotadas a nivel presupuestario, que permitan no solo la disponibilidad de técnicos suficientes, sino de medios propios que mejoren la intervención europea y su visibilidad, sobre todo en las catástrofes exteriores. Entre los medios propios habría que hacer especial hincapié en los transportes, de forma que la dotación de una flota disponible permitiría una acción rápida que minimizara las consecuencias de las catástrofes.

4.6

En el caso de intervención en terceros países, es necesario que se consideren las intervenciones del mecanismo como parte integrante de la política exterior de la Unión y que se les dé la importancia que merecen como muestra de la solidaridad inmediata de la Unión frente a países afectados por tragedias.

5.1

El CESE apoya el contenido de la Comunicación sobre la mejora del mecanismo comunitario de protección civil. No obstante, entiende que es mejorable en algunos aspectos concretos y, sobre todo, considera que algunas de nuestras observaciones son el resultado de la valoración hecha por los representantes de la sociedad civil organizada que forman parte de este Comité.

5.2

Como punto de partida y teniendo en cuenta la necesidad de dotar de un carácter obligatorio al cumplimiento de las medidas propuestas, se debería utilizar un instrumento jurídico adecuado. De este modo, pensamos que el reglamento (9) es el instrumento que cumple una función armonizadora y coercitiva en todos los Estados miembros de la UE.

5.3

Otro tema que cabe destacar es la dotación presupuestaria correspondiente al mecanismo, que deberá contar con fondos suficientes que cubran la ampliación de personal y la compra de medios propios. Por otro lado, a pesar de que en la Comunicación no se especifica la ayuda financiera concedida a los Estados miembros, deberían tenerse en cuenta e incluirse en la nueva propuesta del Fondo de Solidaridad (10) todas las catástrofes naturales, incluyendo la sequía.

5.4

Respecto a las mejoras que el CESE propone para el mecanismo, recogidas en el presente Dictamen, habría que destacar:

5.5

El CESE, como representante de la sociedad civil, quiere hacer público su apoyo al voluntariado que interviene en las catástrofes. Su trabajo no remunerado y en muchos casos permanente no es sólo una muestra de solidaridad sino una acción necesaria para intervenir activamente en la solución de los daños, tanto a las personas como a los bienes de las zonas afectadas por las catástrofes.