Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Proyecto de Directiva de la Comisión por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE con objeto de que las redes de telecomunicaciones y las redes de televisión por cable propiedad de un único operador constituyan entidades jurídicas independientes»

(98/C 407/21)

El 4 de marzo de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el proyecto mencionado.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, creó un grupo de estudio y designó ponente al Sr. von Schwerin.

En su 357° Pleno de los días 9 y 10 de septiembre de 1998 (sesión del 9 de septiembre de 1998) el Comité Económico y Social ha nombrado ponente general al Sr. von Schwerin y ha aprobado por 85 votos a favor, 3 en contra y 7 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con la Directiva 90/388/CEE de la Comisión de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (), se abrieron a la competencia determinados servicios de telecomunicaciones y se impuso a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para la apertura paulatina de los servicios de telecomunicaciones.

1.2. El 18 de octubre de 1995 la Comisión aprobó la Directiva 95/51/CE () («Directiva sobre cable»), en la que se impuso a los Estados miembros la obligación de suprimir las restricciones a la utilización de las redes de televisión por cable para la prestación de servicios de telecomunicaciones ya liberalizados.

Por otra parte, se exigió a los Estados miembros que garanticen que los organismos de telecomunicaciones que suministren infraestructuras de red de televisión por cable lleven una contabilidad separada por lo que respecta al suministro de cada una de las redes y a sus actividades en calidad de proveedor de servicios de telecomunicaciones.

1.3. La Directiva 95/51/CE («Directiva sobre cable») y la Directiva 96/19/CE () («Directiva sobre plena competencia») dispusieron que, antes de que comenzase la completa liberalización del mercado en 1998, la Comisión debería evaluar los dos aspectos siguientes:

- las repercusiones sobre la competencia del suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de un único operador; y

- las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones.

1.4. Con la Comunicación de la Comisión, de 7 de marzo de 1998, relativa a la evaluación con arreglo a las normas de competencia del suministro conjunto de redes de telecomunicaciones y de televisión por cable por parte de un único operador, así como de la supresión de las restricciones al suministro de capacidad de transmisión de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones (), la Comisión cumple con esa tarea que tenía encomendada.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. Con arreglo al proyecto de Directiva de la Comisión, los Estados miembros deben garantizar que los organismos de telecomunicaciones que tengan derechos especiales o exclusivos para el suministro de redes de televisión por cable exploten éstas mediante una entidad jurídica separada.

2.2. Con la Directiva, la Comisión persigue el objetivo de aumentar los niveles de competencia en los Estados miembros, en particular, en el ámbito de las redes; esto afecta tanto a los servicios telefónicos como a la transmisión, cuando las redes pertenecen a diferentes propietarios.

2.3. La Comisión entiende, sobre la base de los estudios por ella encargados (), que la propiedad conjunta de redes de telecomunicaciones y de redes de banda ancha de televisión por cable ejerce una influencia negativa en la innovación, la competencia y el desarrollo de las infraestructuras y que, a través de la doble propiedad de las redes de telecomunicaciones y de las redes de televisión por cable, se frena el desarrollo técnico de la infraestructura de las redes. Para ello, se basa en lo siguiente:

- las empresas que ocupan una posición dominante en muchos Estados miembros se encuentran en mejor situación de partida que las que acceden al mercado por vez primera;

- existen restricciones al suministro de capacidad de televisión por cable a través de las redes de telecomunicaciones;

- la separación de la contabilidad en caso de suministro conjunto de redes en competencia por parte de un único operador, establecida por la Directiva de la Comisión 95/51/CE, no ha proporcionado las salvaguardias necesarias contra todas las formas de comportamiento anticompetitivos; y

- el organismo en cuestión se encuentra ante un conflicto de intereses, ya que cualquier mejora sustancial de su red de telecomunicaciones o de su red de televisión por cable puede suponer un descenso de su actividad comercial en la otra red.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité toma nota de que la Comisión sigue trabajando con decisión para conseguir la liberalización del sector de las telecomunicaciones y respalda el objetivo de la Comisión de fomentar con medidas reglamentarias europeas el crecimiento y la creación de empleo.

3.2. El Comité estima que las disposiciones reglamentarias de la Comisión, incluyendo también por tanto las relativas a las redes de televisión por cable:

- contribuirán a una sociedad de la información orientada hacia lo social y a la mejora de la calidad de vida;

- fortalecerán la cohesión económica y social en la Comunidad;

- estimularán la competitividad y la capacidad de innovación de las empresas; y

- contribuirán a la preservación y creación de empleo.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité no acierta a ver, a partir del proyecto de Directiva [incluidos los estudios ()], de qué modo la separación jurídica de las redes de telecomunicaciones y de las de televisión por cable va a impulsar de forma decisiva el desarrollo de la infraestructura técnica. El Comité, sin desconocer que en los Estados Unidos la competencia local es escasa, señala que en ese país el gigante de la telefonía AT& T ha sido autorizado a adquirir la operadora de televisión por cable TCI. Allí, pues, el proceso evolutivo va en sentido contrario y en Europa también se deberían tener en cuenta las razones de este fenómeno.

4.2. El Comité indica que, en su acción normativa, la Comisión no toma en consideración las grandes diferencias jurídicas que existen en la regulación de las comunicaciones en los distintos Estados miembros.

4.3. El Comité coincide con la Comisión al opinar que sería deseable -con independencia de las relaciones de propiedad- no demorar el nacimiento de nuevos servicios avanzados de comunicaciones, para no limitar el desarrollo técnico a costa del usuario.

4.3.1. En los considerandos del proyecto de Directiva, la Comisión justifica el recurso al artículo 90 del Tratado constitutivo de la CE, en relación con la letra b) del párrafo segundo del artículo 86, afirmando que cuando existe la doble propiedad es probable que se produzcan comportamientos contrarios a la competencia.

4.3.2. A juicio del Comité, esta interpretación del ámbito de aplicación de la letra b) del párrafo segundo del artículo 86 supone una extensión improcedente. Así se desprende del marco jurídico delimitado por dicha disposición ().

4.4. En la Directiva 95/51/CE (véase la nota 2) se obliga a los Estados miembros a disponer lo necesario para que, en caso de explotación conjunta de redes de telecomunicaciones y de redes de televisión por cable, las empresas lleven una contabilidad separada. Esta disposición es aplicable desde 1996. No cabe duda de que, pese a los estudios realizados, falta todavía por llevar a cabo un análisis suficientemente exhaustivo de las experiencias acumuladas en este ámbito, particularmente, en el plano sectorial.

4.5. Para garantizar el respeto del artículo 90 del Tratado CE, la Comisión prevé la separación jurídica de las redes de telecomunicaciones y de las de televisión por cable, aun cuando, por regla general, la propiedad pueda seguir en unas mismas manos. Según los considerandos del proyecto de Directiva, este requisito de la separación jurídica podría satisfacerse si las operaciones de televisión por cable de un organismo de telecomunicaciones se transfiriesen a una filial que fuese propiedad al 100 % del organismo de telecomunicaciones. La Comisión contempla la escisión de la unidad jurídica simplemente como una posibilidad. En los considerandos anuncia que examinará en cada caso la conveniencia de exigir a los Estados miembros otras medidas. El Comité acoge con reserva estos anuncios de otras medidas por parte de la Comisión. Señala a la Comisión que esto sólo puede producir inseguridad jurídica y contradice el objetivo de aquélla de estimular la innovación, la competitividad y el desarrollo de las infraestructuras en el sector de las telecomunicaciones.

4.6. El Comité estima que las opciones de intervención ulterior anunciadas en los considerandos -como la posibilidad de desprenderse obligatoriamente del sector del cable- son desproporcionadas.

El Comité recuerda a este respecto que el Tratado (artículo 222) no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros.

4.7. El 3 de diciembre de 1997 la Comisión publicó el «Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación en la perspectiva de la sociedad de la información». En este Libro Verde se describe la convergencia técnica debida al uso de las tecnologías digitales, la cual provoca, a su vez, la convergencia de los mercados.

El Comité considera que el concepto de convergencia debe aplicarse también en el ámbito del cable. Una separación jurídica de las redes de telecomunicaciones y las redes de televisión por cable encasilla a las empresas en un sector de carácter parcial de los mercados en convergencia; lo mismo sucede desde el punto de vista de la internacionalización de este mercado, ocasionando a las empresas europeas una desventaja competitiva.

5. Conclusiones

5.1. La Comisión señaló durante los debates que el artículo 9 de su propuesta puede experimentar modificaciones hasta la presentación del texto definitivo, de forma que se tengan en cuenta los artículos 86.b) y 90 del TCE y el texto de las directivas vigentes. Cabe lamentar que la Comisión no se haya expresado de manera más concreta. De haberlo hecho, ello podría haber conducido, en el Dictamen del Comité, a consideraciones diferentes sobre el particular.

5.2. El Comité acoge favorablemente el objetivo de la Comisión de estimular por medio de medidas reglamentarias europeas el crecimiento y la creación de empleo. Como se ha dicho en las observaciones generales, el marco reglamentario desempeña, también en el sector del cable, un papel decisivo para garantizar y fortalecer la capacidad de innovación de las empresas europeas, el empleo y las condiciones futuras de vida y de trabajo en Europa.

5.3. El Comité considera que, teniendo en cuenta los fundamentos jurídicos actuales (), el proyecto de Directiva objeto del presente Dictamen no satisface suficientemente esos objetivos. Antes bien, deja abiertas varias cuestiones en relación con el principio de proporcionalidad y genera, al menos en parte, inseguridad jurídica.

Bruselas, el 9 de septiembre de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO L 192 de 24.7.1990, p. 10.

() DO L 256 de 26.10.1995, p. 49.

() DO L 74 de 22.3.1996, p. 13.

() DO C 71 de 7.3.1998, p. 4.

() Arthur D. Little International, «Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecoms networks by a single dominant operator and (b) restriction on the use of the telecommunications networks for the provision of cable television services», 1997; y Coudert, «Study on the Scope of the Legal Instruments under EC Competition Law available to the European Commision to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors», 1997.

() Artículo 86 TCE: «Será incompatible con el mercado común y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo. Tales prácticas abusivas podrán consistir, particularmente, en: [...] b) limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores;».

() Artículos 2 y 117 del Tratado CE, cuyo tenor es respectivamente el siguiente: Artículo 2 TCE: «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 3A, un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.»

Artículo 117 TCE: «Los Estados miembros [...] consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas.».