17.11.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 286/28

1.1

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) se negoció durante la Ronda Uruguay (1986-1994) y entró en vigor a principios de 1995, cuando la Organización Internacional del Comercio sustituyó a la Secretaría del AGAC (GATT en sus siglas en inglés). Durante los años ochenta hubo un consenso generalizado sobre la necesidad de contar con algún tipo de normas multilaterales para el comercio en el sector de los servicios, que en dicha fecha suponía unos dos tercios del PIB y el empleo de la UE y cuyo crecimiento, así como el del comercio en servicios, experimentó una gran aceleración, al tiempo que la separación entre bienes y servicios iba haciéndose cada vez más tenue. Cada vez más, la exportación de bienes lleva aparejada la exportación de servicios tales como la instalación, la formación, la asistencia y otros servicios. Por otra parte, la tendencia hacia planteamientos más orientados al mercado de los monopolios estatales o locales, como en los sectores de la electricidad, la telefonía y el telégrafo o el transporte urbano y ferroviario abrieron nuevos mercados interesantes al comercio internacional en el sector servicios (1). Aunque el objetivo principal es liberalizar el comercio en el sector servicios, el AGCS no obliga a ningún miembro a liberalizar en mayor grado del que le parezca seguro y puede limitar tanto el principio de la nación más favorecida como el trato nacional a los proveedores extranjeros de servicios. El derecho a regular e introducir nuevas disposiciones en los mercados de servicios también aparece claramente recogido. Ningún sector está excluido en principio, excepto aquellos «suministrado[s] en ejercicio de facultades gubernamentales» (2).

2.1.1

Conforme al artículo 1.2. del acuerdo AGCS, el «comercio de servicios» se define como el suministro de un servicio

2.1.2

Estos modos de suministro se denominan comúnmente Modos 1, 2, 3 y 4. En el Modo 1 los servicios se prestan a distancia (por correo, fax, teléfono o Internet). En el Modo 2, el consumidor viaja al extranjero para recibir el servicio (el turismo es el ejemplo más frecuente). El Modo 3, por su parte, abarca el establecimiento de una presencia comercial en otro Miembro (inversión) y el Modo 4 se refiere a la entrada (temporal) de una persona en un país para prestar un servicio, ya sea porque el contacto personal con el cliente es necesario o porque los servicios deben prestarse sobre el terreno.

2.1.3

Los Modos 3 y 4 están a menudo estrechamente relacionados. Las empresas frecuentemente hacen rotar a su personal directivo y a sus especialistas entre sus sedes en los distintos países. Esta movilidad interna es esencial para la prestación eficiente de los servicios que ofrecen. No obstante, la prestación de servicios a través de los Modos 1 y 2 puede efectuarse también a través del Modo 4. Así, por ejemplo, las personas en viaje de negocios pueden negociar y celebrar contratos de acuerdo con estos modos de suministro.

2.1.4

Debido a los vínculos existentes entre los modos de suministro, los efectos macroeconómicos (creación de comercio, crecimiento y empleo, competencia, mejor prestación de servicios y menores precios para los consumidores) de una mayor liberalización de uno solo de los modos (por ejemplo, el Modo 4) son prácticamente imposibles de evaluar, como reconoce un estudio de la OCDE sobre el AGCS Modo 4 (3). El estudio de los efectos de la liberalización del Modo 4 en el comercio, el crecimiento y el empleo también se ve obstaculizado por la falta de estadísticas sobre la circulación temporal cubierta por dicho Modo. La verdadera cuestión no es la envergadura de las ganancias que se pueden obtener a través del Modo 4, sino las ganancias que se pueden garantizar y las repercusiones negativas que se pueden minimizar. Muchas empresas señalan que la burocracia vinculada a la obtención de visados y de permisos de trabajo constituye un obstáculo al comercio.

2.1.5

El AGCS Modo 4 cubre una forma de circulación de personas muy concreta, que presenta tres rasgos fundamentales: 1) es temporal; 2) la decide el prestador de servicios, que establece y controla su objetivo; 3) no define ni protege los derechos de los trabajadores afectados, que pueden ser regulados por todo país de acogida que sea miembro de la OMC. La migración de mano de obra cubierta por el AGCS Modo 4 constituye una migración temporal a iniciativa del proveedor de servicios con vistas a la prestación de un servicio. Por otra parte, el Modo 4 puede referirse a una situación en la que un proveedor de servicios puede obligar a un empleado a trabajar en el extranjero.

2.1.6

Es importante señalar que el Modo 4 difiere sustancialmente del principio de libre circulación de trabajadores en la UE o el Espacio Económico Europeo. En el caso de la Unión Europea, el lugar de residencia y de trabajo es una elección individual. En el caso del Modo 4, se trata del derecho de un proveedor de servicios a entrar en un país de la UE durante un determinado periodo con el fin de prestar un servicio.

2.1.7

La circulación de la mano de obra entra, en principio, en el ámbito de las políticas de inmigración y del mercado laboral, más que en la del comercio internacional. Existe el riesgo de que la movilidad temporal de la mano de obra lleve a una situación en la que el trabajo se convierta en mercancía en virtud de las reglas de la OMC. El principio fundamental de la OIT es que «el trabajo no es una mercancía» (4). El Modo 4 afecta a personas, a seres humanos. Sin embargo, los derechos humanos, los derechos del trabajador y las condiciones de trabajo no aparecen mencionados en el acuerdo AGCS; no obstante, podrían y deberían recogerse en las peticiones, ofertas y compromisos de los miembros, como han hecho la UE y sus Estados miembros.

2.2.1

El acuerdo AGCS reconoce el vínculo entre comercio, inmigración y mercado laboral inherentes al Modo 4 en un anexo específico. El punto 2 de este anexo establece que el AGCS no será aplicable a las medidas que afecten a personas físicas que traten de acceder al mercado de trabajo de un Miembro ni a las medidas en materia de inmigración, residencia o empleo con carácter permanente. En una nota a pie de página del anexo se establece que «No se considerará que el solo hecho de exigir un visado a las personas físicas de ciertos Miembros y no a las de otros anula o menoscaba las ventajas resultantes de un compromiso específico.» Por último, en el anexo se establece que los países podrán regular libremente la entrada y estancia de personas en su territorio (en particular en el marco de la política de visados) a condición de que las medidas adoptadas no supongan una restricción al comercio. El hecho de exigir un visado a determinadas nacionalidades no se considera que produzca efectos restrictivos al comercio. El anexo demuestra claramente que la cuestión de la circulación temporal de personas es una cuestión muy sensible para los miembros de la OMC.

2.3.1

Los compromisos contraídos por los miembros de la OMC en relación con el Modo 4 difieren de los contraídos en el marco de otros modos en determinados aspectos, siendo el más importante que tienden a ser de carácter horizontal y se aplican a todos los sectores incluidos por un Estado miembro en su lista de compromisos. Ello refleja el modo en que los servicios de inmigración regulan las migraciones temporales basándose en los motivos de la entrada, las competencias, la educación y otros factores independientemente del sector concernido.

2.3.2.

Aunque la mayoría de los países hayan contraído compromisos sobre el Modo 4 al término de la Ronda Uruguay, se calcula que más del 90 % de estos compromisos se aplican únicamente a los trabajadores altamente cualificados (directivos, profesionales y especialistas con conocimientos exclusivos) o a personas en viaje de negocios. Incluso para las personas altamente cualificadas, la mayoría de los compromisos sólo tienen valor cuando el proveedor de servicios es capaz de establecer una presencia comercial en el país de acogida (Modo 3); se trata de los «traslados dentro de la empresa». Muy pocos países han contraído compromisos con proveedores de servicios que no tienen una presencia comercial en el país de acogida, ya se trate de empleados de una empresa establecida en el extranjero o de proveedores de servicios independientes (autónomos, profesionales liberales, empresarios, etc.). Menos aún son los que abarcan lo que podrían considerarse niveles de competencia menos cualificados o semicualificados. En efecto, la mayoría de los países ha contraído el 90 % de los compromisos exclusivamente para trabajadores altamente cualificados.

2.3.3.

En este sentido, los compromisos contraídos en relación con el Modo 4 apenas afectan al nivel de actividad que podría realizarse y, además, es crucial en determinados sectores en los que la prestación de servicios del Modo 4 es el principal modo de suministro de por sí (por ejemplo, los servicios profesionales, incluidos los servicios sanitarios) o a falta de una presencia comercial (por ejemplo, los servicios de construcción o los servicios informáticos que requieren una presencia in situ).

2.3.4.

En el marco de la Ronda Uruguay, la UE y sus Estados miembros contrajeron unos compromisos que permitían a determinados extranjeros entrar temporalmente en la Unión Europea para la prestación de servicios. Se incluyen compromisos contraídos durante las negociaciones sobre el Modo 4 que se prolongaron al término de la Ronda Uruguay.

2.4.

La Comisión Europea divide a los proveedores de servicios del Modo 4 en tres categorías amplias (otros miembros de la OMC emplean categorías similares):

2.5.1.

La UE solicitó específicamente a 106 miembros de la OMC que aumentasen sus compromisos en relación con el Modo 4. Dichas solicitudes fueron moduladas para reflejar el nivel de desarrollo del miembro concernido y su importancia como socio comercial. Ello refleja los propios intereses de la UE en materia de exportación por este modo de prestación de servicios. La UE pretende que la mayoría de sus principales socios de la OMC contraiga un nivel similar de compromiso. A tal fin, se realizaron las siguientes solicitudes:

2.6.1.

Por lo que se refiere a las negociaciones, la Unión Europea ha recibido más de 50 solicitudes de otros Estados miembros para desarrollar a distintos niveles el Modo 4: por una parte, se pide más transparencia en los compromisos y, por otra, se solicita la supresión de casi todas las restricciones aplicables a la mayoría de los servicios.

2.6.2.

Una amplia mayoría de las peticiones provenía de países en desarrollo y casi la mitad de ellas concernía la supresión de todas las restricciones (que supondría una libre circulación completa de personas) a fin de abarcar todos los niveles de competencia y eliminar las pruebas del mercado de trabajo y de las necesidades económicas vinculadas al Modo 4. En efecto, tres países desean que suprimamos nuestro régimen de visados y otorguemos un derecho automático de entrada y estancia. Varios países piden que se reconozcan las titulaciones obtenidas en terceros países o se extiendan las directivas comunitarias sobre reconocimiento mutuo a los nacionales de terceros países que hayan obtenido su titulación en la UE.

2.6.3.

La segunda reunión de ministros de comercio de los países menos desarrollados celebrada en Dhaka (Bangladesh) del 31 de mayo al 2 de junio de 2003, solicitó en su Declaración de Dhaka (apartado 15.IV) el libre acceso a los mercados de trabajo de los países desarrollados para la circulación temporal de personas físicas, especialmente de los proveedores de servicios no cualificados y semicualificados, en el marco del Modo 4 mediante, entre otros aspectos, el reconocimiento de la cualificación profesional, la simplificación de los requisitos para obtener el visado y la eliminación de la prueba de las necesidades económicas.

3.1.

Se ofrecen mejoras considerables en una serie de ámbitos: para los proveedores contractuales de servicios, se han acordado compromisos sobre 22 subsectores (mayoritariamente servicios profesionales y servicios a las empresas) más otros cuatro sectores para los trabajadores autónomos para una estancia máxima de seis meses. Para este grupo de 22 subsectores, la propia UE se ha comprometido a no aplicar pruebas de las necesidades económicas, sino introducir un límite para el número de proveedores de servicios cubiertos por este compromiso. Más adelante deberá determinarse el nivel de este límite y las modalidades de aplicación. Para los jóvenes se prevé, además, la posibilidad de formación hasta un máximo de doce meses en el marco de los traslados dentro de la empresa (intra-company transfers). Sin duda, esta oferta de la Unión Europea es una de las más ambiciosas y generadoras de propuestas jamás presentadas.

4.1.

Sólo algunos miembros de la OMC (38) han presentado ofertas preliminares sobre la liberalización del comercio en el sector servicios antes del último plazo establecido por la Declaración de Doha, aunque abarca el 91,6 % del comercio mundial. El nivel de la oferta, tanto para los países industrializados como para los países en vías de desarrollo, permanece más bien bajo y limitado, también en la calidad de la oferta. No obstante, debe tenerse en cuenta, asimismo, que algunos países (India, Filipinas, Tailandia e Indonesia) han vuelto a presentar su solicitud en virtud de la nueva oferta de la UE.

5.1.

Los problemas relativos al Modo 4 no pueden limitarse al ámbito de los intercambios comerciales, sino que afectan también a las políticas más amplias de inmigración y empleo. El mundo de las migraciones comprende el subconjunto de la migración temporal, que incluye, a su vez, el subconjunto de la migración con fines laborales. El Modo 4 del AGCS representa otro subconjunto.

5.2.

No obstante, los límites del Modo 4 no están claramente definidos y es necesario aclarar la relación entre migración temporal con fines laborales y migración temporal para preestablecer una presencia comercial, pero sobre todo la definición de «temporal», que puede oscilar entre pocos meses y hasta cinco años. Además, actualmente no existe una definición del tipo de trabajadores que están cubiertos. Por otra parte, el concepto de «migración temporal» se concibe de forma distinta en el ámbito de la UE (Tratado) y en la OMC.

5.3.

Sabemos que el Modo 4 debería referirse a un nivel limitado de profesiones de alto nivel y de profesionales autónomos, pero si en el futuro hubiera que extender la aplicación del Modo 4 a otras categorías de trabajo y de trabajadores seguramente será necesaria una definición más clara y limitada del concepto de periodo temporal y del concepto de «prestador de servicios». En cualquier caso, teniendo en cuenta que los acuerdos comerciales no constituyen la base más oportuna para tratar el derecho de los trabajadores, un elemento aclaratorio sería extender a los trabajadores del Modo 4 los efectos de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y sus anexos de 1998 (5), que representa por sí misma una referencia jurídica. Para los países de la Unión Europea, sin duda, la Carta de los Derechos Fundamentales aprobada en Niza reviste una importancia fundamental, sobre todo, porque se ha incorporado en la propuesta de Tratado Constitucional.

5.4

Esto resultaría muy importante para muchos profesionales autónomos (independent conctractor professionals) y para todas las cuestiones relacionadas con los regímenes de pensiones y la lucha contra el desempleo. Está claro que la gestión de la emigración se realiza a nivel nacional y no en la OMC. Asimismo, algunos aspectos relativos al trabajo, como los derechos o la seguridad social, deben tratarse a nivel internacional como, por ejemplo, en la OIT.

6.1.

El Comité Económico y Social Europeo reconoce la importancia de la liberalización del comercio mundial en el sector servicios para el crecimiento económico tanto en los países en vías de desarrollo como en los países industrializados, pero considera que sigue faltando un análisis de impacto sobre las verdaderas consecuencias sociales y en el mercado de trabajo tanto en los países de origen como en los países de acogida.

6.2.

Asimismo, el CESE reconoce la importancia del derecho de los miembros de la OMC a regular e introducir nuevas reglamentaciones aplicables al suministro de servicios.

6.2.1.

El CESE apoya las ofertas preliminares de liberalización realizadas por la UE en el marco del AGCS Modo 4, siempre que se respeten los derechos fundamentales en el trabajo, la legislación laboral internacional y los convenios colectivos mencionados vigentes en el país de acogida. El Comité aprueba y acoge favorablemente el hecho de que la Comisión haya incluido los derechos de los trabajadores por cuenta ajena en su lista de compromisos.

6.2.1.1.

La propuesta de añadir una categoría de personas en formación en las empresas a la oferta puede ser muy interesante tanto para las empresas multinacionales comunitarias como para los jóvenes directivos y las empresas de terceros países, por lo que el Comité la aprueba. Evidentemente, deberá establecerse claramente el carácter «formativo» de estas relaciones, para evitar el riesgo de que se puedan transformar en trabajo infrapagado en el sector servicios, en contra de la normativa nacional en materia de formación (en forma de legislación o de convenio colectivo) y del respeto de los derechos internacionales del trabajo.

6.2.2.

La UE también propone nuevos compromisos en relación con los profesionales autónomos en su calidad de proveedores contractuales de servicios, aunque sólo para una serie de subsectores y para expertos altamente cualificados (6).

6.2.3.

El CESE subraya la importancia de que los miembros de la UE tomen medidas para reforzar la protección de los trabajadores temporales y para garantizar la no discriminación y la introducción de mecanismos de vigilancia adecuados, esto es, conformes a los principios de protección de los salarios del Convenio 95 de la OIT.

6.2.4.

En particular, la reciente ampliación o las próximas ampliaciones de la UE a países en los que los convenios colectivos son poco frecuentes hará especialmente necesaria la introducción de mecanismos de control igualmente adecuados.

6.2.5.

En opinión del CESE, para una mayor liberalización del comercio en el sector servicios es necesario que previamente la UE:

6.3.

A pesar de las dificultades que se encuentran, el CESE está en principio a favor de la propuesta realizada por el European Services Forum para crear en el marco de la OMC un permiso AGCS. De este modo se facilitaría la circulación de los proveedores de servicios hacia y desde la UE y se haría más transparente el seguimiento del uso del Modo 4.

6.4.

Para muchos países en desarrollo, el riesgo de «fuga de cerebros» es una realidad. Muchos países en desarrollo deben hacer frente a una escasez de enfermeras, por ejemplo, que se trasladan a países desarrollados carentes de personal formado. El CESE propone que la Comisión y los Estados miembros desarrollen normas o prácticas (como ha hecho el sector sanitario en el Reino Unido y, en particular, por lo que se refiere al personal de enfermería, para el que se ha elaborado un código ético en el marco de la política de contratación) para evitar que los países en desarrollo pierdan su mano de obra competente y su personal especializado, y se encuentren, por tanto, en la imposibilidad de hacer frente a las necesidades de su propia población.

6.5.

El CESE insta a la UE y a los Estados miembros a que, por el momento, no acepten la ampliación del Modo 4 a trabajadores no cualificados o semicualificados. De lo contrario, se pondría en peligro el principio básico de la Organización Internacional del Trabajo de que «el trabajo no es una mercancía». Los trabajadores no cualificados y semicualificados casi siempre están en una posición débil en el mercado de trabajo, mientras que los directivos, expertos y profesionales autónomos altamente cualificados procedentes del extranjero suelen estar en una posición fuerte y bien protegidos.

6.6.

El CESE no puede aceptar que la circulación temporal de trabajadores, que de hecho constituye una migración temporal, se rija principalmente por la OMC y el acuerdo AGCS, sin garantías en lo que se refiere a los derechos humanos y el respeto de las normas laborales fundamentales, como la no discriminación. Una cooperación eficaz entre la OMC y, al menos, la OIT, la Organización Internacional para las Migraciones y las Naciones Unidas para proteger los derechos de los migrantes temporales debe ser un requisito imprescindible para ampliar el ámbito del Modo 4 en la OMC. De este modo, se valorizaría la función de la OIT como sede tripartita de diálogo y posible organismo de coordinación.

6.7.

El CESE considera que los Gobiernos europeos deberían reconsiderar la ratificación de la Convención internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y de sus familiares, que entró en vigor en julio de 2003. Dicha Convención define los derechos de los inmigrantes temporales; por ejemplo, de los trabajadores con empleo concreto. Incluso en el caso de que no se ratifique, la Convención debería usarse como guía, ya que constituye una serie de estándares reconocidos internacionalmente (7). El Convenio 146 de la OIT ha sido ratificado por seis países de la UE y candidatos (antes y después de la ampliación) y por otros cuatro Estados europeos. Sus disposiciones deberían aplicarse, junto a las de la Recomendación 151. Los artículos correspondientes de la Carta Social Europea (Consejo de Europa) deben aplicarse. Las medidas tomadas por la UE en el marco del AGCS Modo 4 deben ser compatibles con dichos estándares, sobre todo con aquellos suscritos por Estados miembros de la UE.

6.8.

El CESE acoge favorablemente la Resolución del Parlamento Europeo sobre el AGCS y la diversidad cultural (de 12 de marzo de 2003), sobre todo sus puntos 5, 10 y 11 (que figuran a continuación), e insta a la Comisión y a los Estados miembros a que la tengan en cuenta en las negociaciones del AGCS.

Punto 5: Recuerda que el AGCS es voluntario y que sus principios no imponen ni la privatización ni la desregulación, y no prescriben un nivel especial de liberalización; insiste, sin embargo, en que no se debería presionar a los países en desarrollo y a los países menos desarrollados para que liberalicen sus servicios, en particular los servicios públicos;

Punto 10: Acoge con satisfacción la oferta de conceder a los países en desarrollo, en particular, mejores oportunidades de suministro de servicios al mercado de la UE a través de la circulación transfronteriza temporal de personal cualificado, pero insiste en que las negociaciones deben garantizar la protección de los trabajadores transfronterizos contra toda forma de discriminación; recuerda que, en todos estos casos, las condiciones de trabajo nacionales y de la Unión Europea, las disposiciones relativas al salario mínimo y todos los convenios colectivos relativos a salarios deben seguir siendo de aplicación, independientemente del hecho de que el empresario esté o no registrado en un Estado miembro de la UE;

Punto 11: Subraya que la «presencia comercial» (inversiones) debe continuar rigiéndose por las medidas nacionales fiscales, sociales o de otro tipo; insiste en el derecho a subordinar la presencia comercial extranjera al respeto de la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de la OIT y de las Líneas Directrices revisadas de la OCDE para Empresas Multinacionales.