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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE en lo que respecta a los requisitos de capital para la cartera de negociación y las retitulizaciones y a la sujeción a supervisión de las políticas remunerativas

El 10 de septiembre de 2009, el Consejo, conforme al artículo 47 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE en lo que respecta a los requisitos de capital para la cartera de negociación y las retitulizaciones y a la sujeción a supervisión de las políticas remunerativas»

El 29 de septiembre de 2009, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.

Habida cuenta de la urgencia de los trabajos, en su 459o Pleno, celebrado los días 20 y 21 de enero de 2010 (sesión del 20 de enero de 2010), el Comité Económico y Social Europeo, conforme al artículo 57 de su Reglamento Interno, decidió nombrar al Sr. Morgan ponente general y aprobó por 162 votos a favor, 4 en contra y 18 abstenciones el presente Dictamen.

1.1 Los antecedentes de esta propuesta de directiva, en lo sucesivo denominada «la Directiva», se encuentran en las conclusiones y recomendaciones del Informe del Grupo De Larosière. El CESE ya ha emitido un dictamen sobre este informe, que considera muy favorablemente (1). La Directiva ha sido preparada en el contexto del marco regulador internacional sobre la adecuación del capital de las entidades de crédito conocido como «Basilea II». El texto fue modificado por el ECOFIN tras la reunión del G20 en Pittsburgh. El CESE apoya la articulación de la Directiva, que modificará la Directiva 2006/48/CE, relativa al ejercicio de la actividad de las entidades de crédito, y la Directiva 2006/49/CE, sobre la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito.

1.2 Este dictamen explica el papel fundamental que desempeñaron los bancos en la crisis financiera y cómo falló la regulación y la supervisión. En opinión del CESE, la Directiva tratará muchos de los fallos de regulación y ayudará a corregir las principales deficiencias en la operativa y gobernanza bancaria. Esta regulación no corregirá, por sí misma, el comportamiento egocéntrico de los banqueros, que fue uno de los elementos fundamentales de la crisis. Es necesario reconocer los intereses de los actores del sector bancario y situar la responsabilidad social de las grandes entidades bancarias en el centro de las preocupaciones, en lugar de relegarla a un segundo plano.

1.4 El CESE expresa su satisfacción por el hecho de la Comisión esté actuando de acuerdo con el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) y con el Comité de Basilea para definir mejor sus propuestas sobre remuneración y requisitos de capital, respectivamente. La banca es un sector de importancia económica fundamental para la UE pero es también una industria potencialmente móvil. Para evitar daños a la industria financiera de la UE mediante el arbitraje regulador, resulta fundamental encontrar soluciones mundiales y es probable que la UE tenga que adelantarse proponiéndolas. Así es como debería ser. La UE no puede permitirse introducir una normativa que esté significativamente desajustada respecto de la práctica que se lleve a cabo en otros lugares.

1.5 El CESE apoya los principios esenciales propuestos para la formulación y aplicación de las políticas retributivas. Si algunos de estos principios hubiesen estado vigentes antes de la crisis se habrían evitado muchos desembolsos escandalosos y vergonzosos.

1.6 En la mayoría de los sectores industriales la cuantía total de los pagos por incentivos (bonus) de los ejecutivos viene definida en forma de un porcentaje máximo del salario. El CESE considera que la banca debería aplicar unos conceptos parecidos a los de sus sistemas variables de remuneración, puesto que no hay nada en su papel de banqueros que justifique la existencia de unos sistemas de remuneración ilimitados. En este contexto, el CESE acoge favorablemente la exigencia de que un número considerable de entidades bancarias y sociedades de inversión (CIIF) deban crear comités de remuneración.

1.7 El CESE reconoce que la Directiva está más preocupada por la estructura de la remuneración que por su cuantía. Sin embargo, el CESE quiere manifestar su preocupación por la cuantía. El CESE espera que el efecto conjunto de los nuevos requisitos de capital y del análisis prudente de las políticas y planes de remuneración limite las remuneraciones excesivamente variables del pasado. El CESE admite que la UE no tiene en sí misma competencia sobre el nivel de las remuneraciones.

1.8 El CESE observa con satisfacción que las disposiciones sobre remuneración lo son sin perjuicio de las disposiciones del artículo 137, apartado 5, del Tratado, de los principios generales de los derechos nacionales laborales y contractuales así como de los derechos, en su caso, de los interlocutores sociales en las negociaciones colectivas.

1.9 El CESE apoya plenamente el aumento de los requisitos de capital que se detallan en esta Directiva. Estos incluyen, en particular:

1.10 El Comité advierte que la propuesta ya no prevé un proceso de supervisión reforzado por lo que respecta a las retitulizaciones de particular complejidad. Sin embargo, el CESE espera de los supervisores que sean diligentes a este respecto y toma nota de que los supervisores siguen disponiendo de toda la gama de medidas correctoras.

1.11 La perspectiva del CESE está influida por los hechos que salieron a la luz (2) tras la investigación realizada por la SEC (Comisión de Valores y Bolsa) sobre el colapso del valor de los títulos con respaldo hipotecario al por menor, las obligaciones de deuda garantizadas y otros activos de ese tipo. Las agencias de calificación crediticia (ACC) tomaron parte en la creación irresponsable de estos «activos tóxicos», que han costado al mundo desarrollado cientos de miles de millones de dólares. La banca de inversión es culpable de complicidad con las ACC, mientras que la mayoría de los bancos no fueron capaces de ver los riesgos inherentes a la tenencia de estos títulos. Tal como señaló el Grupo De Larosière, es esencial que estos cambios regulatorios (en relación con las ACC) vayan acompañados de comprobaciones y auditorías (due diligence) y juicios más exhaustivos por parte de los inversores y de una mejor supervisión. El CESE se mostró de acuerdo con esta recomendación en su dictamen sobre las ACC y ahora muestra su acuerdo con la Directiva porque exigirá a los bancos y a los supervisores actuar en consecuencia.

1.12 El punto 4 del anexo I de la Directiva esboza una serie de obligaciones nuevas y extensas de divulgación de información (disclosure). El CESE apoya estas obligaciones. Si hubiesen estado en vigor antes de la crisis se podría haber evitado gran parte del daño resultante. El enfoque del anexo II sobre la liquidez y los supuestos de riesgo es igualmente bienvenido. Sin realizar un análisis técnico de las disposiciones, el CESE ha recibido garantías por parte de la Comisión de que la crisis de liquidez en el mercado origen de la crisis bancaria remitirá con estas medidas.

1.13 El CESE entiende que las cuestiones de liquidez de las empresas vayan a ser abordadas en la próxima Directiva sobre requisitos de capital (DRC4). Después de la crisis se trata de un requisito fundamental.

1.14 El CESE observa que aunque no haya nada en la propuesta de directiva que trate el tema de las sociedades instrumentales (SPV) fuera de balance, esta cuestión ya ha sido contemplada, en efecto, por la Directiva 2009/83/CE de la Comisión, de julio de 2009. El artículo 95 de la Directiva de requisitos de capital establece ya que una entidad bancaria tiene que calcular los requisitos de capital para los activos que origina, salvo que «no pueda transferir una parte significativa del riesgo de crédito». La Directiva de julio interpreta de forma más rigurosa esta disposición en dos aspectos importantes. Si esta aclaración hubiese estado operativa antes de la crisis, la contribución de las SPV a la crisis se habría visto reducida considerablemente.

1.15 El CESE expresa su preocupación por el hecho de que la desacertada venta de crédito a los consumidores desempeñase un importante papel en el desarrollo de la crisis. La Comunicación sobre «Productos preempaquetados de inversión minorista» (PPIM) (3) parece tratar este problema al pretender regular las condiciones de venta y, en particular, el control de los conflictos de interés que surjan en el proceso. Ello se basa en las condiciones impuestas por los mercados en la Directiva 2004/39/CE, relativa a los mercados de instrumentos financieros.

1.16 La divulgación de información es clave para la recuperación de los mercados financieros. El CESE expresa su satisfacción por el hecho de que la magnitud de las obligaciones de divulgación que se proponen y la disponibilidad de su acceso para los interesados es suficiente para que estos puedan obtener la información que necesitan para hacer negocios con una entidad. Las obligaciones de divulgación requeridas por la propuesta de Directiva deben entenderse en el contexto del artículo 147 de la Directiva 2006/48/CE, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DRC), que ordena a las entidades del crédito publicar la información exigida.

1.17 En noviembre de 2009 los jefes del HSBC y del Standard Chartered Bank expresaron su preocupación de que los requisitos de capital propuestos por los reguladores fuesen excesivos y perjudiciales, y que retrasasen tanto la recuperación como el desarrollo. Es posible esperar que los banqueros tengan este punto de vista, pero estos no son banqueros corrientes. Tampoco lo hicieron a cambio de apoyo del gobierno. De hecho, los directivos del Standard Chartered habían ayudado a elaborar el sistema de apoyo a la banca del Reino Unido. El CESE insta a la Comisión a que garantice que los requisitos de capital propuestos, contrapesados por las comprobaciones y auditorías necesarias y por los controles de riesgos adecuados, sean proporcionados al riesgo.

1.18 El CESE considera que es necesario que la Comisión lleve a cabo un análisis para comprender el impacto del proyecto de Directiva que en este momento se considera, no sólo sobre la tenencia de capital por parte de los bancos, sino también sobre el crecimiento económico, la creación de empleo y la recuperación en general.

2.1 Una explicación sucinta de la crisis en el sistema bancario puede poner la Directiva en perspectiva. El informe de Lord Turner, presidente de la UK Financial Services Authority (Autoridad de Reglamentación de los Servicios Financieros del Reino Unido), aporta más perspectivas sobre la crisis bancaria (4).

2.2 El negocio de la banca minorista implica la realización de préstamos a largo plazo sobre la base de depósitos a corto plazo. Esto se conoce como transformación de los vencimientos, y es arriesgado. Si todos los depositantes decidiesen retirar su dinero, el banco no tendría liquidez suficiente. Del mismo modo, si los prestatarios incumpliesen sus obligaciones, el capital de los bancos tendría que reducirse, con riesgo de resultar insolventes. Para precaverse contra esta situación, los bancos minoristas mantienen reservas de activos líquidos en sus balances y hacen acuerdos de garantía con otros bancos, mientras que el banco central puede ser el prestamista de última instancia. La normativa bancaria establece el importe de capital que debe mantenerse para respaldo de las obligaciones del banco de precaverse frente a la posibilidad de un incumplimiento de los prestatarios.

2.3 Los bancos también comercian por cuenta propia. Para ello tienen también que tener capital. Estas reservas de capital han sido tradicionalmente modestas, porque se suponía que las pérdidas potenciales de la cartera de negociación serían escasas a causa de los artículos comerciados, considerados fácilmente vendibles. El capital para respaldar la cartera de negociación se calculaba mediante una metodología de valor en riesgo (VaR). Los bancos también crearon sociedades instrumentales (SPV) fuera de balance. Estas estaban muy apalancadas y eran potencialmente peligrosas, pero al considerar que estaban fuera del balance los reguladores las trataron como entidades independientes. Sin embargo, cuando estalló la crisis, muchas SPV volvieron a ser incorporadas los balances, por cuestiones de reputación, aunque no se constituyeron previamente las reservas de capital correspondientes para hacer frente a esa posibilidad.

2.4 Las autoridades contribuyeron al desarrollo de la crisis bancaria. Los reguladores aprobaron el capital que tenían los bancos. Las autoridades monetarias, a excepción del BCE, mantuvieron los tipos de interés demasiado bajos durante demasiado tiempo. Incluso en la Eurozona, los tipos eran excesivamente bajos para muchas economías. En el plano político, el gobierno de los Estados Unidos forzó a los bancos a conceder hipotecas imprudentes a una clientela de alto riesgo. En el mundo occidental disminuyeron las tasas de ahorro dejando que el crecimiento de los préstamos fuese financiado por Asia. Estos factores estimularon el riesgo en la actividad bancaria.

2.5 Los bancos concedían hipotecas de alto riesgo, las empaquetaban en grupos y después las vendían. Esta actividad se difundió fuera de los Estados Unidos. Con la ayuda de las agencias de calificación crediticia, estos paquetes se segmentaban en tramos que recibían una calificación de crédito diferenciada, algunos de los cuales pagaban unos intereses mucho mayores que el tipo libre de riesgo. La retitulización reempaquetaba los tramos de deuda existentes, de forma que no era posible identificar las garantías subyacentes. Una sopa de letras de títulos de crédito acababa siendo un componente principal de su cartera de negociación por cuenta propia y del comercio de SPV. El riesgo masivo que suponía esta concentración no fue reconocido.

2.6 La creación y distribución de títulos de crédito se convirtió en una verdadera marea. Como ha mostrado Lord Turner, el ámbito y la magnitud de las transacciones realizadas en este «casino» económico dejaba pequeña la escala de la actividad económica en la economía real. Para ir aún más deprisa, los bancos dejaron de apoyarse en los depósitos y financiaron su actividad prestamista mediante dinero tomado a préstamo a muy corto plazo en los mercados de dinero al por mayor. Esto es una transformación de los vencimientos llevada a la locura. Entonces fue cuando la Reserva Federal comenzó a elevar los tipos de interés y el casino cerró.

2.7 Los titulares de hipotecas de alto riesgo comenzaron a incumplir. Las agencias de calificación redujeron masivamente las calificaciones de los títulos de crédito. Los bancos comenzaron a vender estos activos por todas partes, y ello llevó al hundimiento de todo el sistema. Los precios cayeron en picado. Ya no fue posible obtener liquidez vendiendo activos en el mercado. Los bancos no conocían la situación de los otros bancos, por lo que la confianza desapareció y el comercio interbancario en los mercados al por mayor se detuvo. A causa de la falta de liquidez, tuvieron dificultades todos los tipos de bancos. Se permitió que cayese Lehman, mientras que muchos otros bancos en los Estados Unidos y en otros lugares necesitaban un apoyo masivo de los gobiernos para sobrevivir.

2.8 Los sistemas de remuneración ayudaron a reforzar la asunción de riesgos en las entidades bancarias. A todos los niveles, los incentivos hacían que se buscasen los beneficios a corto plazo, sin importar los riesgos a largo plazo. La espiral del comercio interbancario creó una economía artificial desvinculada de la economía real y en la cual las recompensas estaban desvinculadas de las normas del mundo real. La calidad de las carteras de préstamos se deterioró drásticamente. Los negociadores y demás estaban bajo una presión a corto plazo similar. En algunos casos, incluso el personal minorista de primera línea estaba altamente incentivado para expedir tarjetas de crédito y préstamos hipotecarios a clientes de solvencia dudosa.

2.9 Las reformas reguladoras tienen que basarse en las lecciones aprendidas. La cantidad y la calidad del capital de los bancos necesitan mejorar radicalmente. El capital que respalda la cartera de negociación debería elevarse sustancialmente y la fórmula VaR ser revisada. Los cálculos sobre el capital deben ser anticíclicos. La evaluación del riesgo debe realizarse con más cautela. Los riesgos de liquidez que conlleva la transformación de los vencimientos deben ser reconsiderados, porque, en la crisis, falló tanto la liquidez procedente de la comercialización como la procedente de los mercados al por mayor.

2.10 La reforma de la regulación no es suficiente. Son fundamentales los mecanismos de mercado y una mayor implicación de los accionistas. La cuestión principal es la falta de transparencia. La naturaleza real de los préstamos, activos y reservas de los bancos debe hacerse pública. Esa transparencia permitirá a los prestamistas, prestatarios, accionistas, administradores y analistas actuar en el Mercado como debieron haberlo hecho.

2.11 Es preciso corregir fallos en el gobierno –políticos, monetarios y reguladores– de forma que los banqueros retomen una actividad bancaria prudente y exijan prudencia de sus clientes. En algunos Estados miembros los clientes minoristas necesitan protección frente al préstamo indiscriminado de las entidades de crédito.

2.12 La gobernanza corporativa debe mejorar. La gestión de riesgos y la gran inatención necesitan una perspectiva totalmente nueva. Las retribuciones necesitan tener un horizonte a un plazo más largo. Deben apoyar, en lugar de socavar, la gestión de riesgos y deben alinearse con los intereses a largo plazo de los accionistas y de las partes interesadas. Las remuneraciones de todo el personal cuya actividad profesional pueda tener una repercusión real sobre el perfil de riesgo de un banco deben fijarse en el contexto de dicho perfil.

2.13 La crisis bancaria ha centrado la atención sobre el problema de combinar bancos minoristas y bancos de inversión en entidades únicas que se consideran demasiado grandes para fracasar. En muchos aspectos la combinación tiene sentido, porque muchas actividades de banca de inversión proporcionan las facilidades necesarias tanto para los clientes minoristas como para los clientes corporativos. La cuestión principal es la necesaria garantía implícita, y a menudo explícita, del Estado a los que hacen depósitos minoristas. Ello introduce el riesgo moral en la banca de inversión y puede estimular una asunción de riesgos excesiva. Después de la crisis del 29, la Glass-Steagall Act de los Estados Unidos estableció la separación institucional de la banca minorista y de la banca de inversiones. Fue abolida en 1999 a causa de la amplitud del solapamiento que se había desarrollado. Si estas dos actividades no se separan, por ejemplo mediante una nueva Glass-Steagall Act, entonces resulta esencial que el régimen de requisitos de capital sea lo suficientemente firme como para evitar que los bancos de inversión acaben con los bancos minoristas.

Los cambios en el texto de la Directiva añadidos tras la reunión de Pittsburgh que son relevantes para la perspectiva del CESE se recogen en cursiva.

3.1 La asunción excesiva e imprudente de riesgos en el sector bancario ha originado la quiebra de diversas entidades financieras y problemas sistémicos en los Estados miembros y a nivel mundial, y se admite comúnmente entre los organismos de supervisión y regulación, incluido el G-20 y el Comité de Supervisores Bancarios Europeos, que las inadecuadas estructuras remunerativas han sido un factor coadyuvante. En este contexto, tienen especial importancia los principios y normas internacionalmente acordados y respaldados fijados por el Consejo de Estabilidad Financiera.

3.2 A fin de subsanar el efecto potencialmente perjudicial de unas estructuras remunerativas mal concebidas, debe haber una obligación expresa, impuesta a las entidades de crédito y las empresas de inversión, de establecer y mantener políticas y prácticas remunerativas compatibles con una gestión eficaz del riesgo.

3.3 Es importante que la nueva obligación en relación con las políticas y prácticas remunerativas se aplique de forma coherente. Por ello, resulta oportuno especificar una serie de principios básicos a fin de asegurar que la estructura remunerativa no aliente a la asunción de riesgos excesivos y se ajuste a la propensión al riesgo, los valores y los intereses a largo plazo de la entidad.

3.5 Determinadas entidades de crédito y empresas de inversión relevantes deberán crear un comité de remuneraciones. La relevancia de las entidades de crédito y empresas de inversión se define en función de su tamaño, organización interna, y de la naturaleza, el alcance y la complejidad de sus actividades.

3.6 Las autoridades competentes deben estar facultadas para imponer medidas o sanciones, ya sean financieras o de otra índole, por incumplimiento del requisito de seguir políticas remunerativas compatibles con una gestión sana y eficaz del riesgo. Estas medidas y sanciones deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.

3.7 A fin de promover la convergencia de la labor de supervisión de las políticas y prácticas de remuneración, resulta oportuno que el Comité de Supervisores Bancarios Europeos vele por la existencia de directrices en materia de políticas remunerativas racionales en el sector bancario.

3.8 Dado que una política remunerativa y programas de incentivos mal concebidos pueden incrementar hasta un nivel inaceptable los riesgos a los que están expuestas las entidades de crédito y las empresas de inversión, resulta oportuno que las autoridades competentes impongan a las entidades pertinentes las medidas cualitativas o cuantitativas que sean necesarias. Entre las medidas cualitativas cabe citar la posibilidad de exigir a las entidades de crédito o empresas de inversión una reducción del riesgo inherente a sus actividades, incluidas las estructuras remunerativas. Entre las medidas cuantitativas cabe citar la exigencia de disponer de fondos propios adicionales.

3.9 Con vistas a ofrecer al mercado la debida transparencia de sus estructuras remunerativas y del riesgo asociado, procede que las entidades de crédito y empresas de inversión divulguen información sobre sus políticas y prácticas de remuneración del personal cuyas actividades profesionales tienen una incidencia significativa en el perfil de riesgo de la entidad.

3.10 Procede que las titulizaciones por las que se reconvierten otras titulizaciones y que presentan un mayor riesgo de crédito que las titulizaciones normales estén sujetas a un régimen de capital diferenciado que disuada claramente a las entidades de crédito y empresas de inversión de invertir en titulizaciones con un nivel de complejidad y riesgo particularmente elevado.

3.11 Las retitulizaciones reconvierten exposiciones de titulización de riesgo medio transformándolas en nuevos valores. Por lo general, tanto las agencias de calificación crediticia como los participantes en el mercado les han atribuido un nivel bajo de riesgo de crédito. Sin embargo, dada su complejidad y sensibilidad a las pérdidas correlacionadas, tales retitulizaciones comportan mayores riesgos que las titulizaciones convencionales. En consecuencia, la presente propuesta prevé un conjunto de requisitos de capital de mayor cuantía que los establecidos respecto de las posiciones de titulización simple con la misma calificación.

3.12 Dados los malos resultados observados recientemente, procede reforzar las normas de los modelos internos para calcular los requisitos de capital frente al riesgo de mercado. En particular, conviene completar su alcance en lo que respecta a los riesgos de crédito de la cartera de negociación. Por otra parte, ante el deterioro de las condiciones del mercado y con vistas a reducir la potencial prociclicidad, resulta oportuno que las exigencias de capital integren un componente adaptado a condiciones de tensión a fin de reforzar los requisitos de capital.

3.13 Sin perjuicio de la información cuya divulgación esté expresamente prevista en la presente Directiva, el objetivo de las obligaciones de divulgación ha de consistir en proporcionar a los participantes en el mercado información exacta y exhaustiva sobre el perfil de riesgo de cada entidad. En consecuencia, si fuera necesario para alcanzar ese objetivo, debe exigirse a las entidades que divulguen información adicional que no esté expresamente contemplada en la presente Directiva.

3.14 En el ámbito de la titulización, resulta oportuno reforzar considerablemente las obligaciones de divulgación de las entidades, las cuales deben, en particular, tomar también en consideración los riesgos de las posiciones de titulización de la cartera de negociación.

Bruselas, 20 de enero de 2010.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Mario SEPI