17.11.2015   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 383/57

Ponente:

Ronny LANNOO

1.1.

En este dictamen, el CESE formula recomendaciones sobre el sistema de consulta de las partes interesadas, previsto en el Tratado, a fin de aumentar la calidad de este tipo de consultas y reducir la brecha entre los ciudadanos y Europa. También la Comisión Europea ha llevado a cabo este ejercicio mediante una amplia consulta de las partes interesadas relativa a los procedimientos de consulta, y ha integrado el resultado en el paquete denominado «Legislar mejor» del vicepresidente Timmermans. Posteriormente, el CESE emitirá, por solicitud de la Comisión, un dictamen sobre el conjunto del paquete «Legislar mejor».

1.2.

El CESE manifiesta su preocupación por la manera en que se producen las consultas de las partes interesadas y, por consiguiente, también por la calidad de los resultados de este sistema de consulta. Por esta razón, el Comité pide consultas estables y representativas que garanticen un valor añadido para las organizaciones y grupos de interés concernidos.

1.3.

Sobre la base de una muestra que el CESE ha extraído de las consultas celebradas en el primer semestre de 2014, el Comité considera que la calidad varía en función de la Dirección General de que se trate, que hay falta de respuestas y, por tanto, de representatividad, que no se utilizan el lenguaje y la terminología adecuados a los grupos destinatarios previstos y que faltan informes sobre los resultados y el seguimiento. Así pues, puede concluirse globalmente que las directrices en vigor hasta ahora en este ámbito se aplican de manera insuficiente.

1.4.

Consciente de la dificultad de consultar de forma adecuada a los diferentes ciudadanos y organizaciones de los Estados miembros de la Unión Europea, el CESE formula a continuación una serie de propuestas estructurales, concretas y realistas e invita a la Comisión Europea a colaborar de modo constructivo para seguir desarrollándolas y aplicándolas.

1.5.

El CESE pide a la Comisión que imponga obligatoriamente a sus Direcciones Generales las vigentes directrices y normas de calidad sobre la consulta de las partes interesadas. A fin de garantizar la aplicación de estas directrices, el Comité propone crear una unidad de coordinación en el seno de la Secretaría General que preste apoyo a las DG a la hora de consultar a las partes interesadas.

1.6.

Un enfoque más estratégico del proceso de consulta, desde la preparación hasta la evaluación, que cuente con la participación estructurada de las estructuras interesadas (organizaciones representativas de los grupos destinatarios y organismos consultivos y de asesoramiento), garantizará una respuesta más amplia y aumentará la calidad. Dar a conocer a las partes interesadas una clara previsión de las consultas y sus objetivos puede aumentar la disposición de las partes a participar en las consultas.

1.7.

El Comité señala que determinar correctamente las partes interesadas es esencial para realizar un proceso consultivo de calidad. Por consiguiente, el CESE recomienda a la Comisión que utilice para esto estructuras ya existentes, como el propio Comité y las organizaciones representativas, y que se apoye en el registro de transparencia. Por eso, no es necesario crear nuevas estructuras.

1.8.

En opinión del CESE, los métodos e instrumentos que se usan para consultar a las partes interesadas tendrían que volver a depurarse. En principio existen dos métodos posibles para realizar las consultas: por escrito/en línea y oralmente/mediante debates interactivos. En el marco del enfoque estratégico del proceso de consulta, deben elegirse los métodos e instrumentos adecuados en función del objetivo, del grupo destinatario, etc. Además, es conveniente introducir de forma eficaz las nuevas tecnologías, en especial para llegar con más facilidad a algunos grupos destinatarios, por ejemplo, los jóvenes.

1.9.

Si se adopta este planteamiento, es útil establecer una distinción entre las consultas de las organizaciones de la sociedad civil y las consultas destinadas al público en general. La diferencia entre ambas no es solo de método, sino de objetivo, ya que en las primeras deberá garantizarse la representatividad, mientras que en las segundas se trata de promover la inclusión y la participación.

1.10.

En los casos en que se elija un cuestionario escrito, el CESE considera que debe estar disponible en todas las lenguas oficiales de la UE. Además, el CESE aboga por presentar el cuestionario previamente a las organizaciones que representan a los grupos destinatarios de que se trate, a fin de evitar que una terminología demasiado especializada haga el cuestionario difícil de comprender para los destinatarios.

1.11.

El Comité pone de manifiesto la importancia de que, a la hora de analizar los resultados, se prevea una ponderación cualitativa y cuantitativa, dependiendo de si la respuesta proviene de un individuo o una organización representativa de la sociedad civil, o en función de la representatividad y la implicación de esta última. Las respuestas de una organización representativa deberían pues gozar de mayor peso.

1.12.

Con el fin de reforzar la participación en las consultas, el CESE subraya la importancia de que para cada consulta se elabore un informe de síntesis con las respuestas recibidas y que se indique igualmente por qué se toman en consideración o no determinadas respuestas a la hora de seguir elaborando la propuesta.

1.13.

Habida cuenta de la función que le otorgan los Tratados, el Comité quiere actuar como facilitador para garantizar el éxito de las consultas de las partes interesadas. Puede participar y colaborar en todas las fases importantes del proceso (determinación de las partes interesadas, elaboración de los cuestionarios, síntesis y seguimiento de los resultados). A fin de aportar estructura, estabilidad y representatividad al proceso, el Comité puede, como ya ha hecho hasta ahora, organizar audiencias y conferencias, y crear plataformas y foros de diálogo.

1.14.

En el marco de la consulta de las partes interesadas, la Comisión Europea debería aprovechar mejor el potencial que ofrece una cooperación reforzada con el Comité, tal y como se preconiza en el Protocolo de Cooperación entre la Comisión Europea y el Comité Económico y Social Europeo firmando el 22 de febrero de 2012 (1). Ello permitiría, en aras de la optimización de los recursos y sobre la base de un enfoque de cooperación interinstitucional, aprovechar al máximo tanto las competencias y los conocimientos específicos de las partes interesadas como su pericia, experiencia y competencia en la práctica de las consultas.

1.15.

Por lo que se refiere a los encuentros interactivos, el CESE, en colaboración con la Comisión, puede actuar como organizador, como hace habitualmente en el marco de las plataformas de diálogo estructuradas (por ejemplo, sobre inmigración, consumo, etc.).

1.16.

Por último, el CESE apoya una campaña de sensibilización continua sobre el proceso de consulta y sobre las propias consultas. El Comité quiere cooperar activamente en todo esto, junto con las organizaciones a las que representa.

1.17.

Por otra parte, el CESE, en su calidad de promotor del diálogo civil estructurado como instrumento fundamental de democracia participativa, anima a la Comisión a que utilice en mayor medida las plataformas de diálogo estructurado. Por un lado, esto permitiría a las partes interesadas participar permanentemente en todas las fases del proceso político y, por otro, tendía repercusiones positivas en términos de costes y de tiempo.

2.1.1.

De conformidad con el artículo 11.3 del Tratado de la Unión Europea, «con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas».

2.1.2.

La «consulta» es un proceso mediante el cual la Comisión recaba las opiniones y puntos de vista de los ciudadanos y de las partes interesadas. Este proceso complementario se efectúa sin perjuicio del diálogo civil estructurado (artículo 11.2 del TFUE) o de aquellas consultas que se celebran dentro de marcos específicos, por ejemplo, la consulta de los interlocutores sociales —organizaciones patronales y sindicales— en el marco del diálogo social (artículo 154 del TFUE) y o la consulta de órganos consultivos como el Comité Económico y Social Europeo (artículo 304 del TFUE) (2), y en ningún caso puede sustituirlos.

2.1.3.

Además de en la consulta realizada en virtud del artículo 154 del TFUE, los interlocutores sociales —organizaciones patronales y sindicales— participan plenamente en la consulta mencionada en los puntos 2.1.1 y 2.1.2, especialmente en materia de protección de los consumidores, normativa medioambiental, política comercial, etc.

2.2.1.

Para la consulta de las partes interesadas sobre cualquier tipo de propuesta, legislativa o no legislativa, la Comisión Europea estableció en 2002 unas normas mínimas de calidad (4) de obligada aplicación. En el marco del programa REFIT, la Comisión también anunció que se efectuarían consultas en las evaluaciones y controles de adecuación y en la elaboración de actos de ejecución y actos delegados (5).

2.2.2.

En sus directrices de 2002 sobre realización de consultas destinadas a las DG, la Comisión Europea establece, entre otras cosas, la publicación de notas explicativas sobre el tema consultado, su contenido y el objetivo de la consulta. Además, una vez concluida la consulta, está prevista la publicación del número de respuestas, la naturaleza de los consultados y una síntesis de los resultados.

2.2.3.

En lo que se refiere al multilingüismo, actualmente no existe una normativa expresa en vigor.

2.2.4.

Las directrices y normas mínimas para la consulta a las partes interesadas de 2002 prescriben diez pasos en el proceso de consulta, repartidos en tres fases: determinación de la estrategia (6), puesta en práctica de la consulta (7) y análisis de los resultados (8).

2.2.5.

La Comisión Europea preveía doce métodos distintos para realizar consultas preparatorias, en función de los objetivos y el grupo destinatario. Se trata de los siguientes: consulta pública abierta en línea; estudios; Eurobarómetro; conferencias, audiencias públicas, reuniones con las partes interesadas; reuniones, talleres y seminarios con las partes interesadas; grupos destinatarios; entrevista personal; grupo de expertos de la Comisión Europea; paneles de pymes; consulta de los entes locales y regionales; cuestionarios; foros de debate en línea.

2.3.1.

Pese a estas directrices y la gran cantidad de métodos e instrumentos, muchos interesados formulan críticas sobre la eficacia del sistema de consultas actual. Entre las dificultades concretas cabría citar la escasa disponibilidad de información sobre la consulta (que pueda encontrarse fácilmente en los sitios web de la UE indicados y que se dé a conocer), la lengua y la terminología, la información sobre los resultados y, por último, también su seguimiento.

2.3.2.

Por otra parte, la calidad y el enfoque de las consultas varían mucho dependiendo de la DG competente y cabe citar la falta de coordinación y de un planteamiento metodológico uniforme.

2.3.3.

El CESE ha examinado aleatoriamente la aplicación de estas directrices en las primeras 25 consultas que se celebraron en 2014. Sobre la base de este muestreo puede constatarse lo siguiente:

En conclusión, se observa en general una falta de representatividad, de calidad y de información sobre los resultados y el seguimiento.

3.1.

La profundización de la democracia en la Unión Europea es una de las diez prioridades de las orientaciones políticas de la nueva Comisión. El objetivo de crear un registro obligatorio de todas las organizaciones y personas que defienden determinados intereses ante la Comisión y el Parlamento Europeo constituye una de las medidas neurálgicas para lograrlo.

3.2.

El 19 de mayo de 2015, la Comisión publicó un paquete de medidas para mejorar la legislación, el paquete «Legislar mejor» (10), sobre el que el Comité se pronunciará a instancias de la Comisión. Las medidas previstas se basan en cuatro ejes: un enfoque de transparencia y consulta, una revisión permanente de la legislación existente, unas mejores evaluaciones de impacto y de control de calidad, y un nuevo acuerdo interinstitucional.

3.3.

Las directrices revisadas también deben someterse a la consulta de las partes interesadas. Para prepararlas se organizó una consulta sobre las «Directrices sobre la consulta a las partes interesadas» (11). Los resultados (12) de esa consulta se han tenido en cuenta en el presente dictamen.

4.1.1.

El CESE pide a la Comisión Europea que imponga obligatoriamente las actuales directrices internas a las DG y sancione el incumplimiento (por ejemplo, en caso de falta de transparencia de las respuestas o del informe de análisis), al igual que el Comité de Evaluación de Impacto sanciona la falta de calidad de las evaluaciones de impacto.

4.1.2.

Para ello, el CESE recomienda la creación de una unidad de coordinación en el seno de la Secretaría General de la Comisión bajo la supervisión directa del vicepresidente de la Comisión competente. Esta unidad prestaría apoyo a todas las DG en cuestiones relacionadas con el enfoque y la estrategia generales de las consultas, la elaboración y aplicación de los requisitos de calidad y los procedimientos, la garantía de la calidad, la información y el seguimiento.

4.1.3.

La unidad de coordinación estaría asistida por un grupo de expertos, al que se sumarían representantes de los grupos destinatarios a los que vaya a ir dirigida la consulta. El CESE pide a la Comisión que cuente con la experiencia del Comité, sobre todo en lo relativo a la selección de los grupos destinatarios, la validación de los cuestionarios, la síntesis y el seguimiento de los resultados.

4.1.4.

Un enfoque más sistemático de las consultas, con un anuncio y un calendario claros, deberá facilitar a las partes interesadas que preparen su participación. A este respecto, es indispensable un calendario de previsión de consultas que sea fiable y se actualice periódicamente. En términos más generales, el CESE propone a la Comisión estructurar mejor las consultas, en particular sobre una base institucional y representativa, aprovechando los recursos de los órganos consultivos o sus homólogos en el nivel de los Estados miembros, las regiones y los entes locales.

4.1.5.

El CESE pide a la Comisión que publique cada año una evaluación sobre el planteamiento de las consultas y sus resultados.

4.2.1.

La correcta determinación de los grupos destinatarios de una consulta es fundamental para recabar la información necesaria. Se necesitan herramientas profesionales cuya fiabilidad esté contrastada. Igualmente es indispensable garantizar una colaboración eficaz con las estructuras existentes, el Comité y las organizaciones representativas y legítimas de la sociedad civil. El CESE puede participar, en el marco de sus competencias y en estrecha colaboración con las organizaciones interesadas y con la Comisión, en la determinación de las organizaciones representativas dentro de grupos destinatarios concretos.

4.2.2.

Los trabajos realizados por el CESE (16) sobre la definición de criterios de representatividad de las organizaciones de la sociedad civil organizada pueden utilizarse como referencia de base en el proceso de determinación de las organizaciones representativas mencionado supra. Así pues, el CESE desea intensificar aún más el impacto y la colaboración con estas organizaciones en el curso de las consultas.

4.2.3.

Un factor importante que debe tenerse sistemáticamente en cuenta es una buena distribución geográfica y de los grupos destinatarios. Para ello, deberá velarse por prestar más atención a los grupos infrarrepresentados o que cuentan con menos recursos a la hora de «determinar las partes interesadas».

4.2.4.

El CESE destaca la importancia de que se introduzca un mecanismo de ponderación motivada en el análisis de las respuestas de las consultas, a fin de dar prioridad a las organizaciones representativas y directamente afectadas.

4.2.5.

Para incrementar la participación de las partes interesadas en las consultas, es muy importante el contenido de los comentarios que se envían una vez concluida una consulta. Las partes interesadas deben ver los resultados de su contribución y, por tanto, sentir que han influido en las propuestas de políticas que se formulan o recibir una justificación de por qué determinados aspectos no se han tenido en cuenta.

4.3.1.

El CESE puede actuar como «red de redes» para llevar a cabo la consulta mediante la difusión de la encuesta por escrito (en línea) entre las distintas partes interesadas (como el Comité de las Regiones hace también con los entes locales). Por lo que se refiere a las reuniones interactivas, el CESE podría actuar como organizador habida cuenta de sus relaciones y experiencia en este ámbito.

4.3.2.

El cuestionario de la encuesta (en línea) se presentará a la sociedad civil organizada del grupo o los grupos destinatarios de que se trate y en la lengua del grupo destinatario, para que formulen observaciones. Por otra parte, es conveniente que el cuestionario sea sometido a un ensayo previo con un grupo de partes interesadas. Para este fin, los instrumentos que podrían utilizarse son la determinación previa de los agentes afectados y el registro de transparencia, lo que permitirá centrarse en esas organizaciones (véase el punto 4.2). Para ello, el CESE puede desempeñar un papel de facilitador.

4.4.1.

Las directrices establecen que debe preverse un período de al menos doce semanas para las encuestas en línea y de veinte días laborables para una reunión interactiva. El CESE recomienda no poner en marcha una consulta durante los períodos estivales. Además, el calendario previsto (véase el punto 4.1.4) debe respetarse lo mejor posible.

4.5.1.

El CESE pide a la Comisión —incluidas sus delegaciones en los Estados miembros— que organice campañas informativas eficaces y sostenidas para comunicar la celebración de consultas y animar a las partes interesadas a que participen. En este campo, el CESE puede desempeñar también un papel y pedir a sus miembros que difundan la información entre sus redes.

4.5.2.

Cada consulta se anunciará adecuada, transparente y oportunamente en los medios de comunicación de la Comisión, los Estados miembros y a las organizaciones pertinentes de la sociedad civil. En el marco de este enfoque general, hay que recurrir también a los representantes de la Comisión en los Estados miembros.

4.6.1.

El CESE subraya la importancia de que la Comisión tenga en cuenta los puntos de vista manifestados en las consultas y que motive en qué grado los ha considerado o no.

4.6.2.

En la fase de tratamiento de los resultados, al realizar una ponderación motivada (véase el punto 4.2.3), es preciso que los agentes de la sociedad civil organizada sean tenidos en cuenta en medida proporcionalmente mayor.

4.7.1.

El CESE respalda la publicación de un resumen, junto con una síntesis de todas las respuestas recibidas. De esta forma se fomentará la transparencia.

4.7.2.

Además, el CESE aboga por que se transmita información —en particular a los consultados— sobre el desarrollo ulterior del procedimiento, por ejemplo, las adaptaciones de la propuesta, los próximos pasos en el proceso de toma de decisiones.

5.1.1.

En aras de la optimización de los recursos y sobre la base de un enfoque de cooperación interinstitucional, el Comité podría poner a disposición del proceso de toma de decisiones tanto su conocimiento sobre las partes interesadas activas en los diferentes ámbitos políticos de la UE como su pericia, experiencia y competencia en la práctica de las consultas.

5.1.2.

El CESE, en función de sus prioridades de trabajo y con la colaboración de la Comisión, quiere efectuar el seguimiento y la evaluación de ciertas consultas, elaborar un dictamen al respecto y, si fuera necesario, organizar una audiencia pública.

5.1.3.

El Comité desea, en colaboración con las organizaciones pertinentes, aportar su contribución y sus conocimientos especializados a la Comisión en las fases principales del proceso de consulta, a saber, la selección del grupo destinatario, el cuestionario, la síntesis y el seguimiento.

5.1.4.

El CESE puede actuar como «red de redes» y facilitador para llevar a cabo la consulta mediante la difusión de la encuesta por escrito (en línea) entre las distintas partes interesadas (como el Comité de las Regiones hace también con los entes locales).

5.1.5.

Por lo que se refiere a los encuentros interactivos, el CESE, en colaboración con la Comisión, puede actuar como organizador, como hace habitualmente en el marco de las plataformas de diálogo estructurado (por ejemplo, sobre inmigración, consumo, etc.).

5.1.6.

En el marco de campañas informativas eficaces y sostenidas, el CESE puede contribuir, con el apoyo de sus miembros, a difundir la información entre sus redes.

5.2.1.

El CESE podrá, en distintas fases de la preparación, la realización y el seguimiento de las consultas, constituir un canal de información entre la Comisión Europea y la sociedad civil organizada.

5.2.2.

Para determinadas actividades como las reuniones interactivas, la Comisión y el Comité podrán actuar conjuntamente.