15.12.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 434/43

Ponente:

Dimitris DIMITRIADIS

1.1.

El CESE considera que una unión aduanera eficaz es una condición sine qua non para el proceso de integración europea, con vistas a garantizar la libre circulación de mercancías e intensificar la competitividad de la UE y su capacidad comercial y de negociación, pero considera que también es importante para el desarrollo de una unión de la seguridad, puesto que contribuye en gran medida a combatir unas amenazas nuevas y sin precedentes para la seguridad, preservando al mismo tiempo la seguridad de los ciudadanos y sus intereses financieros.

1.2.

El CESE considera que el objetivo principal de la nueva legislación aduanera es simplificar los procedimientos y adaptarlos a los datos más recientes, y que la aplicación del Código Aduanero de la Unión (CAU) contribuirá de forma efectiva a reforzar la competitividad económica de la UE en todo el mundo.

1.3.

El CESE está de acuerdo con la propuesta de la Comisión de desarrollar la gobernanza de la unión aduanera, pero considera que establecerla de modo integral requiere una reforma de múltiples niveles y una intervención decidida en el plano técnico, sin que ello implique modificar las competencias de la UE o perturbar el equilibrio entre las instituciones. No obstante, el CESE subraya que las reformas emprendidas no deberían obstaculizar la facilitación del comercio legítimo o la protección de los derechos fundamentales.

1.4.

El CESE considera que la aplicación eficaz de la legislación aduanera incluye en primer lugar la adopción de medidas encaminadas a minimizar la posibilidad de interpretaciones divergentes por parte de las administraciones de los Estados miembros, al tiempo que debe ir precedida de la plena informatización de los sistemas y de la transición a un entorno plenamente digital, utilizando los diferentes recursos en los que se basan la organización y el funcionamiento de las autoridades nacionales.

1.5.

El CESE considera necesario pasar al despacho de aduanas centralizado automatizado, a fin de facilitar la coordinación de las medidas destinadas a prevenir y reprimir la actividad delictiva y salvaguardar los intereses financieros de la UE para proteger los derechos, los intereses y la seguridad de las empresas y los consumidores europeos. Por este motivo, el CESE aboga por la creación de una Fiscalía Europea, que aportaría una contribución positiva a tal fin.

1.6.

En opinión del CESE, se necesita una estrategia aduanera común europea que tenga en cuenta el doble papel desempeñado por las autoridades aduaneras: control de las fronteras, junto con funciones mixtas, como realizar controles aduaneros y recaudar derechos de aduanas, así como ayudar a prevenir y combatir la actividad delictiva. Al mismo tiempo, debe velarse por la optimización de los recursos materiales y los recursos humanos —invirtiendo en la ampliación y mejora de los primeros y dando prioridad a la formación continua y la preparación de los segundos—, a fin de desarrollar medidas de apoyo administrativo de la UE que permitan aplicar la legislación correspondiente y efectuar un seguimiento más estrecho de dicha aplicación.

1.7.

El CESE considera que esta estrategia debe diseñarse teniendo en cuenta la diversidad de operadores económicos que deben cumplir la legislación aduanera, la necesidad inmediata de aprovechar las nuevas tecnologías y la innovación, garantizando al mismo tiempo el pleno respeto de la privacidad de los datos de los ciudadanos y las empresas, así como de los derechos de propiedad intelectual, industrial y comercial, y tomando también en consideración el factor humano, que es la fuerza motriz de las autoridades aduaneras. Debe prestarse especial atención a las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (pymes), así como a los consumidores.

1.8.

El CESE considera necesario reforzar el modelo de funcionamiento descentralizado mediante la cooperación administrativa, con la coordinación central de un organismo o una organización de apoyo que cuente con la orientación de la Comisión y con la participación del Grupo de Política Aduanera, con el fin de prestar apoyo en las cuestiones referentes a la aplicación del CAU. Este organismo sería responsable, entre otras cosas, del funcionamiento de los programas de acción y de formación centrados específicamente en cuestiones de seguridad, de especialización de profesionales altamente cualificados y de fomento de los conocimientos técnicos en el sector aduanero. Al mismo tiempo, podría formular líneas directrices destinadas a responder de manera rápida y directa a los nuevos desafíos.

1.9.

Además, el CESE considera indispensable ampliar y reforzar los programas «Aduana 2020» y «Fiscalis 2020», que pueden ejercer como catalizadores en la absorción específica de los fondos a efectos de gobernanza (formación, difusión de información, actividades operativas, equipos, etc.).

1.10.

El CESE espera con interés que se intensifiquen los procesos de conclusión de acuerdos de asistencia administrativa mutua con los socios comerciales, en plena consonancia con el incremento constante de la cooperación comercial con países no pertenecientes a la UE y con el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

1.11.

El CESE considera necesario adoptar medidas clave en materia de protección y seguridad, ámbitos en los que las autoridades aduaneras ya se enfrentan a dificultades. Estima, por tanto, que la cooperación entre las autoridades aduaneras y policiales debe institucionalizarse en mayor medida y coordinarse de manera centralizada. También debería reforzarse la cooperación intersectorial entre los órganos y los servicios descentralizados de la UE, con el fin de intensificar la actuación de la Unión y reforzar su presencia en las fronteras exteriores a través de los Estados miembros. La cooperación debe tener como objetivo, entre otras cosas, la lucha contra la financiación del terrorismo y el tráfico ilícito de armas, así como un control exhaustivo de los productos de doble uso y de la tecnología correspondiente. Además, la falsificación y la piratería deben abordarse de manera eficiente y eficaz.

1.12.

El CESE considera que todas las medidas deben incluir necesariamente un diálogo abierto con las partes interesadas (empresas, consumidores, autoridades aduaneras, funcionarios de aduanas, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil), a fin de obtener una imagen más clara y completa de los problemas que deben resolverse, teniendo en cuenta al mismo tiempo los intereses de cada una de las partes.

1.13.

Por último, el CESE considera que cualquiera que sea el enfoque elegido para modernizar la unión aduanera, deberá tomar debidamente en cuenta los cambios en las fronteras exteriores de la Unión que conllevará el brexit.

2.1.

La unión aduanera ha sido un requisito previo fundamental para la integración europea, en particular, para garantizar la aplicación uniforme y sin fisuras de la libre circulación de mercancías de manera segura, transparente, respetuosa con el medio ambiente y con el consumidor y eficaz en la lucha contra prácticas transfronterizas tipificadas como delito (1).

2.2.

La unión aduanera es la piedra angular del mercado único, por lo que debe responder plenamente a sus necesidades. Por otra parte, ha ayudado a reforzar la competitividad de la UE en el mercado mundial. La contribución de los derechos de aduana al presupuesto europeo también es muy significativa. En concreto, en 2015 los ingresos aduaneros se elevaron a 18 600 millones EUR, lo que representa alrededor del 13,6 % del presupuesto europeo.

2.3.

Junto a la adopción de medidas protectoras en forma de prohibiciones y medidas destinadas a garantizar la seguridad de los ciudadanos de la UE, el establecimiento de la unión aduanera también requiere adoptar o modificar medidas como la adopción de una política comercial común y un arancel externo común, así como una tarifa preferente introducida a través de los acuerdos de asociación entre la UE y los países vecinos y los países candidatos potenciales a la adhesión, pero también por medio de los acuerdos de libre comercio con terceros países.

2.4.

El objetivo de la unión aduanera es facilitar el comercio legal, al tiempo que se procura combatir el fraude en los intercambios comerciales e impedir al mismo tiempo el movimiento ilícito de mercancías y transacciones financieras que puedan utilizarse para actividades ilegales o terroristas.

3.1.

Al publicar esta Comunicación, la Comisión desea entablar un diálogo sobre la modernización de la unión aduanera, al objeto de reflejar la nueva situación que ha ido evolucionando con el tiempo debido a:

habida cuenta del objetivo de llevar a cabo una reforma estructural de aspectos básicos de la unión aduanera y establecer un nuevo modelo de gobernanza.

3.2.

En su Comunicación, la Comisión hace hincapié en la necesidad de potenciar la eficiencia de la unión aduanera mediante una actualización de su arquitectura, con el fin de reforzar la cooperación entre las autoridades aduaneras de la UE y crear estructuras que puedan evolucionar de manera adaptable y flexible.

3.3.

La Comunicación sometida a examen no propone ampliar las competencias de la UE a nuevos ámbitos, si bien constituye un intento de actualizar las políticas de la unión aduanera y hacerlas más flexibles y eficaces, para que respondan a una coyuntura en constante evolución.

4.1.

La revisión del CAU introdujo importantes modificaciones destinadas a simplificar y facilitar el comercio. No obstante, la legislación aduanera y la legislación relativa a la libre circulación de mercancías sigue siendo especialmente compleja en su conjunto, ya que consta de alrededor de 1 127 textos en vigor (acuerdos, directivas, reglamentos y decisiones) (2). Esto dificulta la elección de la normativa pertinente si no hay una familiarización previa con el Derecho europeo.

4.2.

No cabe duda de que el régimen anterior era aún más ambiguo, ya que dejaba margen a la inclusión subrepticia de disposiciones pertinentes del Derecho nacional, con resultados discutibles que obraban en detrimento de una aplicación uniforme. Gracias a la codificación completa del CAU, el Derecho europeo en la materia es directamente aplicable y tiene efecto directo, si bien sigue aplicándose exclusivamente por medio de sistemas aduaneros nacionales que varían sustancialmente en términos organizativos, con la consiguiente fragmentación, una mayor carga administrativa, disfunciones burocráticas y retrasos (3). Además, el período de transición, excepcionalmente largo, crea incertidumbre y puede ser perjudicial para las empresas, en particular, las microempresas y las pequeñas y medianas empresas (pymes), así como para los consumidores.

4.3.

Las autoridades aduaneras han sido tradicionalmente responsables de la recaudación de los derechos de aduana y los impuestos indirectos, pero ahora también se les pide que contribuyan a reforzar las fronteras exteriores de la Unión y a combatir las prácticas ilícitas perjudiciales a nivel tanto exterior como interior.

4.4.

Las ampliaciones de la UE han supuesto una mayor carga para el modelo descentralizado, exigiendo la coordinación y el reciclaje de más de 120 000 funcionarios de aduanas, ya que existen diferencias fundamentales entre los sistemas aduaneros, los mecanismos de control y las infraestructuras logísticas —que ahora requieren sistemas de alta tecnología—, así como disponer de personal para las oficinas de aduanas y de recursos.

4.5.

La aplicación de nuevas tecnologías en la industria europea y el establecimiento del mercado único digital, junto con la propuesta de reforma del sistema del IVA, van en la dirección correcta, pero aumentan la necesidad de que los procedimientos aduaneros sean más flexibles y se adapten a la complejidad de las transacciones modernas. Lo mismo puede decirse respecto de los cambios de las pautas de producción y consumo, el aumento del comercio internacional y las amenazas globales al desarrollo del comercio mundial, que forman parte del contexto de la política comercial de la UE.

5.1.

El concepto de gobernanza aduanera debería basarse en los siguientes elementos constitutivos:

6.1.

Conforme a la propuesta de la Comisión, con la que está de acuerdo el CESE, es preciso transformar la visión operativa de la unión aduanera en una estrategia coherente con un calendario claro, basado en los principios expuestos anteriormente y en los aspectos que se examinan a continuación.

6.2.

Es necesario elaborar un estudio y evaluación del impacto del nuevo CAU —cuya versión intermedia deberá elaborarse antes de finales de 2017—, basada en estudios anteriores, pero con mayor alcance y en relación con todos los ámbitos de actividad (4), de modo que la estrategia se centre en suprimir aspectos problemáticos, deficiencias, solapamientos, incoherencias y medidas obsoletas, y siente unas bases sólidas para las próximas etapas del proceso (5). El estudio también debe prestar especial atención a las consecuencias para los recursos humanos en el sector aduanero.

6.3.

La atención debería centrarse en el intercambio de información y buenas prácticas entre las autoridades aduaneras y administrativas mediante la utilización sistemática y metódica de las tecnologías de la información. A tal fin, debería llevarse a cabo una evaluación de las actuales bases de datos para uso aduanero.

6.4.

Un modelo descentralizado y propicio para las empresas basado en las estructuras administrativas de los Estados miembros podría prosperar solo en la medida en que se escuche a las autoridades administrativas nacionales. Por consiguiente, es necesario establecer estructuras institucionales permanentes y flexibles. Por esta razón, se propone crear un organismo u organización de apoyo, de acuerdo con las orientaciones de la Comisión y con la participación del Grupo de Política Aduanera, con vistas a:

Con respecto a este organismo, el CESE mantiene su posición y recomienda la creación de un equipo europeo de intervención rápida para apoyar la labor especializada e importante de las autoridades aduaneras, en particular, las que se encuentran en las fronteras exteriores de la Unión.

6.5.

El CESE considera que el Grupo de Política Aduanera de la Comisión, que funciona de manera informal y cuyas competencias actuales son mínimas y su influencia insignificante, podría desempeñar un papel importante en la nueva era de gobernanza aduanera (7). El CESE recomienda, por tanto, elaborar un reglamento interno e insta a los Estados miembros a que trabajen conjuntamente para que este organismo funcione de la manera más eficiente posible. Otra cuestión importante, a juicio del CESE, es reforzar considerablemente la cooperación actual entre los Estados miembros y los grupos de expertos en temas relativos a la política aduanera.

6.6.

El CESE considera que el programa «Aduana 2020» ha logrado resultados positivos en la difusión y transmisión de información relativa a la unión aduanera tanto a funcionarios de aduanas como a empresas. Se trata de un instrumento útil de cooperación entre la UE y los países candidatos o los países candidatos potenciales (8), por lo que su ampliación y prórroga más allá del plazo fijado en un principio contribuirá a desarrollar acciones transversales (9) en los siguientes ámbitos:

6.7.

El CESE considera, además, que el programa Fiscalis 2020, destinado a mejorar los sistemas fiscales de los Estados miembros, también podría ayudar a desarrollar medidas comunes y fomentar una cooperación más estrecha entre las autoridades tributarias y aduaneras a nivel transnacional.

6.8.

El CESE apoya los esfuerzos realizados por la Comisión, que se ven reflejados, por ejemplo, en la Comunicación sobre el Plan de Acción en materia de IVA, para reforzar la cooperación mediante la creación de un conjunto de herramientas que se pondrán a disposición de las autoridades legislativas y de otro tipo de los Estados miembros en la lucha contra el fraude fiscal relacionado con el IVA. Este conjunto de herramientas será útil para facilitar la transición a un sistema del IVA definitivo de la UE para el comercio transfronterizo, sobre la base del principio del país de destino.

6.9.

El CESE apoya las iniciativas relativas a las normas en el marco del diálogo con la Organización Mundial de Aduanas (OMA), por lo que acoge con satisfacción la introducción del operador económico autorizado y la acreditación y certificación única. Pide, por consiguiente, a la Comisión, que estudie la posibilidad de redefinir estas iniciativas para reducir al mínimo las cargas administrativas y los obstáculos para las empresas.

6.10.

En este contexto, el CESE considera necesario defender y aplicar el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC, que simplifica y aclara los procedimientos de importación y exportación internacionales, las formalidades aduaneras y los requisitos en materia de tránsito. Además, considera que es imprescindible intensificar el proceso de conclusión de acuerdos de asistencia administrativa mutua con socios comerciales, lo cual refleja plenamente el continuo crecimiento de la cooperación comercial con países no pertenecientes a la UE.

6.11.

El CESE acoge favorablemente la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el marco jurídico de la Unión para las infracciones y sanciones aduaneras, que, lamentablemente, se ha visto retrasada de manera significativa: su adopción, con las posiciones expresadas por el Parlamento Europeo en la primera lectura y las observaciones ya formuladas por el CESE (10), contribuiría a una mayor uniformidad y seguridad jurídica.

6.12.

El CESE considera necesario crear una ventanilla única europea (portal), basada en el principio de auditoría única, para reducir al mínimo la carga administrativa y simplificar radicalmente los procedimientos aduaneros. Para ello, es necesario desarrollar cuanto antes la base de datos de certificados de la UE y la verificación automatizada de los certificados.

6.13.

El CESE expresa su preocupación por los cambios que conllevará el brexit para las fronteras de la UE. Respalda, sin embargo, unas negociaciones celebradas de buena fe y con total transparencia. Considera esencial garantizar el compromiso con el proceso de paz en Irlanda del Norte y evitar la creación de una frontera física, pero de un modo que no sea perjudicial para la Unión ni para sus intereses.

7.1.

A este respecto, es necesario hacer hincapié en proteger las fronteras exteriores de la UE ante las amenazas desarrollando sinergias con los países vecinos o los países candidatos y candidatos potenciales a la adhesión, junto con sus autoridades aduaneras, para gestionar los riesgos que plantean las situaciones de seguridad excepcionales (fraude y actividades ilegales conexas, terrorismo, incidentes sanitarios, veterinarios y fitosanitarios o medioambientales) y, a la vez, examinar el potencial de mejora de la cooperación internacional por los mismos motivos, especialmente con los socios comerciales potenciales y actuales.

7.2.

Es necesario estudiar a fondo la necesidad de revisar otros actos legislativos concretos que vienen aplicándose desde hace más de una década sin modificar y que influyen de manera significativa en la gobernanza aduanera. La plataforma REFIT podría ser un instrumento útil para evaluar si el marco reglamentario de la legislación aduanera es «adecuado para el propósito previsto» en este sentido. Sin embargo, el CESE subraya que las reformas emprendidas no deberían obstaculizar la facilitación del comercio legítimo o la protección de los derechos fundamentales.

7.3.

El CESE valora positivamente el desarrollo y la aplicación de la estrategia y el plan de acción de la UE sobre gestión de riesgos aduaneros y hace constar que es necesario intensificar los esfuerzos en ámbitos que exceden las competencias de las autoridades aduaneras, como señala el informe de situación de la Comisión de 2016.

7.4.

Además, el CESE acoge con satisfacción los esfuerzos realizados a nivel bilateral, pero considera que la cooperación entre las autoridades aduaneras, judiciales y policiales debe institucionalizarse en mayor medida con el fin de luchar de manera más eficaz contra la financiación del terrorismo y el tráfico ilícito de armas, así como proteger los derechos de propiedad intelectual, los productos de doble uso y la tecnología conexa, por medio de controles basados en el riesgo, conforme a lo previsto por el sistema de gestión de riesgos aduaneros y teniendo debidamente en cuenta la estrategia y el plan de acción de la UE sobre gestión de riesgos aduaneros y el plan de acción de la Comisión de refuerzo de la lucha contra la financiación del terrorismo. Por otra parte, deben realizarse mayores esfuerzos para luchar contra la falsificación y la piratería de forma eficaz y eficiente.

7.5.

Es preciso avanzar en el proceso de modificación del Reglamento (CE) n.o 1889/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativo a los controles de la entrada o salida de dinero efectivo de la Comunidad, sobre la base de los resultados de la consulta pública y las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional.

7.6.

A tal fin, debería revisarse la lista negra de países que se niegan a adoptar medidas adecuadas para combatir el blanqueo de capitales. Esta lista fue rechazada por el Parlamento Europeo por no reflejar adecuadamente la situación actual. Por tanto, deberían intensificarse los controles, como también se establece en la correspondiente directiva en curso de revisión (Cuarta Directiva contra el blanqueo de capitales).

7.7.

El CESE insta al Consejo y al Parlamento a que ultimen la creación de la Fiscalía Europea, que se encargará de investigar, perseguir y llevar ante la justicia a los autores de delitos contra los intereses financieros de la Unión, y pide a todos los Estados miembros que se unan a esta iniciativa.

7.8.

Asimismo, El CESE considera, asimismo, que es preciso reforzar y consolidar, sobre la base de la estrategia de gestión integrada de las fronteras y el Reglamento (UE) 2016/1624, y con especial referencia a la Agenda Europea de Seguridad, la cooperación intersectorial entre los organismos y servicios europeos (descentralizados o no) como la Oficina Europea de Policía (Europol), la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust) y la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO), con el objetivo de: