Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Aplicación y perspectivas futuras de la asistencia sanitaria transfronteriza

(2020/C 440/03)

Ponente: Karsten Uno PETERSEN (DK/PSE), miembro de la Asamblea Regional de Dinamarca Meridional Documento de referencia: Dictamen prospectivo

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

Observaciones preliminares

1.

señala que la movilidad transfronteriza de los pacientes es un tema político que reviste importancia. El 34 % de los ciudadanos de la UE considera que la salud es la cuestión política más importante para su región, lo que supone un 8 % más que en 2015 y un 10 % más que en 2012;

2.

destaca que la dimensión regional y local ocupa un lugar central en la asistencia sanitaria transfronteriza. Muchas personas que viven cerca de una frontera buscan, por diferentes razones, tratamiento en el país vecino. Las regiones fronterizas representan el 40 % del territorio de la UE y más de uno de cada tres europeos vive en una región fronteriza. Los entes locales y regionales constituyen un vínculo entre todas las partes interesadas (agentes nacionales, regionales o locales, hospitales, médicos de familia, farmacias, ciudadanos, etc.);

3.

considera que, en el contexto de la movilidad transfronteriza de los pacientes, es necesario aclarar una serie de cuestiones —por ejemplo, el acceso a la información sobre el tratamiento en el extranjero, la continuidad de la asistencia, el intercambio de información entre los profesionales sanitarios a ambos lados de la frontera, las diferencias en la oferta de asistencia o en el tipo de atención y tratamiento que se da con cada indicación médica, las posibilidades que brindan los servicios de salud para priorizar y prestar asistencia sanitaria en igualdad de condiciones, así como los retos logísticos y administrativos— que afectan al número de ciudadanos que podrían desear beneficiarse de las posibilidades de tratamiento en otro Estado miembro previstas en la Directiva sobre asistencia sanitaria transfronteriza;

4.

acoge favorablemente el presupuesto asignado al nuevo programa «La UE por la salud» (EU4Health), que permitirá aumentar la seguridad en materia de salud y mejorar la preparación en caso de crisis sanitarias futuras. Este programa será un programa sólido e independiente y con mayor financiación en el contexto del próximo marco financiero plurianual (MFP) (2021-2027), a fin de abordar adecuadamente los retos que se detectan en el programa de la Comisión para el mandato actual —en particular en lo que se refiere a la lucha contra el cáncer, la prevención, la detección precoz y la gestión de enfermedades crónicas y raras, la resistencia a los antimicrobianos, el acceso a medicamentos asequibles y graves amenazas para la salud (como las epidemias de coronavirus)— y velar por que se establezca una política sanitaria ambiciosa centrada en la cooperación transfronteriza;

5.

acoge con satisfacción el hecho de que todos los Estados miembros hayan completado la transposición de la Directiva; sigue preocupado, no obstante, por el control del cumplimiento y por una serie de cuestiones detectadas hasta la fecha por la Comisión; entiende que la Directiva afecta a un gran número de leyes relativas a la organización y gestión de la asistencia sanitaria, a mecanismos de reembolso, canales de información, derechos de los pacientes y prestaciones y responsabilidad profesional;

6.

acoge con satisfacción, en este contexto, que el vicepresidente primero de la Comisión Europea, Frans Timmermans, haya solicitado, mediante carta al presidente del CDR, la elaboración de un Dictamen prospectivo sobre la aplicación de la Directiva sobre asistencia sanitaria transfronteriza, que podría contribuir a una mejor aplicación de la Directiva y al refuerzo de los derechos de los pacientes;

7.

aclara que para ello es preciso tener presente que la organización, la gestión, la financiación y la prestación de servicios de salud deben seguir siendo competencia de los Estados miembros de la UE. Además, la aplicación de la Directiva debe llevarse a cabo en el contexto de la misión general de las autoridades sanitarias competentes de actuar en beneficio de los ciudadanos;

8.

expresa su agradecimiento a todos los centros regionales (RegHubs) (1) y partes interesadas a los que se ha consultado por su detenido examen de la encuesta, así como por sus reveladoras respuestas, que han proporcionado una información muy útil para elaborar el presente Dictamen;

COVID-19

9.

considera que la crisis relacionada con la COVID-19 ha dejado claro que Europa necesita más cooperación en el ámbito de la salud;

10.

se hace eco de la petición del presidente del CDR de crear un mecanismo de emergencia sanitaria de la Unión Europea, estrechamente vinculado o integrado en las estructuras existentes de la UE para la gestión de crisis (es decir, el Fondo de Solidaridad de la UE y el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades), a fin de preparar mejor a la Unión para cualquier crisis de pandemia en el futuro y de «ayudar a los dirigentes regionales y locales a prestar servicios y material de salud a los hospitales y las escuelas, a contratar personal médico, a adquirir productos sanitarios y a prestar servicios de atención intensiva»;

11.

llama asimismo la atención sobre el artículo 10 de la Directiva, relativo a la asistencia mutua y la cooperación, que permite a los Estados miembros «prestar asistencia mutua» y «facilitar la cooperación en la prestación de asistencia sanitaria transfronteriza a escala regional y local en las regiones fronterizas» y está convencido de que los Estados miembros deben explorar esta oportunidad de manera más creativa para hacer frente también a las situaciones de pandemia;

12.

recuerda que, de conformidad con el artículo 222 del TFUE, la Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu de solidaridad;

13.

considera reconfortante la solidaridad mostrada en momentos de necesidad, en situaciones en que los Estados miembros se han hecho cargo de pacientes de sus vecinos sobrecargados para aliviar la presión de sus capacidades de cuidados intensivos; cree firmemente que esto podría formalizarse en el futuro mediante una solicitud de asistencia con arreglo a la Directiva;

14.

recomienda la creación de «corredores sanitarios» (2) entre las regiones fronterizas, que permitan a los pacientes y a los profesionales de la salud seguir desplazándose por toda la frontera durante el confinamiento para garantizar el acceso a la asistencia y la prestación de cuidados;

15.

señala las soluciones transfronterizas digitales que permiten, por ejemplo, la obtención de imágenes y el análisis a distancia de muestras (como las radiografías de pulmón transferidas para evaluación en el extranjero) como ejemplo de manera rentable y práctica de cooperar cuando se produce un aumento de casos;

La mayor movilidad de los pacientes no debe ser un objetivo en sí mismo

16.

coincide con el Parlamento Europeo en que solo una fracción de los ciudadanos de la UE utiliza las posibilidades que ofrece la Directiva y en que se observa una clara tendencia: la mayor parte de la movilidad transfronteriza de los pacientes se produce en las regiones transfronterizas vecinas;

17.

remite, en este sentido, al informe de la Comisión, que concluye que los flujos transfronterizos de pacientes muestran un patrón estable, según el cual los ciudadanos de la UE se ven influidos principalmente por la proximidad geográfica o cultural a la hora de decidir si recurrir a la asistencia sanitaria transfronteriza;

18.

toma nota de la conclusión de la Comisión de que, en general, la movilidad de los pacientes y su dimensión financiera en la Unión siguen siendo relativamente reducidas: la Directiva sobre asistencia sanitaria transfronteriza no ha tenido repercusiones presupuestarias significativas en la sostenibilidad de los sistemas de asistencia sanitaria;

19.

señala que la asistencia sanitaria transfronteriza puede constituir la atención sanitaria más adecuada para determinados grupos de pacientes, debido a las posibilidades de tratamiento de enfermedades raras o a la proximidad geográfica de los servicios sanitarios, especialmente en las regiones fronterizas;

20.

acoge con satisfacción el impacto positivo de la Directiva en la movilidad transfronteriza de los pacientes en la UE, que ha aumentado ligeramente desde 2015. Asimismo, se ha producido un aumento constante del número de solicitudes de autorización previa: en 2017 se presentaron y aprobaron en los Estados miembros más del doble de solicitudes de autorización previa que en 2015;

21.

señala que los Reglamentos y la Directiva no son las únicas vías por las que puede proporcionarse asistencia médica en otro Estado miembro, ya que varios de ellos han adoptado procedimientos paralelos bilaterales y multilaterales para abordar las necesidades especiales de asistencia en sus regiones fronterizas (BE, DK, SE, DE, CZ, EE, LU, HU, NL, PT, RO, FI y LT). Estos acuerdos, a menudo anteriores a la Directiva, generan flujos significativos de pacientes que no quedan registrados en las estadísticas europeas;

22.

señala que el objetivo de la Directiva sobre la movilidad de los pacientes no es lograr que el mayor número posible de pacientes utilicen la asistencia en el extranjero; el régimen que plantea la Directiva se ha diseñado para complementar la cesta de servicios y productos de asistencia disponibles a escala regional o nacional y para aclarar los derechos de los pacientes europeos que deseen acceder a asistencia y tratamiento en otro Estado miembro de la UE o del EEE; por lo tanto, el número de usuarios no puede interpretarse como un éxito o un fracaso de la legislación;

23.

subraya a este respecto que el aumento de la movilidad transfronteriza de los pacientes debe basarse predominantemente en la situación individual del paciente y no constituye un objetivo en sí mismo;

Información fácilmente accesible sobre los tratamientos con arreglo a la Directiva

24.

sostiene, al igual que el Parlamento Europeo, que el éxito de la aplicación de la Directiva dependerá de que los profesionales de la salud y otras partes interesadas estén bien informados de todos sus aspectos;

25.

subraya, por tanto, que la información sobre las condiciones establecidas con arreglo a la Directiva para el tratamiento en otro Estado miembro debe ser fácilmente accesible para los ciudadanos, ya que solo así podrán tomar una decisión con conocimiento de causa sobre un posible tratamiento en el extranjero;

26.

considera que, debido a las importantes diferencias organizativas entre los sistemas sanitarios de los distintos países, que en algunos países también incluyen diferencias regionales y locales, es necesario que las autoridades sanitarias garanticen la existencia de normas aplicables para proporcionar una información adecuada a los ciudadanos;

27.

llama la atención sobre el hecho de que los puntos de contacto nacionales (PCN) pueden disponer de antenas regionales o integrarse en los sitios web de los sistemas sanitarios regionales, o bien estar alojados en sitios web de seguros de salud regionales; aunque estas soluciones quizá no aumenten necesariamente la visibilidad global de los «PCN», sí puede que tengan más éxito a la hora de facilitar información a los ciudadanos;

28.

recomienda que la Comisión facilite ejemplos de buenas prácticas con respecto a la difusión de información procedentes de distintos países y entes regionales y locales, a fin de que las autoridades sanitarias de los Estados miembros puedan aprender de sistemas sanitarios concebidos de forma similar;

29.

advierte de que, debido a las diferencias en la organización y los servicios prestados por los distintos sistemas sanitarios y pese a la mejora de las medidas de información por parte de los Estados miembros, persistirán grandes diferencias en la movilidad de los pacientes, tal como se refleja claramente en informe de la Comisión. Las motivaciones de los pacientes para buscar tratamiento en el extranjero van desde unos tiempos de espera más cortos para recibir un tratamiento de buena calidad hasta factores culturales y la posibilidad de ahorrar dinero en tratamientos que tienen que desembolsar en gran medida de su propio bolsillo (por ejemplo, tratamientos dentales);

Costes administrativos adicionales para el tratamiento en el extranjero

30.

toma nota de que la gran mayoría del presupuesto sanitario de los Estados miembros se desembolsa en el territorio nacional. La Comisión estima el gasto de la UE en asistencia sanitaria transfronteriza en que se incurre en virtud de la Directiva en tan solo el 0,004 % del presupuesto anual total de la UE en el ámbito de la salud;

31.

señala que solo una fracción de los pacientes hacen uso de las posibilidades de tratamiento en otro Estado miembro previstas en la Directiva. Según el último informe del Tribunal de Cuentas Europeo, hay alrededor de 214 000 solicitudes de reembolso al año, lo que representa cerca del 0,04 % de la población de la UE. La gran mayoría de estas solicitudes (más de 210 000) se refieren al reembolso de tratamientos que no requieren autorización previa;

32.

llama la atención sobre el hecho de que el reembolso de la asistencia no hospitalaria que no requiere una autorización previa (por ejemplo, tratamientos dentales) es proporcionado desde el punto de vista financiero si se compara con los costes administrativos y de información adicionales en que incurren las autoridades sanitarias en la aplicación de la Directiva;

33.

señala que las autoridades sanitarias competentes de los Estados miembros, en sus esfuerzos por garantizar la plena aplicación de la Directiva y encontrar las maneras más sencillas de que sus ciudadanos reciban tratamiento en otro Estado miembro, también deben tener en cuenta que la gran mayoría de los ciudadanos de la UE prefieren ser tratados cerca de su hogar o su familia. La organización, la calidad y la capacidad de la asistencia sanitaria en los Estados miembros deben, por principio, intentar ofrecer tratamiento a los ciudadanos lo más cerca posible de su lugar de residencia o de proximidad a su familia;

34.

llama la atención sobre el hecho de que el gasto de los Estados miembros resultante de los tratamientos en otros países de la UE no se limita a los reembolsos. Los tratamientos también implican costes administrativos y de información: se trata de un dinero que, de otro modo, podría invertirse en la mejora de los tratamientos en el sistema sanitario del Estado miembro de que se trate. Por consiguiente, al aplicar la Directiva, las autoridades sanitarias deben velar por que los recursos de los sistemas sanitarios de los Estados miembros no soporten una carga desproporcionada con respecto a la escasa proporción de pacientes que buscan tratamiento en otro Estado miembro;

Utilización razonable de la autorización previa

35.

señala que la utilización de la autorización previa por parte de los Estados miembros para la hospitalización o el tratamiento médico muy especializado en otro Estado miembro constituye un obstáculo para la movilidad transfronteriza de los pacientes;

36.

señala, a este respecto, que según el informe de la Comisión la repercusión de los pacientes que quieren acceder a la asistencia sanitaria transfronteriza en los presupuestos sanitarios nacionales es marginal, y esto sucede en todos los países, independientemente de que hayan introducido o no la autorización previa;

37.

señala que la mayoría de los centros regionales (63 %) consideran necesario el uso de autorización previa para garantizar el acceso a una asistencia sanitaria de calidad, así como para evitar el despilfarro de recursos (48 %) y controlar los costes a nivel regional (44 %);

38.

llama la atención sobre el hecho de que la aplicación de las disposiciones de la Directiva relativas a autorización previa también proporciona a los pacientes seguridad financiera, dado que, antes de efectuar el tratamiento en otro Estado miembro, su Estado miembro de afiliación les garantiza el reembolso de los costes de tratamiento previstos con arreglo a la Directiva;

39.

pide a los Estados miembros que procedan a una autorización previa tan rápida como sea posible a fin de que no retrasen innecesariamente el tratamiento, ofreciendo al mismo tiempo una evaluación realista del coste estimado de la intervención prevista;

40.

hace hincapié en el mecanismo de notificación previa (artículo 9, apartado 5) de la Directiva, mucho menos utilizado, que los centros regionales consideran un instrumento útil para ofrecer claridad a los pacientes y para apoyar a las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones, y pide a los Estados miembros que hagan un uso más amplio de este acuerdo voluntario;

41.

llama la atención sobre el mecanismo de compensación financiera, que los Estados miembros pueden aplicar en el marco de una autorización previa, para introducir una facturación directa entre las instituciones competentes, sustituyendo así el pago inicial y el reembolso a los pacientes (artículo 9, apartado 5), como medio para reducir la carga de los pacientes y abrir la posibilidad de buscar tratamiento en el extranjero para grupos sociales menos prósperos;

42.

recomienda, en este contexto, que se garantice que en lo que respecta a aplicación ulterior de la Directiva puedan seguir utilizándose las autorizaciones previas si las autoridades competentes de los Estados miembros lo consideran necesario;

Mayor cooperación en la aplicación de la Directiva

43.

invita a la DG de Salud y Seguridad Alimentaria a que, en colaboración con las demás Direcciones Generales de referencia, haga un seguimiento de esta evaluación sobre la aplicación de la Directiva relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza, y siga recopilando, analizando y publicando ejemplos de actividades sanitarias transfronterizas y de los problemas a los que se enfrentan las autoridades participantes;

44.

pide una financiación de la UE adecuada y a largo plazo en el próximo período de programación, especialmente pero no exclusivamente a través de Interreg, también para la ejecución de estudios o proyectos transfronterizos destinados a eliminar obstáculos específicos y a fomentar una cooperación fluida;

45.

señala que, aunque el Memorando de Acuerdo entre el CDR y la OMS no se refiere específicamente a la Directiva, claramente se deriva de él que el CDR se compromete a trabajar en favor del acceso a la atención sanitaria, la promoción de la salud y el intercambio de conocimientos, que son aspectos esenciales de la Directiva;

46.

pide a la Comisión que entable un diálogo periódico con el Comité Europeo de las Regiones, con la participación de la Comisión NAT y del Grupo Interregional de Salud, donde se analicen los retos y soluciones para mejorar la aplicación de la Directiva sobre la asistencia sanitaria transfronteriza;

47.

expresa su apoyo continuo a esta muy necesaria colaboración europea y manifiesta su disposición a seguir asesorando e informando sobre ejemplos de buenas prácticas en las regiones;

48.

reitera que las enfermedades no conocen fronteras y que la solidaridad europea en materia de emergencia sanitaria nunca debe acabarse en las fronteras administrativas o legales;

49.

espera que el tercer informe de aplicación de la Comisión Europea, que se publicará próximamente, refleje plenamente las consideraciones del Comité Europeo de las Regiones, tal como se expresan en el presente Dictamen.

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(1)  En noviembre de 2019, el Comité Europeo de las Regiones inició una consulta a través de su Red de centros regionales para analizar la aplicación de la Directiva a nivel territorial. En la encuesta participaron veintisiete centros regionales, en representación de dieciocho países europeos.

(2)  Francia ha creado un «corredor sanitario» de este tipo en la frontera FR-ES para permitir la continuidad de la asistencia sanitaria en el Hospital de Cerdanya, mientras que Luxemburgo ha tomado en consideración establecer una excepción específica para el personal sanitario francés a fin de asignarles un estatuto especial de trabajadores «asentados» para que puedan seguir trabajando en el Gran Ducado.