1.1.

En virtud del artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de fiabilidad de las cuentas, así como de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (DAS). El Tratado también ofrece al Tribunal la facultad de completar esta declaración mediante observaciones específicas para cada ámbito principal de la actividad comunitaria.

1.2.

Los trabajos relativos a la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades Europeas han tenido por objeto obtener pruebas suficientes que permitan establecer en qué medida se han contabilizado correctamente los ingresos, los gastos y el patrimonio, y si las cuentas anuales reflejan fielmente la situación financiera al final del ejercicio (véanse los apartados 1.5 a 1.58).

1.3.

Los trabajos relativos a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes han tenido por objeto obtener suficientes pruebas, directas o indirectas, que permitan emitir una opinión sobre si las operaciones son conformes a la normativa o a las disposiciones contractuales aplicables y si su importe se ha calculado correctamente (véanse los apartados 1.59 a 1.65 del presente capítulo para las cuestiones de carácter horizontal y los capítulos 2 y 4 a 10 para los detalles).

1.4.

Al no presentar la Comisión indicadores sistemáticos (5), el Tribunal facilita indicadores para evaluar los avances realizados en la mejora de los controles internos, tanto en su conjunto como en cada ámbito de ingresos y gastos (véanse los anexos a este capítulo y a los capítulos 2 y 4 a 10).

1.5.

Las observaciones del Tribunal afectan a las cuentas anuales finales relativas al ejercicio 2005, tal y como fueron elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta institución de conformidad con los artículos 128 y 129 del Reglamento financiero de 25 de junio de 2002 (6) y remitidas al Tribunal el 28 de julio de 2006. Las cuentas anuales engloban los «estados financieros consolidados», en los que se incluye, en particular, el balance que muestra el patrimonio al final del ejercicio, y los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria», en los que figuran los ingresos y gastos del ejercicio.

1.6.

El ejercicio 2005 constituyó un período clave en la aplicación de nuevos elementos del plan de acción para la modernización de la contabilidad de las Comunidades Europeas aprobado por la Comisión el 17 de diciembre de 2002 (7), que responde a varias observaciones anteriores del Tribunal y se atiene a las disposiciones del Reglamento financiero (en particular a los artículos 123 a 138):

—

desde el 1 de enero de 2005, los estados financieros consolidados deben elaborarse aplicando los principios de la contabilidad de ejercicio (o de devengo), si bien los informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria siguen basándose en los movimientos de tesorería, conforme a lo dispuesto en el Reglamento financiero,

—

aunque el contenido de la información presupuestaria no ha variado, los estados financieros deben incluir elementos nuevos: una cuenta de resultado económico (incluida la información financiera por segmentos), un cuadro de los flujos de tesorería y la variación en la situación del activo neto,

—

el ámbito de la consolidación se amplió para incluir por primera vez a varios organismos comunitarios,

—

era preciso aplicar un nuevo sistema contable que garantizara el registro exhaustivo de cada hecho contable en el momento en que se produce y no solo de cada movimiento de tesorería. Con ello se pretende proporcionar a los usuarios internos una información más completa y pertinente que puedan utilizar con vistas a la toma de decisiones. Asimismo, el nuevo sistema debería traducirse por unos estados financieros más transparentes y con mayor información para los lectores externos.

1.7.

La fiscalización del Tribunal sobre la fiabilidad de las cuentas se centró en las cuestiones siguientes:

—

la gestión por la Comisión de la transición de una contabilidad de caja a una contabilidad de ejercicio (véanse los apartados 1.10 a 1.27),

—

la verificación de la exactitud de diversos elementos incluidos en las cuentas (véanse los apartados 1.28 a 1.58).

1.8.

Durante su examen de la gestión de la transición a la contabilidad de ejercicio, el Tribunal evaluó, en particular:

—

si la Comisión había velado por una aplicación eficaz de las normas contables pertinentes,

—

si las medidas tomadas por la Comisión contribuyen a obtener garantías razonables de que las cuentas ofrecen una imagen fidedigna de la situación.

1.9.

Al verificar la fiabilidad de las cuentas de 2005, el Tribunal centró su atención, en particular, en:

—

el balance de apertura de 2005 (en el que debe figurar el impacto de las modificaciones efectuadas para adaptar el balance a 31 de diciembre de 2004 a los nuevos principios contables),

—

el balance de cierre a 31 de diciembre de 2005,

—

respecto de los dos elementos mencionados, los datos no disponibles con el sistema antiguo pero que es preciso reflejar en la contabilidad de ejercicio (prefinanciaciones y garantías correspondientes, facturas y declaraciones de gastos).

1.10.

La Comisión debía planificar y poner en práctica la modernización del sistema contable respetando el calendario y el marco organizativo establecidos por el Reglamento financiero. Como ya había señalado el Tribunal en informes anuales anteriores (8), el calendario de las adaptaciones y validaciones necesarias resultaba muy ambicioso.

1.10.

La Comisión reconoce el extraordinario esfuerzo realizado por sus servicios para pasar a la contabilidad de ejercicio con un calendario muy ambicioso.

1.11.

La experiencia de las administraciones públicas que han llevado a cabo reformas similares (9) indica que los proyectos de envergadura y complejidad similares a la modernización de las cuentas comunitarias se enfrentan inevitablemente a una serie de problemas que obstaculizan y retrasan su ejecución completa. No obstante, se han alcanzado progresos importantes:

—

el 1 de enero de 2005, la Comisión hizo pasar la contabilidad general comunitaria de una contabilidad de caja a una contabilidad de ejercicio. En todas las instituciones y organismos comunitarios se introdujeron nuevas normas (10) y métodos contables, un nuevo plan contable armonizado y nuevas herramientas de consolidación,

—

las partes interesadas recibieron las cuentas individuales y consolidadas que incluyen los nuevos elementos obligatorios y contienen información más detallada sobre los recursos controlados por las diferentes entidades, los costes de sus operaciones y las operaciones de tesorería.

1.11.

A pesar de la complejidad de ciertas cuestiones, la diversidad de problemas y los grandes retos, la Comisión gestionó el proyecto sin retrasos en los plazos clave. Entre los logros significativos figuran:

—

los sistemas informáticos desarrollados para respaldar los requisitos de la nueva contabilidad,

—

la transición al nuevo sistema se gestionó con éxito, lo que permitió la apertura del nuevo sistema a principios de enero de 2005,

—

los procedimientos administrativos de todos los servicios de la Comisión se adaptaron a las necesidades de la contabilidad de ejercicio,

—

se determinaron y validaron los saldos de apertura para la primera contabilidad de ejercicio,

—

se desarrolló un módulo de tesorería integrado para justificar las actividades financieras gestionadas por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros,

—

todos los servicios estimaron los gastos que se devengarán al final de cada ejercicio,

—

se prepararon las cuentas de la Comisión y se consolidaron con las de otras instituciones y agencias.

1.12.

El cuadro 1.1 presenta el seguimiento de la reserva referente a la fiabilidad de las cuentas que formuló el Tribunal en la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 2004, así como otras cuestiones planteadas por el Tribunal y resueltas (parcialmente) en el contexto de la modernización del marco contable comunitario. Ahora bien, al igual que en cualquier sistema nuevo de contabilidad de ejercicio de tal magnitud, aún continúan existiendo determinadas debilidades (véanse los apartados siguientes).

1.12.

En los informes de evolución del sistema contable central (ABAC), la Comisión siempre ha reconocido que queda trabajo por hacer.

1.13.

Los elementos clave en el proceso de elaboración de los estados financieros de 2005 de la Comisión fueron la aplicación en las diferentes direcciones generales de la metodología o las instrucciones globales en materia de separación de los ejercicios dadas por el contable de esta institución, así como la validación de los saldos de apertura y de cierre de todos los ordenadores (11). En la mayoría de los casos, estas validaciones se retrasaron, en particular en las direcciones generales operativas.

1.13.

Hubo algunos retrasos en relación con los exigentes calendarios internos de trabajo establecidos por la Dirección General de Presupuestos. Un buen programa de trabajo generalmente deja un margen para anticiparse a posibles retrasos. Este era el caso en los calendarios de la Comisión. Los retrasos internos no han sido óbice para que la Comisión cumpliera el plazo establecido por el Reglamento financiero y presentara los estados financieros a tiempo.

1.14.

En numerosas direcciones generales controladas por el Tribunal se identificaron diversas debilidades en la validación de los datos, como son una supervisión débil, la carencia de personal asignado a esta función y documentación inadecuada del trabajo realizado. Las cifras presentadas en el anexo financiero de los informes anuales de actividad por algunas direcciones generales operativas contenían errores (véase el apartado 1.16).

1.14.

Los servicios de la Comisión han hecho un esfuerzo considerable durante casi dos años para identificar y registrar datos que no estaban anteriormente en el sistema antiguo.

1.15.

Con frecuencia, los diferentes ordenadores no habían finalizado o formalizado métodos particulares de las direcciones generales antes de presentar las cuentas. Por consiguiente, se procedió a las consignaciones relativas a las separaciones de los ejercicios de los saldos de apertura y de cierre en ausencia de una base metodológica formalizada que permitiera aplicar en las direcciones generales la metodología o las instrucciones globales en materia de separación de los ejercicios dadas por el contable de la Comisión.

1.15.

Dado que no se disponía de métodos de referencia en el sector público para la separación de los ejercicios, se dio más prioridad a finalizar el cálculo de la separación de los ejercicios que a formalizar el procedimiento.

1.16.

Además, se pidió a los directores de recursos (12) que validaran de forma oficial los informes financieros que incluyen, en particular, los saldos de apertura y de cierre, en el proceso de elaboración de los informes anuales de actividades (es decir, al final de marzo de 2006). No obstante, como la Dirección General de Presupuestos debía respetar el mismo plazo, no recibió todas las validaciones a tiempo antes de que se finalizaran las cuentas provisionales. Las validaciones de las cuentas definitivas se recibieron de forma oportuna.

1.17.

Los retrasos mencionados en el apartado 1.13 tuvieron un impacto en las pruebas de confirmación del Tribunal, ya que este recibió saldos de apertura con anterioridad a la separación de los ejercicios (el 18 de enero de 2006) y con posterioridad a dicha separación (el 15 de marzo de 2006), que aún eran objeto de modificaciones. El balance de apertura provisional completo, con la indicación del impacto de las modificaciones efectuadas para adaptar el balance a 31 de diciembre de 2004 a los nuevos principios contables, se recibió el 31 de marzo de 2006, junto con las cuentas consolidadas provisionales.

1.17.

La Comisión comprende que los trabajos de fiscalización del Tribunal en este ejercicio han sido muy exigentes, como lo ha sido la totalidad del proyecto para la Comisión.

—

se han seguido procedimientos sólidos y el sistema estaba documentado,

—

los saldos distintos de la separación de los ejercicios se introdujeron por vez primera en enero de 2005,

—

a mediados de 2005, aproximadamente el 95 % de estos saldos eran definitivos, y

—

los cambios realizados desde entonces han sido documentados y se ha realizado específicamente una pista de auditoría.

1.18.

Tras la puesta en marcha de un plan de acción global para reforzar la seguridad en el sistema contable central, aún es preciso finalizar dos cuestiones, en concreto la revisión de los derechos de acceso en la Dirección General de Presupuestos y una nueva evaluación de la seguridad del programa «ABAC Workflow» (13). Dado que el director general no considera que los trabajos pendientes en torno a estas cuestiones revistan una importancia significativa, en particular debido a que existe un sistema eficaz de seguimiento, se suprimió la reserva referente a la seguridad del sistema y a los derechos de acceso, formulada en el informe anual de actividad de 2004. La fiscalización del Tribunal confirma la mejora de la seguridad de ABAC.

1.19.

Numerosas direcciones generales utilizan sus propios sistemas informáticos para cuestiones de gestión financiera y para la creación de operaciones que son enviadas al sistema contable central (ABAC) mediante una interfaz. No obstante, llevará más tiempo validar y modernizar estos sistemas.

1.19.

Dado que la situación está en constante evolución, el equipo de validación de los servicios contables necesita seguir el hilo de la misma, y ha introducido también, con efectos a 1 de junio de 2006, un procedimiento para la validación de cambios en los sistemas locales, como prevén las normas de desarrollo del Reglamento financiero.

1.20.

El Tribunal examinó el programa de controles en profundidad de los sistemas contables locales realizados por los servicios del contable de la Comisión en 2005 en 13 direcciones generales (es decir, ocho en las que la validación general de 2004 había identificado riesgos (14), además de otras cinco seleccionadas en función de su importancia financiera o complejidad organizativa (15)). La fiscalización del Tribunal permitió confirmar el fundamento de la decisión del contable de la Comisión de rechazar, debido a deficiencias importantes, la validación relativa a tres sistemas locales en la Oficina de Cooperación EuropeAid y en las direcciones generales de Educación y Cultura y de Relaciones Exteriores. En algunos casos, sin embargo, no está claro por qué la insuficiencia de los resultados observados en relación con varios criterios de validación no condujo a la formulación de una reserva.

1.20.

El ejercicio de validación no es una auditoría. Las conclusiones no pueden compararse con un dictamen de auditoría. La validación de los sistemas locales es más bien una actividad nueva, que traduce el artículo 61 del Reglamento financiero en tareas concretas. Los informes de validación se elaboran para proporcionar al Contable información suficiente para la validación. Su alcance y sus limitaciones se explican en la introducción de los informes de validación.

1.21.

El Tribunal concluye que, basándose en los resultados obtenidos y en las cuestiones pendientes de resolver, la mayoría de las opiniones de validación positivas emitidas por el contable de la Comisión acerca de los sistemas locales deben considerarse opiniones condicionales o con reservas. Esta situación se ve confirmada asimismo por el número y la importancia de cuestiones horizontales (16) y de asuntos que requieren otro examen (17) y que se señalaron en el informe final del contable de la Comisión al término de 2005.

1.21.

Los servicios contables están comprometidos en hacer un seguimiento de las cuestiones y asuntos que requieren otro examen, mencionados en los informes de validación de 2005.

1.22.

El Director General de Presupuestos formuló la reserva en su declaración, que se vio confirmada también por la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 1.18 a 1.21 y 1.28 a 1.58), de que tres sistemas locales no estaban validados y de que aún era preciso finalizar los controles de coherencia relativos a la contabilidad. En su conclusión global sobre el impacto combinado de las debilidades identificadas en su declaración afirmó que su dirección general, junto con los demás servicios de la Comisión, emprenderían futuras acciones destinadas a subsanar los errores o incertidumbres persistentes y continuarían invirtiendo, durante 2006, en reforzar el sistema contable ABAC para el presupuesto comunitario… y que, aunque se trataba de disponer de las herramientas apropiadas, como son los sistemas de formación, documentación e informática, era preciso, igualmente, trabajar en lo que se refiere al cambio cultural correspondiente. En su opinión, partiendo de esta base, era posible ofrecer una garantía razonable conforme a las orientaciones previstas en la declaración.

1.22.

La Comisión reconoce el extraordinario esfuerzo realizado por sus servicios para poder pasar a la contabilidad de ejercicio dentro de un calendario muy ambicioso. No obstante, tres sistemas locales no han sido validados por los servicios contables. Por estas razones, y también porque el Tribunal de Cuentas tenía que controlar las cuentas provisionales y podrían ser necesarias correcciones antes de la aprobación de las cuentas definitivas el 31 de julio de 2006, el Director General de Presupuestos formuló el 31 de marzo de 2006 una reserva sistemática, provisional y sujeta a un calendario en su Informe anual de actividades 2005.

1.23.

El Director General de Educación y Cultura presentó también una reserva referente a la falta de garantía en materia de exactitud de los importes incluidos en el balance de la Comisión y, aunque también los servicios de esta institución y el Tribunal identificaron riesgos importantes en otras direcciones generales, fue el único ordenador que formuló reservas (18). Ahora bien, 26 de 40 directores de recursos indicaron que todavía puede ser necesario efectuar correcciones y, en su caso, verificaciones antes de proceder al cierre definitivo de las cuentas, debido a las debilidades señaladas en los informes anuales de actividades o por tratarse del primer ejercicio de cierre provisional de las cuentas basadas en la contabilidad de ejercicio.

1.23.

El tratamiento incoherente de los requisitos de la contabilidad de ejercicio en el sistema contable local APPFIN de la Dirección General de Educación y Cultura ha dado lugar a diferencias en los saldos de apertura y de cierre de sus cuentas. Se están introduciendo modificaciones en el sistema local que garantizarán el correcto tratamiento de las operaciones en el futuro; las correcciones de errores pasados están en curso y deberían completarse para finales del ejercicio.

1.24.

El ámbito de consolidación definido en la norma contable no 1 adoptada por el contable de la Comisión excede el ámbito previsto en el artículo 121 del Reglamento financiero (19) (al incluir, por ejemplo, el régimen común de seguro de enfermedad o determinados organismos no previstos en el artículo 185 del Reglamento financiero) (20).

1.24.

El ámbito de consolidación establecido en la norma contable no 1 tiene en cuenta el principio de control y está basado en normas internacionales de contabilidad. Por otra parte, el artículo 121 del Reglamento financiero prevé únicamente la consolidación de instituciones y agencias subvencionadas.

1.25.

No obstante, el régimen común de seguro de enfermedad y dos agencias (Oficinas Comunitaria de Variedades Vegetales y de Armonización del Mercado Interior) no se incluyeron en las cuentas consolidadas de 2005 (véase asimismo el apartado 1.29). Partiendo de su análisis del tipo de control que las Comunidades Europeas ejercen sobre el régimen común de seguro de enfermedad, el Tribunal considera que este no debería haberse incluido en el ámbito de consolidación como se define en la norma contable no 1, y por lo tanto habría que modificar dicho ámbito.

1.25.

Se actualizará la norma contable por lo que se refiere a la no consolidación del régimen común de seguro de enfermedad.

1.26.

En su Dictamen no 2/2001 (21) sobre una propuesta de Reglamento del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, el Tribunal trató la cuestión de los riesgos derivados de que se le transmitieran unos estados financieros consolidados provisionales aún no definitivos. El Tribunal insistió en la importancia de que «los estados financieros provisionales son estados financieros exhaustivos y coherentes, establecidos con todos los requisitos en los plazos concedidos. Solo son provisionales en la medida en que la Comisión no los ha aprobado formalmente y en que pueden, eventualmente, ser objeto de correcciones propuestas por los servicios del Tribunal».

1.27.

La Comisión no respetó este último principio de no introducir modificaciones diferentes a las propuestas por el Tribunal, dado que 2005 era un ejercicio de transición. En consecuencia, la Comisión debía asegurar que el Tribunal estuviera informado de forma adecuada y oportuna sobre las correcciones que consideró necesarias, en función de los trabajos en curso sobre las cuentas provisionales.

1.27.

Es difícil respetar este principio ya que las cuentas provisionales ahora deben finalizarse en la misma fecha que los informes anuales de actividad. No obstante, los cambios se limitarán al mínimo.

1.28.

A continuación se presenta el examen del Tribunal sobre la adecuación y exactitud de los ajustes realizados, en lo que atañe a la elaboración de los estados financieros consolidados a 1 de enero de 2005, para adaptar las cifras y la información de los estados financieros consolidados a 31 de diciembre de 2004 a los nuevos principios de la contabilidad de ejercicio (véanse los apartados 1.29 a 1.49).

1.29.

Casi todo el impacto de estos cambios afecta a los estados financieros de la Comisión. La inclusión, por primera vez, de las agencias en el ámbito de la consolidación únicamente ha tenido un impacto limitado sobre las cuentas consolidadas, puesto que la consecuencia principal ha sido el incremento de los saldos de tesorería. Por tanto, la omisión de dos agencias no afectó a la fidelidad de la imagen.

1.30.

El análisis del Tribunal de las partidas que solo estaban afectadas por ajustes limitados no dio lugar a constataciones significativas [es decir, el inmovilizado material e inmaterial, las inversiones (a corto plazo), los préstamos, los títulos de créditos a corto y a largo plazo (22), las existencias, los beneficios a los empleados, las provisiones para riesgos y gastos, el pasivo financiero y otros y las reservas].

1.30.

Por lo que se refiere a la nota 18, no se disponía de información para los importes adeudados a 31 de diciembre.

1.31.

La prefinanciación se refiere a los pagos previstos como anticipos para los beneficiarios. Si estos no efectúan gastos subvencionables durante el período definido en el acuerdo deben devolver la prefinanciación recibida a las Comunidades.

1.32.

Desde hace varios años, el Tribunal de Cuentas ha venido afirmando que el inventario de los deudores varios plantea problemas, porque las prefinanciaciones se consignaron como gastos definitivos y los títulos de crédito pendientes de cobro no se constataron inmediatamente (23), lo que le ha llevado a formular reservas en relación con los ejercicios en cuestión (24).

1.33.

Con el fin de remediar estas deficiencias, cada institución y agencia elaboró durante 2004 un inventario del conjunto de importes pendientes de liquidar abonados en concepto de prefinanciación a 31 de diciembre de 2004 que ascendió a unas 30 000 entradas equivalentes a un importe total de 28 013 millones de euros (25).

1.33.

Como exigían las nuevas normas contables, se elaboró el inventario de los importes abonados en concepto de prefinanciación y, desde enero de 2005, los importes de prefinanciaciones todavía por liquidar se consignaron en la parte activos del balance.

1.34.

Ahora bien, no todas las cuestiones técnicas ni los problemas de concepción y de ejecución que ya se habían identificado en parte en el contexto del Informe Anual relativo al ejercicio 2004 (26) se habían resuelto presentando el balance de apertura a 1 de enero de 2005. A continuación se describen las deficiencias resultantes.

1.34.

Como explicaba en sus respuestas al Informe Anual del Tribunal de 2004, el seguimiento de los importes de prefinanciaciones debe tener en cuenta las condiciones de los diversos contratos con terceros. No obstante, la presentación del importe neto en el balance muestra la realidad económica de los importes de prefinanciaciones pendientes.

1.35.

La fiscalización de una muestra representativa de 147 operaciones de prefinanciación extraída de la población de prefinanciaciones registradas en el sistema contable, a noviembre de 2005, permitió identificar un nivel significativo de errores en términos de frecuencia y de impacto financiero, siendo los tipos de errores más comunes los siguientes:

—

prefinanciaciones consignadas con un importe incorrecto,

—

importes relativos a las prefinanciaciones consignados pese a haber sido liquidados antes del 1 de enero de 2005.

1.35.

La Comisión examinará las operaciones notificadas por el Tribunal.

1.36.

Además, los trabajos de auditoría suplementarios de identificación y validación de las prefinanciaciones registradas revelaron los problemas siguientes en materia de exhaustividad y exactitud del balance de apertura:

1.36.

—

al separarse las prefinanciaciones a largo plazo (21 285 millones de euros) de las prefinanciaciones a corto plazo (6 728 millones de euros), únicamente se sopesaron los importes referentes a los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión, ISPA y el Fondo de Solidaridad, respecto del período de programación 2000-2006. Ello provocó una subestimación de las prefinanciaciones a largo plazo y una sobreestimación de las de a corto plazo, porque los contratos relativos a otros ámbitos políticos objeto de prefinanciaciones de una duración restante de más de un año se clasificaron como a corto plazo,

—

la separación de los importes a largo plazo de los importes a corto plazo únicamente se hace para los Fondos Estructurales puesto que estos constituyen la «verdadera» prefinanciación a largo plazo de la Comisión. En otros ámbitos políticos el importe a largo plazo no podría cuantificarse y la separación solo podría haberse hecho sobre estimaciones de la ejecución de los proyectos. Para las cuentas 2006, tras dos años de experiencia con el nuevo sistema contable, la Comisión tendrá más información en la que basar un análisis de la viabilidad de esta separación

—

en el caso de la Dirección General de Educación y Cultura, pese a los trabajos realizados tras el establecimiento de las cuentas provisionales continúa existiendo el riesgo de que omisiones y consignaciones dobles o incorrectas provoquen errores no cuantificables, debido a la complejidad de los problemas (27).

—

los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura debidos al tratamiento erróneo de los pagos de prefinanciaciones han sido corregidos.

1.37.

Entre las deudas a corto plazo figuran, esencialmente, gastos devengados incluidos en la sección relativa a la separación de los ejercicios (véanse los apartados 1.42 a 1.46), y deudas a corto plazo, que incluyen facturas y declaraciones de gastos. En esta sección se abordarán los resultados del Tribunal relativos a las deudas a corto plazo.

1.38.

El establecimiento de un inventario de unas 7 000 facturas y declaraciones de gastos recibidas pero aún pendientes de pago a 1 de enero de 2005 se inició en el último trimestre de 2004 y permitió calcular un importe de deudas a corto plazo equivalente a 9 412 millones de euros (28).

1.39.

En el momento de la presentación del balance de apertura a 1 de enero de 2005 (29), no se habían resuelto todas las cuestiones técnicas ni problemas de ejecución. Las deficiencias que de ellos se derivan figuran en los apartados siguientes.

1.39.

La Comisión mejorará sus controles internos para abordar las cuestiones técnicas y los problemas que persisten en algunas direcciones generales.

1.40.

La fiscalización de una muestra representativa de 141 facturas y declaraciones de costes de la población de deudas a corto plazo que figuraba, a noviembre de 2005, en el sistema contable permitió identificar un nivel significativo de errores en términos de frecuencia y de impacto financiero, siendo los tipos de errores más comunes los siguientes:

—

facturas o declaraciones de gastos consignadas con un importe incorrecto,

—

facturas o declaraciones de gastos consignadas pese a haber sido ya abonadas.

1.40.

La Comisión examinará los seis errores con impacto sobre las cuentas de las 141 operaciones fiscalizadas.

1.41.

En el caso de la Dirección General de Educación y Cultura, pese a los trabajos realizados tras el establecimiento de las cuentas provisionales continúa existiendo el riesgo de que omisiones y consignaciones dobles o incorrectas provoquen errores no cuantificables, debido a la complejidad de los problemas.

1.41.

Los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura debidos al tratamiento erróneo de las facturas y declaraciones de gastos han sido corregidos.

1.42.

Uno de los aspectos más importantes de la transición a la contabilidad de ejercicio es la práctica de asegurar que las operaciones efectuadas durante el ejercicio se consignen en el período contable al que pertenecen (separación de los ejercicios). En particular, ha de realizarse una evaluación sobre los gastos subvencionables efectuados por los beneficiarios de fondos comunitarios pero aún no declarados (gastos devengados), los ingresos que todavía no se han recibido pese a que los servicios hayan sido prestados, que los bienes hayan sido entregados o que exista una obligación jurídica (ingresos devengados), o los gastos o ingresos consignados en el ejercicio corriente que se refieren a períodos subsiguientes (gastos o ingresos diferidos).

1.43.

Los ajustes de los gastos devengados ascendieron a 64 205 millones de euros (30). La fiscalización efectuada por el Tribunal de los demás elementos de la separación de los ejercicios no reveló errores significativos. A continuación se presentan los resultados relativos a estos gastos.

1.44.

Como se describe más arriba (véase el apartado 1.15), la aplicación de la metodología global de la separación de los ejercicios de cada dirección general no se había finalizado antes de efectuar las consignaciones por ejercicios separados. Además, la mayoría de las direcciones generales no habían realizado suficientes controles para comprobar si la metodología desarrollada garantizaba la consignación correcta de las operaciones efectuadas durante el ejercicio en el período contable al que se refieren. Por otra parte, dado que es en 2005 cuando se procede por primera vez a la separación de los ejercicios y teniendo en cuenta las particularidades de las actividades comunitarias, no existen métodos de referencia que permitan comprobar la adecuación de las técnicas empleadas para las estimaciones y los resultados obtenidos.

1.44.

Aparte de las observaciones sobre la aplicación y control, la Comisión señala que el Tribunal no hace observaciones sobre la metodología global en sí.

1.45.

Las siguientes debilidades identificadas en los procedimientos de separación de los ejercicios constituyen un riesgo para la exactitud de los cálculos efectuados por numerosas direcciones generales:

—

las direcciones generales habían efectuado controles de los resultados de los cálculos solo de forma limitada,

—

en algunos casos, la calidad de los datos empleados era insuficiente,

—

la experiencia y los trabajos se concentraron a menudo en una sola persona, sin la supervisión adecuada.

1.45.

En 2006, la Comisión reforzará sus controles sobre la aplicación de la metodología de la separación de los ejercicios.

1.46.

Todas las direcciones generales (con excepción de las direcciones generales de Política Regional, de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, y de Agricultura y Desarrollo Rural) decidieron calcular los gastos devengados a partir del conjunto de contratos abiertos. Todas las direcciones generales auditadas (con excepción de la Dirección General de Educación y Cultura) pudieron conciliar los datos empleados en los cálculos con los datos contables básicos, salvo algunas diferencias sin explicar, que aunque no fueron significativas confirman un cierto nivel de riesgo como se identifica anteriormente (véase el apartado 1.45).

1.46.

Los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura debidos al tratamiento erróneo de los gastos devengados han sido corregidos.

1.47.

Debido a los ajustes introducidos en el contexto de la transición a la contabilidad de ejercicio, el conjunto del pasivo en el balance de apertura (a 1 de enero de 2005) excedió el total del activo en 51 597 millones de euros, mientras que con anterioridad a los ajustes el total del activo excedía el pasivo en 14 507 millones de euros.

1.48.

Uno de los principales factores que explican esta variación se encuentra en el hecho de que la consignación de las prefinanciaciones (importe total de 28 013 millones de euros) no compensa la consignación de los gastos devengados (importe total de 64 205 millones de euros). Además, los títulos de crédito a largo plazo han descendido de manera considerable, porque las obligaciones en materia de pensión de las Comunidades ante los miembros de las instituciones y el personal (de valor actual neto de 26 012 millones de euros) ya no quedan neutralizadas por un activo correspondiente que representa el crédito sobre los Estados miembros. La diferencia entre activo y pasivo representa principalmente los importes que, en el futuro, deberán solicitarse a los Estados miembros.

1.49.

El Tribunal observó que el contable no respetaba íntegramente las normas contables no 2 y 12 en lo que atañe a la nueva estructura y presentación del balance y el tratamiento revisado de los derechos de pensión con cargo a las Comunidades (31). Por consiguiente, deberían tomarse las medidas necesarias para remediar la situación. Además, habría que desglosar de manera más detallada, mencionando en particular si se trata de importes a corto o largo plazo, el carácter diferente del pasivo que deben cubrir los importes que han de solicitarse a los Estados miembros.

1.49.

Las normas contables no 2 y 12 van a adaptarse.

1.50.

Durante 2005, la Comisión se esforzó por asegurar un inventario exhaustivo y correcto de los pagos relativos a nuevas prefinanciaciones, así como nuevas facturas o declaraciones de gastos abiertas y su liquidación. No obstante se identificaron ciertos errores, que se describen a continuación. Por otra parte, las deficiencias relativas a los ajustes efectuados en el balance de apertura a 1 de enero de 2005 tienen un impacto sobre el resultado económico del ejercicio 2005 y, en consecuencia, sobre el balance consolidado y la variación en la situación del activo neto.

1.50.

En 2005, las direcciones generales y servicios hicieron varios controles y validaciones para garantizar la exactitud del importe total del balance de apertura. La mayoría de las necesarias correcciones se hicieron en el balance de apertura sin impacto sobre el resultado económico del ejercicio 2005.

1.51.

El examen analítico del Tribunal del inmovilizado material e inmaterial, las inversiones (a corto plazo), los préstamos, los títulos de crédito a largo y a corto plazo, las existencias, el pasivo financiero y otros, los beneficios a los empleados, las provisiones para riesgos y gastos y las reservas, no dio lugar a constataciones significativas.

1.52.

La fiscalización de una muestra representativa de 162 prefinanciaciones extraída de la población de prefinanciaciones registrada en el sistema contable (29 349 millones de euros), a marzo de 2006, permitió identificar un nivel significativo de errores en términos de frecuencia y de impacto financiero. Se observó el mismo tipo de errores en el balance de apertura consolidado que en el balance de cierre consolidado (véase el apartado 1.35).

1.52.

La Comisión examinará los nueve errores señalados con impacto sobre las cuentas de las 162 operaciones fiscalizadas.

1.53.

Además, los trabajos de auditoría suplementarios de identificación y validación de las prefinanciaciones revelaron los problemas siguientes en materia de exhaustividad y exactitud del balance de cierre:

1.53.

—

la separación entre prefinanciaciones a largo plazo (22 732 millones de euros) y a corto plazo (6 633 millones de euros) solo tuvo en cuenta los importes del período de programación 2000-2006 relativos a los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión, ISPA y el Fondo de Solidaridad, lo que dio lugar a una subestimación de las prefinanciaciones a largo plazo y a la correspondiente sobreestimación de las a corto plazo, pues los contratos referentes a otros ámbitos de las políticas objeto de prefinanciaciones, cuya duración restante excedía el año, se clasificaron como a corto plazo,

—

la separación de los importes a largo plazo de los importes a corto plazo se hace básicamente solo para los Fondos Estructurales puesto que estos constituyen la «verdadera» prefinanciación a largo plazo de la Comisión. En otros ámbitos políticos no podría cuantificarse el impacto financiero de las constataciones del Tribunal. Para las cuentas 2006, tras dos años de experiencia con el nuevo sistema contable, la Comisión tendrá más información en la que basar un análisis de la viabilidad de esta separación

—

en el caso de la Dirección General de Educación y Cultura, pese a los trabajos realizados tras el establecimiento de las cuentas provisionales continúa existiendo el riesgo de que omisiones y consignaciones dobles o incorrectas provoquen errores no cuantificables, debido a la complejidad de los problemas.

—

los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura debidos al tratamiento erróneo de los pagos de prefinanciaciones han sido corregidos.

1.54.

La fiscalización de una muestra representativa de 148 facturas y declaraciones de gastos de la población de deudas a corto plazo registrada, a marzo de 2006, en el sistema contable (16 194 millones de euros) permitió identificar un nivel significativo de errores en términos de frecuencia e impacto financiero. Se observó el mismo tipo de errores en el balance de apertura consolidado que en el balance de cierre consolidado (véase el apartado 1.40).

1.54.

La Comisión examinará los nueve errores señalados con impacto sobre las cuentas de las 148 operaciones fiscalizadas.

1.55.

En el caso de la Dirección General de Educación y Cultura, pese a los trabajos realizados tras el establecimiento de las cuentas provisionales continúa existiendo el riesgo de que omisiones y consignaciones dobles o incorrectas provoquen errores no cuantificables, debido a la complejidad de los problemas.

1.55.

Los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura debidos al tratamiento erróneo de las facturas y declaraciones de gastos han sido corregidos.

1.56.

Los problemas mencionados en relación con el balance de apertura consolidado (véanse los apartados 1.44 a 1.46) provocaron las siguientes deficiencias respecto del balance de cierre consolidado. Todas las direcciones generales auditadas (con excepción de la Dirección General de Educación y Cultura) pudieron conciliar los datos utilizados en sus cálculos con los datos contables de base, salvo algunas diferencias sin explicar, que aunque no fueron significativas confirman un cierto nivel de riesgo como se identifica anteriormente (véase el apartado 1.45).

1.56.

Los errores significativos señalados en la Dirección General de Educación y Cultura resultantes de elementos de la separación de los ejercicios han sido corregidos.

1.57.

Las notas explicativas que acompañan las cuentas consolidadas contienen más información que en el pasado (32) sobre el hecho de que los servicios de la Comisión o los Estados miembros puedan corregir posteriormente algunas operaciones, pero no identifican el importe de gastos que puede ser objeto de verificaciones y procedimientos de liquidación de las cuentas (véanse asimismo los apartados 1.63 a 1.65).

1.57.

Además de la liquidación financiera anual de las cuentas de los organismos pagadores, la Comisión tiene el derecho de hacer correcciones en virtud de las decisiones de conformidad. La Comisión ha seguido la recomendación del Informe del Tribunal 2004 en cuanto a posibles correcciones de conformidad todavía por hacer. Por ejemplo, la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural ha fijado claramente para los ejercicios 2001-2005 en su Informe anual de actividades 2005 (33) las correcciones que se decidirán en futuras decisiones de conformidad y este importe se indica como activo contingente en la contabilidad de la Comisión. La Comisión ha estimado el importe total por recuperar en un futuro en 1 151 millones de euros, basado en un tipo medio de corrección financiera del 0,95 % — véase también la respuesta a los apartados 5.56 y 5.62.

1.58.

Es indispensable proceder a una conciliación detallada entre el resultado de la ejecución presupuestaria y el resultado económico si se desea obtener una garantía razonable sobre la fiabilidad de las cuentas. Excepto en el caso de la Comisión, esta información únicamente estuvo disponible tras la presentación de las cuentas. No obstante, el Tribunal pudo utilizarla para efectuar dicha conciliación.

1.59.

Teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 248, apartado 1, del Tratado, la evolución del entorno de fiscalización (que es extremadamente complejo y que ha experimentado cambios fundamentales debido a la reforma financiera de la Comisión) y las expectativas de los «usuarios» de la DAS (en concreto, la autoridad de aprobación de la gestión), el Tribunal decidió en 2002 (34) que su opinión de fiscalización emanaría de la consolidación de las observaciones específicas relativas a los recursos propios y a cada uno de los seis capítulos relativos a las distintas rúbricas de las perspectivas financieras 2000-2006 (35). Estas observaciones específicas, que tienen como fin permitir a la autoridad de aprobación de la gestión el control de la calidad de la gestión de los fondos en cada uno de los principales ámbitos de intervención comunitaria (36), se basan en cuatro fuentes de elementos probatorios:

a)

un examen del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión establecidos, tanto en las instituciones comunitarias como en los Estados miembros o en terceros países;

b)

pruebas de muestras de operaciones de cada ámbito principal, llevando los controles hasta el beneficiario final;

c)

un análisis de los informes anuales de actividad y de las declaraciones de los directores generales, así como de los procedimientos aplicados para su elaboración;

d)

en su caso, el examen de los trabajos de otros auditores independientes de los procedimientos de gestión comunitaria.

1.60.

La fiscalización de los sistemas de control y supervisión tiene como objetivo evaluar en qué medida permiten gestionar los riesgos relativos a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Mediante la verificación de las operaciones se pretende obtener elementos probatorios directos de la legalidad y la regularidad, y proporcionar indicaciones sobre el origen, frecuencia, naturaleza e impacto de los errores detectados. Los resultados de estas verificaciones se utilizan para completar y corroborar las conclusiones relativas a los sistemas. La información procedente de ambas fuentes sirve para formular recomendaciones en materia de medidas correctoras. De conformidad con las normas internacionales de auditoría, el Tribunal también tiene en cuenta las «tomas de posición» expresadas en los informes anuales de actividades y las declaraciones de los directores generales, así como en la síntesis aprobada por la Comisión. Por último, se analizan los trabajos de otros auditores (37) con el fin de evaluar la pertinencia potencial de las observaciones específicas.

1.61.

Al igual que en el pasado, las conclusiones extraídas de las observaciones específicas relativas a las distintas fuentes de la DAS son, de forma general, coherentes. En ámbitos en los que, ateniéndose a la fiscalización del Tribunal, se han aplicado unos sistemas de control y supervisión que permiten una gestión adecuada de los riesgos, las pruebas de confirmación del Tribunal no pusieron de manifiesto constataciones significativas en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los apartados 4.26 a 4.30, 5.53, 9.19 y 10.20) y la apreciación del Tribunal de las declaraciones de los directores generales y de los ordenadores delegados confirmó que no se tenían que formular reservas o, en su caso, solo de escasa importancia (véanse los apartados 2.14 a 2.19).

1.62.

En ámbitos en los que, ateniéndose a la evaluación del Tribunal, los sistemas de control y supervisión existen, pero debe mejorarse su eficacia en la gestión de los riesgos asociados, las pruebas de confirmación del Tribunal tienden a seguir poniendo de manifiesto constataciones significativas en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los apartados 5.52 a 5.57, 6.38 a 6.41, 7.28 y, por lo que respecta a los organismos de ejecución, los apartados 8.21 a 8.22). Por otra parte, la apreciación efectuada por el Tribunal de las declaraciones presentadas por los directores generales permitió confirmar que o bien se habían formulado reservas importantes o que, en su opinión, deberían haberse formulado (véanse los apartados 2.14 a 2.19).

1.62.

La Comisión ha tomado medidas para gestionar los riesgos vinculados a la gestión compartida mediante el trabajo de auditoría, la aplicación de planes de acción en los Estados miembros para rectificar deficiencias en los sistemas, correcciones financieras, orientación sobre controles clave y mejora de la presentación de los resultados de las auditorías de los auditores nacionales. Los informes anuales de actividades de las direcciones generales responsables de los Fondos Estructurales dan cuenta de estas acciones y ofrecen indicaciones sobre las mejoras introducidas en los sistemas de los Estados miembros. Es inherente al sistema de gestión compartida que algunos errores y deficiencias no se corrijan hasta después del reembolso del gasto en cuestión. La Comisión remite a sus respuestas a las observaciones del Tribunal a los apartados 2.8, 2.25 y 2.26.

1.63.

En los debates relativos a las observaciones formuladas en el contexto de la DAS, suele afirmarse que las insuficiencias identificadas por el Tribunal en el nivel de las operaciones subyacentes únicamente tienen un impacto temporal y que la DAS no tiene en cuenta el carácter plurianual de algunas actividades comunitarias. De esta forma, se argumenta que la Comisión trata los errores en el momento de la liquidación de cuentas en la sección Garantía del FEOGA, del cierre de los programas operativos de los Fondos Estructurales y de la finalización de las auditorías relativas a la gestión descentralizada.

1.63.

El argumento de la Comisión es que en virtud de la gestión compartida existe un ciclo de control del gasto financiado con fondos comunitarios que se realiza a lo largo de una serie de años. En el caso de los Fondos Estructurales, comienza con los controles de primer nivel por parte de los Estados miembros y termina con las auditorías a posteriori de la Comisión. El hecho de que el Tribunal encuentre errores en operaciones que se encuentran en un momento determinado del ciclo de control no significa que el sistema de control no funcione de manera efectiva. Esto, sin embargo, no pretende negar la importancia capital de los controles en las operaciones subyacentes en la fuente por gestión antes de que se declare el gasto para el reembolso y de las medidas preventivas tales como las actividades de orientación e información.

1.64.

En consonancia con el artículo 53, apartado 5, del Reglamento financiero y el artículo 42 de las normas de desarrollo de dicho reglamento (38), estas decisiones, así como las medidas correctoras, constituyen de hecho un elemento importante de los sistemas de control y supervisión de la Comisión. Sin embargo, las debilidades identificadas en la fiscalización del Tribunal muestran que las «decisiones de conformidad» en el contexto de la liquidación de las cuentas agrícolas, los procedimientos de cierre de los programas operativos de los Fondos Estructurales y las auditorías relativas a la gestión descentralizada no pueden considerarse mecanismos que permitan una previsión, identificación y corrección de errores a su debido tiempo (véanse los apartados 5.56 y 5.57, 6.31 a 6.37, 6.41, 7.21 a 7.24 y 7.26 a 7.28).

1.64.

El objetivo de las decisiones de conformidad de la liquidación de cuentas es excluir gastos de la financiación comunitaria que no han sido efectuados conforme a la normativa comunitaria. Estas decisiones están dirigidas a los Estados miembros y protegen al contribuyente comunitario de la carga de financiar gasto indebido. En virtud de la gestión compartida, la prevención, identificación y corrección de errores a nivel del beneficiario final es responsabilidad de los Estados miembros. Las decisiones de liquidación de cuentas animan a los Estados miembros a hacer cuanto esté en su mano para garantizar que el porcentaje de error se mantiene en un nivel tolerable y que se recuperan las irregularidades detectadas. Los sistemas de control se combinan además con la aplicación de sanciones disuasorias cuando los Estados miembros descubren errores.

1.65.

Además, las decisiones sobre las correcciones financieras que se adoptan en el ámbito de la gestión compartida, relativas a la recuperación de los Estados miembros que no han establecido o puesto en marcha sistemas fiables, no logran que las operaciones subyacentes resulten menos ilegales e irregulares, pese a su posible efecto disuasor. Por otra parte, como las correcciones financieras aplicadas se derivan de las deficiencias de los sistemas, no pueden relacionarse directamente a errores a nivel de las operaciones subyacentes. El efecto de imponer correcciones financieras es transferir el coste de las operaciones ilegales e irregulares (desautorizadas) del presupuesto comunitario a los contribuyentes nacionales.

1.65.

El proceso de liquidación de conformidad no es en sí mismo un mecanismo por el cual se recuperen los pagos irregulares a los beneficiarios, ya que se centra en el sistema de controles establecido por los Estados miembros. En el caso de que esos controles descubran irregularidades, es responsabilidad de los Estados miembros, como claramente establece el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1290/2005.

2.1.

Al igual que en años anteriores, el Tribunal ha examinado los progresos efectuados por la Comisión en la realización en la práctica de los aspectos financieros de su programa de reforma y se ha centrado, en particular, en:

—

los informes anuales de actividad elaborados por los directores generales de la Comisión. Estos informes muestran el modo en que cada director general ha ejercido sus responsabilidades y en ellos se valora en qué medida es legal y regular el gasto del que es responsable cada uno de ellos. Por consiguiente, la calidad y fiabilidad de estos documentos son esenciales para que la Comisión pueda asegurarse de que ha desempeñado de manera satisfactoria su función de ejecución del presupuesto,

—

el «informe de síntesis de la Comisión», que contiene una valoración global del sistema de control interno de la Comisión, basada en los informes anuales de actividad,

—

el sistema de controles internos de la Comisión.

2.2.

En 2005, la Comisión continuó sus esfuerzos destinados a integrar la gestión de riesgos (1) en los procesos existentes de planificación y toma de decisiones, a efectos de desarrollar en sus direcciones generales un enfoque y una cultura coherentes (en el conjunto de la institución) en materia de gestión.

2.2.

En 2005, la Comisión adoptó un marco metodológico común para la gestión de riesgos, tras la evaluación de los ejercicios piloto. El proceso del Plan de Gestión Anual 2006 (iniciado en 2005) de las direcciones generales y servicios de la Comisión contenía por primera vez una evaluación de los riesgos principales para los objetivos estratégicos globales de las direcciones generales y una revisión de los controles, existentes o que deban implantarse, necesarios para atenuar los riesgos.

2.3.

El 17 de enero de 2006, la Comisión aprobó un «Plan de acción para un marco de control interno integrado» (2), en el que se tuvieron en cuenta los resultados de la «evaluación de los desfases» efectuada por sus servicios en 2005 respecto de todos los modos de gestión (3). El plan de acción será evaluado por el Tribunal cuando se hayan aplicado las medidas pertinentes y se pueda apreciar el impacto de las mismas.

2.3.

Aunque la Comisión aprecia el enfoque orientado hacia los resultados del Tribunal, el plan de acción refleja el esfuerzo de la Comisión por reforzar su sistema de control interno con el fin de proporcionar al Tribunal de Cuentas pruebas de auditoría suficientes sobre la gestión satisfactoria del riesgo de error. Las medidas serán implantadas por las direcciones generales y servicios en estrecha colaboración con los Estados miembros.

2.4.

El Tribunal examinó en qué medida están avaladas por los resultados de su fiscalización y son pertinentes para la DAS las tomas de posición incluidas en los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales, así como en la síntesis de la Comisión. Igualmente analizó los progresos alcanzados en la aplicación de las normas internas de control y evaluó la eficacia de los procedimientos introducidos y las herramientas desarrolladas con el fin de garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a los pagos presupuestarios.

2.5.

La síntesis de los informes anuales de actividad ha sido dividida en 2005, por primera vez, en dos informes distintos: en el primero (4) se sopesan los logros de las políticas obtenidos durante 2005 en términos de realización de los objetivos estratégicos de la Comisión, mientras que en el segundo (5) se evalúa la gestión de las direcciones generales y se determinan las medidas necesarias para remediar las debilidades principales de los sistemas de control y supervisión. Con la adopción de este último informe, la Comisión asume su responsabilidad política por la gestión llevada a cabo por sus directores generales, a partir de las garantías y las reservas formuladas por ellos en sus informes anuales de actividad.

2.6.

En su Síntesis de 2005 sobre los logros en materia de gestión, la Comisión considera que, de manera general, los sistemas de control interno establecidos, con las limitaciones descritas en los informes anuales de actividad relativos al ejercicio 2005, proporcionan garantías razonables sobre la legalidad y regularidad de las operaciones de las que es responsable la Comisión en virtud del artículo 274 CE. No obstante, esta institución reconoce que es preciso continuar esforzándose para remediar una serie de debilidades, en particular aquellas destacadas por los ordenadores delegados en sus reservas.

2.7.

Las apreciaciones de la Comisión corresponden en algunos aspectos al análisis efectuado por el Tribunal, en particular en lo que se refiere al refuerzo de las orientaciones sobre los informes anuales de actividad (véanse los apartados 2.11 y 2.12) y la necesidad de desarrollar indicadores relativos a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, así como al funcionamiento de los controles clave (véanse los apartados 2.13 y 2.20), de continuar trabajando con el fin de asegurar la eficacia del control interno (véanse los apartados 2.21 a 2.23) y de seguir reforzando los procesos y sistemas contables, a efectos de mejorar la información financiera (véanse los apartados 1.5 a 1.58).

2.8.

No obstante, en los ámbitos de la política agrícola común y las acciones estructurales, los resultados de la fiscalización del Tribunal indican que se requieren medidas que vayan más allá de lo considerado necesario por los directores generales, con el fin de asegurar que las garantías razonables formuladas en las declaraciones que acompañan los informes anuales de actividad estén respaldadas, de modo eficaz, por unos sistemas de control y supervisión adecuados (véanse los apartados 2.18 y 2.19).

2.8.

La Comisión considera que las acciones que se están aplicando en el desempeño de su función de supervisión ya respaldan satisfactoriamente las garantías razonables expresadas por los directores generales en cuanto al gasto del que son responsables. Dado que el trabajo de auditoría se realiza en una estrategia plurianual, los resultados permiten fortalecer el nivel de garantías en los sistemas nacionales año tras año. La base de las garantías se fortalecerá aún más con las medidas diseñadas para lograr un mayor nivel de cumplimiento y control efectivo del Plan de acción para un marco de control interno integrado y con las mejoras en el marco normativo para el período de programación 2007-2013.

2.9.

El Tribunal hace constar el énfasis que ha puesto la Comisión en el establecimiento de un marco de control interno integrado (véase el apartado 2.3). Aprecia además que la Comisión haya actualizado los objetivos plurianuales de su plan de acción relativo a 2004 (6), abordando las principales cuestiones transversales identificadas en el ejercicio 2005 y reconociendo que la mayoría de las debilidades constatadas únicamente pueden remediarse a medio plazo (7).

2.10.

En opinión del Tribunal, uno de los objetivos más importantes aprobados por la Comisión es el representado por la proporcionalidad y la relación coste-eficacia de los controles. En este contexto podrían desempeñar un papel significativo el proceso de simplificación de los programas de gastos de las perspectivas financieras 2007-2013 (por ejemplo, un mayor empleo de los pagos a tanto alzado y las dotaciones globales, así como la simplificación de las normas aplicables en materia de contratos públicos y subvenciones), por un lado, y el recurso a certificados de auditoría y declaraciones de fiabilidad de terceras partes encargadas de tareas de ejecución presupuestaria, por otro.

2.11.

Los servicios centrales de la Comisión (8) redactaron una circular (9) sobre los informes anuales de actividad relativos a 2005 destinada a simplificar y mejorar el proceso de su elaboración y a proporcionar una orientación respecto del umbral de significación de las debilidades. Además, el ejercicio de revisión paritaria (peer review) (10) permitió una mejora en lo que se refiere al contenido de las reservas y su impacto en la garantía razonable (materialidad, alcance y cuantificación).

2.11.

Gracias a sus trabajos continuados para mejorar el contenido de las declaraciones y el seguimiento del cumplimiento de las normas en las que se basan, la Comisión se esfuerza por hacer de los informes anuales de actividad y de las declaraciones anuales un útil de gestión eficaz y un indicador fiable de los resultados que ha obtenido y de su estrategia para hacer frente a los riesgos detectados, de forma que el Tribunal pueda utilizarlas como base para su declaración de fiabilidad.

2.12.

El Tribunal considera que las medidas tomadas por la Comisión reforzaron el proceso de elaboración de los informes anuales de actividad, en particular en lo que se refiere al establecimiento de orientaciones claras para la valoración de las debilidades significativas del sistema (11), que complementan los principios básicos de la materialidad (12). No obstante, el Tribunal observa que, en algunos casos, estas orientaciones no se siguieron plenamente (véase el apartado 2.15).

2.12.

La Comisión considera que en 2005 se han logrado avances notables en este ámbito, especialmente con la determinación de un enfoque común de la materialidad por «familia», con el énfasis puesto en la parte 2 de los informes anuales de actividad sobre la base de las declaraciones de fiabilidad y con la exposición en la parte 3 de los criterios de materialidad utilizados y el impacto combinado de las reservas en la declaración de fiabilidad.

2.13.

Además, en opinión del Tribunal aún es preciso realizar mejoras, especialmente en lo que atañe a la presentación de los indicadores vinculados de forma directa con la legalidad y regularidad. Pese al hecho de que los directores generales deben presentar las cifras clave y los indicadores de rendimiento pertinentes (incluyendo la legalidad y regularidad) (13), no existen indicaciones específicas acerca de los elementos de seguimiento (indicadores) que deben utilizarse (14).

2.13.

En el marco de sus orientaciones, la Comisión ha preferido dejar a los servicios la libertad de elegir las principales cifras clave e indicadores de rendimiento.

2.14.

En sus declaraciones anexas a los informes anuales de actividad, los directores generales afirman que los procedimientos de control interno establecidos aportan una garantía razonable de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes; en caso de debilidades del control interno o de irregularidades significativas, formulan reservas en las declaraciones (15).

2.15.

El análisis efectuado por el Tribunal de las declaraciones de los directores generales relativas al ejercicio 2005 revela que, a veces, la definición de los criterios de materialidad, así como su aplicación para la formulación de reservas, deberían precisarse más. Por ejemplo, en algunos casos (16) no se especificaron de manera apropiada los criterios seleccionados (cualitativos o cuantitativos), mientras que en otros (17) el impacto financiero de las reservas podría haberse especificado mejor.

2.15.

La Comisión estima que las líneas directrices de la circular sobre los informes anuales de actividad y de la Comunicación COM(2003) 288, que comprenden precisiones metodológicas para la elaboración de los informes anuales de actividad, han sido seguidas por los servicios. La materialidad es esencialmente una cuestión de juicio del ordenador delegado y de compromiso frente a las partes interesadas. La materialidad de una deficiencia se examina desde el punto de vista cuantitativo y/o cualitativo. En caso de deficiencia del sistema, los elementos cualitativos también pueden dar lugar a la formulación de una reserva.

2.16.

Todos los directores generales afirmaron tener garantías razonables de que los recursos que les habían sido asignados se habían empleado para los fines previstos y que los controles internos que habían establecido garantizaban la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. El Tribunal observa que 21 de las 40 declaraciones contenían una o más reservas.

2.16.

La formulación de reservas en la declaración de fiabilidad de los directores generales constituye la conclusión lógica del razonamiento expuesto en las partes 2 (bases de la declaración de fiabilidad) y 3 (criterios de materialidad utilizados, las reservas y el impacto combinado de las reservas en la declaración de fiabilidad) que garantizan la coherencia entre el informe anual de actividad, la declaración y las reservas.

2.17.

El número total de reservas se mantuvo esencialmente sin variaciones sustanciales entre 2004 (32) y 2005 (31), y en su mayoría (18) estas se referían a debilidades ya identificadas en 2004 (18). En el cuadro 2.1 se exponen las reservas más importantes en el contexto de la DAS.

2.17.

La Comisión es consciente de que la mayoría de las reservas son recurrentes. De hecho, en su Síntesis 2005 analizó los diferentes tipos de reservas recurrentes (reservas cuyo problema subyacente se está resolviendo, en algunos casos con un esfuerzo por parte de terceros; reservas relativas a problemas estructurales; reservas relativas a deficiencias que afectan a operaciones realizadas fuera de las sedes).

2.18.

En comparación con 2004 (19), el Tribunal observa, por lo general, que ha mejorado la calidad de la evaluación del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión y el impacto global de las reservas correspondientes sobre las garantías aportadas en las declaraciones. No obstante, en opinión del Tribunal, algunas debilidades significativas reveladas en sus fiscalizaciones (20) deberían haberse incluido como reservas en las declaraciones de los directores generales (véanse el cuadro 2.1 y los apartados 6.38 a 6.40 y 7.17).

2.18.

Las direcciones generales implicadas, que gestionan el grueso del presupuesto, consideran que la operación de los sistemas implantados para controlar el gasto ofrece una base sólida para su declaración de fiabilidad. Han introducido reservas en sus declaraciones cuando la información que habían acumulado procedente de su propio trabajo de auditoría y del de los Estados miembros sobre el funcionamiento de los sistemas indicaba deficiencias significativas que plantearan un riesgo material para el presupuesto comunitario que no podrían gestionarse adecuadamente mediante los mecanismos correctivos normales del sistema de control. Cuando un riesgo estaba gestionado adecuadamente, el director general consideró que había garantías y no era necesaria una reserva.

2.19.

El Tribunal considera que algunos informes anuales de actividad (27) todavía no aportan pruebas suficientes para su declaración de fiabilidad (véanse los apartados 2.11 a 2.13), pese a haberse reforzado el proceso de su elaboración (véanse los apartados 2.15 y 2.18).

2.19.

Los directores generales y jefes de servicios en cuestión han respaldado las bases de la declaración de fiabilidad (parte 2 de los informes anuales de actividad) y, por un razonamiento explícito, las incidencias de las reservas formuladas sobre las garantías razonables relativas al empleo de los recursos y a la legalidad y regularidad de las operaciones. Todos han llegado a la conclusión de poder dar garantías razonables.

2.20.

El Tribunal observa que un número determinado (28) de direcciones generales presentan indicadores de la legalidad y regularidad en su informe anual de actividad de 2005. Ahora bien, la concepción y la utilización por los servicios de la Comisión de estos elementos de seguimiento podrían mejorarse aún para medir la calidad de los sistemas de control y supervisión, así como la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

2.20.

La mayoría de los servicios gestores de programas comunitarios han presentado indicadores de legalidad y regularidad. Además, en la parte 2 de su informe anual de actividad los servicios expusieron las bases de sus garantías.

2.21.

El Tribunal examinó la aplicación de las normas de control interno (29) en catorce (30) de los servicios de la Comisión, con el objetivo de apreciar no solo el grado de aplicación de las exigencias mínimas, sino en qué medida estas contribuyeron a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones. El impacto inmediato y directo de las normas de control interno varía en función del modo de gestión seguido en la ejecución presupuestaria. Por ejemplo, en el caso de la agricultura y los Fondos Estructurales, en los que la gestión cotidiana corre a cargo de las autoridades nacionales o regionales, los controles internos de la Comisión incluyen la supervisión de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros.

2.21.

Esta es también la idea que subyace en el Plan de acción para un marco de control interno integrado de la Comisión.

2.22.

La visión de conjunto de la situación del control interno en las direcciones generales y servicios de las Comisión en 2005 (Overview on the state of internal control in the Comisión DGs and services in 2005) (31), presentada por la Dirección General de Presupuestos, muestra que, en relación con ese ejercicio, las direcciones generales cumplen, por término medio, el 95 % de las exigencias mínimas. Como estas exigencias mínimas permanecieron esencialmente invariables (32), el Tribunal percibe un ligero incremento del cumplimiento de las normas de control interno, frente a 2004 (93 %), y su análisis de la aplicación de dichas normas concuerda, por lo general, con la evaluación de la Comisión y se expone en el cuadro 2.2 .

2.23.

Pese a tan elevado porcentaje de cumplimiento de las exigencias mínimas, el examen efectuado por el Tribunal de los informes anuales de actividad y los resultados de auditoría muestra que, en la mayoría (33) de las direcciones generales controladas, podría haberse aumentado más la eficacia de algunos componentes del control interno (34) con vistas a mejorar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, lo que va en línea con la evaluación de la Comisión que figura en la visión de conjunto de la situación del control interno y con el informe anual del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión (35).

2.23.

La Comisión considera que se han establecido las estructuras de control interno de sus servicios, pero las direcciones generales deben ajustar constantemente sus sistemas para lograr una gestión y unos controles eficientes y eficaces. Las áreas concretas en el punto de mira son la definición de indicadores y objetivos, el desarrollo de una estrategia dinámica de control interno, la continuidad y competencias del personal en la gestión de recursos humanos, la presentación de informes sobre rendición de cuentas y reforzar el control previo.

2.24.

En el ejercicio 2005, el Tribunal observa una mejora continua del sistema de control interno de la Comisión. El plan de acción en favor de un marco de control interno integrado constituye un paso adelante en el contexto de la aplicación del programa operativo (36). Sus resultados serán evaluados por el Tribunal cuando se hayan aplicado las medidas pertinentes y se pueda apreciar el impacto de las mismas.

2.24.

Aunque la Comisión aprecia el enfoque orientado hacia los resultados del Tribunal, el plan de acción refleja el esfuerzo de la Comisión por reforzar su sistema de control interno con el fin de aportar al Tribunal de Cuentas pruebas de auditoría sobre la gestión satisfactoria del riesgo de error. Las medidas serán implantadas por las direcciones generales y servicios en estrecha colaboración con los Estados miembros.

2.25.

Aun cuando la Comisión ha realizado progresos en el refuerzo de los informes anuales de actividad como instrumento para mejorar la rendición de cuentas y la comunicación, los exámenes del Tribunal revelan la existencia de debilidades significativas en los sistemas de control y supervisión en diversos ámbitos de las perspectivas financieras (37) que no se han tenido en cuenta en (los informes anuales de actividad y) las declaraciones de los directores generales.

2.25.

Las direcciones generales de medidas estructurales basaron sus evaluaciones de las garantías obtenidas de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros en información procedente de su propio trabajo de auditoría y del de los Estados miembros, teniendo en cuenta los diversos instrumentos de que disponen para gestionar el riesgo de pagos irregulares.

2.26.

El Tribunal recomienda que la Comisión continúe trabajando para reforzar los sistemas de supervisión y control de sus direcciones generales centrándose en los siguientes aspectos:

2.26.

a)

asegurar la aplicación íntegra de las orientaciones sobre los informes anuales de actividad de los servicios centrales, especialmente en lo que se refiere a la materialidad y al impacto de las reservas en las declaraciones;

a)

Las direcciones generales implicadas, que gestionan el grueso del presupuesto, consideran que la operación de los sistemas implantados para controlar el gasto ofrece una base sólida para su declaración de fiabilidad. Han introducido reservas en sus declaraciones cuando la información acumulada procedente de su propio trabajo de auditoría y del de los Estados miembros sobre el funcionamiento de los sistemas indicaba deficiencias significativas que plantearan un riesgo material para el presupuesto comunitario que no podrían gestionarse adecuadamente mediante los mecanismos correctivos normales del sistema de control. Cuando un riesgo estaba gestionado adecuadamente, el director general consideró que había garantías y no era necesaria una reserva.

b)

aplicar con más eficacia las normas de control interno analizando sistemáticamente el impacto conseguido;

b)

La Comisión reconoce que siempre será posible mejorar el control interno y que el esfuerzo en este ámbito es permanente. La efectividad de los controles internos, no obstante, depende en gran medida de evaluaciones cualitativas que no siempre pueden reducirse a simples indicadores.

c)

desarrollar indicadores específicos relativos al funcionamiento eficaz de controles clave y a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, que permitan evaluar las mejoras producidas a lo largo del tiempo en los sistemas de control y supervisión.

c)

La Comisión está trabajando en la acción sobre objetivos e indicadores de la Síntesis 2004 que pretende analizar y definir objetivos e indicadores relevantes para la legalidad y regularidad de las operaciones. Además, las acciones en virtud del «Plan de acción para un marco de control interno integrado de la Comisión» [COM(2006) 9] deberían en un futuro mejorar la presentación de controles clave utilizados para respaldar las garantías razonables.

3.1.

El presente capítulo analiza las cuestiones derivadas de la ejecución del presupuesto general de la UE en 2005 (1). El presupuesto incluye créditos diferentes para compromisos y para pagos: los créditos para compromisos representan los importes para los que la Unión puede efectuar compromisos presupuestarios, durante el ejercicio en curso, con objeto de financiar los compromisos jurídicos (o acuerdos) a más largo plazo que deben ir seguidos de pagos. Los créditos para pagos constituyen los importes que pueden gastarse durante el ejercicio en curso. En el caso de los gastos «no disociados» (como la mayor parte de los gastos agrícolas) los compromisos y pagos incluidos en el presupuesto son equivalentes y se liquidan en el curso del ejercicio.

3.2.

La mayoría de los gastos correspondientes a acciones estructurales y a políticas internas y externas se llevan a cabo en forma de programas gestionados a lo largo de varios años (por ejemplo, de 2000 a 2006 para el actual período de programación de los Fondos Estructurales). En estos gastos «disociados», las obligaciones jurídicas se traducen en compromisos presupuestarios en tramos anuales que abarcan la entera duración de los programas. La mayor parte de los compromisos presupuestarios no se liquidan en el ejercicio en el que se contrajeron, sino en ejercicios posteriores, por lo que sigue existiendo una «reserva» o saldo de compromisos presupuestarios pendientes. Para información más detallada sobre el presupuesto véase el anexo I .

3.3.

El año 2005 constituyó el primer ejercicio completo de la Unión Europea tras la ampliación. El total de créditos para compromisos (116 600 millones de euros) y para pagos (106 300 millones de euros) fueron, respectivamente, un 6,2 % y un 4,4 % superiores al presupuesto definitivo del ejercicio 2004. El incremento de los compromisos resulta mayor proporcionalmente dado que estos pueden abarcar gastos con un horizonte temporal superior al año (véase el apartado 3.2), mientras que los créditos de pago están vinculados a la capacidad de absorción. Globalmente, los créditos de compromiso y de pago siguen siendo inferiores a los límites de las perspectivas financieras en 3 000 millones de euros y 7 900 millones de euros, respectivamente.

3.4.

Los ocho presupuestos rectificativos votados durante el ejercicio trajeron como resultado una reducción global de 600 millones de euros tanto en créditos para compromisos como para pagos, principalmente en agricultura y acciones estructurales.

3.5.

El resultado de la ejecución presupuestaria para 2005 se refleja en los diagramas III y IV del anexo I:

—

los porcentajes de ejecución, tanto en lo que respecta a los compromisos como a los pagos — de 99 % y 96 %, respectivamente —, alcanzaron un nivel elevado, similar al de 2004 (98 % y 95 %),

—

no se anularon 2 700 millones de euros de créditos de pago no utilizados, sino que se prorrogaron de 2005 a 2006, con un importe similar al prorrogado de 2004 a 2005 (2 800 millones de euros) (2),

—

el excedente presupuestario (3) del ejercicio ascendió a un total de 2 400 millones de euros, lo que representa un pequeño descenso con respecto a los 2 700 millones de euros de 2004.

3.6.

Los compromisos presupuestarios pendientes (4) aumentaron en 9 100 millones de euros, o un 8 %, hasta alcanzar la cifra de 119 000 millones de euros (véase el cuadro 3.1 ). El 94 % de este aumento concernía a las acciones estructurales, con 4 000 millones de euros para los programas de la UE-15 y 3 000 millones de euros para la UE-10. Cerca de 3 000 millones de euros del incremento para acciones estructurales correspondía al Fondo de Cohesión. Los compromisos presupuestarios pendientes que correspondían a los créditos disociados en conjunto representaron 2,4 años de pagos al ritmo de ejecución actual (2,2 años en 2004).

3.6.

Había que prever un aumento de los compromisos pendientes de liquidación (RAL) relacionados con las acciones estructurales de la UE-10, ya que los compromisos presupuestados generalmente son un poco más elevados que los pagos de los primeros años de programación.

3.7.

El gráfico 3.1 muestra el valor de los compromisos presupuestarios pendientes en los gastos disociados desde 1994, así como el incremento regular tanto en términos absolutos como relativos, que obedece a:

—

el efecto acumulado de la infrautilización registrada entre 1999 y 2003, que tuvo como consecuencia la anulación de créditos de pago por valor de 40 000 millones de euros (5), y

—

un presupuesto en aumento — debido en parte a la ampliación — cuyos créditos para compromisos son generalmente superiores a los créditos para pagos.

3.7.

Había de esperarse un aumento significativo en el nivel absoluto del RAL, pues es una consecuencia lógica del cambio normativo de los compromisos y pagos de los Fondos Estructurales durante el período 2000-2006.

3.8.

Debido a la naturaleza del proceso presupuestario, el importe de compromisos presupuestarios pendientes no refleja la totalidad de los compromisos jurídicos de las Comunidades Europeas (véase el apartado 3.1). Al final de 2005, los compromisos jurídicos que todavía no se habían traducido en compromisos presupuestarios ascendían a 48 400 millones de euros. El total de compromisos jurídicos pendientes representó en este caso 3,4 años de pagos, dato que debe valorarse teniendo en cuenta los diversos plazos para abonar pagos que rigen en los distintos ámbitos presupuestarios.

3.8.

Los indicadores utilizados en los apartados 3.8 a 3.11 deberían interpretarse con prudencia. La ratio de los «compromisos jurídicos pendientes de liquidación» en relación con los pagos de un ejercicio determinado no es, en sí misma, un indicador adecuado por las razones citadas por el Tribunal.

3.9.

La mayor parte del saldo de compromisos presupuestarios pendientes atañe a las acciones estructurales. Al final de 2005, los compromisos presupuestarios pendientes de los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 ascendieron a 67 000 millones de euros, lo que representa 2,3 años de pagos al ritmo de ejecución de 2005 (un ligero aumento con respecto a 2004). Los compromisos jurídicos que todavía no se habían traducido en compromisos presupuestarios corresponden globalmente a 39 000 millones de euros. Por tanto, los compromisos jurídicos pendientes de los Fondos Estructurales para el período de programación 2000-2006 alcanzaban un total de 106 000 millones de euros al final de 2005, lo que representa 3,6 años de pagos al ritmo de ejecución de 2005, frente a los casi cinco años en 2004. Este descenso se debe en parte a que el nivel de pagos en 2005 fue superior al de 2004, y, en particular, puede considerarse una consecuencia lógica del hecho de que 2005 sea un año más próximo al fin del ciclo de pago de los programas (véase el gráfico 3.2 ).

3.10.

El volumen de los gastos necesarios para liquidar los compromisos jurídicos pendientes en el caso de los Fondos Estructurales debe juzgarse teniendo en cuenta el plazo para que los beneficiarios realicen gastos, establecido al final de 2008 (6). Para respetar este plazo, los Estados miembros tendrán que incrementar todavía más su elevado porcentaje de ejecución actual, lo que resultará difícil dado que el gasto tiende a disminuir hacia el final del período de programación a medida que finalizan los proyectos. Además, a partir de 2007, el gasto debería comenzar a efectuarse en relación con el período de programación 2007-2013, pero la necesidad de completar el período actual puede retrasar la puesta en marcha y posterior ejecución de los nuevos programas (7).

3.10.

Los Estados miembros y la Comisión son conscientes de que es necesario estar atentos para asegurarse de que el paso de un ciclo a otro se efectúa suavemente, tanto en lo referente a garantizar la ejecución de los programas, como a asumir la carga de trabajo adicional relativa al establecimiento de nuevos programas. La Comisión y los Estados miembros están preparando ya el cierre de los programas 2000-2006.

3.11.

En el caso del Fondo de Cohesión, el gasto fue inferior a lo previsto debido principalmente a que no se cumplieron las previsiones al respecto en los nuevos Estados miembros. Un presupuesto rectificativo disminuyó los créditos de pago en 900 millones de euros, es decir el 30 %, y los compromisos presupuestarios pendientes pasaron de 9 700 millones de euros en 2004 a 12 500 millones de euros al final de 2005. Por consiguiente, los compromisos jurídicos pendientes para el Fondo de Cohesión ascendieron a un importe total de 18 600 millones de euros, lo que representa 8,5 años de pagos al ritmo de ejecución de 2005. Sin embargo, a diferencia de los Fondos Estructurales, no existe un plazo legal de carácter general antes del cual deban realizarse los pagos.

3.11.

La ampliación efectuada en mayo de 2004 aumentó de modo significativo los compromisos jurídicos pendientes de liquidación, mientras que la incidencia de los nuevos programas en los pagos queda limitada necesariamente a la puesta en marcha de estos programas.

3.12.

La norma del ejercicio N + 2, que se aplica a los Fondos Estructurales, prevé la anulación de los compromisos cuando no se ha efectuado ninguna solicitud de pago en los dos años siguientes al año en el que se contrajo el compromiso y tiene como fin evitar una acumulación excesiva de compromisos presupuestarios pendientes (9). En 2005, solo se anularon 286 millones de euros de compromisos presupuestarios pendientes a raíz de la aplicación de la norma N + 2. Este importe resultó ligeramente superior al de 2004 (245 millones de euros), pero seguía representando solo el 0,9 % de los tramos de compromiso de más de dos años de antigüedad y por tanto susceptibles de ser objeto de una anulación (el 0,4 % del saldo total de compromisos presupuestarios pendientes).

3.12.

Los pagos de anticipos efectuados al principio del período de programación, que ascendieron a un 7 % de la dotación total de cada programa para la UE-15 en el período 2000-2006, garantizan una protección, relativamente a largo plazo, contra las liberaciones de créditos por la norma n + 2, ya que los pagos de anticipos reducen el volumen de reembolsos necesario para evitar liberaciones de créditos automáticas.

3.13.

En la práctica, la norma del ejercicio N + 2 puede incitar a los Estados miembros a presentar solicitudes en cuanto hayan efectuado los pagos subyacentes a los beneficiarios finales, y no una vez que los gastos hayan sido efectivamente realizados por los beneficiarios en cuestión. Existe el riesgo de que los Estados miembros presenten solicitudes de gastos no subvencionables o anticipados (y no efectivos) con el fin de evitar anulaciones. Tales prácticas pueden menoscabar la eficacia de la norma del ejercicio N + 2.

3.13.

La Comisión es consciente del riesgo, de ahí que compruebe si existen abusos al efectuar sus propias auditorías.

3.14.

La mayor parte de las anulaciones en virtud de la norma N + 2 corresponden al Fondo Social Europeo. Además, al igual que en 2004, en la práctica en algunos casos se concedieron nuevos compromisos de la reserva de eficacia (10) a programas cuyos compromisos se habían anulado, por lo que en parte se reducían a la nada los efectos del procedimiento (11).

3.14.

Como los créditos no pueden ser permutados entre objetivos (cantidades fijadas en el Consejo Europeo de Berlín en 1999 y en el Reglamento de los Fondos Estructurales), la competencia por la reserva de eficacia se limita a programas de un Estado miembro dentro de un objetivo.

3.15.

El elevado porcentaje de ejecución en 2005 y la gestión activa del presupuesto han podido basarse en la mejora de los resultados presupuestarios de 2004. En particular, los grandes programas de gasto continuaron con los niveles previstos, aunque se presentaron dificultades de absorción en la UE-10, especialmente en el Fondo de Cohesión. Pese al elevado porcentaje de ejecución, los compromisos presupuestarios pendientes aumentaron en un 8 % hasta alcanzar un importe récord de 119 000 millones de euros, es decir, el equivalente a 2,4 años de gastos.

3.15.

Hay que prever un cierto aumento de los compromisos pendientes de liquidación debido al incremento de los compromisos disociados destinados a los programas plurianuales a raíz de la ampliación.

3.16.

Con respecto a los Fondos Estructurales (la principal proporción de gastos disociados y de compromisos pendientes), el elevado porcentaje de ejecución debe aumentarse todavía más con el fin de que los beneficiarios respeten el plazo previsto para realizar gastos (final de 2008) en el caso de los programas 2000-2006. Ello resultará especialmente difícil ya que el gasto tiende a reducirse a medida que finalizan los programas. Existe, pues, el riesgo de que el posterior cierre de los programas en curso retrase la puesta en marcha y la ejecución de los programas 2007-2013, como ha sucedido en el pasado.

3.16.

Los gastos no disminuirán necesariamente en los años finales del período actual. Las pruebas disponibles sobre las tendencias de ejecución de los programas del período actual de programación no muestran ninguna desaceleración importante. Los Estados miembros y la Comisión son conscientes de que es necesario estar atentos para asegurarse de que el paso de un ciclo a otro se efectúa suavemente, tanto en lo referente a garantizar la ejecución del programa, como a asumir la carga de trabajo adicional relativa al establecimiento de nuevos programas. La Comisión y los Estados miembros están preparando ya el cierre de los programas 2000-2006.

3.17.

Para que la gestión presupuestaria resulte eficaz es necesario un presupuesto realista y apropiado, donde tenga cabida la importancia de los pagos previstos, especialmente la capacidad de absorción de los Estados miembros y de los países beneficiarios; pero este no fue el caso durante los tres primeros años del período de programación actual. Los compromisos en concepto de los principales programas de gastos se han repartido en tramos equivalentes que no se basan en un calendario ni en la importancia de los pagos. El reducido porcentaje de ejecución al inicio de los programas provocó una acumulación de compromisos presupuestarios pendientes; además, los compromisos no se liquidaron hasta transcurridos varios años después de haberse contraído.

3.17.

En lo que se refiere a la ejecución de los créditos de pago disponibles, el ejercicio 2005 fue un buen año, lo que refleja en parte una presupuestación realista y apropiada.

3.18.

Esta situación se ve originada por un aumento constante y progresivo de los presupuestos anuales de compromisos y de pagos. La Comisión basó estos últimos en la expectativa de que, cuando los ciclos de programación se solapen, la solicitud de pagos inferior al inicio del nuevo período será compensada por los pagos del final del período anterior (12). En caso contrario (como en 2000-2003), la infraejecución resulta considerable. Por consiguiente, existe el riesgo de que unos porcentajes de ejecución elevados perduren mucho después del período 2000-2006 de las perspectivas financieras.

3.18.

Las dotaciones presupuestarias de la Comisión están basadas en un minucioso análisis de los requisitos de cada período de programación.

3.19.

Hasta la fecha, en el ámbito de los Fondos Estructurales, la aplicación de la norma del ejercicio N + 2 ha originado una anulación de los compromisos de escasa importancia. Su eficacia como herramienta de gestión presupuestaria puede verse comprometida si los Estados miembros presentan solicitudes basadas en pagos no subvencionables o anticipados con el fin de evitar la anulación de los compromisos.

3.19.

El volumen de compromisos liberados no es, en sí mismo, un indicador apropiado de la efectividad de la norma n + 2, precisamente porque esta norma también fomenta la ejecución presupuestaria.

3.20.

El Tribunal recomienda a la Comisión que analice meticulosamente la futura finalización de los actuales programas de gastos en el marco de las acciones estructurales, así como las repercusiones que esta tendrá en la puesta en marcha de los programas siguientes. Por otro lado, la Comisión deberá velar, en el caso de los Fondos Estructurales, por la eficaz aplicación de la norma del ejercicio N + 2, lo que la obligará a anular compromisos presupuestarios de un importe considerable, a menos que los Estados miembros consigan incrementar todavía más el porcentaje de ejecución de gastos subvencionables.

3.20.

La Comisión está de acuerdo con la recomendación.

3.21.

En cuanto al período de programación 2007-2013, la Comisión debería:

—

asegurarse de que los programas se adoptan rápidamente y se basan en hipótesis razonables,

—

examinar cuidadosamente la previsión de pago de los Estados miembros, y

—

asegurarse de que la fijación del presupuesto anual para la duración del período corresponde a hipótesis realistas sobre el porcentaje de ejecución.

3.21.

La Comisión está de acuerdo con la recomendación.

4.1.

Los ingresos del presupuesto de la Unión Europea se componen de los recursos propios y de otros ingresos. Como puede verse en el cuadro 4.1 , en el gráfico 4.1 y en el gráfico 4.2 , los recursos propios constituyen, con mucho, la principal fuente de financiación del gasto presupuestario (94,3 %).

4.2.

Existen tres categorías de recursos propios: los recursos propios tradicionales (2) (derechos de aduanas, derechos agrícolas y cotizaciones del azúcar) (13,3 %), los recursos propios calculados sobre la base del impuesto sobre el valor añadido (IVA) recaudado por los Estados miembros (14,9 %), y los recursos propios basados en la renta nacional bruta (RNB) de los Estados miembros (3) (66,1 %).

4.3.

Los riesgos principales que entraña la recaudación de los recursos propios tradicionales son la evasión de los derechos por el contribuyente, ya sea por falsa declaración o simplemente por contrabando; errores de cálculo o falta de constatación de derechos debido a anomalías e insuficiencias no detectadas en los sistemas de las autoridades aduaneras, así como errores u omisiones en la contabilización, por los Estados miembros, de los derechos constatados.

4.4.

La fiscalización de las cuentas efectuada por el Tribunal no puede abarcar las importaciones no declaradas y las que han eludido la vigilancia aduanera. No obstante, su trabajo de auditoría incluyó una evaluación de los sistemas de control y supervisión, tanto en la Comisión como en los Estados miembros, para determinar si dichos sistemas ofrecían garantías razonables de exhaustividad. La evaluación consistió en una revisión de la organización de la supervisión aduanera y de los sistemas contables nacionales de los recursos propios tradicionales en ocho Estados miembros (4) (véase el apartado 4.22), un examen de la eficacia de los mecanismos de asistencia mutua (véanse los apartados 4.10 a 4.12), un examen de la contabilidad de la Comisión relativa a los recursos propios tradicionales, y un análisis del flujo de derechos para obtener garantías razonables del carácter completo y exacto de los importes registrados.

4.5.

Los recursos propios IVA y RNB reflejan estadísticas macroeconómicas cuyos datos subyacentes no pueden ser controlados directamente, por lo que su fiscalización tomó como punto de partida la recepción por la Comisión de los agregados macroeconómicos preparados por los Estados miembros (bien como previsiones o como cifras definitivas) y tuvo como fin evaluar el sistema utilizado por la Comisión para el tratamiento de los datos hasta su consignación final en las cuentas definitivas. La fiscalización abarcó, pues, la elaboración del presupuesto anual y su ejecución con respecto a los pagos efectuados por los Estados miembros. Además, el Tribunal continuó su revisión de los sistemas de control y supervisión relativos al establecimiento de las cuentas nacionales por los institutos nacionales de estadística de los Estados miembros.

4.6.

Se encontraron errores de poca importancia en las declaraciones de aduana (las operaciones subyacentes correspondientes a los recursos propios tradicionales), que no incidían de manera significativa en las cuentas. No obstante, los recursos propios tradicionales correspondientes a determinadas operaciones, que deberían haberse puesto a disposición de la Comisión sin demora, se retuvieron incorrectamente y se registraron en cuentas separadas (la contabilidad B).

4.6.

La Comisión pide a los Estados miembros que paguen los intereses de cualquier retraso descubierto en la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales.

4.7.

Como en ejercicios anteriores, la fiscalización del Tribunal y las inspecciones de la Comisión (véase el apartado 4.9) detectaron problemas sistemáticos con respecto a la contabilidad B en varios Estados miembros (5). Algunos errores están relacionados con las condiciones de registro en las cuentas. En Estados miembros cuya contabilidad B representa el 34 % del total, las deudas aduaneras que están parcialmente cubiertas por una garantía se inscriben íntegramente en la contabilidad B, dando lugar a un retraso en la puesta a disposición de la Comisión de la parte garantizada. Otros errores surgen porque los Estados miembros no han adaptado sus sistemas contables para registrar de manera correcta los importes impugnados o cobrados, o porque el control interno sobre la consolidación de los saldos es insuficiente. A causa de este problema, 22,7 millones de euros de derechos potenciales son objeto de discusión entre la Comisión y Alemania.

4.7.

La Comisión suscribe las conclusiones del Tribunal. Es incorrecta la práctica de añadir cantidades ciertas en la contabilidad B porque la garantía depositada pueda ser insuficiente. Va en contra también de las recomendaciones de la Comisión a los Estados miembros. La Comisión tomará todas las medidas apropiadas, incluidos los procedimientos de infracción, contra esta práctica incorrecta.

4.8.

La fiscalización del Tribunal no reveló irregularidades significativas con respecto a los pagos correspondientes a los recursos propios IVA y RNB por los Estados miembros.

4.9.

El Tribunal ha revisado las inspecciones efectuadas por la Comisión (6) y ha tomado en cuenta sus resultados. Como en ejercicios anteriores, considera que la metodología aplicada por la Comisión está bien fundada y que la documentación es adecuada. Las inspecciones pusieron de manifiesto que los sistemas de recaudación de los recursos propios eran, por lo general, satisfactorios, pero confirmaban que la contabilidad B en determinados Estados miembros seguía teniendo una insuficiente fiabilidad (véase el apartado 4.7).

4.10.

Un aspecto importante de los sistemas de control y supervisión es la coordinación de las acciones entre los Estados miembros y la Comisión a fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y las irregularidades (7). La existencia de debilidades en estos sistemas supondría un riesgo de no poder percibir los derechos en su integridad. El Reglamento (CE) no 515/97 del Consejo contiene disposiciones específicas sobre la asistencia mutua en los sectores aduanero y agrario (8). La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) presta su apoyo a la Comisión en esta tarea de cooperación.

4.11.

Todavía existen incoherencias en la comunicación, por parte de los Estados miembros, de casos de asistencia mutua, y las investigaciones administrativas acusan retrasos muy prolongados, a veces superiores a cinco años, que podrían dar lugar a pérdidas de ingresos, puesto que generalmente el plazo de prescripción es de tres años. Este hecho concuerda con la observación expresada por el Tribunal, con motivo de su reciente fiscalización de la gestión de la OLAF (9), de que no existen normas para la supervisión coherente de los progresos realizados en los casos de asistencia mutua en los Estados miembros.

4.11.

La fase de investigación puede ser compleja y larga. En los casos en que se demuestre que los Estados miembros han retrasado la búsqueda de pruebas de irregularidad y que, por lo tanto, se han perdido ingresos, la Comisión solicitará a tales países que paguen por los derechos no percibidos junto con los intereses de demora por el retraso en la puesta a disposición.

4.12.

La Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera (DG TAXUD) ha establecido recientemente un sistema de formulario de información sobre riesgos (Risk Information Form, RIF) que permite a los servicios aduaneros de los Estados miembros intercambiar información relativa al control y al riesgo. El 90 % de los campos de datos del RIF se encuentra también en el impreso tipo de comunicación de asistencia mutua, y la información obtenida de estos dos sistemas es utilizada por los mismos servicios de los Estados miembros, incluidos los de investigación/inteligencia y control. Aunque se haya notificado un riesgo potencial a través de un RIF, la reglamentación exige que, en casos de infracciones a la legislación aduanera, se transmita paralelamente un mensaje a la OLAF con arreglo al procedimiento de asistencia mutua.

4.12.

El Reglamento (CE) no 648/2005 del Consejo introdujo un requisito general para un marco de gestión de riesgos de las aduanas comunitarias. El intercambio del formulario de información sobre riesgos (RIF) es una parte fundamental del marco y la experiencia de la Comisión es que la información del RIF está cumpliendo actualmente el objetivo clave de conseguir muchos más destacados funcionarios de control.

4.13.

La Comisión consiguió mantener la frecuencia y la calidad de sus inspecciones sobre el terreno durante el ejercicio 2005 en la Unión Europea ampliada.

4.14.

El número de reservas pendientes (10) con respecto a los estados sobre el IVA de los Estados miembros sigue siendo elevado. Con 37 reservas suprimidas y 41 nuevas reservas formuladas, el número ascendía a 111 al final del ejercicio 2005. Su desglose por Estado miembro figura en el cuadro 4.2 . La Comisión no ha estimado su incidencia financiera.

4.14.

La Comisión formula sus reservas cuando discrepa con las cifras o el método de los Estados miembros, cuando solicita pruebas para justificar las cifras o el método utilizado o cuando el Estado miembro no presenta ninguna cifra. Por estos motivos, su impacto financiero raramente es fácil de calcular con exactitud. Por otra parte, la Comisión no querría que este cálculo disuadiera a los Estados miembros de realizar el trabajo, a veces difícil, de presentar datos exactos y métodos apropiados de cálculo. No obstante, la Comisión examinará esta cuestión de nuevo.

4.15.

El Tribunal observa que la supresión de una reserva depende en gran medida de la idoneidad de la acción emprendida por el Estado miembro en cuestión. En el caso de determinadas reservas, puede iniciarse un procedimiento de infracción en el Tribunal de Justicia Europeo. Aparte de dicho procedimiento, no existe actualmente ningún instrumento eficaz para garantizar que los Estados miembros faciliten información adecuada dentro de unos plazos claramente definidos, y que permita a la Comisión decidir sobre la supresión de las reservas pendientes en un tiempo razonable.

4.15.

Las reservas son un mecanismo para mantener sujetos a corrección los puntos débiles de las declaraciones del IVA tras el plazo límite de cuatro años establecido en la legislación comunitaria. La Comisión considera que en los casos en que los Estados miembros apliquen la legislación del IVA o de los recursos propios de forma incorrecta, el procedimiento de infracción puede proporcionar un remedio. Para otros casos, la Comisión estudiará la posibilidad y pertinencia de introducir, por ejemplo en el Reglamento 1553/89 (CE) no del Consejo, un instrumento como el que sugirió el Tribunal.

4.16.

Por lo que respecta al recurso propio RNB, la Comisión no verificó de manera suficiente las cuentas nacionales subyacentes que constituyen la base para las cifras remitidas en los cuestionarios sobre la RNB (12). Durante 2005, las inspecciones de la Comisión como parte de los sistemas de control y supervisión se limitaron a controles documentales (13) de la calidad y coherencia de los datos que figuran en los cuestionarios RNB anuales presentados por los Estados miembros.

4.16.

En otoño, la Comisión verifica los cuestionarios anuales sobre la RNB, utilizando la misma lista de control normalizada para todos los Estados miembros, apoyándose en el conocimiento de los expertos de la Comisión sobre las prácticas de los países y, en caso necesario, solicitando información adicional a los Estados miembros. Los cuestionarios sobre la RNB se envían al Comité de la RNB para que los examine. Mediante este sistema, se preparan los datos para su uso provisional en los cálculos presupuestarios, teniendo en cuenta las reservas pendientes de los Estados miembros.

4.17.

En su Informe Anual relativo al ejercicio 2004 (14), el Tribunal llamó la atención sobre algunas debilidades observadas en los informes sobre la calidad de los datos presentados por los Estados miembros. Un examen de los informes sobre la calidad presentados en 2005 mostró que la mayor parte de dichas debilidades se habían corregido. Sin embargo, todavía no se había informado de los resultados de las investigaciones efectuadas por los Estados miembros sobre la calidad de la RNB y sus componentes.

4.17.

La Comisión ha instado a los Estados miembros a que intensifiquen sus esfuerzos a la hora de presentar los resultados de sus investigaciones sobre la calidad de la RNB [véase la respuesta 4.30(c)].

4.18.

Al final del ejercicio 2005 quedaban en total 63 reservas específicas pendientes (15) (en su mayoría correspondientes a los ejercicios 1995 a 2001), repartidas de manera desigual entre los Estados miembros de la UE-15, tanto por lo que se refiere a su número como a las acciones emprendidas para suprimirlas (véase el cuadro 4.3 ).

4.19.

La Comisión tendrá que formular otra reserva aplicable a todos los Estados miembros de la UE-15 sobre la inclusión de actividades ilegales en la RNB para permitir que se efectúen ajustes en los agregados en cuestión, remontándose hasta el ejercicio 2002 (18).

4.19.

En julio de 2006, la Comisión notificó a los Estados miembros una reserva que incluía actividades ilegales.

4.20.

Desde 2005 se aplican nuevas normas en materia de asignación de los SIFMI en el sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (SEC 95) (19), con el objetivo de obtener una comparación intracomunitaria más exacta de los niveles de RNB de los Estados miembros. Según Eurostat (20), la aplicación de estas nuevas normas daría lugar a un incremento significativo de la RNB que varía entre los distintos Estados miembros y ejercicios, pero que oscila aproximadamente entre el 0,5 y el 2 %.

4.21.

En los casos en que las modificaciones introducidas en el SEC 95 impliquen cambios significativos en la RNB, el Consejo debe decidir, a propuesta de la Comisión (21), si estas modificaciones son de aplicación por lo que respecta a los recursos propios. Aunque la decisión por la que se establecen nuevas normas en materia de asignación de SIFMI en el SEC 95 ya se había tomado en 2002, la Comisión todavía no ha presentado ninguna propuesta para la asignación de SIFMI en el ámbito de los recursos propios. Esta asignación incidiría en la carga financiera soportada por los Estados miembros.

4.21.

También deberían aplicarse a los pagos de los recursos propios los cambios estadísticos adoptados por la UE para mejorar la metodología del sistema europeo de cuentas (SEC) y lograr una comparación más exacta de la actividad económica entre los Estados miembros, una vez que los cambios acordados se apliquen por igual en todos los Estados miembros. Por lo tanto, la Comisión presentará una propuesta para la asignación de SIFMI en el ámbito de los recursos propios de la RNB, cuando considere que todos los Estados miembros pueden implementar este ajuste de manera uniforme.