23.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 91/1

I.

El Reglamento Financiero establece los principios y procedimientos que rigen la elaboración y la ejecución del presupuesto de la Unión Europea (UE) y el control de sus fondos.

II.

El Tribunal considera que la Comisión debería utilizar la revisión del Reglamento Financiero para ajustar su mecanismo de gobernanza a las mejores prácticas internacionales y, en particular, aborda las cuestiones de información integrada, estimación del nivel de error y del comité de auditoría (apartados 7 a 15).

III.

A juicio del Tribunal, los cambios en la presentación de sus informes especiales que propone la Comisión los harían menos claros para el lector, y resulta preocupante este intento de regular una cuestión fundamental para la autonomía del Tribunal (véanse los apartados 18 a 22).

IV.

En general, el Tribunal apoya las simplificaciones propuestas para los perceptores de fondos de la UE (apartados 28 a 34) y sugiere que la Comisión aclare las propuestas relativas a la combinación de métodos de aplicación o instrumentos de ejecución financiera (apartados 35 a 41). Asimismo señala que las propuestas de modificación de los instrumentos financieros son potencialmente positivas, pero necesitan ser aclaradas (apartados 42 a 50).

V.

La Comisión propone modificaciones detalladas para las operaciones de gestión presupuestaria sin plantearse si los mecanismos vigentes siguen siendo adecuados. El Tribunal considera que se pueden simplificar aún considerablemente las disposiciones presupuestarias (apartados 51 a 63), no apoya las modificaciones propuestas para el uso de los ingresos afectados y considera innecesario mantener la categoría de ingresos afectados internos (apartados 69 a 76).

VI.

La prematura ampliación del uso de los fondos fiduciarios a las políticas internas suscita problemas de administración, costes y rendición de cuentas (apartados 64 a 68).

VII.

El Tribunal apoya un uso más generalizado de los pagos basados en el cumplimiento de condiciones o de resultados y pide más aclaraciones sobre el marco de rendimiento propuesto (apartados 77 a 89).

VIII.

Si bien acoge favorablemente la perspectiva de que se consoliden los informes elaborados por la Comisión, el Tribunal considera que no se han evaluado plenamente las consecuencias de dicho cambio. El «paquete integrado de información financiera» presentado por la Comisión constaría de miles de páginas y presentaría duplicaciones significativas (apartados 90 a 99).

IX.

El Tribunal también aborda otras modificaciones propuestas pero no destacadas en la exposición de motivos, como cuestiones derivadas de la modificación de normas sectoriales (apartados 109 a 148).

1.

El Reglamento Financiero establece los principios aplicables al presupuesto de la UE, y su revisión afectará al proceso de elaboración del presupuesto y de utilización de fondos y brindará la oportunidad de mejorar la gestión financiera de la UE.

2.

Algunos de los cambios que propone la Comisión, como fomentar el uso de formas simplificadas de contribuciones y de pagos basadas en condiciones y objetivos en todos los modos de gestión, pueden contribuir a la simplificación de la gestión y la recepción de los fondos de la UE. Muchos cambios reflejan las recomendaciones formuladas por el Tribunal en sus recientes informes anuales, pero las normas detalladas no pueden sustituir a una gobernanza y una gestión sólidas. Para que estos cambios surtan el efecto deseado, deberán ser aplicados por personal competente y supervisados por los órganos rectores.

3.

La Comisión describe su propuesta como «una revisión ambiciosa de las normas financieras generales acompañada de los correspondientes cambios en las normas financieras establecidas» (17) y afirma que contribuye a dos de los principales objetivos de la revisión del MFP: simplificación y flexibilidad. Introduce una larga serie de cambios pormenorizados relativos principalmente a:

4.

La primera parte del dictamen (apartados 7 a 27) trata de cuestiones que, a juicio del Tribunal, no deberían haber sido incluidas en la propuesta de Reglamento Financiero. A continuación, los apartados 28 a 148 tratan los cambios propuestos por la Comisión siguiendo el orden de las líneas de la exposición de motivos.

5.

Con arreglo al Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, la Comisión realizará evaluaciones de impacto de sus iniciativas legislativas y no legislativas, actos delegados y medidas de ejecución que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo. El Tribunal considera que la Comisión debería haber llevado a cabo una evaluación de impacto antes de publicar la propuesta (18).

6.

Para contribuir a la consecución del objetivo del acuerdo interinstitucional, el Tribunal propone que se introduzca en el Reglamento Financiero el requisito de realizar evaluaciones de impacto de las iniciativas legislativas y no legislativas, actos delegados y medidas de ejecución que previsiblemente tengan un impacto económico, medioambiental o social significativo.

7.

La Comisión no aplica ningún marco de gobernanza reconocido ni señala en sus informes anuales en qué medida se sigue dicho marco (20). Si bien las cuentas se elaboran con arreglo a las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), no se acompañan de un informe que proporcione una visión general de la gobernanza, el rendimiento y la estrategia de la Comisión frente a los riesgos para la consecución de los objetivos fijados. La Comisión facilita una estimación del nivel de operaciones ilegales e irregulares (véase asimismo el apartado 12) en el Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto de la UE (hasta el informe de 2015, informe de síntesis), pero se solo se transmite a las partes interesadas, entre las que se cuenta el Tribunal, una vez finalizada la auditoría anual. La información se dispersa (y a veces se repite) en una serie de documentos de la Comisión y de las direcciones generales que se presentan por separado a lo largo del año (con frecuencia demasiado tarde para ser tenidos en cuenta con la auditoría de las cuentas anuales o para ser tratados en el informe anual del Tribunal).

8.

El Tribunal considera que la Comisión debería utilizar la revisión del Reglamento Financiero para actualizar su mecanismo de gobernanza. La propuesta de Reglamento Financiero introduce algunos cambios relativos a la gobernanza, aunque estos no siempre se ajustan a las mejores prácticas internacionales y la propuesta no aborda algunos elementos clave de gobernanza.

9.

La Comisión debería racionalizar más la información que elabora presentando un paquete único de informes (preferiblemente) o un conjunto de informes de rendición de cuentas (como alternativa). La autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria debería contar con un documento único y claro en el que la Comisión dé cuenta de su actuación, su utilización del presupuesto y de los resultados logrados. El Tribunal se congratula del cambio introducido por la Comisión para consolidar una serie de informes en el «paquete integrado de información financiera» (PIIF), aunque, para que este sea un paquete único de informes de rendición de cuentas (y represente realmente un paquete de información integrada), deberá:

10.

Como el Tribunal recomendaba en su Informe Especial n.o 27/2016, dicho informe deberá incluir:

Algunos de estos datos están ya disponibles. En el anexo II figuran los informes existentes, la propuesta de la Comisión y nuestra propuesta.

11.

La Comisión debería presentar a su debido tiempo este paquete único de informes o conjunto de informes de rendición de cuentas para la auditoría de las cuentas y para que el auditor compruebe que el resto de la información presentada en el paquete es coherente con la información contable. Más adelante se exponen las posibles modificaciones a las propuestas de la Comisión para dotar de una estructura mejor (y más integrada) a los informes de la UE.

12.

Cuando existe un riesgo elevado de irregularidad, es una buena práctica (21) examinar no solo el riesgo sino también cuantificar el nivel y el posible impacto. Muchos agentes de la Comisión trabajan en el ámbito de la auditoría y el control, y la legislación de la UE también exige que los órganos que gestionan los fondos europeos realicen amplios controles del gasto. Los informes de la Comisión en la materia prestan una mayor atención a la «capacidad de corrección» (la posibilidad de rechazar declaraciones de gastos tras la aprobación inicial de la Comisión) que a la cuantificación y el análisis de la naturaleza de los errores identificados. El documento clave a este respecto (documento sobre la protección del presupuesto de la UE) no ofrece una estimación del nivel de irregularidad presente en solicitudes de reembolso iniciales o aprobadas.

13.

El Tribunal recomienda que se introduzca en la propuesta de Reglamento Financiero el requisito de que la Comisión (22) publique como parte de las cuentas anuales o de la información de acompañamiento una estimación del nivel de error empleando una metodología coherente y que presente al Tribunal esta información con las cuentas provisionales (es decir, en el proyecto de paquete único de informes de rendición de cuentas).

14.

De acuerdo con la buena práctica, los órganos rectores del sector público deben crear un comité de auditoría o un grupo o una función equivalentes (23). De acuerdo con la evaluación del Tribunal, el Comité de Seguimiento de las Auditorías se aparta de la buena práctica en que solo una reducida minoría de sus miembros es independiente de la institución (24), y sus competencias no abarcan la presentación de informes financieros, las irregularidades ni la gestión de los riesgos (25).

15.

La Comisión debería aprovechar la oportunidad que brinda la revisión del Reglamento Financiero de introducir requisitos específicos para la creación y el funcionamiento de un comité de auditoría dentro de las instituciones de la Unión con competencias de gasto y ajustar su composición y el alcance de su trabajo a las buenas prácticas internacionales.

16.

Es importante que se facilite al Tribunal, de forma adecuada y oportuna, la información que necesita para realizar su labor de fiscalización. El Tribunal necesita tener acceso directo a los datos y poderlos analizarlos en sus propias dependencias y con sus propias herramientas de análisis de datos siempre que le resulte necesario. Los documentos que el Tribunal ha de examinar deberán entregarse en una fase temprana (y en versión inicial) para que pueda garantizar una notificación rápida.

17.

El artículo 249 de la propuesta de Reglamento Financiero contiene disposiciones relativas al acceso del Tribunal a los documentos y a los datos elaborados o conservados electrónicamente. El Tribunal considera que son necesarias aclaraciones adicionales, en particular sobre los derechos de acceso a los sistemas informáticos. En el anexo I figura la propuesta del Tribunal de modificación del artículo 249.

18.

En el artículo 250, la Comisión propone reducir el tiempo de que dispone el Tribunal para transmitir las observaciones que figurarán en el informe anual, al cambiar el plazo del 30 de junio al 15 de junio. Sin embargo, no se propone el correspondiente cambio en el plazo de recepción de la información de la Comisión. A fin de mantener lo que se logró en 2016, la publicación del informe anual un mes antes del plazo establecido, habría que ajustar en consecuencia los plazos fijados para que la Comisión y las restantes instituciones faciliten sus cuentas anuales y la información afín. Por ejemplo, el plazo para remitir las cuentas consolidadas definitivas (artículo 238, apartado 5) deberá cambiarse del 31 julio al 30 de junio, y el plazo para recibir de las instituciones las respuesta a las observaciones para el informe anual, del 15 de octubre al 15 de julio (artículo 250, apartado 1) (véase asimismo el anexo II).

19.

Para reflejar mejor el propósito y la naturaleza del «procedimiento contradictorio», el Tribunal sugiere que se modifiquen las dos primeras frases del artículo 250 como se propone en el anexo I.

20.

Respecto a la inclusión de las respuestas de la Comisión en sus informes, el Tribunal considera consustancial a su autonomía administrativa tener la facultad para decidir cómo presentar sus informes con arreglo a las normas internacionales de auditoría. El Tribunal considera que la publicación «junto a» sus observaciones de las respuestas de cada institución resta fluidez y legibilidad al texto, especialmente cuando las respuestas son más extensas que las observaciones y, por ello, propone que las respuestas al informe anual se publiquen al final de cada capítulo, como es práctica habitual en los informes especiales.

21.

El comentario del Tribunal relativo al «procedimiento contradictorio» (véase el apartado 19) también se aplica a los informes especiales citados en el artículo 251. Respecto al plazo de seis semanas para que las instituciones auditadas faciliten sus respuestas, el Tribunal considera que no es necesario hacer referencia a suspender el plazo ni alegar posibles razones para ello en este nivel legislativo.

22.

En cuanto al cambio propuesto en el párrafo relativo a la ubicación de las respuestas en los informes especiales, el Tribunal reitera su posición, expuesta en el apartado 20, según la cual considera que vulnera su legítima autonomía administrativa. Además, tras adoptar recientemente la publicación sin papel, el Tribunal está desarrollando nuevas modalidades de presentación de sus conclusiones y estudia las distintas opciones que ofrece la publicación electrónica, tales como ofrecer al lector flexibilidad de elegir cómo desea ver el texto. Así pues, propone mantener la redacción actual «se publiquen junto con el informe especial».

23.

Con arreglo al artículo 69, apartado 6, de la propuesta de Reglamento Financiero, las cuentas de los organismos que hayan sido creados en virtud del TFUE y del Tratado Euratom y que reciban contribuciones con cargo al presupuesto de la UE (como las agencias) seguirán siendo auditadas por auditores externos independientes antes de la consolidación en las cuentas de la UE. Por tanto, el Tribunal seguirá teniendo en cuenta los resultados de auditoría de dichos auditores en la elaboración de sus propios informes. La condición de que los auditores externos independientes controlen no solo las cuentas sino también la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes supondría una gran mejora con respecto a las disposiciones anteriores.

24.

El total de los presupuestos de las agencias representa menos del 2 % del conjunto del presupuesto de la UE. Pese a su reducido gasto, las agencias desempeñan un papel significativo en la elaboración y la aplicación de las políticas de la Unión, por lo que unos procedimientos más eficientes para los aspectos recurrentes de la auditoría anual permitiría al Tribunal centrarse más en sus resultados.

25.

Actualmente, el Tribunal publica un informe anual específico de cada agencia, consistente en una declaración de fiabilidad (opinión sobre las cuentas y sobre la legalidad y regularidad de las operaciones) y, en caso necesario, observaciones sobre los puntos de especial importancia. En 2016 se publicaron 41 informes que contenían 82 opiniones y 90 observaciones específicas. Para mejorar la eficiencia, el Tribunal propone modificar las normas relativas a la presentación de informes anuales y, en lo sucesivo, publicar un único informe de auditoría consolidado que abarque todas las agencias.

26.

El Tribunal propone el siguiente procedimiento para la auditoría de estos organismos: un auditor externo independiente deberá verificar, además de las cuentas, la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes, aunque el Tribunal seguirá siendo competente para emitir las declaraciones de fiabilidad definitivas de todos los organismos. De este modo, el Tribunal podría basarse en la mayor medida posible en el trabajo de los auditores externos independientes y en el efectuado por el Servicio de Auditoría Interna. En el anexo I figura la propuesta del Tribunal de modificación de los artículos correspondientes.

27.

La solución adoptada también se aplicará a las asociaciones público-privadas a que se refiere el artículo 70.

28.

Las medidas introducidas por la Comisión están relacionadas con subvenciones y formas simplificadas de contribución de la UE.

29.

Los principales cambios propuestos consisten en:

30.

Dado que la propuesta de Reglamento Financiero no proporciona instrucciones sobre la concepción de los regímenes de gasto, resulta difícil identificar qué tipos de proyectos se beneficiarán de esta simplificación. Tampoco está claro en este momento cómo logrará la Comisión en la práctica llevar a cabo su deseo de otorgar mayor importancia a los resultados (realizaciones) y a la calidad de la evaluación por el ordenador de las prácticas de contabilidad de costes.

31.

Actualmente son pocos los casos en los que la Comisión ejerce su derecho de recuperar los beneficios. La Comisión señala (27) que la opción por defecto para financiar proyectos generadores de ingresos es recurrir a instrumentos financieros y no a subvenciones.

32.

El reconocimiento del trabajo de los voluntarios como «gastos subvencionables» a efectos de cofinanciación propiciará que los beneficiarios utilicen más este recurso, de modo que recibirán el reembolso íntegro de todos los demás gastos realizados y el riesgo de utilización inadecuada de los recursos recaerá plenamente en el presupuesto de la UE. La propuesta complicará la verificación de la cofinanciación por la Comisión y el cálculo de los costes indirectos. El Tribunal considera que la propuesta de incrementar la financiación basada en resultados más que el reembolso de gastos subvencionables constituye una complicación innecesaria que aumenta el riesgo de error.

33.

La propuesta trata de simplificar la gestión de las subvenciones pagadas a las personas físicas previstas en el artículo 185 permitiendo que un tipo específico de beneficiarios reciba más de una subvención y que los mismos gastos sean financiados más de una vez por el presupuesto de la UE.

34.

De acuerdo con el análisis expuesto, el Tribunal:

35.

La Comisión propone aplicar un conjunto único de normas:

36.

Entre las modificaciones de los reglamentos sectoriales se cuenta igualmente la posibilidad de combinar los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) con un instrumento apoyado por el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE).

37.

La Comisión introduce los acuerdos marco de colaboración financiera en ejecución directa e indirecta. Esto permitiría concluir acuerdos de auditoría con personas y entidades responsables de la ejecución de fondos de la Unión, o con beneficiarios de subvenciones.

38.

La Comisión ha introducido un nuevo título «Disposiciones comunes» que tiene por objeto agrupar todas las normas comunes a varios instrumentos de ejecución del presupuesto. El Tribunal apoya la ambición subyacente a esta iniciativa. Sin embargo, como en el caso de otros títulos (como contratos públicos o subvenciones, véanse los apartados 120 a 123), estas cuestiones también se tratan en otros apartados de la propuesta. En consecuencia, no se ha logrado la deseada simplificación del texto.

39.

Las combinaciones de distintos instrumentos de financiación entrañan riesgos tales como la doble financiación o la exclusión de la financiación privada, que deben ser gestionados. Además, la Comisión tendrá que garantizar que estas combinaciones respetan el principio de cofinanciación y las normas sobre ayudas estatales. El Tribunal considera que ha de realizarse un seguimiento adecuado de la combinación de instrumentos de financiación y de los resultados y objetivos logrados, que deben contabilizarse y notificarse adecuadamente para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.

40.

El Tribunal entiende que la propuesta del artículo 126, apartado 3, relativa a los acuerdos de auditoría, afecta a la Comisión. Para mayor claridad, debería especificarse que los acuerdos de auditoría o verificación no limitarán el acceso del Tribunal a la información necesaria para la fiscalización de los fondos de la Unión. Además el Tribunal considera que, en la última frase del artículo 126, apartado 3, la referencia al acuerdo tripartito entre el Tribunal de Cuentas, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la Comisión (previsto en el artículo 287, apartado 3, del TFUE) es redundante y debería eliminarse.

41.

El Tribunal recomienda:

42.

Las principales modificaciones introducidas en este ámbito consisten en:

43.

En el artículo 203 se presentan los importes máximos de responsabilidad financiera de la UE para tres tipos de operaciones financieras. El Tribunal observa que las garantías presupuestarias y la asistencia financiera también pueden generar pasivos contingentes para la UE y que el importe de los activos financieros no cubrirán necesariamente los pasivos financieros.

44.

Los riesgos financieros derivados de una garantía presupuestaria o ayuda financiera se cubren con una provisión que representa un porcentaje (porcentaje de provisión efectivo) del importe de la responsabilidad financiera autorizada. Las provisiones para instrumentos financieros están destinadas a los futuros pagos correspondientes al compromiso presupuestario relativo al instrumento. Se propone que estas provisiones se depositen en un fondo de provisión común ejecutado directamente por la Comisión (artículo 205). La propuesta de Reglamento Financiero también permite la transferencia del excedente en las provisiones para una garantía presupuestaria o asistencia financiera [artículo 206, apartado 3, letra a)].

45.

El Tribunal acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de incluir las garantías presupuestarias y la ayuda financiera en el Reglamento Financiero y también agrupar bajo el mismo título los diferentes tipos de operaciones financieras de la UE.

46.

En la propuesta de creación del fondo de provisión común no se explica el funcionamiento del mismo, el cálculo del porcentaje de provisión efectivo ni las relaciones entre el porcentaje de provisión establecido en el acto de base y el porcentaje de provisión efectivo.

47.

El Tribunal considera que las tasas basadas en el rendimiento [artículo 202, apartado 1, letra g)] representan un avance, pero señala que los acuerdos y las medidas de rendimiento deberán concebirse y aplicarse cuidadosamente. Sin embargo, la Comisión no debería permitir que las tasas administrativas se calculen como porcentaje de la contribución acumulada de la UE comprometida (con inclusión de los compromisos presupuestarios no exigidos).

48.

El Tribunal apoya el requisito de evaluaciones previas para las operaciones financieras de la UE y considera que deben adoptarse disposiciones para permitir que en las evaluaciones intermedias se tengan presentes las cambiantes condiciones del mercado (29).

49.

Actualmente, puede encontrarse información relativa a las operaciones de la UE en distintos informes (30). El Tribunal acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de unificar todos los requisitos de información (aparte de los requisitos de información de las cuentas anuales o de la información de acompañamiento) en un único documento de trabajo adjunto al proyecto de presupuesto (31). El Tribunal supone que proporcionará al menos el mismo nivel de información que en los actuales informes y que cubrirá la situación a partir del 30 de junio del año de publicación.

50.

El Tribunal recomienda:

51.

La Comisión ha propuesto medidas para mejorar la «flexibilidad» presupuestaria que pueden resumirse como sigue:

52.

La propuesta complica más el sistema presupuestario al crear una reserva adicional y añadir una excepción más al artículo 12, apartado 2, en relación con las prórrogas (véanse asimismo los apartados 57 a 60).

53.

La «reserva negativa» solo se ha utilizado en 2011. La propuesta no ofrece una justificación sólida de la solicitud para duplicar su capacidad a 400 millones de euros.

54.

Sin esta nueva disposición, estos recursos se devolverían al presupuesto de la UE de no ser utilizados antes de la fecha de vencimiento. Las transferencias a partir de instrumentos financieros aplicados en régimen de ejecución compartida a instrumentos en régimen de ejecución directa o indirecta podrían constituir de hecho transferencias de créditos no solo entre Estados miembros (34), sino también entre títulos del presupuesto, y podrían modificar la asignación de recursos entre rúbricas del MFP.

55.

No parece que se haya previsto ninguna disposición sobre la participación de la autoridad presupuestaria. Como esta disposición podría interpretarse como un mecanismo de transferencia, deberá mantener los mismos procedimientos, requisitos de transparencia y posibilidades de control público.

56.

En el mismo artículo, la Comisión propone mejorar la capacidad de absorción de riesgos del FEIE. No está claro cómo se logrará esto.

57.

La regla general vigente es que los créditos de pago que no se hubieren utilizado al final del ejercicio serán anulados. No obstante, existen algunas excepciones específicas a esta norma. Se incluyen otras normas relativas a los créditos no disociados, proyectos inmobiliarios y créditos de pago para cubrir compromisos anteriores o créditos de compromiso prorrogados cuando no sea posible financiar las necesidades con los créditos de pago previstos en las líneas correspondientes del presupuesto del ejercicio siguiente.

58.

La propuesta de Reglamento Financiero suprime del artículo 12, apartado 3, la norma que exige la utilización de los créditos de pago del ejercicio antes que los prorrogados. Esto significa que corresponde al ordenador decidir qué créditos de pago han de utilizarse primero. Según la información remitida por la Comisión, de haberse aplicado esta disposición en 2014 y 2015, los importes afectados habrían sido insignificantes, por lo que el Tribunal no considera necesaria la modificación propuesta.

59.

La principal modificación introducida en el artículo 12, apartado 2, se refiere a los créditos no disociados, destinados principalmente al gasto administrativo. En el actual Reglamento Financiero, solo pueden prorrogarse mediante decisión de la institución los créditos no disociados para proyectos inmobiliarios, si se cumplen determinadas condiciones. La propuesta consiste en permitir que las instituciones puedan prorrogar mediante decisión todos los créditos no disociados. Si se aplica de manera muy generalizada, esta nueva disposición mermaría considerablemente la anualidad del gasto administrativo. No queda claro en la propuesta qué beneficios específicos proporcionaría esta modificación ni cuánto gasto podrá quedar afectado. Además, tratar de los créditos disociados y no disociados y del caso específico de los gastos inmobiliarios en el mismo artículo complica el texto.

60.

Las normas en materia de prórrogas del artículo 12 crean un procedimiento complicado y dilatado que puede causar retrasos en el procedimiento presupuestario. El Tribunal considera que la propuesta de Reglamento Financiero debería haber simplificado este procedimiento analizando, por ejemplo, si podría introducirse un derecho general (pero no acumulativo) a prorrogar los créditos de las líneas presupuestarias no relacionadas con el personal (por ejemplo, hasta un 5 % de la línea presupuestaria de que se trate). Esto puede ir unido a una reducción de los presupuestos de administración para tener en cuenta la flexibilidad otorgada.

61.

El cambio propuesto en el artículo 27 situaría las competencias decisorias presupuestarias de las otras instituciones en pie de igualdad con las de la Comisión respecto de las transferencias entre títulos o capítulos presupuestarios. La modificación del artículo 28 permitiría a la Comisión la transferencia de fondos entre líneas presupuestarias sin solicitárselo a la autoridad presupuestaria siempre que las líneas estén relacionadas con el mismo programa o régimen y cubiertas por el mismo acto de base (o sea, cuando participen varias direcciones generales en la gestión del régimen). El Tribunal considera razonables las modificaciones propuestas.

62.

La Comisión no cuantifica las posibles implicaciones presupuestarias de su propuesta y, pese a buscar una mejora de la flexibilidad, también introduce riesgos para la anualidad, especialidad y transparencia del presupuesto de la UE. La propuesta no aborda suficientemente estos riesgos. La actual información sobre la gestión presupuestaria no refleja adecuadamente los saldos y flujos de los fondos de reserva, prórrogas o ingresos afectados, por lo que debería mejorarse.

63.

El Tribunal recomienda:

64.

La propuesta permitiría a los fondos fiduciarios funcionar dentro de la UE financiándose a través de los instrumentos de política interior. Esta ampliación del uso de los fondos fiduciarios se lograría transfiriendo el artículo relativo a los fundos fiduciarios (artículo 227) del título dedicado exclusivamente a las acciones exteriores al título XII «Otros instrumentos de ejecución del presupuesto», de aplicación general.

65.

En el Dictamen n.o 6/2010 del Tribunal se planteaban problemas de administración, costes, auditoría y rendición de cuentas derivados de la creación de fondos fiduciarios para acciones exteriores, problemas que siguen vigentes. Actualmente solo existen tres fondos fiduciarios que han funcionado durante un período limitado. Por tanto, a juicio del Tribunal, es prematuro considerar que su funcionamiento ha sido un éxito.

66.

Es necesario actuar con diligencia para garantizar que la información pública, la auditoría y el control de sus actividades y resultados cuentan con recursos suficientes, ya que operan fuera del presupuesto. El Tribunal acoge favorablemente los requisitos de información del artículo 244 y el nuevo requisito del artículo 39, apartado 6, relativo a la información sobre la actividad y los resultados de los fondos fiduciarios que se facilitará en el procedimiento de adopción del presupuesto. Sin embargo, el uso generalizado de los fondos fiduciarios iría en contra del principio de unidad del presupuesto de la UE.

67.

El artículo 227 establece que podrán crearse fondos fiduciarios para las acciones temáticas. No queda claro el significado de «acciones temáticas» en el contexto de las políticas internas.

68.

El Tribunal no apoya la propuesta de ampliar el uso de fondos fiduciarios.

69.

De conformidad con el principio de universalidad, los ingresos presupuestarios no podrán ser afectados a gastos específicos, y los ingresos y los gastos no se compensarán entre sí. En consecuencia, los ingresos se utilizan indistintamente para financiar todos los gastos.

70.

De forma excepcional, el actual Reglamento Financiero permite la asignación de determinados tipos de ingresos: dan lugar a nuevos créditos de pagos en la misma línea presupuestaria (35) y, en general, solo pueden prorrogarse durante un año (36). El actual Reglamento Financiero distingue entre «ingresos afectados externos» (de Estados miembros, países terceros, etc.) e «ingresos afectados internos», derivados, por ejemplo, del producto de la venta de vehículos, equipos, indemnizaciones de seguro y reembolsos de los instrumentos financieros.

71.

En la propuesta de Reglamento Financiero, la Comisión trata de ampliar el uso de estos fondos de reversión y permitir que se utilicen para crear créditos de pago en líneas presupuestarias diferentes (artículo 30).

72.

Los ingresos procedentes de la venta de edificios también se incluyen en los ingresos afectados internos (artículo 20) y estos ingresos deben ser objeto de una prórroga automática hasta que se hayan utilizado plenamente (artículo 12, apartado 3).

73.

Los ingresos y los reembolsos derivados de operaciones financieras también constituirán ingresos afectados internos, y la Comisión propone que se utilicen para el mismo instrumento financiero o garantía presupuestaria durante la totalidad del período de ejecución de la operación, y una vez finalizado el período de ejecución de un instrumento financiero o garantía presupuestaria, todo importe pendiente que provenga del presupuesto de la Unión deberá ser devuelto al presupuesto (artículo 202).

74.

Los ingresos afectados constituyen una excepción al principio de universalidad. Como ya determinó el Tribunal en 2010 (37), los ingresos afectados externos resultan útiles, pero resulta innecesario mantener una categoría de ingresos afectados internos. Los ingresos generados internamente podrían gestionarse a través del procedimiento presupuestario ordinario. La actual propuesta prevé exenciones mucho más amplias a la universalidad, pero permitiendo el uso de ingresos afectados internos para otros fines que los designados inicialmente.

75.

La supresión de los ingresos afectados internos y el consiguiente tratamiento de todos los fondos de reversión internos como ingresos generales supondría una simplificación significativa. En ese caso, el uso de dichos recursos sería decidido por la autoridad presupuestaria con arreglo a las prioridades existentes en su momento.

76.

El Tribunal recomienda que no se amplíe el uso de los ingresos afectados internos y que todos los ingresos generados internamente se contabilicen como ingresos generales.

77.

La Comisión propone en el artículo 121, apartado 1, letra e), la introducción de una nueva forma de financiación basada en el cumplimiento de unas condiciones o unos resultados sin necesidad de declaraciones de gastos para programas de ejecución directa, indirecta y compartida además del reembolso de costes y las opciones de costes simplificados ya existentes.

78.

El logro de resultados concretos será la condición predeterminada para el pago de las formas simplificadas de subvenciones concedidas en virtud de la ejecución directa [artículo 175, apartado 4, letra f)] e indirecta (artículo 150, apartado 3), excepto en los casos para los que no sea adecuado este método y que precisen de justificación. Los controles e inspecciones a beneficiarios relacionados con las formas simplificadas de subvenciones deben centrarse en los resultados (artículo 177) y los pagos no serán cuestionados por controles a posteriori cuando el ordenador competente haya evaluado la conformidad de dichas prácticas ex ante y haya permitido el recurso a las prácticas contables habituales en su decisión (artículo 179).

79.

En el artículo 176, la Comisión define las cantidades fijas únicas como una nueva opción para financiar las formas simplificadas de subvenciones concedidas en virtud de la ejecución directa e indirecta basándose en un presupuesto estimado que cubra todos los gastos subvencionables evaluando ex ante si cumple los principios de economía, eficiencia y eficacia.

80.

El nuevo artículo 129, apartado 1, letra e), introducido amplía también a las contribuciones a los partidos políticos europeos la posibilidad de usar formas de financiación no vinculada a los costes de las operaciones pertinentes, basándose en el cumplimiento de determinadas condiciones previas o en la consecución de resultados.

81.

Las conclusiones de auditoría (38) del Tribunal muestran que el nivel de error en los regímenes de reembolso, en los que la UE reembolsa los costes admisibles para las actividades subvencionables, resulta mucho más elevado que en los regímenes de gastos basados en derechos, en los que el pago se supedita al cumplimiento de unas condiciones determinadas.

82.

Establecer por defecto la opción de financiar proyectos con subvenciones siempre que cumplan unas condiciones o unos resultados establecidos de antemano, desvinculándola por tanto del reembolso de los gastos contraídos por los perceptores de los fondos, es un avance positivo.

83.

El Tribunal apoya esta modificación con arreglo al apartado 78 y considera que el artículo 121 debería modificarse para reflejar la prioridad de las contribuciones basadas en los resultados.

84.

Teniendo en cuenta sus observaciones anteriores, el Tribunal recomienda que los pagos basados en el cumplimiento de condiciones o de resultados pasen a ser la opción preferida en el presupuesto de la UE.

85.

Entre otras cosas, la Comisión propone las siguientes modificaciones en los artículos relativos a la buena gestión financiera:

86.

La propuesta introduce el concepto de rendimiento, pero no lo define, y es ambigua respecto a si debe considerarse idéntico a la buena gestión financiera.

87.

La terminología empleada en la evaluación no es del todo conforme a la del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación de 2016.

88.

El artículo 32 introduce mayor flexibilidad para llevar a cabo evaluaciones, brindando a la Comisión la oportunidad de adoptar mejores decisiones sobre el alcance y el calendario de las evaluaciones. No obstante, en algunos aspectos esto no contribuye al objetivo declarado de lograr un presupuesto más centrado en los resultados:

89.

El Tribunal recomienda:

90.

Las fichas de programa acompañan al proyecto de presupuesto y contienen información sobre los resultados para justificar los gastos de operaciones. En el artículo 39, apartado 3, letra h), se presentan actualizaciones formales (se sustituye «ficha de actividades» por «ficha de programa») y modificaciones en el contenido de las fichas de programa: deberán proporcionar información sobre la contribución del programa a las políticas y objetivos de la Unión e informar sobre el logro de los objetivos del programa. Se elimina el requisito de incluir una evaluación resumida de los resultados.

91.

La propuesta de la Comisión de modificación del artículo 73, apartado 9, sigue el enfoque que ya ha empezado a aplicar mediante la introducción de planes estratégicos para cada dirección general y la actualización del papel del informe anual de actividades (40) para incluir la información de las operaciones llevadas a cabo.

92.

El artículo 239, apartado 1, letra b), introduce el Informe anual de gestión y rendimiento en la propuesta de Reglamento Financiero dentro de la «Información financiera y contable integrada» al Parlamento Europeo y al Consejo. El Informe anual de gestión y rendimiento consta de:

93.

En principio es innecesario que el Reglamento Financiero se ocupe del informe anual de actividades, pues se trata principalmente un documento interno y, como tal, la Comisión puede elaborarlo y modificarlo como desee con arreglo al principio de autonomía administrativa. No es deseable que para la elaboración de este documento se retrase la producción de informes de toda la Comisión.

94.

La propuesta de Reglamento Financiero suprime del artículo 73, apartado 9, la obligación de notificar «los resultados de las operaciones en relación con los objetivos fijados» y «la información sobre el rendimiento global de las operaciones efectuadas» en el informe anual de actividades, como exige el artículo 66, apartado 9, del actual Reglamento Financiero. Por el contrario, hace referencia a «la información de las operaciones llevadas a cabo», que es menos específica y puede interpretarse que permite una información más limitada sobre los resultados en los informes anuales de actividades.

95.

Pese a revisar la función de dichos informes y declarar que «la supervisión [del trabajo de sus servicios] tiene lugar, en primer lugar, […] por medio de la información que los ordenadores delegados transmiten a la Comisión a través de sus informes anuales de actividades y declaraciones de fiabilidad» (41), el artículo 73, apartado 1, del Reglamento Financiero revisado no amplía las competencias de los ordenadores delegados para abarcar la fiabilidad, la exhaustividad y la corrección de la información notificada relativa a los resultados.

96.

En la propuesta, los requisitos de incluir información sobre los resultados en las fichas de programa no son suficientemente específicos porque:

97.

Con la publicación del «paquete integrado de información financiera» el 31 de julio siguiente al cierre del ejercicio (artículo 239), la Comisión retrasará las siguientes fechas de publicación:

El Tribunal considera inadecuadas las propuestas relativas a la presentación de informes. El «paquete integrado de información financiera» constaría de miles de páginas y presentaría duplicaciones significativas.

98.

El Tribunal recomienda que el Reglamento Financiero exija lo siguiente:

99.

Si se aplicaran estas modificaciones, constituirían un paquete completo de información con datos de los informes anuales de actividades significativos para partes interesadas externas. Esto supondría una simplificación significativa en la presentación de informes.

100.

En el artículo 123 se propone que la Comisión se base en auditorías anteriores cuando estas:

101.

El principal argumento presentado por la Comisión para introducir este cambio es evitar auditorías múltiples de las entidades que reciben contribuciones de la UE, especialmente las organizaciones internacionales auditadas por auditores externos independientes. El Tribunal está de acuerdo en que la Comisión ha de simplificar su relación con las organizaciones internacionales basándose en sus mecanismos de auditoría existentes en la medida de lo posible. De este modo se evitaría la multiplicación de controles de auditoría de los mismos proyectos y se haría un uso más adecuado de los recursos financieros y humanos.

102.

Habría que conceder prioridad a las relaciones con las organizaciones internacionales basadas en los resultados y a la firma de acuerdos que vinculen la contribución financiera de la Comisión con los resultados de las actividades finalizadas. El Tribunal apoya el objetivo de simplificar las verificaciones en la medida de lo posible, y de que la Comisión utilice los mecanismos de control interno de los otros organismos. Esto puede requerir asimismo adaptar las condiciones de subvencionabilidad de la Comisión a las condiciones generales de la organización internacional de que se trate.

103.

El Tribunal considera que las disposiciones del artículo 123 no son suficientemente claras. Podría interpretarse que, si se cumplen los cuatro requisitos, la confianza es obligatoria («dicha auditoría constituirá la base de la garantía general») y que se excluye la posibilidad de seguir auditando el proyecto, independientemente del resultado de la auditoría inicial.

104.

No obstante, se observa que el artículo no garantiza el acceso a los documentos de trabajo de los auditores para evaluar el grado en que se cumplen los requisitos y si el trabajo de auditoría logró abarcar todos los aspectos normalmente examinados.

105.

El Tribunal recomienda:

106.

En una nueva frase introducida en el artículo 247, apartado 1, se afirma que el examen efectuado por el Tribunal de Cuentas de la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos «tendrá en cuenta el carácter plurianual de los programas y los sistemas de supervisión y control relacionados».

107.

El enfoque de auditoría y las pruebas de auditorías empleadas para obtener un nivel razonable de garantía son elementos que ha de decidir el auditor independiente. La sugerencia formulada por la Comisión afecta a la metodología de auditoría del Tribunal, que, con arreglo a las normas internacionales de auditoría, es responsabilidad exclusiva de dicha institución. Actualmente, la Comisión notifica información sobre correcciones financieras y recuperaciones en cinco informes diferentes: el informe sobre medidas preventivas y correctoras relativas al presupuesto de la UE, el debate y análisis de los estados financieros de las cuentas consolidadas de la Unión, los informes anuales de actividades, las notas de los estados financieros y el informe anual de gestión y rendimiento, que se presentan en distintas fechas (42).

108.

El posible impacto del carácter plurianual de los programas y los sistemas de supervisión y control relacionados en la auditoría del Tribunal ha de ser evaluado por esta institución en su función de auditor externo independiente y no debe incluirse en el Reglamento Financiero. El Tribunal recomienda que se exija a la Comisión que consolide toda la información relativa a las recuperaciones y correcciones en un documento que se presente al Tribunal junto con las cuentas provisionales (artículo 237).

109.

La Comisión propone modificar el artículo 234, que en el futuro definirá las cuentas anuales como el compendio de los estados financieros, las cuentas presupuestarias y las cuentas anuales consolidadas. También introduce el principio de la importancia relativa respecto del proceso de consolidación.

110.

El Tribunal considera que la nueva estructura no es clara.

111.

Como ya mencionó el Tribunal en sus informes anuales (43), una previsión de flujo de tesorería de largo alcance ayudará a las partes interesadas a evaluar las futuras exigencias de pagos y las prioridades presupuestarias, y también ayudará a la Comisión a adoptar las decisiones necesarias para garantizar que pueden efectuarse los pagos esenciales con los presupuestos anuales aprobados. Además, se podría introducir un estado consolidado específico para agencias con el objetivo de mejorar la transparencia y racionalizar la labor de fiscalización. Además, podrían abarcarse las empresas conjuntas y los fondos fiduciarios con estados específicos similares.

112.

El Tribunal recomienda:

113.

En el capítulo sobre el principio de universalidad presupuestaria, la Comisión ha introducido un nuevo artículo 24 en el que se prevé un nuevo tipo de acuerdo entre una entidad jurídica y las instituciones que consiste en un contrato por el cual una persona jurídica apoya con contribuciones en especie la celebración de un acto o el desarrollo de una actividad con fines promocionales o de responsabilidad social de las empresas.

114.

El Tribunal considera que el marco jurídico que rige el patrocinio de empresas debería reforzarse y ofrecer más garantías. Las directrices éticas no bastan para ello. Entre otras garantías, podrían destacarse las siguientes:

115.

Conviene prever asimismo que el contrato de patrocinio no puede tener ningún impacto financiero negativo ni actual ni futuro para la institución o los órganos que reciban el patrocinio. Aunque estas contribuciones en especie no se considerarán ingresos a efectos presupuestarios, la Comisión tendrá en cuenta:

116.

El Tribunal considera poco probable que el patrocinio de empresas constituya un mecanismo eficiente desde el punto de vista de los costes y no apoya las propuestas formuladas.

117.

El artículo 57 introduce la base jurídica para que se concluyan acuerdos de nivel de servicio entre las instituciones de la UE y otros órganos y afirma que deberán permitir la recuperación de los costes derivados de su aplicación.

118.

Los acuerdos de nivel de servicio están relacionados con el funcionamiento interno de las instituciones y órganos de la UE. Por tanto, cabe preguntarse si deberían ser incluidos en el Reglamento Financiero. Podría plantearse la posibilidad de considerarlos por separado y facilitar orientaciones adicionales sobre los detalles técnicos de su aplicación. Asimismo, el Tribunal considera que su principal propósito debería ser fomentar la buena gestión financiera generando economías de escala, y no solo permitiendo la recuperación de los gastos.

119.

El Tribunal recomienda aceptar la propuesta de la Comisión teniendo en cuenta las observaciones anteriores.

120.

La propuesta de Reglamento Financiero no logra los anunciados objetivos de aclaración y simplificación. Las principales disposiciones no se consolidan en el título VII «Contratación pública y concesiones», sino aparecen dispersas en diferentes títulos, en la primera parte de la propuesta y en el anexo 1. Algunos asuntos se tratan en diferentes partes del texto sin referencias cruzadas entre sí.

121.

La división entre la propuesta de Reglamento Financiero y el anexo I complica más la presentación de las normas de contratación pública.

122.

En su Informe Especial n.o 17/2016, el Tribunal señalaba que la actual división de las normas de contratación pública entre el Reglamento Financiero y las normas de desarrollo dificulta aún más la comprensión de unas normas de por sí complicadas. Como señalaba el Tribunal en su Dictamen n.o 1/2015 (45), con arreglo al artículo 290 del TFUE, solo pueden ser objeto de un acto delegado los elementos no esenciales de las normas financieras. Por consiguiente, deberían introducirse en el Reglamento Financiero algunos términos y conceptos clave del anexo I (acto delegado). El Tribunal también considera que todas las normas derivadas de la adaptación a las Directivas sobre contratación pública son elementos clave de las normas financieras (46).

123.

El Tribunal reitera las recomendaciones de su Informe Especial n.o 17/2016, en particular la número 2, en la que solicita:

124.

La propuesta tiene por objetivo fusionar el sistema de detección precoz y exclusión (artículo 108 del actual Reglamento Financiero) con la instancia especializada en irregularidades financieras (artículo 73, apartado 6, del actual Reglamento Financiero), es decir, cualquier vulneración de una disposición del Reglamento Financiero o de una disposición relativa a la gestión financiera o a la comprobación de las operaciones resultantes de una acción u omisión de un miembro del personal. En la propuesta se explica que esto se hace a fin de mejorar la eficiencia.

125.

Si bien está justificado que las instituciones de la UE apliquen un enfoque común al sistema de suspensión e inhabilitación, y a la evaluación de las irregularidades financieras, el Tribunal no encuentra ninguna razón para fusionar las dos instancias, que tienen objetivos diferentes.

126.

El Tribunal recomienda establecer una instancia conjunta independiente, como ya prevé el artículo 73, apartado 6, del actual Reglamento Financiero. Dado que la cuestión de las irregularidades financieras está ligada a las facultades disciplinarias de la institución y, por tanto, estrechamente relacionada con su autonomía administrativa, habría que reforzar el carácter interinstitucional de la instancia a través de su composición.

127.

Hay que señalar que, si se fusionaran ambas entidades, el funcionamiento de las operaciones descrito en el artículo 90 de la propuesta de Reglamento Financiero no cumpliría las disposiciones sobre procedimientos disciplinarios recogidas en el anexo IX del Estatuto. No pueden iniciarse procedimientos disciplinarios si no existe previamente un informe de la OLAF o una investigación administrativa. Sin embargo, en el funcionamiento de las operaciones propuesto, la institución decidirá si iniciar un procedimiento de responsabilidad disciplinaria basándose en la opinión de la entidad. Con este sistema, se consultaría al Consejo de Disciplina en todos los casos de irregularidades, mientras que, con arreglo al artículo 11 y 12 del anexo IX, dependiendo de la naturaleza de la sanción, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos puede decidir si consultar o no al Consejo de Disciplina.

128.

El Tribunal no apoya la propuesta de fusionar las entidades.

129.

El nuevo artículo 43 bis del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 (artículo 265 de la propuesta) introduce el concepto del tratamiento diferenciado de inversores. Este permite, en determinadas condiciones, que los Fondos EIE puedan tener una posición subordinada a un inversor privado y a los productos financieros del BEI en el marco de la garantía de la UE cubierta por el FEIE (47).

130.

Puede interpretarse que esto ofrece un incentivo a los inversores privados y al BEI al permitir que los Fondos EIE soporten las pérdidas antes de que afecten a los inversores privados y al BEI.

131.

El Tribunal considera que en la propuesta debería incluirse una definición clara del tratamiento diferenciado, y garantizar que se logra un equilibrio entre el fomento de la inversión y el riesgo de compensar en exceso a los inversores privados.

132.

En abril de 2015, la Comisión decidió prorrogar el período de subvencionabilidad de los instrumentos financieros en gestión compartida mediante decisión de la Comisión en lugar de solicitar al Parlamento y al Consejo modificar el reglamento correspondiente (48).

133.

Las modificaciones del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 introducidas en la actual propuesta no abordan la cuestión de la modificación del período de subvencionabilidad.

134.

Según las actuales disposiciones del Reglamento (UE) n.o 1306/2013, si la recuperación de pagos indebidos no se produce en unos plazos determinados, los importes se repartirán a partes iguales entre el presupuesto de la Unión y el Estado miembro de que se trate (la denominada «norma del 50/50»). En la modificación del artículo 54, apartado 2 [artículo 268 del documento COM(2016) 605], la Comisión reitera su propuesta (49) de que las consecuencias financieras derivadas de la falta de recuperación por irregularidades sean totalmente asumidas por el Estado miembro de que se trate.

135.

Como señalaba el Tribunal en su Dictamen n.o 1/2012 (50), esta modificación entraña el riesgo de que los Estados miembros «gestionen» el proceso de comunicación y cancelación en su beneficio, sobre todo para evitar la carga resultante para el presupuesto nacional.

136.

Para minimizar la carga administrativa, la Comisión podría definir un umbral mínimo para evitar la necesidad de realizar un seguimiento de numerosas deudas menos cuantiosas.

137.

Las modificaciones al artículo 9 del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 [artículo 269 del documento COM(2016) 605] permiten a los Estados miembros:

138.

En su Dictamen n.o 1/2012, el Tribunal observó que existía el riesgo de que las medidas propuestas por la Comisión para determinar la condición de «agricultores activos» impusieran una carga administrativa excesiva a las autoridades de gestión y a los agricultores. La reducción de los criterios para demostrar la calidad de «agricultor activo» responde, hasta cierto punto, a dicha preocupación, pero la propuesta para permitir a los Estados miembros no cumplir las disposiciones por las que se exige que los beneficiarios sean «agricultores activos» no se ajusta a la recomendación del Informe Especial n.o 5/2011 (51).

139.

El Tribunal considera razonable la propuesta de simplificar la aplicación de los criterios para demostrar la condición de «agricultor activo», pero no apoya que se dejen de aplicar completamente las disposiciones que exigen a los beneficiarios ser «agricultores activos».

140.

La Comisión propone eliminar del artículo 50 del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 [artículo 269 del documento COM(2016) 605] el límite de 90 hectáreas o derechos de pago para los pagos en favor de los jóvenes agricultores. Los límites máximos específicos para el número de hectáreas y de derechos de pago deberían ser establecidos y aplicados exclusivamente por los Estados miembros cuando los fondos disponibles no permitan satisfacer todas las solicitudes de ayuda.

141.

Las medidas de desarrollo de explotaciones y empresas deben facilitar el establecimiento inicial de jóvenes agricultores y la adaptación estructural de sus explotaciones agrarias tras su instalación inicial. El Tribunal considera que, en general, una explotación agrícola con una superficie superior a 90 hectáreas no puede considerarse ya en proceso de creación o de ajuste estructural, sino que tendría que ser suficientemente viable desde el punto de vista financiero para soportar el coste de los ajustes estructurales pendientes.

142.

El Tribunal recomienda que se mantenga el límite máximo de hectáreas o derechos de pago.

143.

En la propuesta de Reglamento Financiero, la Comisión introduce algunas definiciones nuevas o modifica algunas ya existentes.

144.

Algunas de estas definiciones son incompletas o incoherentes con otros documentos de la Comisión o con las buenas prácticas generalmente aceptadas.

145.

Por ejemplo, la definición de «garantía presupuestaria» (artículo 2, apartado 9) no parece reflejar el hecho de que una potencial obligación financiera dura hasta el vencimiento del último acuerdo firmado con el perceptor final de la garantía de la Unión.

146.

Como se exponía en el Informe Especial n.o 19/2016 (52) del Tribunal, la definición del «efecto de palanca» no está clara y no se ajusta a las directrices aceptadas internacionalmente. El artículo 2, apartado 33, de la propuesta de Reglamento Financiero no aporta esta aclaración. Además, se introduce una nueva definición de «efecto multiplicador» cercana a la definición de «palanca». [En el artículo 202, apartado 1, letra d), ambos términos se usan indistintamente, por lo que el concepto queda aún menos claro].

147.

Tanto el Reglamento Financiero como los reglamentos sectoriales proponen una serie de medidas destinadas a prestar mayor atención a los resultados y las realizaciones. Sin embargo, en conclusiones de auditoría recientes (53) se señalaba que existen diferencias significativas en el uso de estos términos en las distintas actividades de la Comisión.

148.

El Tribunal recomienda: